○張 恒 劉夢茹

（1.南開大學(xué)馬克思主義學(xué)院，天津 300350；2.天津大學(xué)教育學(xué)院，天津 300350）

派駐監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督的重要方式，對于加強黨內(nèi)監(jiān)督、全面從嚴治黨意義重大。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深刻總結(jié)黨的建設(shè)規(guī)律和反腐敗斗爭規(guī)律，提出健全黨和國家監(jiān)督體系的重大戰(zhàn)略，深入推進紀檢監(jiān)察體制改革，著力實現(xiàn)派駐監(jiān)督機構(gòu)全覆蓋。2018 年中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化中央紀委國家監(jiān)委派駐機構(gòu)改革的意見》，更是對高校紀檢監(jiān)察體制改革作出了明確要求。省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革作為紀檢監(jiān)察體制改革的重要組成部分，堅決貫徹落實黨中央關(guān)于深化派駐機構(gòu)改革的意見，在實踐中取得了明顯成效。在推動派駐監(jiān)督機構(gòu)全覆蓋的大背景下，系統(tǒng)分析黨的十八大以來省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革的顯著優(yōu)勢、現(xiàn)實困境并有針對性地提出完善路徑，對于深化省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革、推進高校全面從嚴治黨具有重要意義。

一、省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革的重要意義

黨的十八大以來，黨和國家之所以著力推動省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革，一方面是由于在國家監(jiān)察體制改革深入推進的大背景下，推進省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革是大勢所趨；另一方面，派駐制度改革有利于加強黨對高校的領(lǐng)導(dǎo)，提高高校黨的建設(shè)水平，推進高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

（一）國家監(jiān)察體制改革深入推進的必然要求

2018 年3 月，《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）正式頒布，其中第12 條規(guī)定：“各級監(jiān)察委員會可以向本級中國共產(chǎn)黨機關(guān)、國家機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域、國有企業(yè)等派駐或者派出監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員?！盵1]第15 條規(guī)定監(jiān)察對象包括公辦的教育、科研、文化等單位中從事管理的人員?！侗O(jiān)察法》的出臺明確了高校紀檢監(jiān)察體制改革是國家監(jiān)察體制改革的重要組成部分。同年10 月，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化中央紀委國家監(jiān)委派駐機構(gòu)改革的意見》（以下簡稱《意見》），明確了中央管理高校紀檢監(jiān)察工作以派駐監(jiān)督為主的原則。十九屆中央紀委四次全會進一步強調(diào)：上級紀委監(jiān)委要以派駐形式加強對國有企事業(yè)單位監(jiān)督[2]。此后無論是中管高校，還是省級行政單位主管的省屬高校，都開始探索高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革的方案。此次國家監(jiān)察體制改革明確要求對所有行使公權(quán)力的公職人員實行監(jiān)督全覆蓋。高校作為事業(yè)單位，其黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、職能部門負責(zé)人等理應(yīng)納入監(jiān)督范圍之中。不過，隨之而來的是高校紀檢監(jiān)察工作任務(wù)量的增加、監(jiān)督難度的加大、紀檢監(jiān)察隊伍能否順利轉(zhuǎn)型等問題的出現(xiàn)，以往省屬高校的監(jiān)督模式難以解決這些問題，難以適應(yīng)權(quán)力監(jiān)督全覆蓋的新形勢。這表明省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革迫在眉睫。

就從屬關(guān)系而言，目前，高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革主要分為中管高校和省屬高校兩類。兩類的區(qū)別主要有：一是在人事任免上，中管高校紀委書記（監(jiān)察專員）大都由中央紀委國家監(jiān)委與主管部門商議后進行任命，實行交流任職、不從本校產(chǎn)生的原則；而省屬高校派駐紀檢監(jiān)察組組長（監(jiān)察專員）大都由該高校紀委書記兼任，并由省級紀委監(jiān)委賦予其監(jiān)察權(quán)。二是在領(lǐng)導(dǎo)體制方面，省屬高校紀檢監(jiān)察改革領(lǐng)導(dǎo)體制較為明確，已在全國范圍內(nèi)鋪開，且進展較為順利；而中管高校紀委受學(xué)校黨委和黨組織關(guān)系所在地地方紀委雙重領(lǐng)導(dǎo)，再加上一些中管高校的主管部門包括教育部等多個部委，紀檢監(jiān)察工作材料往往要向多部門報送，領(lǐng)導(dǎo)體制在實踐中不如省屬高校明確，因此中管高校的改革速度整體滯后于省屬高校。

