深圳市司法局課題組

根據(jù)國家發(fā)展改革委在2019年2月出臺的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，都市圈是指“城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)”。[1]中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，深圳要“發(fā)揮作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)、全國性經(jīng)濟(jì)中心城市和國家創(chuàng)新型城市的引領(lǐng)作用，加快建成現(xiàn)代化國際化城市，努力成為具有世界影響力的創(chuàng)新創(chuàng)意之都”。[2]《廣東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021—2035年）》提出，“做優(yōu)做強深圳都市圈”，要求積極發(fā)揮深圳中心城市核心引擎功能，打造具有全球影響力的國際化、現(xiàn)代化和創(chuàng)新型都市圈。培育發(fā)展現(xiàn)代都市圈，既需要進(jìn)一步加強市場在資源配置中的主導(dǎo)作用，又需要充分發(fā)揮都市圈各城市政府在建設(shè)統(tǒng)一大市場、空間合理開發(fā)管制、體制機制改革等方面的引導(dǎo)作用，更重要的是都市圈城市群高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展離不開法治的引領(lǐng)、規(guī)范與保障作用。因此，要實現(xiàn)深圳都市圈協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，亟需通過法治協(xié)同路徑，滿足深圳都市圈城市群改革發(fā)展的共性需求，強化都市圈各城市的協(xié)同治理成效，維護(hù)公平的市場環(huán)境和良好的社會秩序，為深圳都市圈一體化高質(zhì)量發(fā)展提供堅實的法治保障。

一、深圳都市圈法治協(xié)同的基本內(nèi)涵與規(guī)范價值

（一）都市圈法治協(xié)同的基本內(nèi)涵

“現(xiàn)階段，我國都市圈兩大核心發(fā)展任務(wù)是增強綜合發(fā)展能力和提升協(xié)同發(fā)展水平，兩者互為依托，相輔相成，合二為一?！盵3]在提升都市圈協(xié)同發(fā)展水平的過程中，促進(jìn)都市圈的法治協(xié)同是其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。換言之，都市圈協(xié)同發(fā)展必須在法治化軌道內(nèi)進(jìn)行，習(xí)近平總書記曾多次強調(diào)：“我們必須把依法治國擺在更加突出的位置，把黨和國家工作納入法治化軌道，堅持在法治軌道上統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為，依靠法治解決各種社會矛盾和問題，確保我國社會在深刻變革中既生機勃勃又井然有序?！盵4]一般來說，法治協(xié)同是在一定區(qū)域或范圍內(nèi)的相關(guān)法治主體，為了實現(xiàn)共同的法治目標(biāo)，共同協(xié)商建立并遵守法律規(guī)則，接受共同的法律制度的約束，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建起和諧有序的法治發(fā)展模式，并共同承擔(dān)責(zé)任的合作過程。“法治深度協(xié)同中的制度供給是一個系統(tǒng)性、綜合性工程”，[5]在實行法治協(xié)同的區(qū)域或范圍內(nèi)，立法、行政和司法等領(lǐng)域的制度供給共同構(gòu)成一個科學(xué)合理、系統(tǒng)完備、機制健全、保障有力的法治體系，從而促進(jìn)該區(qū)域或范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，以實現(xiàn)該區(qū)域或范圍內(nèi)法治秩序的良好運轉(zhuǎn)和民眾權(quán)利的充分保障。

作為現(xiàn)代國家治理體系的組成部分，法治協(xié)同發(fā)展模式是提升國家治理能力和治理水平的重要保障，在一定區(qū)域或范圍的實踐，不僅有助于促進(jìn)該區(qū)域或范圍內(nèi)的協(xié)同發(fā)展和社會的良善治理，而且有助于打破全國市場生產(chǎn)要素自由流動的行政壁壘，促進(jìn)全國范圍內(nèi)法治協(xié)同的發(fā)展。“從系統(tǒng)科學(xué)的視角來看，區(qū)域法治系統(tǒng)是區(qū)域社會這個復(fù)雜系統(tǒng)的子系統(tǒng)；同時區(qū)域法治系統(tǒng)自身亦是一個復(fù)雜系統(tǒng)，包括區(qū)域立法、區(qū)域司法、區(qū)域執(zhí)法等子系統(tǒng)?！盵6]加強區(qū)域法治協(xié)同建設(shè)，不僅要求多元法治主體間協(xié)商合作的規(guī)范性集體行動，如共建規(guī)則、共守秩序、共擔(dān)責(zé)任等，而且強調(diào)法治系統(tǒng)從無序變?yōu)橛行虻膮f(xié)同效應(yīng)的實現(xiàn)。都市圈法治協(xié)同，主要是指通過法治實現(xiàn)都市圈的協(xié)同治理。質(zhì)言之，法治協(xié)同的本質(zhì)是通過在共同處理復(fù)雜社會公共事務(wù)過程中共同遵守社會法治秩序，實現(xiàn)共同行動、耦合結(jié)構(gòu)和資源共享，通過法治這一治理方略促進(jìn)城市功能互補、優(yōu)化資源配置、均衡公共服務(wù)、暢通體制機制，同時促進(jìn)法治社會多元主體間的持續(xù)性長遠(yuǎn)利益發(fā)展，從而構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范、開放共享、充滿生機的大市場，實現(xiàn)都市圈城市群社會治理的一體化。

