李世愉

(遵義師范學(xué)院歷史文化與旅游學(xué)院，貴州 遵義 563006)

土司制度是元明清三朝推行的一種地方行政管理制度，在行省之內(nèi)，形成了與府州縣并行的雙軌制。土司制度是在不斷發(fā)展變化的，因此，每個(gè)時(shí)代都有各自的特點(diǎn)。本文研究清代土司制度的特點(diǎn)，就是要分析它與前朝的不同之處，進(jìn)而探究土司制度的發(fā)展趨勢。這或許會(huì)對當(dāng)前爭論的土司制度終結(jié)問題有所啟示。

一、清代土司制度調(diào)整變化的原因

元明清三朝的土司制度，可謂各有其特點(diǎn)。那么，清代土司制度的特點(diǎn)是什么？它在明代土司制度的基礎(chǔ)上有什么顯著變化呢？要探討這個(gè)問題，首先要說明清朝是如何沿襲明代土司制度的。

1．清初保留土司制度的原因

土司制度的建立，使原來一些未“奉正朔”的“化外”之區(qū)納入中央政府政治管理的體系之中，加強(qiáng)了邊疆地區(qū)與內(nèi)地的聯(lián)系，這是毋庸置疑的。但是，土司制度也有與生俱來的弊病，是難以解決的，那就是它帶有一定的割據(jù)性，隨著土司勢力的膨脹，“小者視子男，大者竟數(shù)倍于公候”[1]P574。很多土司，擁兵自重，稍不遂意，即叛亂造反，這在明代有沉痛的教訓(xùn)。如萬歷年間的播州土司之亂，不僅造成地方的極大動(dòng)蕩，還給朝廷帶來極大威脅。天啟元年（1621）四川永寧土司奢崇明、貴州水西土司安邦彥先后反叛，二土司“合兵十余萬”，肆行數(shù)年，至崇禎初年才被平定[2]P8056。僅《明史·土司傳》記載，大小土司的作亂反叛就有七八十次之多。因此，明朝人早就看到，這些擁兵自重的大小土司“將來尾大不掉，實(shí)可寒心”[2]P8013。按照明代土司制度發(fā)展的趨勢，似乎土司制度沒有繼續(xù)存在的必要。但是，清初卻因襲明制，保留土司，繼續(xù)推行土司制度。應(yīng)該說，這有其特殊的歷史原因。

首先是客觀形勢的需要。清初，滿洲貴族剛剛立足中原，急待解決的問題是盡快穩(wěn)住局面。面對各地蜂起的抗清勢力，清政府的全部精力要投入對南明政權(quán)和農(nóng)民軍余部的斗爭上，因而對土司問題無暇顧及，只能一依明舊，凡表示投誠的土司一律予以承認(rèn)，于是，各土司“靡不服教畏神，洗心滌慮”[3]P219“各土府州縣奉命納款”，因此“朝廷嘉其向化，仍予世襲。制因前代”[4]P70。順治十年（1653），順治帝特頒上諭：“各處土司已歸順者加意綏輯，未附者布信招懷，務(wù)使近悅遠(yuǎn)來，稱朕誕敷文德至意。”①《清圣祖實(shí)錄》卷75，順治十年五月庚寅。同年，戶部右侍郎王宏祚談到，對云貴土司應(yīng)“暫令各從舊俗，俟地方大定，然后曉以大義，徐令恪遵王制”[5]P364。很明顯，出于形勢的需要，清政府對土司不得不采取這種權(quán)宜之計(jì)，西南地區(qū)的多數(shù)土司正是在這種情況下得以保留。應(yīng)該說，這是清政府在邊疆政策上的成功之舉，取得了明顯效果，保證了邊疆地區(qū)的暫時(shí)安定，也使抗清勢力孤立無援。

其次，對一個(gè)新政權(quán)來說，它需要盡快在全國范圍內(nèi)得到承認(rèn)。但實(shí)際情況并非如清政府所愿，抗清勢力一直不減，在這種情況下，土司能率眾歸降，自然是清政府求之不得的。因此，凡有土司歸降，繳納前朝敕印、號紙，表示對新政權(quán)的認(rèn)可與支持，清政府一律予以承認(rèn)。而且，往往一個(gè)大土司的歸降，會(huì)帶來一批小土司的追隨。如順治四年（1647），永順宣慰使彭宏澎即“率三知州、六長官、三百八十峒苗蠻歸附”[6]P14213。在這種情況下，清政府當(dāng)然是格外歡迎，來者不拒。這也是清初大量保留土司的重要原因之一。