（二）加強黨對高校的領(lǐng)導(dǎo)，推動高校全面從嚴治黨的迫切需要

高校作為培養(yǎng)社會主義事業(yè)接班人和建設(shè)者的重要基地，對于黨和國家的事業(yè)發(fā)展至關(guān)重要，這也決定了加強高校黨的建設(shè)的必要性。習(xí)近平總書記在對高校黨建工作的重要指示中指出：“加強黨對高校的領(lǐng)導(dǎo),加強和改進高校黨的建設(shè),是辦好中國特色社會主義大學(xué)的根本保證。”[3]教育事業(yè)只有始終堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和社會主義辦學(xué)方向，才能培養(yǎng)出對黨和國家事業(yè)發(fā)展真正有用的人才，才能從根本上落實立德樹人根本任務(wù)，將教育強國戰(zhàn)略落到實處。黨的十八大以來，黨和國家之所以反復(fù)強調(diào)高校要堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，高度重視高校意識形態(tài)建設(shè)，就是為了推進高校全面從嚴治黨，加強黨對高校的全面領(lǐng)導(dǎo)，提高高校黨的建設(shè)總體水平。

加強高校全面從嚴治黨，也是開展省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革的重要原因。一方面，黨的十八大以來，各省區(qū)市紀委監(jiān)委對所屬高校開展巡視監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)高校內(nèi)部存在黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨建工作制度不完善、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制落實不到位等問題。這些問題從根本上反映出在高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革之前，高校領(lǐng)導(dǎo)班子成員存在黨性不強、對黨的建設(shè)工作不夠重視、落實中央有關(guān)精神不到位等問題。另一方面，從高校反腐倡廉情況來看，高校并非“凈土”。黨的十八大以來，在黨和國家高壓反腐的態(tài)勢下，多名省屬高校黨委書記和校長被查處，且涉案金額巨大。這表明省屬高校黨風(fēng)廉政形勢不容樂觀，以往的監(jiān)督模式還存在諸多弊端，因此有必要對省屬高校紀檢監(jiān)察體制進行改革，以適應(yīng)當(dāng)下反腐新形勢，確保高校全面從嚴治黨的不斷推進。

（三）推進高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實需求

黨的十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”[4]還提出了“推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的具體要求。高校作為立德樹人的重要陣地，對于實施教育強國戰(zhàn)略、推進教育現(xiàn)代化具有重要意義，因此需要深化教育領(lǐng)域改革，推進高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

深化紀檢監(jiān)察派駐制度改革對于推進高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有重要意義[5]。高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化包括學(xué)科建設(shè)、師資水平、人才培養(yǎng)、反腐倡廉建設(shè)等多方面，高校反腐倡廉建設(shè)既是其中的重要組成部分，也是學(xué)科建設(shè)等方面深入推進的重要保障。當(dāng)前，高校反腐倡廉建設(shè)還有待推進。在高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革之前，高校內(nèi)部設(shè)有紀委和監(jiān)察機構(gòu)，但是長期以來頻發(fā)的高校腐敗案件表明，僅僅依靠高校內(nèi)部監(jiān)督還不足以適應(yīng)新形勢下大力反腐的態(tài)勢和全面從嚴治黨的現(xiàn)實要求，因此需要加大高校反腐倡廉的力度。要大力加強政治監(jiān)督與政治建設(shè)，強化黨對高校的領(lǐng)導(dǎo)，進一步完善高校內(nèi)部治理體系，優(yōu)化高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。而要實現(xiàn)這一目標(biāo)，一方面需要加強高校內(nèi)部紀檢監(jiān)察部門建設(shè)，積極開展校內(nèi)巡察監(jiān)督活動，實現(xiàn)高校巡察全覆蓋；另一方面有必要引入派駐紀檢監(jiān)察組（監(jiān)察專員），由省級紀委監(jiān)委賦權(quán)，通過“提級監(jiān)督”與“異體監(jiān)督”相結(jié)合，充分發(fā)揮派駐監(jiān)督“派”的權(quán)威與“駐”的優(yōu)勢，進一步克服以往高校監(jiān)督模式存在的弊端，提高高校黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作成效，為推進高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化提供有力保障。

二、省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革的顯著優(yōu)勢

隨著各地省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革的深入開展和改革方案的頒布，省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革的優(yōu)勢日益彰顯，主要表現(xiàn)為監(jiān)督獨立性得以提升、監(jiān)督能力進一步增強、監(jiān)督主責(zé)進一步明確、監(jiān)督范圍進一步擴大四個方面。

（一）監(jiān)督獨立性得以提升

2008 年9 月頒布的《關(guān)于加強高等學(xué)校反腐倡廉建設(shè)的意見》規(guī)定，高校紀委要在同級黨委和上級紀委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。然而這一模式在實際工作中存在一些固有弊端：高校黨委對紀委的領(lǐng)導(dǎo)往往成為首要領(lǐng)導(dǎo)，而上級紀委的領(lǐng)導(dǎo)由于空間距離較遠等原因成為了次要領(lǐng)導(dǎo)，這就使得紀委在同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作時在人事任免、財政支出等方面往往受到制約，紀委開展同級監(jiān)督的獨立性與權(quán)威性難以保證，導(dǎo)致高校紀委在監(jiān)督同級黨委成員特別是“一把手”時往往不敢監(jiān)督或不愿監(jiān)督。而高校監(jiān)察機構(gòu)履行行政監(jiān)察職能與高校紀委合署辦公，但由于“同體監(jiān)督”、權(quán)限不足等原因，高校監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)督效果同樣難以保證。