（二）法治協(xié)同在深圳都市圈協(xié)同發(fā)展中的規(guī)范價值

提升都市圈協(xié)同治理能力。眾所周知，法治現(xiàn)代化是治理現(xiàn)代化的必由之路，法治現(xiàn)代化對于提升都市圈協(xié)同治理能力具有兩個方面的重要意義。一方面，通過法治現(xiàn)代化所建立的系統(tǒng)完備的法律制度規(guī)范體系能夠為都市圈的協(xié)同治理提供規(guī)范依據(jù)與行為準(zhǔn)則；另一方面，通過法治現(xiàn)代化所構(gòu)建的法治監(jiān)督及制度保障體系有助于實現(xiàn)都市圈城市功能互補、要素流動有序、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)調(diào)等協(xié)同治理的具體目標(biāo)。但目前，調(diào)整和規(guī)范我國都市圈協(xié)同治理的法律制度體系仍需進(jìn)一步建立健全。尤其是在區(qū)域規(guī)劃方面，作為推進(jìn)都市圈各城市政府間協(xié)同治理的重要機制，規(guī)范和保障區(qū)域規(guī)劃的法律制度建設(shè)相對滯后，都市圈各城市區(qū)域規(guī)劃的法治保障機制的實際運作效果并不理想。由于都市圈協(xié)同治理的法律規(guī)范依據(jù)與配套制度建設(shè)尚未成熟，導(dǎo)致都市圈各城市發(fā)展不平衡，尤其是區(qū)域分割和地方保護(hù)比較嚴(yán)重，這就需要通過法治協(xié)同來破除區(qū)域分割、行政壁壘及地方保護(hù)等不合理限制，有效提升都市圈協(xié)同治理能力。

促進(jìn)都市圈經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。建設(shè)良好的營商環(huán)境，構(gòu)建統(tǒng)一開放、規(guī)范有序的市場體系是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基本要求，也是都市圈經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的前提條件。但目前，都市圈發(fā)展還存在妨礙生產(chǎn)要素市場化配置和商品服務(wù)流通的體制機制障礙，需要以法治思維和法治方式打破都市圈地域分割和行業(yè)壟斷的現(xiàn)狀，逐步清除建立統(tǒng)一市場的各種壁壘，及時清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，尤其是在營造規(guī)則統(tǒng)一、規(guī)范高效、開放共享、標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)、要素自由流動的都市圈市場環(huán)境方面，亟需都市圈各城市通過法治協(xié)同實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，助力都市圈經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。在深圳都市圈經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展方面，需要結(jié)合深圳都市圈各城市的發(fā)展及重點領(lǐng)域，以經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為中心，編制深圳都市圈發(fā)展規(guī)劃和重點領(lǐng)域的專項規(guī)劃，不斷強化深圳都市圈規(guī)劃與城市群發(fā)展規(guī)劃的有機銜接，協(xié)調(diào)推進(jìn)都市圈各項立法協(xié)同、執(zhí)法協(xié)同與司法協(xié)同的具體機制建設(shè)。

推動都市圈公共服務(wù)共建共享。都市圈作為一個有機統(tǒng)一的城市群整體，其功能最大化有賴于各城市的總體功能定位和產(chǎn)業(yè)功能空間布局上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。唯有如此，才能發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現(xiàn)都市圈各城市的有序競爭、合作共贏和公共服務(wù)共建共享。隨著政府間關(guān)系由傳統(tǒng)單純的行政指令向平等協(xié)商合作的對等關(guān)系的轉(zhuǎn)變，城市功能及空間的協(xié)調(diào)有賴于各區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的相互銜接，這就需要通過法治協(xié)同確保區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制銜接。因此，在法治框架下完善跨行政區(qū)域的社會治理機制、突發(fā)公共事件聯(lián)合防控機制及風(fēng)險防范處理機制等，是推動都市圈公共服務(wù)共建共享的應(yīng)有之義。特別是在教育、醫(yī)療、文化、衛(wèi)生等涉及民生福祉的社會保障事務(wù)方面，要實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源、醫(yī)療資源等公共服務(wù)資源的共享，內(nèi)在要求都市圈各城市通過法治協(xié)同實現(xiàn)公共服務(wù)共建共享與社會保障接軌銜接的目標(biāo)。目前，囿于對科技、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境等區(qū)域公共事務(wù)的治理需求以及對互聯(lián)網(wǎng)、金融等新興領(lǐng)域的風(fēng)險規(guī)制，都市圈社會治理亟須依賴于一個統(tǒng)一、開放、多元的法治體系，只有都市圈各城市積極參與法治協(xié)同，才能實現(xiàn)都市圈公共服務(wù)的共建共享。