再次，在對南明政權(quán)的作戰(zhàn)中，在鎮(zhèn)壓農(nóng)民軍余部的過程中，以及在平定三藩之亂中，一些土司曾協(xié)助清政府，立有戰(zhàn)功，為了更好地利用土司的力量，清政府對這些土司不得不另眼相看。順治初，為盡快平定西南，順治帝頒發(fā)上諭，希望土司能幫助官兵擒賊立功：“各處土司，原應(yīng)世守地方，不得輕聽叛逆招誘，自外王化，凡未經(jīng)歸順，今來投誠者，開具原管地方部落，準(zhǔn)與照舊襲封。有擒執(zhí)叛逆來獻(xiàn)者，仍厚加升賞，已歸順土司官，曾立功績及未經(jīng)授職者，該督撫按官通察具奏，論功升授?！雹凇肚迨雷鎸?shí)錄》卷41，順治五年十一月辛未。這道上諭所反映出清政府對土司采取的立功授獎(jiǎng)的政策，在其后的實(shí)踐中的確起到了作用。如順治十五年（1658），為討張獻(xiàn)忠余部艾能奇、劉文秀等，洪承疇遣使招原水西宣慰使安坤，“許以阿畫、靄翠故事”（此二人分別于元、明初歸順，仍授原職），坤乃“繳印投誠”，并“引大兵由西路小徑而進(jìn)，勢如破竹，四月入貴陽，十月進(jìn)師取云南，滇黔抵定，敘功準(zhǔn)其世襲”[7]P415。這是清政府保留土司的又一個(gè)重要原因。

總之，土司制度在清初得以保留，是當(dāng)時(shí)特定環(huán)境決定的。正如時(shí)人所言：“此亦土司之大幸也。”[8]P120但是，這絲毫不意味著清政府可以允許土司勢力的惡性膨脹。相反，針對明代土司之患，清政府采取了一系列措施，嚴(yán)格控制土司勢力的發(fā)展，盡量壓縮土司的權(quán)限，直到雍正朝大規(guī)模改土歸流，終于使土司制度與明代相較，發(fā)生了根本性的變化。

2.清代土司制度變化的內(nèi)外因素

任何一項(xiàng)制度的變化，都有一定之規(guī)，即既有制度內(nèi)在的原因，也有外在力量的推動(dòng)。清代土司制度的變化，也是由內(nèi)因、外因共同作用的結(jié)果。

先看土司制度的內(nèi)在因素。土司制度本身的弊病已不適應(yīng)統(tǒng)一多民族國家發(fā)展的需要，不適應(yīng)大一統(tǒng)的需要，不改變則無法繼續(xù)存在下去。土司制度帶有濃厚的割據(jù)性，造成中央政權(quán)與土司的矛盾日趨尖銳，這是調(diào)整土司制度乃至改土歸流的主要原因和導(dǎo)火線。沒有一個(gè)集權(quán)的中央政府會(huì)允許地方勢力的膨脹。土司制度又是一種世襲制，元明以來，因土司承襲而造成的土司家族內(nèi)部的爭襲奪印事件屢見不鮮，同時(shí)造成了地方的動(dòng)亂。當(dāng)“土官有故絕者，其親屬往往越序爭替，動(dòng)萌殺機(jī)，彼此聚黨，互相廝殺”[9]P94。經(jīng)常是一處作亂，四鄰遭殃。連年的戰(zhàn)亂，極大地影響了地方的安定，這也是中央政府所不容的。土司制度又是一種剝削制度。由于土司“世其土，即世其民”[10]P49b，所以土民被迫依附于土司。土司對土民的壓榨十分殘酷，而且土司地區(qū)的刑罰更是讓土民難以忍受。徐弘祖曾親臨土司境內(nèi)，他清楚地看到：“諸彝種之苦于土司糜爛，真是痛心疾首，第勢為所壓，生死惟命耳，非真有戀主思舊之心，牢不可破也?！盵11]P710這就造成了土民與土司矛盾的日益激化。明朝末年，湖廣容美土司田楚產(chǎn)因急于賦斂，“為叛奴所戕”[12]P354。入清以后，這種斗爭更加激烈。同樣造成地方的混亂，帶來土司制度的危機(jī)。土司制度本身的這些弊端如果不能徹底解決或有效控制，那么土司制度也就無法繼續(xù)生存下去了。這也促使清政府必須對土司制度的核心內(nèi)容做出調(diào)整，以保證清政府對邊疆地區(qū)的控制，維持地方的穩(wěn)定。