省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革之后，由省級紀委監(jiān)委直接向高校派駐紀檢監(jiān)察組（監(jiān)察專員），派駐紀檢監(jiān)察組組長或監(jiān)察專員由省級紀委監(jiān)委直接任命，由省級紀委監(jiān)委賦權(quán)并在其領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。這實際上明確了派駐紀檢監(jiān)察組（監(jiān)察專員）和高校之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，本質(zhì)上是上級對下級的監(jiān)督，從而在很大程度上克服了以往紀檢部門難以監(jiān)督黨委的弊端，監(jiān)督的獨立性和權(quán)威性得以顯著提升。因此，派駐紀檢監(jiān)察組（監(jiān)察專員）在監(jiān)督高校領(lǐng)導(dǎo)干部和其他監(jiān)督對象時“更有底氣”，彰顯出“派”駐的權(quán)威，實現(xiàn)了由“同體監(jiān)督”向“異體監(jiān)督”的重大轉(zhuǎn)變。

（二）監(jiān)督能力進一步增強

省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革之前，省屬高校常用的監(jiān)督方式主要有兩種——內(nèi)部監(jiān)督和上級巡視監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督即高校紀委和監(jiān)察機構(gòu)開展的監(jiān)督，由于與被監(jiān)督對象在同一環(huán)境工作，可以更加深入了解被監(jiān)督對象。但內(nèi)部監(jiān)督由于其體制機制的弊端，紀檢干部在開展工作時往往“束手束腳”，監(jiān)督成效不足。而巡視監(jiān)督作為一種“自上而下”的監(jiān)督，能夠克服內(nèi)部監(jiān)督的弊端，形成良好的震懾效果與懲治效果。然而巡視監(jiān)督由于時間較短，在很多方面無法像內(nèi)部監(jiān)督一般深入了解高校實際情況，難以在短時間內(nèi)發(fā)現(xiàn)并解決問題（一些隱藏較深的問題更是如此）。

省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革實施之后，派駐紀檢監(jiān)察組（監(jiān)察專員）可以將內(nèi)部監(jiān)督與上級巡視監(jiān)督二者的優(yōu)勢有機結(jié)合在一起，同時克服二者各自的弊端。派駐紀檢監(jiān)察組（監(jiān)察專員）能夠發(fā)揮派“駐”的優(yōu)勢，相比巡視監(jiān)督其派駐時間較長，能夠更加深入了解高校監(jiān)督對象的實際情況，開展全天候、全方位監(jiān)督，成為“常駐不走的巡視組”。同時派駐紀檢監(jiān)察組（監(jiān)察專員）一方面有權(quán)處理在巡視高校過程中發(fā)現(xiàn)的問題并督促相關(guān)單位或人員整改，與巡視監(jiān)督形成“同頻共振”效應(yīng)；另一方面派駐紀檢監(jiān)察組（監(jiān)察專員）代表省級紀委監(jiān)委，具有“派”駐的權(quán)威，能夠克服內(nèi)部監(jiān)督“權(quán)限不足”的弊端，從而實現(xiàn)日常監(jiān)督常態(tài)化，進一步提升監(jiān)督能力與監(jiān)督成效。如自2019 年省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革以來，天津市15 所市屬高校派駐紀檢監(jiān)察組共處置問題線索659 件次，立案57 件，相當(dāng)于改革前高校紀委近兩年的立案數(shù)總和[6]。

（三）監(jiān)督主責(zé)進一步明確

省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革之前，高校紀委和監(jiān)察機構(gòu)由于體制機制不完善等原因，不但不能監(jiān)督同級黨委，反而需要協(xié)助其處理除監(jiān)督主責(zé)之外的日常業(yè)務(wù)工作，監(jiān)督主業(yè)有時往往成了“副業(yè)”，這在很大程度上減弱了紀檢監(jiān)察機構(gòu)開展監(jiān)督工作的成效，不利于推進高校黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭。