實現(xiàn)都市圈城鄉(xiāng)融合發(fā)展。城鄉(xiāng)融合發(fā)展也是現(xiàn)代都市圈建設(shè)的重要目標(biāo)之一。要建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機制，夯實區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度基礎(chǔ)，充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，通過都市圈法治協(xié)同推動實現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展目標(biāo)。一方面，都市圈法治協(xié)同有助于促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的體制機制發(fā)展。要解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的問題，首先，需要通過法治保障解決城鄉(xiāng)要素的有序流動、平等交換和公共資源的均衡配置問題；其次，需要通過規(guī)則的建構(gòu)與適用形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)法治秩序；最后，需要通過法律制度體系增強農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值，確保農(nóng)民受益。另一方面，搭建城鄉(xiāng)融合發(fā)展平臺需要都市圈法治協(xié)同。無論是培育建設(shè)都市圈聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)比如各種數(shù)據(jù)信息共享的各種功能平臺，還是建設(shè)城鄉(xiāng)要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)有機融合發(fā)展的制度機制，無論是建設(shè)特色小城鎮(zhèn)、實施特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展工程，還是建設(shè)功能多樣、產(chǎn)業(yè)集聚、設(shè)施完善的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺，都離不開規(guī)則的治理和法治的保障。因此，通過都市圈法治協(xié)同，通過立法協(xié)同為各方的職責(zé)權(quán)限提供明確的規(guī)范依據(jù)，明晰各自的權(quán)利義務(wù)，有利于確保都市圈各城市的協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和共同繁榮。

二、深圳都市圈法治協(xié)同的現(xiàn)狀及問題

（一）法治協(xié)同價值共識尚未形成

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)自建立以來，始終高度重視法治在城市治理體系和治理能力提升中的重要價值，不斷強化法治在實現(xiàn)深圳治理現(xiàn)代化中的重要作用，并致力于建立健全各種法律制度以促進(jìn)深圳法治城市建設(shè)。但在目前的深圳都市圈法治協(xié)同發(fā)展過程中，關(guān)于法治協(xié)同理念的價值共識共同體尚未達(dá)成一致。眾所周知，協(xié)同治理的前提之一是，參與各方有著一致的治理目標(biāo)。治理目標(biāo)的一致性具體表現(xiàn)在治理過程和治理結(jié)果兩個方面。然而，復(fù)雜多變的公共事務(wù)在處理中很難保證成效和預(yù)期的一致性，有時甚至還會出現(xiàn)各種難以預(yù)測的因素，因此可能導(dǎo)致目標(biāo)和結(jié)果的巨大差異。通過法治的協(xié)同治理，有助于在法治框架下，將具有不同目標(biāo)的治理主體聚合到一起，依據(jù)共同的治理規(guī)則，朝向各自目標(biāo)，在穩(wěn)定可預(yù)期的制度框架內(nèi)進(jìn)行治理。但在實踐中，由于多元治理主體本身目標(biāo)的差異性及治理過程中可能出現(xiàn)的各種難以控制的風(fēng)險因素，使協(xié)同治理過程中充滿張力和潛在的價值沖突。盡管政府能夠在一定程度上通過行政指導(dǎo)、行政規(guī)劃、行政激勵等行政行為，引導(dǎo)參與協(xié)同治理的多元主體盡量實現(xiàn)個體利益與公共利益的一致性，但治理各方利益固有的差異性以及價值理念的多元化，使得法治協(xié)同共識目標(biāo)難以達(dá)成一致。

（二）法治協(xié)同頂層制度設(shè)計不足

都市圈法治協(xié)同治理的頂層設(shè)計和具體規(guī)劃是實現(xiàn)都市圈各城市政府間協(xié)同合作的重要依據(jù)。但結(jié)合目前深圳都市圈城市群的發(fā)展實踐進(jìn)度來說，為順利實現(xiàn)深圳都市圈協(xié)同發(fā)展的各項具體目標(biāo)，加強都市圈法治協(xié)同的頂層設(shè)計迫在眉睫。由于深圳都市圈法治協(xié)同的頂層設(shè)計缺乏明確的規(guī)范依據(jù)和制度保障，加之具體的協(xié)同機制和合作方式并未通過制度化、程序化、規(guī)范化的路徑進(jìn)行明確，導(dǎo)致深圳都市圈各城市僅根據(jù)自身發(fā)展需要來尋求相關(guān)的協(xié)同事項與合作領(lǐng)域，尚未構(gòu)建起規(guī)范高效的協(xié)同合作模式，法律制度建設(shè)的滯后性使深圳都市圈法治協(xié)同發(fā)展遭遇瓶頸。事實上，都市圈協(xié)同發(fā)展的立法滯后性現(xiàn)象在我國目前較為普遍，我國至今尚缺乏從頂層設(shè)計的角度對都市圈建設(shè)發(fā)展的專門性立法。要盡快實現(xiàn)建設(shè)都市圈統(tǒng)一大市場、推進(jìn)都市圈公共服務(wù)共建共享的目標(biāo)，首先要形成法治協(xié)同的價值共識，在秩序維護(hù)、資源配置、糾紛化解及共享共建方面，都只能且必須遵循法治進(jìn)路。尤其是對于實現(xiàn)都市圈協(xié)同發(fā)展的具體目標(biāo)所需的工作機制方面，要遵循職權(quán)法定、程序正當(dāng)、權(quán)利保障等法治基本要求。