再從外因看，入清以后，土司制度推行的環(huán)境已越來越不適應(yīng)土司制度的發(fā)展，這些外在因素主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

一是清帝提倡的“大一統(tǒng)”思想與土司制度格格不入。雍正帝曾言：“普天率土之眾，莫不知大一統(tǒng)之在我朝，番子悉臣罔敢越志者也?！雹佟肚迨雷趯?shí)錄》卷86，雍正七年九月癸未。清廷提倡大一統(tǒng)，就是要實(shí)現(xiàn)邊疆與內(nèi)地的一體化。這個(gè)一體化，既有行政建置的一體化，更有管理的一體化。顯然，土司制度作為地方政權(quán)的表現(xiàn)形式，與中央政權(quán)體制不一，政府的號令往往得不到實(shí)施。封建國家的職能也不能在邊疆地區(qū)發(fā)揮應(yīng)有的作用。所以，從朝廷而言，必須對土司制度進(jìn)行改革，乃至改土歸流，才能解決這一問題。

二是朝野對土司制度的抨擊越來越強(qiáng)烈。如戴名世指出，土司制度的存在，“名為羈縻”，實(shí)為“天地間之缺陷”[13]P423?？滴鯐r(shí)的云貴總督蔡毓榮則指出土司之亂的原因在于其制度本身：“土官以世系承襲，不由選舉……我國家八法計(jì)吏，三年考績，土官皆不預(yù)焉。不肖者無懲，間有一二賢者亦無以示勸，欲其奉職守法也得乎?！盵14]P271云南人倪蛻分析得更為深刻：“世每謂土官家爭殺淫縱之為，悉屬邊蠻沴氣……春秋二百四十年，《左傳》所載諸侯卿大夫家事，豈不有甚于今日土官家所為者，齊、魯、鄭、衛(wèi)，豈是邊蠻？而其驕淫殺奪，無所不有。蓋非大公?？凳遒O謀之不善，亦封建世官之流弊必至于此極者也?！盵14]P369朝野對土司弊端的認(rèn)識，形成了一股強(qiáng)大的輿論力量，促使清廷對土司制度進(jìn)行調(diào)整、改革，使之適應(yīng)清朝的統(tǒng)治。

三是土司地區(qū)的民眾，大多反對土司的統(tǒng)治。由于土司對土民的剝削壓榨十分殘酷。因此土民的反抗也很激烈，如康熙四年（1665），貴州定番州苗民殺死小龍司土司龍象賢、丹平司土司莫大成。十二年，又殺死小龍司土舍龍象賓、龍正吟。[15]P96雍正十一年（1733），湖廣容美民變，土司田旻如被迫自縊。也有土民結(jié)伙到地方官府控告土司罪狀者。土民的反抗斗爭是動(dòng)搖土司制度的重要原因，也是促使清廷下決心改革土司制度的重要因素。

正是由于上述原因，清代在保留土司制度的同時(shí)，也對土司制度進(jìn)行了一系列的調(diào)整、改革，乃至推行改土歸流。這對原有土司制度產(chǎn)生了極大沖擊，也使清代的土司制度發(fā)生了明顯的變化。

二、土司制度變化的突出表現(xiàn)