省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革之后，省級紀委監(jiān)委直接向高校派駐紀檢監(jiān)察組（監(jiān)察專員），一方面派駐紀檢監(jiān)察組（監(jiān)察專員）代表省級紀委監(jiān)委對高校進行監(jiān)督，本質(zhì)上是上級對下級的監(jiān)督，因而可以一定程度上克服此前紀檢監(jiān)察機構(gòu)受制于高校黨委的弊端，聚焦監(jiān)督主業(yè)；另一方面，2014 年頒布的《關(guān)于加強中央紀委派駐機構(gòu)建設(shè)的意見》規(guī)定派駐機構(gòu)主業(yè)是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭,首要職責(zé)是監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)，明確派駐機構(gòu)不再承擔(dān)駐所在部門黨風(fēng)廉政建設(shè)的日常工作。2016 年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡稱《黨內(nèi)監(jiān)督條例》）進一步規(guī)定：派駐紀檢組“至少每半年會同被監(jiān)督單位黨組織專題研究1 次黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作”[7]16，以黨內(nèi)法規(guī)的形式進一步明確了派駐紀檢組的監(jiān)督主責(zé)。監(jiān)督獨立性的提升以及《關(guān)于加強中央紀委派駐機構(gòu)建設(shè)的意見》《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的頒布，使得省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革之后的派駐紀檢監(jiān)察組（監(jiān)察專員）可以聚焦監(jiān)督主業(yè)，增加投入到主責(zé)主業(yè)的時間與精力，提升監(jiān)督效能。

（四）監(jiān)督范圍進一步擴大

省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革之前，高校紀委和監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)督對象主要是高校黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員、職能部門負責(zé)人等，判斷監(jiān)督對象的依據(jù)主要是固定公職身份；監(jiān)督的事項主要包括黨政管理工作、教學(xué)、科研等方面。高校紀委和監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)督除了對黨委書記、校長等“一把手”監(jiān)督較為困難以外，對于高校內(nèi)部其他行使公權(quán)力的公職人員特別是臨時行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督也存在盲區(qū)，在招生考試、國資基建、校辦企業(yè)、課題審批等方面還存在監(jiān)督漏洞，因此一些掌握權(quán)力的高校公職人員對監(jiān)督缺乏敬畏之心，監(jiān)督效果難以彰顯。

省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革之后，派駐紀檢監(jiān)察組（監(jiān)察專員）的監(jiān)督對象按照國家監(jiān)察體制改革的要求覆蓋到所有行使公權(quán)力的公職人員，包括在某些情況下臨時行使公權(quán)力的公職人員；判斷監(jiān)督對象的依據(jù)由固定公職身份改為權(quán)力和職責(zé)；監(jiān)督的事項更加全面，包括招生考試、國資基建、校辦企業(yè)、科研經(jīng)費等各個方面。改革不僅有利于對高校黨委書記、校長等“一把手”開展重點監(jiān)督，而且實現(xiàn)了監(jiān)督對象全覆蓋，基本補齊了以往的監(jiān)督漏洞，有利于高校黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的深入推進。雖然目前學(xué)界關(guān)于高校紀檢監(jiān)察監(jiān)督對象的界定問題還存在爭議，但在國家監(jiān)察體制改革、權(quán)力監(jiān)督全覆蓋的大背景下，較改革之前監(jiān)督對象明顯增多、監(jiān)督范圍明顯擴大、監(jiān)督漏洞明顯減少。

三、省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革面臨的現(xiàn)實困境

自2018 年《監(jiān)察法》和《意見》頒布之后，各地紀委監(jiān)委都開始探索省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革的有效方案，并取得了一定成效。但與此同時，由于改革時間較短等因素，改革仍面臨諸多問題。

（一）派駐干部業(yè)務(wù)能力有待提升

省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革之后，一方面監(jiān)督對象人數(shù)迅速增加，而派駐干部隊伍的人數(shù)并沒有相應(yīng)增加，給派駐干部開展工作帶來較大壓力與挑戰(zhàn)。另一方面，高校派駐干部隊伍的現(xiàn)有工作能力與素質(zhì)，與新形勢下省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革的更高要求還存在著較大差距。在改革過程中，由于監(jiān)督的事項涉及財務(wù)、法律、審計、基建招標(biāo)、物資采購等較為專業(yè)的領(lǐng)域，對于紀檢監(jiān)察干部隊伍的專業(yè)能力要求較高。而目前除天津、四川等地省屬高校派駐紀檢監(jiān)察組組長等領(lǐng)導(dǎo)崗位由省級紀委監(jiān)委外派之外，多數(shù)高校仍保留改革前紀委和監(jiān)察機構(gòu)人員，這些人員或者是退休后返聘，或者是被學(xué)校照顧性安排，專業(yè)背景大多不對口，水平參差不齊，缺乏必要的專業(yè)技能和紀檢監(jiān)察工作經(jīng)歷，這使得他們的履職能力有限，監(jiān)督往往集中于事后監(jiān)督。據(jù)上海市紀檢監(jiān)察部門統(tǒng)計，上海市省屬高校紀委書記在任前具有五年以上紀檢監(jiān)察工作經(jīng)歷的不足30%[8]。與此同時紀檢監(jiān)察工作本身崗位流動較快，派駐干部隊伍中新人多、熟手少的問題仍然存在，有些干部甚至從未有過查案辦案經(jīng)歷，這些都對在改革過程中提升監(jiān)督成效提出了挑戰(zhàn)。特別是省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革使監(jiān)督工作在很多方面發(fā)生了重大變化，而大部分派駐干部在思想、方法、行動上還沒有完全適應(yīng)，對省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革尚未做到充分理解與領(lǐng)悟，業(yè)務(wù)能力難以完全滿足派駐制度改革的新形勢與新要求。因此整體來看，在省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革深入推進的大背景下，派駐干部的業(yè)務(wù)能力還需要進一步提升。