（三）法治協(xié)同實施機制運行不暢

眾所周知，深圳都市圈的各構(gòu)成區(qū)域是不同的行政主體，在法治協(xié)同中可能會出現(xiàn)難以協(xié)調(diào)的具體問題，加之地方立法的適用范圍以行政區(qū)劃為界限，呈現(xiàn)出立法的碎片化狀態(tài)。如有學(xué)者認(rèn)為，“目前主要都市圈的協(xié)同立法實踐中，仍存在上位法不足、立法權(quán)限尚待明確、立法內(nèi)容不統(tǒng)一等諸多難題”。[7]再者，由于各地依然有行政績效的考核制度，都市圈各城市的協(xié)同發(fā)展依然會存在各種行政壁壘及制度障礙，這將給深圳都市圈的法治協(xié)同、經(jīng)濟(jì)社會文化一體化發(fā)展帶來不確定性。因此，實現(xiàn)深圳都市圈法治協(xié)同、經(jīng)濟(jì)社會文化一體化發(fā)展需要通過積極的建制化措施打破制度壁壘，實現(xiàn)各生產(chǎn)要素在都市圈各城市的自由流動與優(yōu)化配置。目前，以深圳為中心的深圳都市圈雖經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)體系較為完備，在國內(nèi)都市圈發(fā)展也發(fā)揮著一定示范價值，但由于各城市間的發(fā)展差異仍然顯著存在，缺乏有效的都市圈法治協(xié)同保障機制等各種制度機制，因此，要實現(xiàn)深圳都市圈的法治協(xié)同目標(biāo)，各具體領(lǐng)域法治建設(shè)的協(xié)同配套機制有待進(jìn)一步建立健全。尤其是在政策協(xié)同、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、環(huán)保交通、社會保障、公眾參與等需要重點發(fā)展的領(lǐng)域，需要深圳都市圈各城市通過建立協(xié)同合作，進(jìn)行具體規(guī)劃并建構(gòu)具體的實施機制，避免都市圈各城市在執(zhí)行領(lǐng)域中產(chǎn)生懈怠。

（四）法治協(xié)同保障機制有待加強

逐步推進(jìn)都市圈法治協(xié)同，離不開法治協(xié)同保障機制的建立與完善。法治協(xié)同的保障機制對于破除制約都市圈各類資源要素自由流動和高效配置的體制機制障礙具有特殊意義。一方面，加強都市圈法治協(xié)同的保障機制有助于為國家法治建設(shè)提供地方性知識。國家法治與都市圈法治的關(guān)系實質(zhì)上是國家整體的法治發(fā)展與地方區(qū)域的法治發(fā)展之間的關(guān)系，二者具有內(nèi)在統(tǒng)一性。從法律的社會起源來看，都市圈的不同城市區(qū)域具有歷史、文化、經(jīng)濟(jì)和社會的多樣性，基層的法律文化具有差異性，因此都市圈法治具有區(qū)域內(nèi)特殊性。都市圈內(nèi)區(qū)域法治的特性，在都市圈協(xié)同治理中不僅體現(xiàn)為城市各區(qū)域之間不同的文化特性對法治的影響，也體現(xiàn)為區(qū)域法治與國家法治之間的差異性。另一方面，都市圈法治協(xié)同通過在立法、執(zhí)法和司法領(lǐng)域的法治協(xié)同，建立旨在協(xié)調(diào)平衡都市圈各城市間矛盾的法治協(xié)同保障機制，將法律實施與地方文化傳統(tǒng)相結(jié)合，引導(dǎo)都市圈區(qū)域內(nèi)部實現(xiàn)有序競爭和利益平衡。這就為國家層面在統(tǒng)籌都市圈建設(shè)的總體方向、戰(zhàn)略布局和制度安排等積累了工作經(jīng)驗，有助于推動都市圈各城市作為創(chuàng)新共同體，在法治協(xié)同中共同致力于一體化發(fā)展目標(biāo)而積極履行其義務(wù)職責(zé)。

三、加強深圳都市圈法治協(xié)同建設(shè)的宏觀制度設(shè)計

（一）加強黨對深圳都市圈法治協(xié)同的領(lǐng)導(dǎo)