清代土司制度較明代最明顯的變化是：各項(xiàng)制度更加完備,對土司實(shí)行與流官一體化的管理；對土司地區(qū)則加強(qiáng)了管控。

1.各項(xiàng)制度日臻完備

從條文上看，清代的土司制度無疑比明代詳細(xì)、完備得多。但只要仔細(xì)觀察就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些制度的完善，并非要鞏固、發(fā)展土司制度，恰恰相反，而是要削弱土司的權(quán)限，限制土司勢力的膨脹，嚴(yán)密制度掩蓋不了土司權(quán)力削弱的實(shí)質(zhì)。下面從土司職銜、承襲兩個(gè)方面看看其中的變化。

清代土司的職銜，較明代增加了指揮使系列（指揮使、指揮同知、指揮僉事、千戶、副千戶、百戶、百長）、土弁系列（土游擊、土都司、土守備、土千總、土把總、土外委千總、土外委把總、土額外外委）、土屯官系列（土屯守備、土屯千總、土屯把總、土屯外委）。②參見光緒《大清會(huì)典事例》卷46《凡中外大小爵任營衛(wèi)屯土之武職》。新增加如此多的土司職銜，并不意味著清朝要大力發(fā)展土司，實(shí)際上這只是一種籠絡(luò)手段。

指揮使系列各官原為明代衛(wèi)所官。清初，凡衛(wèi)所官歸附者，清政府一律授官，準(zhǔn)予世襲，其中多以原官世襲。這樣，明代的衛(wèi)所官統(tǒng)統(tǒng)變成了清代的土司。這在甘肅尤為突出，如順治二年（1645），清軍定隴右，臨洮衛(wèi)指揮同知趙師范率子歸附，“仍令管理臨洮衛(wèi)指揮使土司事務(wù)”[6]P14304；順治七年，西寧衛(wèi)指揮同知李洪遠(yuǎn)之子李珍品歸附，“仍予原官”[6]P14309。清政府將指揮使等職變?yōu)橥了荆⑽锤淖兤鋵?shí)質(zhì)，這些官在明代也是世襲的，“均土司也”，只是“《明史》歸《西域傳》，不入《土司傳》”而已。但是，就在這種變化過程中，清政府籠絡(luò)了一批人，達(dá)到了穩(wěn)定甘肅等地的目的，正如《清史稿》所言，甘肅土司，“有捍衛(wèi)之勞，無悖叛之事”[6]P14303。

土弁各官系仿綠營弁銜而設(shè)。清廷在平定、開發(fā)、治理邊疆地區(qū)的過程中，對率眾歸附或立有軍功的少數(shù)民族頭目，亦有按綠營官銜加以授職者，但新設(shè)之土弁均歸地方官管轄。雍正時(shí)，針對改土歸流的新情況，做出新的規(guī)定：“凡改土歸流，土司傾心向化，率屬內(nèi)附，由督撫疏請改隸民籍者，授予守備或千總、把總之職，準(zhǔn)其世襲。其年富才優(yōu)者，隨營效力，該管官保題，與武職同升轉(zhuǎn)?！雹偾　洞笄鍟?huì)典》卷62《兵部·武選清吏司·土司》。這些準(zhǔn)世襲的千總、把總，即所謂的土千總、土把總，實(shí)際上是清廷對自請改流者的一種安撫措施。這些新設(shè)之土弁，或隸營汛，或歸地方官管轄，不再有管理地方之特權(quán)。

土弁各官，只設(shè)于四川，而且是在雍正朝大規(guī)模改土歸流之后。這并非發(fā)展土司制度的信號，而是在取代土司管理的地區(qū)采取的一種過渡性措施。乾隆十七年（1752），廢雜谷土司，在其地南部雜谷腦、乾堡、上孟董、下孟董、九子寨內(nèi)設(shè)土屯，時(shí)稱“五屯”“各設(shè)屯守備，暨所屬屯千總、屯把總、屯外委，均世及接頂”[6]p14253，以歸順的當(dāng)?shù)仡^人充任。后懋功廳亦仿置土屯官。

按清代之規(guī)定：“凡土官之職，皆給以號紙，土府、廳、州、縣則加以印?！雹诩螒c《大清會(huì)典》卷9《吏部·驗(yàn)封清吏司》。這就是說，所有土司都要頒發(fā)號紙（任命文書）及官印。但是清代新增設(shè)的土司，有些只發(fā)號紙，無官印，也有少數(shù)土司，如四川大黑水寨、小黑水寨土百戶，印信、號紙均不發(fā)，只頒給“委牌”[6]P14233。顯然，這些新增設(shè)的土司職銜，無非是掛個(gè)“土”字而已，與真正意義上的土司相差甚遠(yuǎn)。