（二）相關(guān)法律法規(guī)文件不夠完善

習(xí)近平總書記指出，凡屬重大改革都要于法有據(jù)[9]，因此省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革必須要有充分的法律依據(jù)和黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)。然而目前《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)督對象包括公辦的科教文衛(wèi)體等單位中從事管理的人員，而對于高校中究竟哪些人屬于管理人員、廣大的教學(xué)科研人員和后勤人員是否屬于監(jiān)督對象的問題目前學(xué)界還有一定爭議[10]。監(jiān)督對象存在爭議的情況明顯不利于改革的深入進行。目前除天津、四川等地省屬高校在改革中撤銷了高校監(jiān)察機構(gòu)以外，大部分地區(qū)仍保留著這一機構(gòu)，然而在國家監(jiān)察體制改革的大背景下，以往高校監(jiān)察機構(gòu)履行監(jiān)督職能適用的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》已被廢止，因而只能將《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》作為依據(jù)，但這一規(guī)定自從2012 年以來未曾修訂，很多條例已經(jīng)不適合當(dāng)下高校監(jiān)察機構(gòu)的執(zhí)法情況。而且，在省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革過程中，派駐紀檢監(jiān)察組組長（監(jiān)察專員）絕大多數(shù)都擔(dān)任駐所在高校的黨委常委，因而需要參與高校內(nèi)部重大事務(wù)的決策過程，但是卻不參與決策的具體執(zhí)行過程。如此一來，一是不利于派駐紀檢監(jiān)察組組長（監(jiān)察專員）聚焦監(jiān)督主責(zé)；二是容易陷入“既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員”的矛盾中，不利于派駐監(jiān)督職責(zé)的高效履行。因此有必要出臺相關(guān)法律法規(guī)文件，解決相關(guān)問題。當(dāng)前在省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革過程中，雖然將高校所有行使公權(quán)力的公職人員納入到國家監(jiān)察對象范圍之內(nèi)，但高校公職人員畢竟有別于一般行政機關(guān)的公職人員，在高校監(jiān)察對象出現(xiàn)違紀違法情況后派駐紀檢監(jiān)察組（監(jiān)察專員）的調(diào)查程序和調(diào)查權(quán)限的規(guī)定還比較籠統(tǒng)。尤其是在問責(zé)時如果完全由國家監(jiān)察機關(guān)處置，勢必會增加國家監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察負擔(dān)，但若部分由高校派駐紀檢監(jiān)察組（監(jiān)察專員）進行問責(zé)，在調(diào)查處置等具體流程方面又缺乏必要的相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)。

（三）二級單位派駐監(jiān)督尚未鋪開

省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革的重點集中于校級層面，如省級紀委監(jiān)委向省屬高校派駐紀檢監(jiān)察組（監(jiān)察專員）等措施，但對于基層（二級單位）紀檢監(jiān)察工作的重視程度和改革力度還有待提升。目前天津、四川等地省屬高校對基層紀檢監(jiān)察工作進行了一定改革，如建立二級單位紀委協(xié)作工作機制等，但是相比校級層面紀檢監(jiān)察派駐制度改革的力度還有所不足，相關(guān)問題亟待解決。黨章規(guī)定：“黨的基層委員會是設(shè)立紀律檢查委員會，還是設(shè)立紀律檢查委員，由它的上一級黨組織根據(jù)具體情況決定?！盵11]目前設(shè)立黨委的二級單位除少數(shù)設(shè)立紀委以外，整體上以設(shè)置紀檢委員為主，紀檢委員大多并非專職監(jiān)督人員，而是由二級學(xué)院副院長或黨委副書記等“二把手”兼任，而這些“二把手”還需要承擔(dān)教學(xué)、科研和學(xué)生管理等工作，這就造成紀檢委員在對二級單位領(lǐng)導(dǎo)干部及其他管理人員開展監(jiān)督時難免精力不足。此外，在省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革之后，很多派駐干部在能力、素質(zhì)等方面與改革提出的要求相比有較大差距，高?；鶎蛹o檢監(jiān)察工作同樣如此。二級單位紀檢委員大多對于紀檢監(jiān)察工作缺乏足夠的工作經(jīng)驗與實踐積累，因而在開展監(jiān)督工作時即便能夠在理想狀態(tài)下兼顧本職工作與監(jiān)督工作，也難免“力不從心”。而且這些在二級單位兼任“紀檢委員”的“二把手”在職稱評定、考核評優(yōu)、日常管理方面大多還是由同級黨委負責(zé)，這就容易造成紀檢委員在監(jiān)督同級黨委領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員時存在較多顧慮與限制，不敢監(jiān)督或不愿監(jiān)督現(xiàn)象明顯，監(jiān)督的積極性與主動性不足。再者，二級單位紀檢委員既然在日常工作的基礎(chǔ)上還需要開展監(jiān)督工作，就應(yīng)該享有從事紀檢工作的相應(yīng)待遇，但目前相關(guān)獎勵激勵機制尚不完善，不利于激發(fā)二級單位紀檢委員工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