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是都市圈法治協(xié)同發(fā)展的核心和根本。為此，需要切實加強黨建引領(lǐng)，在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮好法治協(xié)同的保障作用。在加強黨委領(lǐng)導(dǎo)的深圳都市圈協(xié)同立法體制建設(shè)方面，應(yīng)探索建構(gòu)常態(tài)化、規(guī)范化、制度化的深圳都市圈黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會議，不斷強化黨委在都市圈立法協(xié)同中的核心作用；在協(xié)同執(zhí)法方面，都市圈各級黨委應(yīng)攜手共擔(dān)高質(zhì)量建設(shè)深圳都市圈的時代使命，加快破解行政壁壘和體制障礙，探索從都市圈項目協(xié)同走向制度創(chuàng)新，在科技創(chuàng)新、動能轉(zhuǎn)換、綠色發(fā)展、機制探索上奮力走在全國都市圈前列；在協(xié)同司法方面，要深入推進(jìn)司法體制改革，堅持司法為民、公正司法，讓人民群眾在每一個司法案件中都能夠感受到公平正義；在法治社會協(xié)同建設(shè)方面，要適應(yīng)新時代我國社會主要矛盾的變化，推進(jìn)全民普法，促進(jìn)全民守法，還要充分發(fā)揮行業(yè)慣例、鄉(xiāng)規(guī)民約、協(xié)會章程等各種社會規(guī)范等在社會治理中的積極作用，為法治國家、法治政府建設(shè)奠定更加堅實的社會基礎(chǔ)。

（二）加強深圳都市圈協(xié)同發(fā)展的法律制度建設(shè)

在新時代協(xié)同治理的背景下，都市圈法律制度建設(shè)應(yīng)以促進(jìn)城市群高質(zhì)量發(fā)展為中心，制度設(shè)計應(yīng)輻射都市圈城市群高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中的各個方面，具體圍繞實現(xiàn)都市圈一體化發(fā)展目標(biāo)而展開：在創(chuàng)新協(xié)商合作機制方面，都市圈各城市間應(yīng)聚焦都市圈發(fā)展的重點領(lǐng)域努力創(chuàng)設(shè)規(guī)范化、常態(tài)化的多層次合作協(xié)商機制；在健全規(guī)劃協(xié)調(diào)機制方面，都市圈各城市間應(yīng)加強都市圈城市群規(guī)劃的銜接機制建設(shè)；在強化政策協(xié)同機制方面，都市圈各城市間應(yīng)建立互利共贏的稅收分享機制及征管協(xié)調(diào)機制的法律保障制度體系；在完善社會參與機制方面，都市圈各城市間應(yīng)構(gòu)建廣泛聽取社會各界意見和建議的制度機制，確保民眾的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到充分實現(xiàn)。故此，為了促進(jìn)深圳都市圈協(xié)同發(fā)展而設(shè)計的法律制度應(yīng)特別注重三個方面：（1）深圳都市圈法律制度建設(shè)應(yīng)圍繞“區(qū)域性”展開。深圳都市圈在進(jìn)行協(xié)同立法時，深圳作為都市圈的中心城市應(yīng)積極協(xié)調(diào)莞惠河汕四市共同參與，合理確定深圳都市圈發(fā)展重大任務(wù)舉措，助力河源、汕尾融入都市圈一體化建設(shè)。（2）深圳都市圈法律制度建設(shè)必須堅持“不抵觸”原則。都市圈的區(qū)域性地方立法的制定與實施不得與憲法、法律和行政法規(guī)等相抵觸，地方立法的內(nèi)容、權(quán)限、程序等均應(yīng)符合授權(quán)目的。（3）深圳都市圈法律制度建設(shè)應(yīng)有創(chuàng)新性和示范性。深圳都市圈法律制度和具體機制建設(shè)應(yīng)結(jié)合各地實際積極進(jìn)行創(chuàng)新，為我國其他都市圈發(fā)展建設(shè)起到先行示范的榜樣作用。

（三）加強深圳都市圈法治協(xié)同的組織制度建設(shè)

由于組成都市圈的不同區(qū)域在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然環(huán)境、人文環(huán)境等具體情況存在差異，因此，需要通過法治協(xié)同來解決相關(guān)問題、促進(jìn)區(qū)域合作、推動協(xié)同治理。都市圈的“圈”是一個區(qū)域的概念，不一定是以核心城市為中心向四周輻射的塊狀區(qū)域，應(yīng)更注重在經(jīng)濟(jì)往來密切、人文交流頻繁、同城化態(tài)勢明顯的區(qū)域內(nèi)培育都市圈。因此，建構(gòu)在這種多元性區(qū)域合作目的基礎(chǔ)上的都市圈協(xié)同治理必然需要強有力的組織制度保障。在設(shè)計深圳都市圈的組織制度模式時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)深圳都市圈各區(qū)域的具體情況，確立最適合深圳都市圈的跨區(qū)域管轄組織模式。有學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)區(qū)域合作組織權(quán)力來源和行政管轄主體的不同，各地跨區(qū)域管轄組織化模式概括起來主要有區(qū)域協(xié)調(diào)組織模式、上級派出管轄模式、分工管轄模式、單方派出管轄模式和法人治理模式五種。[8]事實上，要實現(xiàn)都市圈的協(xié)同治理，實行何種跨區(qū)域管轄組織模式，取決于都市圈的具體區(qū)情。因此，在設(shè)計深圳都市圈的組織制度模式時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)深圳都市圈的各區(qū)域的具體情況，確立最適合深圳都市圈的跨區(qū)域管轄組織模式。為此，深圳都市圈法治協(xié)同組織建設(shè)既要關(guān)注深圳都市圈法治協(xié)同的具體目標(biāo)，又要關(guān)注深圳都市圈法治協(xié)同合作管轄的聯(lián)結(jié)點，著力解決深圳都市圈法治協(xié)同組織建設(shè)的焦點問題。