再看土司承襲制度。這是土司制度的核心內(nèi)容，其執(zhí)行效果關(guān)系到地方的穩(wěn)定。明代沒能解決這一問題，因而經(jīng)常出現(xiàn)土司族內(nèi)的爭襲仇殺之事，嚴(yán)重影響了地方安寧。清代對承襲制度的調(diào)整下了很大功夫，主要表現(xiàn)在：一是對承襲人宗支嫡庶次序做出明確規(guī)定，反復(fù)強(qiáng)調(diào)，不得越序，不得違反。一是鑒于土司子弟年幼襲職，不諳政務(wù)，致生弊端，遂于康熙十一年（1672）規(guī)定：“土官子弟年十五方準(zhǔn)承襲?！雹奂螒c《大清會(huì)典》卷12《吏部·土官承襲》。如不滿十五歲，則由其族人或其母護(hù)理。一是為保證對土司支系情況的了解，從根本上杜絕爭襲、假冒事情的發(fā)生。順治十六年（1659）特定“預(yù)制土官”之法。④《清世祖實(shí)錄》卷126，順治十五年五月壬午。即事先確定承襲人，上報(bào)朝廷備案。一是為防止承襲過程中的疏漏及弊端，清政府完善了承襲手續(xù)及程序，并于雍正三年（1725）做出了關(guān)于“督撫具題請襲期限”不得超過半年的規(guī)定。⑤《清世宗實(shí)錄》卷36，雍正三年九月乙巳。一是為使應(yīng)襲之人成為清廷的忠實(shí)臣子，順治十六年規(guī)定：“今后土官應(yīng)襲。年十三以上者，令入學(xué)習(xí)禮，由儒學(xué)起送承襲?！雹蕖肚迨雷鎸?shí)錄》卷126，順治十五年五月壬午。此外，還有土司襲職后應(yīng)“謝恩”的規(guī)定。總之，以上這些新條例是要保證土司權(quán)力的平穩(wěn)過渡。實(shí)踐證明，這些措施是行之有效的，繁瑣的條文突顯了對土司管控的加強(qiáng)。

清朝在承襲制度的基礎(chǔ)上，又增加了一個(gè)分襲條例。雍正三年（1725）規(guī)定：“嗣后各處土司文武官員嫡長子孫，仍令其照例承襲本職。其支庶子弟中有馴謹(jǐn)能辦事者，俱許本土官詳報(bào)督撫，具題請旨，酌量給予職銜，令其分管地方事務(wù)。其所授職銜，視本土官各降二等，一體頒發(fā)敕印、號紙，其所分管地方，視本土官，多則三分之一，少則五分之一?！雹摺肚迨雷趯?shí)錄》卷36，雍正三年九月乙巳。這個(gè)分襲條例的制定，如同漢代的“眾建諸侯而少其力”，使分襲之土司“地小勢分，事權(quán)不一，而不能為害”[16]P37。分襲制度的推行，是造成改土歸流之后土司數(shù)目仍然較多的一個(gè)重要原因。然而這個(gè)數(shù)字之多與改流前數(shù)字之多截然不同，這是清政府自己追求并制造的，因?yàn)榍逭吘雇ㄟ^分襲制度牢牢地控制住了土司。

綜上，清代土司制度的日臻完善，恰恰反映了土司處處受到限制的事實(shí)。毫無疑問，這有利于清政府對土司的把控。

2.實(shí)行與流官一體化的管理

清代土司制度變化的另一個(gè)表現(xiàn)，即體現(xiàn)了流土一體化的趨勢。首先說明一點(diǎn)，“流官”一稱是在土司制度推行之后才出現(xiàn)的，相對于“土官”而言，也只有在土司地區(qū)才有“流官”之稱。由此可知，原本的“土官”與“流官”是涇渭分明的，雖然都納入中央官制的管理體系之內(nèi)，然而在選舉、任職、考核等方面是截然不同的。但是，這一情況在清代發(fā)生了變化，清政府對待土司，在很多方面采取與流官一樣的管理方式，以致流土一體化的趨勢非常明顯，試舉數(shù)例如下。