（四）派駐監(jiān)督合力未能有效構(gòu)建

科學(xué)有效的監(jiān)督格局不是通過某一種監(jiān)督方式形成的，而是多種監(jiān)督方式共同發(fā)力形成的綜合結(jié)果。黨和國家監(jiān)督的長期實踐表明：“自上而下”的監(jiān)督最為有效，但若僅僅依靠派駐監(jiān)督，還不能完全適應(yīng)高校深入推進全面從嚴治黨的新形勢、新要求。監(jiān)督合力與聯(lián)動機制的構(gòu)建對于提升省屬高校紀檢監(jiān)察派駐改革成效至關(guān)重要，其意圖在于構(gòu)建派駐紀檢監(jiān)察監(jiān)督與其他各種監(jiān)督方式之間相互貫通、有機結(jié)合的監(jiān)督格局。然而目前在省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革過程中，各種監(jiān)督方式之間的監(jiān)督合力與聯(lián)動機制尚未有效構(gòu)建，主要表現(xiàn)為：一是派駐監(jiān)督與巡視監(jiān)督的協(xié)同性還有待提升。黨的十八大以來，巡視監(jiān)督作為“監(jiān)督利劍”在反腐敗斗爭中發(fā)揮了巨大作用，省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革若能與巡視監(jiān)督形成緊密合作，必將進一步提升監(jiān)督成效。目前由于派駐監(jiān)督與巡視監(jiān)督的執(zhí)行人員不同等因素，二者在信息交流溝通、工作對接等方面還需要進一步完善。二是派駐紀檢監(jiān)察組（監(jiān)察專員）與高校內(nèi)部紀檢監(jiān)察機構(gòu)的協(xié)同性有待提升。必須要明確的是派駐紀檢監(jiān)察組（監(jiān)察專員）與高校內(nèi)部紀檢監(jiān)察機構(gòu)之間并非隸屬關(guān)系，而是二元并行的關(guān)系[12]。因此，派駐紀檢監(jiān)察組（監(jiān)察專員）工作與高校紀委、監(jiān)察機構(gòu)的具體工作對接等方面的體制機制仍需進一步完善，原高校內(nèi)部紀委、監(jiān)察機構(gòu)在改革全面鋪開的情況下如何與派駐紀檢監(jiān)察組（監(jiān)察專員）充分形成監(jiān)督合力還需要進一步思考。三是派駐紀檢監(jiān)察組（監(jiān)察專員）與高校內(nèi)部審計部門的協(xié)同性還有待提升。由于派駐紀檢監(jiān)察組（監(jiān)察專員）和高校內(nèi)部審計部門分屬不同部門，因此在信息共享、線索對接等方面的協(xié)作機制有待進一步健全。

四、深化省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革的完善路徑

高等院校不僅是知識創(chuàng)新的主要基地，也是人才匯集的重要基地，對國家的創(chuàng)新發(fā)展起著舉足輕重的作用[13]。針對目前省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革存在的問題，提出具有一定建設(shè)性、可行性的完善路徑，對于深化省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革、推進高校全面從嚴治黨具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