（四）加強深圳都市圈協(xié)同發(fā)展的財政制度建設(shè)

財政制度建設(shè)也是都市圈法治協(xié)同的重要保障。為了實現(xiàn)都市圈經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)充分發(fā)揮市場在資源配置中的主導(dǎo)作用及政府的引導(dǎo)作用，通過優(yōu)化都市圈的資源配置，逐步完善有利于城鄉(xiāng)要素合理配置及城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展的體制機制，實現(xiàn)都市圈各城市間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的良性轉(zhuǎn)型，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，實現(xiàn)都市圈內(nèi)城市群的一體化建設(shè)。對于深圳都市圈的法治協(xié)同發(fā)展而言，要為之提供有效的財政政策支持和制度保障，需要關(guān)注都市圈內(nèi)的財政體制改革創(chuàng)新和統(tǒng)一問題、都市圈內(nèi)的稅收政策進(jìn)行改革創(chuàng)新和統(tǒng)一問題及都市圈經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限進(jìn)行下放和監(jiān)督等問題，通過制度建設(shè)和體制機制創(chuàng)新，加強深圳都市圈各城市的金融基礎(chǔ)設(shè)施、信息網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)平臺一體化建設(shè)，加強對都市圈各城市金融機構(gòu)協(xié)同布局的指導(dǎo)，探索銀行分支機構(gòu)跨行政區(qū)業(yè)務(wù)的開展等方面促進(jìn)都市圈財政制度的良好運作，從而為深圳都市圈的法治協(xié)同提供堅實保障。

四、建立健全深圳都市圈法治協(xié)同的具體機制

（一）構(gòu)建深圳都市圈立法協(xié)同機制

深圳都市圈立法協(xié)同是推動深圳都市圈各區(qū)域更高質(zhì)量一體化發(fā)展的重要保障。在推進(jìn)深圳都市圈協(xié)同立法的過程中，既要考慮立法協(xié)同應(yīng)符合國家戰(zhàn)略和《目標(biāo)綱要》的問題，又需充分挖掘現(xiàn)有立法體制下都市圈各城市的協(xié)同合作，兼顧當(dāng)前都市圈協(xié)同發(fā)展的各種制約因素，特別是法律制度方面的制約因素等問題。

首先，應(yīng)對深圳都市圈的立法現(xiàn)狀進(jìn)行系統(tǒng)梳理，充分掌握深圳都市圈各城市的地方性法規(guī)與上位法之間、各地的地方性法規(guī)相互之間以及各地的地方性法規(guī)與地方規(guī)章等之間存在的差異或沖突，然后確定區(qū)域地方立法協(xié)同的基本進(jìn)程，按立法協(xié)同規(guī)劃分階段、分步驟、有重點地進(jìn)行。其次，建立深圳都市圈協(xié)同立法聯(lián)席會議制度，形成深圳都市圈區(qū)域協(xié)同立法模式，促進(jìn)深圳都市圈地方立法協(xié)同常態(tài)化。為保證協(xié)同立法的聯(lián)席會議制度的有效運作，還應(yīng)建立深圳都市圈各區(qū)域的人大工作協(xié)作機制，全面涵蓋都市圈立法規(guī)劃、立法起草、立法信息及立法成果共享等方面的內(nèi)容，切實落實都市圈協(xié)同立法中決策層、協(xié)調(diào)層和工作層的職責(zé)任務(wù)。最后，經(jīng)由各地協(xié)商確定深圳都市圈的協(xié)同立法文本。在具體領(lǐng)域協(xié)同立法時，由立法協(xié)同聯(lián)席會議機構(gòu)共同協(xié)商確定一個示范性的條款文本作為協(xié)同立法的文本基礎(chǔ)，各地立法應(yīng)參考示范性文本，可以有表述的差異，但應(yīng)盡可能與文本規(guī)定保持協(xié)調(diào)， 進(jìn)而形成一致的地方規(guī)則。具體來說，深圳都市圈應(yīng)從立法準(zhǔn)備、立法確定、立法完善等階段開展區(qū)域立法協(xié)同，遵循的路徑大致可以分為如下幾個步驟：確定聯(lián)合立法規(guī)劃；系統(tǒng)清理與深圳都市圈發(fā)展定位相悖的法規(guī)、規(guī)章；聯(lián)合開展深圳都市圈協(xié)同立法后評估。