與天下官員一起進(jìn)表箋。康熙元年（1662），“圣祖仁皇帝尊上太皇太后、兩宮皇太后尊號禮成”，令天下官員進(jìn)表以賀。隨后又定：“嗣后遇太皇太后、皇太后圣壽，及元旦、冬至各節(jié)，均照例齎表入賀。”①光緒《大清會(huì)典事例》卷318《禮部·表箋·進(jìn)表箋事宜》。于是，禮部遵旨制定了太皇太后、皇太后的“壽圣表式”“正旦表式”“冬至表式”，以及皇后、皇太子“千秋節(jié)正旦長至箋式”。其中列出了親王、郡王及文武大臣的自稱用語，如親王、郡王書“王等屬在懿親”，文官書“臣等職在封圻”，武官書“臣等職在戎行”，同時(shí)將土司與之并列，書曰“臣等職在邊方”②康熙《大清會(huì)典》卷50《禮部·儀制清吏司·表箋式》。。很明顯，自清初起，清政府視土官同地方官，因此才會(huì)給土官與文武官員一同進(jìn)表祝賀的資格與榮耀。

共同緝捕逃人。緝捕逃人是清初的一大弊政。在清廷追拿所謂“逃人”時(shí)，曾令各地方官員嚴(yán)力緝捕，同時(shí)也要求土司遵照執(zhí)行，并突出了對土司緝捕逃人的獎(jiǎng)懲條例：“滇黔土司，無論逃人、逃兵、叛屬，拏獲六十名者，加一級，如再多獲，照數(shù)遞準(zhǔn)加級。不及加級者，督撫酌量獎(jiǎng)懲?！雹劭滴酢洞笄鍟?huì)典》卷85《兵部·武選清吏司·土司·獎(jiǎng)賞》。“土官緝拏旗下逃人，照例解部，緝獲逃兵、叛屬，解督撫懲治，照例安插。如該土司地方，失察逃人一名，或被別的土司拿解，或逃人供在某土司處，審實(shí)，將土司降一級，知情藏隱者革職?！雹芸滴酢洞笄鍟?huì)典》卷85《兵部·武選清吏司·土司·處分》。顯然，清初在緝捕逃人時(shí)，土司與所有地方官一樣負(fù)有責(zé)任，而且有功則賞，失職則罰。在這個(gè)問題上，土官與流官是一視同仁的。

破例參加科舉考試。自明代以來，即在土司地區(qū)推行科舉制度。但是，參加科舉考試的人可以是土司子弟、族屬及土民，但土司本人是不可以應(yīng)試的。這是因?yàn)橥了臼鞘来幸u，不由選舉。清初也堅(jiān)持這一原則，以示流土分明。康熙二十二年（1683），在允許土司子弟參加童生試的同時(shí)仍強(qiáng)調(diào)“不準(zhǔn)科舉”⑤《清圣祖實(shí)錄》卷123，康熙二十二年十一月癸酉。。所謂“不準(zhǔn)科舉”，就是不準(zhǔn)參加鄉(xiāng)試。至康熙四十四年，清政府才允許“土司子弟中有讀書能文者，注入民籍，一同考試”⑥《清圣祖實(shí)錄》卷223，康熙四十四年九月壬午。。這只是允許土司一般子弟參加鄉(xiāng)試，而土司應(yīng)襲子弟仍不準(zhǔn)應(yīng)鄉(xiāng)試。至于已襲職者更無此資格。也就是說，土司本人不能參加科舉考試。但是，這一條例在雍正時(shí)被推翻了，由于清政府在土司地區(qū)推行科舉制度，對土司產(chǎn)生了極大影響，以致有土司想?yún)⒓涌婆e考試，以獲取更光明的前途。第一個(gè)申請參加鄉(xiāng)試的是貴州黎平府屬亮寨長官司長官龍紹儉，此人原系府學(xué)生員，后襲父職為土司。在他看來，“漢官之前途遠(yuǎn)大，而土職之上進(jìn)無階。冀與漢人同列士紳”[17]P84。雍正十三年（1735），貴州學(xué)政晏斯盛將此情上報(bào)，禮部以條例所限，未批準(zhǔn)。雍正帝頒旨稱：“土司龍紹儉，原由生員出身，既有志觀光，陳請科舉，準(zhǔn)其一體應(yīng)試。若得中式，其土司世職著伊將應(yīng)襲之人舉出承襲。”⑦《清世宗實(shí)錄》卷157，雍正十三年六月甲申。由此打破了土司不準(zhǔn)鄉(xiāng)試的舊例。次年，也就是乾隆元年（1736），又有貴州、廣西兩省三個(gè)由生員出身的土司申請參加鄉(xiāng)試，同樣獲得了批準(zhǔn)⑧《清高宗實(shí)錄》卷21，乾隆元年六月癸未。，至此，土司實(shí)際上已獲得了參加科舉考試的資格。