（一）加強干部培養(yǎng)，優(yōu)化派駐隊伍

派駐干部的業(yè)務(wù)能力與素質(zhì)對于省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革的成效具有重要影響，而目前派駐干部的業(yè)務(wù)能力與素質(zhì)還不能滿足省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革深入推進的需要，因此有必要加強干部培養(yǎng)，優(yōu)化派駐隊伍。具體對策包括以下幾個方面：一是要適當(dāng)增加高校派駐干部數(shù)量，通過黨校和紀檢監(jiān)察學(xué)院培訓(xùn)、進修等方式豐富省屬高校派駐干部的相關(guān)業(yè)務(wù)知識，同時盡可能鼓勵派駐干部積極參與省紀委監(jiān)委重要案件的監(jiān)督實踐，強化實踐鍛煉，以案代訓(xùn)，切實提高派駐干部的業(yè)務(wù)能力與專業(yè)化水平，適應(yīng)監(jiān)督對象全覆蓋的新要求。二是盡可能地外派紀檢監(jiān)察人員到高校擔(dān)任派駐干部。正如上文所說，目前在省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革過程中，除天津、四川等地省屬高校派駐隊伍領(lǐng)導(dǎo)崗位由省級紀委監(jiān)委外派之外，大部分地區(qū)省屬高校派駐干部是由改革前的紀委和監(jiān)察機構(gòu)人員轉(zhuǎn)隸而來，而這些人員一方面在監(jiān)督業(yè)務(wù)能力方面有待提升，另一方面長時間工作于所駐高校，容易陷入“熟人圈子”，在開展監(jiān)督時的監(jiān)督獨立性不足，因此有必要外派具備法律、財務(wù)、審計等方面專業(yè)能力的紀檢監(jiān)察人員到高校擔(dān)任派駐干部，在較短時間內(nèi)提升派駐監(jiān)督成效。三是建立健全派駐干部輪崗交流機制，省域內(nèi)不同省屬高校之間可以嘗試進行定期輪換，從而保證充分發(fā)揮“異體監(jiān)督”的效能，防止派駐干部陷入“熟人圈子”而難以開展有效監(jiān)督。四是整合省屬高校派駐干部隊伍，強化省級紀委監(jiān)委對派駐干部隊伍的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與管理。如天津市在開展省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革的過程中，15 所試點省屬高校的派駐紀檢監(jiān)察組分屬三個協(xié)作組，由天津市紀委監(jiān)委統(tǒng)一管理，不同協(xié)作組之間開展監(jiān)督經(jīng)驗分享、聯(lián)合監(jiān)督檢查、良性工作競爭，在很大程度上創(chuàng)新了派駐監(jiān)督的方式方法，提高了派駐監(jiān)督的系統(tǒng)性、聯(lián)動性、協(xié)作性，因此有必要將這一成功經(jīng)驗向全國其他地區(qū)的省屬高校推廣。

（二）完善相關(guān)文件，改進監(jiān)督機制

目前關(guān)于高校中究竟哪些人屬于管理人員等問題的爭論，不利于省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革的深化，因此有必要出臺相關(guān)法律法規(guī)對其進行完善，從而改進監(jiān)督機制。具體對策可以從以下幾個方面入手：一是在黨內(nèi)法規(guī)層面進行完善，如修訂有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)或出臺相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)解釋，明確高校中哪些人員應(yīng)納入派駐監(jiān)督的對象范圍，為省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革的深入進行、高校監(jiān)督對象的進一步明確提供黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)；二是在國家法律層面修訂有關(guān)法律或出臺法律解釋，但考慮到維護新頒布的《監(jiān)察法》穩(wěn)定性的需要，盡量采取出臺法律解釋的措施，使省屬高校派駐紀檢監(jiān)察組“師出有名”，具備充分的法律法規(guī)作支撐。與此同時還要盡快出臺適用于高校監(jiān)察機構(gòu)履行監(jiān)督職能的法律或相關(guān)法律意見，加強有效“制度供給”，使高校監(jiān)察機構(gòu)行使權(quán)力“有法可依”。在這一過程中，要格外注意黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接與協(xié)調(diào)，避免二者在有關(guān)規(guī)定上“沖突”。三是對于派駐紀檢監(jiān)察組組長究竟是否要擔(dān)任高校黨委委員，省級紀委監(jiān)委可因地制宜，根據(jù)省域內(nèi)不同省屬高校的情況出臺相關(guān)規(guī)定，盡量避免“既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員”的“身份尷尬”，增強派駐紀檢監(jiān)察組（監(jiān)察專員）開展監(jiān)督的獨立性。四是對于省屬高校派駐紀檢監(jiān)察組的調(diào)查權(quán)限與調(diào)查程序要進行規(guī)定。如可以試行省屬高校派駐紀檢監(jiān)察組（監(jiān)察專員）在經(jīng)過省級紀委監(jiān)委的批準后，對有關(guān)高校公職人員違紀違法案件進行初步審核，在法律允許和權(quán)限范圍內(nèi)搜集證據(jù)，之后交由國家監(jiān)察機關(guān)處理，從而在一定程度上減輕國家監(jiān)察機關(guān)的辦案壓力，同時在這一過程中也能鍛煉與提升派駐紀檢監(jiān)察人員的業(yè)務(wù)能力。需要注意的是，省屬高校派駐紀檢監(jiān)察組如遇緊急情況需要行使留置權(quán)力時，必須上報省級紀委監(jiān)委，經(jīng)法定程序批準與備案后方可行使。