（二）構(gòu)建深圳都市圈執(zhí)法協(xié)同機制

眾所周知，深圳都市圈的不同行政區(qū)域各自有地方性法規(guī)和規(guī)章，具體規(guī)定不同、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)也存在差異，這就容易導(dǎo)致執(zhí)法沖突，“執(zhí)法合作困境源于‘條’‘塊’分割的執(zhí)法管理體制和一線執(zhí)法主體組織位置的特定性。執(zhí)法協(xié)同模式在黨政體制內(nèi)統(tǒng)籌執(zhí)法資源、促進(jìn)執(zhí)法合作，但具有明顯的法治缺陷”。[9]加之行政執(zhí)法程序不統(tǒng)一會影響都市圈協(xié)同執(zhí)法的效率，執(zhí)法信息未能充分共享，也在一定程度上制約了行政執(zhí)法效能的提升。為此，可以遵循以下思路推進(jìn)深圳都市圈執(zhí)法協(xié)同：（1）嚴(yán)格規(guī)范深圳都市圈各區(qū)域的執(zhí)法行為；（2）建立健全執(zhí)法協(xié)同領(lǐng)域的具體協(xié)調(diào)與合作機制；（3）構(gòu)建都市圈執(zhí)法大數(shù)據(jù)信息平臺與共享機制。

在建立深圳都市圈區(qū)域信息交流平臺的基礎(chǔ)上，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”建設(shè)，實現(xiàn)都市圈各城市的市場監(jiān)管機制銜接對接，對區(qū)域性風(fēng)險進(jìn)行聯(lián)防聯(lián)控：首先，都市圈各五城市各自建立統(tǒng)一規(guī)范的行政執(zhí)法監(jiān)管平臺，將行政區(qū)內(nèi)所有執(zhí)法部門的執(zhí)法監(jiān)管事項全部納入平臺監(jiān)管，實現(xiàn)行政執(zhí)法監(jiān)管的規(guī)范化、數(shù)字化與標(biāo)準(zhǔn)化。其次，逐步打破都市圈各城市的行政壁壘，構(gòu)建深圳都市圈統(tǒng)一的行政執(zhí)法監(jiān)管平臺，實行都市圈統(tǒng)一綜合監(jiān)管執(zhí)法，實現(xiàn)都市圈內(nèi)部違法線索互聯(lián)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)互通、處理結(jié)果互認(rèn)，建立起高效統(tǒng)一的深圳都市圈執(zhí)法協(xié)同機制。最后，通過數(shù)據(jù)信息共享建立健全都市圈區(qū)域性風(fēng)險預(yù)測、防范和評估機制，可探索為實現(xiàn)深圳都市圈的規(guī)范化協(xié)同合作，制定規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)字化、信息化建設(shè)的數(shù)字治理能力資源服務(wù)條例，通過數(shù)據(jù)信息共享初步建立高質(zhì)量數(shù)字要素資源有序自由流動的體制機制，從而為深圳都市圈的執(zhí)法協(xié)同提供技術(shù)支持與制度載體。

（三）構(gòu)建深圳都市圈司法協(xié)同機制

構(gòu)建深圳都市圈司法協(xié)同機制，最重要的是加強法院標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，即對各地法院在司法過程中尺度不一的共性問題制定并實施統(tǒng)一的規(guī)則，包括司法標(biāo)準(zhǔn)的組織制定、推動實施、監(jiān)督管理的全過程。

具體說來，一要統(tǒng)一實體標(biāo)準(zhǔn)。人大、法院應(yīng)進(jìn)一步加快制定法律適用細(xì)則，規(guī)范法官自由裁量權(quán)，實現(xiàn)立法的超前性和細(xì)密性，削弱法官自由裁量的比重，規(guī)制法官自由裁量權(quán)的濫用。如深圳都市圈各城市的中級人民法院可根據(jù)《最高人民法院關(guān)于規(guī)范上下級人民法院審判業(yè)務(wù)關(guān)系的若干意見》的規(guī)定，聯(lián)合制定統(tǒng)一適用的審判業(yè)務(wù)文件、召開審判研究聯(lián)席會議、組織法官培訓(xùn)等形式，對區(qū)域法院的審判工作進(jìn)行指導(dǎo)，規(guī)范和統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)。另外，參照最高法院定期發(fā)布指導(dǎo)案例的做法，在不違反法律及上位案例的情況，五地法院之間可以探索建立區(qū)域案例指導(dǎo)制度，充分發(fā)揮區(qū)域典型案例的示范引導(dǎo)作用，統(tǒng)一區(qū)域司法尺度和裁判標(biāo)準(zhǔn)。二要統(tǒng)一程序標(biāo)準(zhǔn)。對區(qū)域法院間的訴訟服務(wù)、訴前保全以及立案、分案、排期、審限、裁判、執(zhí)行、結(jié)案、上訴、涉訴信訪、執(zhí)行等各訴訟流程內(nèi)部及流程之間的相互銜接、相互配合作出統(tǒng)一規(guī)定，確保司法流程高效運行。如在執(zhí)行流程中，可以統(tǒng)一執(zhí)行準(zhǔn)備、執(zhí)行財產(chǎn)調(diào)查、執(zhí)行當(dāng)事人的變更和追加、執(zhí)行財產(chǎn)控制、強制執(zhí)行等一系列流程實施標(biāo)準(zhǔn)，加強執(zhí)行協(xié)作，規(guī)范執(zhí)行行為，實現(xiàn)執(zhí)行協(xié)作的“異地同城”效應(yīng)?？梢院喕?、統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)異地執(zhí)行手續(xù)，不再需要高級人民法院開具介紹信等繁瑣手續(xù)，只要攜帶齊全約定的本院介紹信、工作證、執(zhí)行公務(wù)證和相關(guān)生效法律文書，協(xié)作法院就應(yīng)當(dāng)優(yōu)先提供交通、人力等支持。三是加強業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，如加強司法理論研討與交流。五地法院定期開展研討會,加大對法院之間適法不統(tǒng)一問題的發(fā)現(xiàn)匯總、協(xié)調(diào)研判、意見反饋等，推動建立示范區(qū)法院類案辦案要件指南；定期舉辦聯(lián)合業(yè)務(wù)培訓(xùn)。整合五地審判業(yè)務(wù)專家、審判骨干資源，聯(lián)合開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，增強跨越整體司法能力水平。