依流官例發(fā)養(yǎng)廉銀。雍正年間推行養(yǎng)廉銀制度，面向的是中央和地方的官員，但不包括土司，由于“土司無俸”[18]P4345，也就談不上養(yǎng)廉銀。土司的一切開銷皆取于土民，“每于所屬土民，多端派科，較之有司征收正供，不啻倍蓰，甚至取其牛馬，奪其子女，生殺任情，土民受其魚肉，敢怒而不敢言”①《清世宗實(shí)錄》卷20，雍正二年五月辛酉。。清廷多次下令，要求各土司“毋得肆行殘暴，毋得濫行科派”②《清世宗實(shí)錄》卷20，雍正二年五月辛酉。。但收效甚微。至乾隆元年（1736），終于依流官例向土司頒發(fā)養(yǎng)廉銀，希望減輕對土民的科派。事情起于廣西按察使黃士杰之奏報(bào)：“南寧、太平、慶遠(yuǎn)、思恩、鎮(zhèn)安等府屬土司四十五員，向因土官例不給俸，又無養(yǎng)廉，所以各土司舊有田例之名，即系按田取租，其租銀較民田加重，又有租外各項(xiàng)科派，土民剝削難堪，以致往往滋事。”同時(shí)建議：“將廣西各土司俱照流官之例給與養(yǎng)廉，將其所收田例對半折減，并禁革雜派名色。”乾隆帝依慣例令四川總督“酌議”③《清高宗實(shí)錄》卷33，乾隆五年十二月己丑。。隨后便批準(zhǔn)推行，廣西土司成為最早享受養(yǎng)廉銀待遇的土司。土司養(yǎng)廉銀的具體數(shù)字并不多，如那地土州為“二十兩二錢六厘”，南丹土州為“三十四兩四錢”，向武土州為“四十兩”[18]p4345。其后，四川土司亦發(fā)養(yǎng)廉銀。乾隆五年（1741），四川“里塘土司二員，每年所得養(yǎng)廉不能敷用，生計(jì)未免艱窘”，遂將“里塘地方征收錢糧內(nèi)有應(yīng)支打箭爐充餉者，著將四百兩加增賞給土司官二員，俾用度得以從容”④《清高宗實(shí)錄》卷110，乾隆五年二月乙酉。。十二年，因里塘土司改設(shè)為一正二副，另“加增副土司養(yǎng)廉銀二百四十八兩五錢”⑤《清高宗實(shí)錄》卷302，乾隆十二年十一月己亥。。盡管給土司的養(yǎng)廉銀要少于流官，但對土司的管理和要求與流官是一致的。

以上各項(xiàng)內(nèi)容都是明代土司制度中所未有的，充分顯示出清政府對土司實(shí)行與流官一體化管理的發(fā)展趨勢。

3．加強(qiáng)對土司地區(qū)的管控

土司制度的推行，使歷代中央政府達(dá)到了對西南邊疆地區(qū)實(shí)行間接統(tǒng)治的目的。但是，清政府卻不滿意這種間接統(tǒng)治。鄂爾泰曾表示，保留土司乃“開端創(chuàng)始，勢不得不然”[19]P850。岳鐘琪亦稱，設(shè)土司，“此歷代權(quán)宜一時(shí)之計(jì)也”⑥中國第一歷史檔案館藏：《朱批奏折》，民族事務(wù)類，1674號卷，雍正五年正月二十九日岳鐘琪奏。。因此，在大一統(tǒng)思想的推動(dòng)下，清政府加強(qiáng)了對土司地區(qū)的管理。