（三）健全監(jiān)督機構(gòu)，推進派駐監(jiān)督

習(xí)近平總書記指出：“基礎(chǔ)不牢，地動山搖。”[14]只有高校內(nèi)部基層紀檢監(jiān)察機構(gòu)完善、基層紀檢監(jiān)察隊伍能力合格，才能夠真正推進省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革持續(xù)走向深入。目前在省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革過程中，對基層紀檢監(jiān)察工作重視程度不足、二級單位派駐監(jiān)督尚未完全鋪開的狀況在一定程度上影響了改革的成效，因此需要健全監(jiān)督機構(gòu)，推進派駐監(jiān)督，打通高校監(jiān)督的“最后一公里”。具體來看，可從以下幾方面入手：一是向二級單位派駐專職監(jiān)督人員，推進二級單位的派駐監(jiān)督。目前很多省屬高校仍采取在二級單位設(shè)置紀檢委員的監(jiān)督模式，但這一“同體監(jiān)督”模式的弊端在實踐中日益暴露，如紀檢委員由于日常工作繁忙無暇顧及對于二級單位領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)人員的監(jiān)督、紀檢委員監(jiān)督業(yè)務(wù)能力不足等問題。因此在目前省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革全面推進的大背景下，省屬高校可以仿照省級紀委監(jiān)委向其派駐紀檢監(jiān)察組（監(jiān)察專員）的監(jiān)督模式，向二級單位派駐能力過關(guān)的專職監(jiān)督干部，從而使二級單位實現(xiàn)由“同體監(jiān)督”向“異體監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變，增強監(jiān)督的專業(yè)性和獨立性。二是完善二級單位監(jiān)督機制。目前省屬高校二級單位的紀檢委員往往“出力不討好”，無法得到開展監(jiān)督應(yīng)有的待遇，導(dǎo)致監(jiān)督的積極性、主動性、創(chuàng)造性不足。針對這一問題，省屬高校在開展二級單位派駐監(jiān)督的過程中，要建立健全二級單位派駐干部在職務(wù)職級晉升、職稱評定等方面的獎勵激勵機制，適當(dāng)提高其政治待遇與工作津貼，將表現(xiàn)突出、盡職盡責(zé)、能力過硬的二級單位派駐干部提拔到重要崗位鍛煉，增強其監(jiān)督動力。同時要逐漸探索二級單位派駐干部在人事編制、財政開支、工資待遇等方面直接由高校負責(zé)的機制，擺脫駐在單位在財政、人事等方面的限制，使監(jiān)督更有底氣。

（四）堅持多措并舉，增強監(jiān)督合力

目前在省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革過程中，監(jiān)督合力不足的問題也逐漸暴露出來，這在一定程度上也減弱了派駐紀檢監(jiān)察組（監(jiān)察專員）的監(jiān)督效果。因此探索如何增強監(jiān)督合力，健全權(quán)力監(jiān)督協(xié)同與聯(lián)動機制，對于深化省屬高校紀檢監(jiān)察派駐制度改革具有重要意義。健全權(quán)力監(jiān)督協(xié)同與聯(lián)動機制，主要是為了充分構(gòu)建派駐監(jiān)督與巡視監(jiān)督、高校內(nèi)部監(jiān)察部門、高校審計部門的監(jiān)督合力：一是派駐監(jiān)督與巡視監(jiān)督的監(jiān)督合力。一方面巡視監(jiān)督工作人員可以將高校巡視過程中發(fā)現(xiàn)的問題、廉政建設(shè)風(fēng)險點等反饋給省屬高校派駐紀檢監(jiān)察組（監(jiān)察專員），及時提供準確的監(jiān)督信息，為開展派駐監(jiān)督奠定基礎(chǔ)；另一方面，派駐紀檢監(jiān)察組（監(jiān)察專員）發(fā)揮“常駐不走”的優(yōu)勢，將監(jiān)督對象日常狀況及時與巡視組共享，使巡視監(jiān)督盡可能克服巡視時間較短的弊端，進一步提高巡視監(jiān)督的威力。二是派駐監(jiān)督與高校內(nèi)部監(jiān)察部門的監(jiān)督合力。由于派駐紀檢監(jiān)察組（監(jiān)察專員）的監(jiān)督對象主要是高校中行使公權(quán)力的公職人員，而并非所有人員，因此高校監(jiān)察部門需要處理某些派駐紀檢監(jiān)察組（監(jiān)察專員）難以開展的監(jiān)督業(yè)務(wù)。而由于同處高校、同屬監(jiān)督機構(gòu)，兩者在監(jiān)督工作方面可以開展有效合作。如對于派駐紀檢監(jiān)察組和高校內(nèi)部檢察機關(guān)監(jiān)督工作重疊的地方，要合理分工、以派駐紀檢監(jiān)察組為主；同時二者在案件對接、線索移送等方面可以在省級紀委監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)下根據(jù)省屬高校具體情況制定監(jiān)督章程，著力增強監(jiān)督合力。三是派駐監(jiān)督與高校審計部門的監(jiān)督合力。審計部門是高校內(nèi)部監(jiān)督的重要機構(gòu)，能夠與派駐紀檢監(jiān)察組（監(jiān)察專員）形成有效配合。如審計部門將派駐紀檢監(jiān)察組（監(jiān)察專員）的監(jiān)督對象的財務(wù)收支、工程項目、科研經(jīng)費等情況進行匯總，為派駐監(jiān)督提供重要線索和技術(shù)保障。同時高校審計部門與派駐紀檢監(jiān)察組（監(jiān)察專員）還可以建立日常協(xié)作制度，如定期召開兩部門共同參加的聯(lián)席會議，分析高校哪些部門和個人存在較大廉政風(fēng)險，從而進行重點監(jiān)督。