（四）構(gòu)建深圳都市圈法治社會協(xié)同機制

協(xié)同治理理論非?！皬娬{(diào)主體的多元性、子系統(tǒng)的協(xié)同性、方式的多樣性、過程的動態(tài)性和持續(xù)性。多元主體協(xié)同共治是這一理論的精髓”。[10]在全面推進(jìn)依法治國背景下，要實現(xiàn)都市圈各城市群的社會協(xié)同治理目標(biāo)，必須在法治軌道上充分發(fā)揮各治理子系統(tǒng)、多元治理主體的積極作用，為社會主體參與治理提供多樣化制度平臺，匯聚起都市圈法治社會協(xié)同治理的強大合力，從而實現(xiàn)都市圈城市群法治社會一體化發(fā)展的目標(biāo)。

具體來說，可從如下五個方面加強深圳都市圈法治社會協(xié)同建設(shè)：第一，以人民為中心，加強都市圈法治社會重點領(lǐng)域發(fā)展的配套法律制度建設(shè)。目前，深圳都市圈在協(xié)同推進(jìn)統(tǒng)一開放市場、生態(tài)文明建設(shè)、公共服務(wù)共建共享、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展等方面都進(jìn)行了積極探索，但要全面落實深圳都市圈城市群法治社會建設(shè)的一體化目標(biāo)，應(yīng)堅持以人民為中心，從解決事關(guān)人民群眾利益的重點任務(wù)入手，加強相關(guān)領(lǐng)域的配套法律制度建設(shè)，為都市圈法治社會協(xié)同奠定良好的制度環(huán)境。第二，充分發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)慣例、團(tuán)體章程等軟法規(guī)范在都市圈法治社會建設(shè)中的積極作用。眾所周知，法治社會建設(shè)涉及社會治理的各個領(lǐng)域，既包括醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等公共事務(wù)，也包括行業(yè)治理和基層群眾自治等方面的內(nèi)容，而國家的法律規(guī)范體系難以事無巨細(xì)地進(jìn)行全面規(guī)定，這就需要充分發(fā)揮軟法在社會治理中的積極作用。通過多元主體的協(xié)商談判，促進(jìn)各治理領(lǐng)域構(gòu)建起多層次多維度的協(xié)商合作規(guī)范，為實現(xiàn)都市圈的法治社會一體化建設(shè)目標(biāo)提供靈活高效的規(guī)范依據(jù)和機制保障。第三，健全公眾參與法治社會協(xié)同的公共決策機制。都市圈城市群為協(xié)同治理事項進(jìn)行立法和公共決策時，應(yīng)當(dāng)為人民群眾參與立法和公共決策提供制度化平臺，使民眾的意愿和建議得到充分表達(dá)，使民眾的訴求和利益得到切實保障。唯有如此，才能在都市圈法治社會協(xié)同建設(shè)中得到民眾的普遍支持和深度認(rèn)可，減少制度實施的阻力和障礙。第四，及時化解都市圈各城市間的社會沖突及矛盾糾紛。面對都市圈不同城市間錯綜復(fù)雜的社會矛盾，必須加快構(gòu)建多元化糾紛解決體系，及時有效解決人民群眾關(guān)注的焦點問題和熱點問題，切實保障人民群眾的各項合法權(quán)益，為都市圈法治社會協(xié)同建設(shè)創(chuàng)設(shè)和諧穩(wěn)定的社會秩序。第五，加強都市圈法治文化建設(shè)。都市圈各城市政府應(yīng)通過建立各種激勵機制，引導(dǎo)和鼓勵都市圈人民群眾創(chuàng)作優(yōu)秀的法治文化作品，形成有助于都市圈各城市社會協(xié)同發(fā)展的法治文化，從而為都市圈法治社會一體化建設(shè)奠定良好的社會基礎(chǔ)和人文環(huán)境。