首先是不間斷地改土歸流，以加強(qiáng)對西南邊疆地區(qū)的直接統(tǒng)治。改流之舉自清初始。順治十七年（1660），貴州“馬乃營土司龍吉兆等反”，[7]P470次年平定后，改馬乃土司地為普安縣。順治十八年（1661），云南廣南土府改設(shè)流官?？滴醵辏?663），廣西鎮(zhèn)安土府改流。三年，貴州水西、烏撒二土司反叛，清政府平叛后于康熙五年改二土司地置大定、黔西、平遠(yuǎn)、威寧四府。⑦《清圣祖實(shí)錄》卷18，康熙五年二月壬子；卷20，康熙五年九月辛卯。三十八年，四川東川土府改流。至雍正朝大規(guī)模改土歸流，先后廢除土司220家，新設(shè)流官152處[20]P59-60。這些改流之地，均設(shè)府、廳、州、縣，與內(nèi)地行政體制劃一，大大加強(qiáng)了國家的整體性，也保證了政府職能充分發(fā)揮其作用。有關(guān)這方面的論述頗多，此不贅述。

這里主要談一下保留土司地區(qū)的“流土并治”。所謂“流土并治”，是指在土司管轄的地區(qū)內(nèi)設(shè)置流官，使流官與土司共同管理地方，實(shí)際上是朝廷派流官監(jiān)控土司的一種手段。明代即推行“流土并治”“大率宣慰等司經(jīng)歷皆流官，府州縣佐貳多流官”[2]P1876。由于流官與土司地位相差懸殊，因此并沒有達(dá)到對土司監(jiān)控的目的。

清初沿襲明制，也在土司地區(qū)設(shè)流官，但清政府強(qiáng)調(diào)了對土司的監(jiān)控，不僅流官職位有所提高，而且賦予流官較大的權(quán)力，因此對土司的監(jiān)控效果有所改變。在雍正朝大規(guī)模改土歸流期間進(jìn)一步完善了流土并治的條例，逐步形成了制度。首先是在原來沒有設(shè)流官的土府州縣添設(shè)流官，確保土司轄地內(nèi)均有流官。其次是將原設(shè)流官職位低微者重新改設(shè)。雍正三年奉上諭：“土司沿襲世職，遠(yuǎn)在邊陲，恐其驕悍自恣，不循禮法，故設(shè)流官以司稽查，必官職、聲勢足以彈壓，方于地方有益。查各省流官大小不一，有設(shè)立有同知、州同者，有設(shè)立吏目者。同知、州同于土知府、知州尚可彈壓，于吏目則職分卑微，既無信印可行，又無書役可遣，土司意中倘有輕忽之念，則未必肯遵其約束?！彼炝罡魇⑼粮菘h內(nèi)流官職位低微者重新改設(shè)，以“重其職守，使流土相適，地方各安”⑧中國第一歷史檔案館藏：《朱批奏折》，民族事務(wù)類，第0872號卷，雍正四年八月二十二日岳鐘琪奏。。很快，各省遵旨而行，如廣西太平、慶遠(yuǎn)府、思恩府屬之六土州，原設(shè)流官吏目改為州同，太平府、思恩府屬之三土州原設(shè)流官吏目改為州判；①《清世宗實(shí)錄》卷50，雍正四年十一月辛亥。貴州銅仁府、思南府、黎平府屬的十個(gè)長官司原設(shè)流官吏目改為州同；②《清世宗實(shí)錄》卷54，雍正五年三月乙酉。四川酉陽司、天全二司原設(shè)之流官經(jīng)歷，九姓司原設(shè)之流官吏目，均改為州同。③中國第一歷史檔案館藏：《朱批奏折》，民族事務(wù)類，第0872號卷，雍正四年八月二十二日岳鐘琪奏。通過將近兩年時(shí)間的調(diào)整，西南各省由土司管理的地方，均設(shè)流官，且流官的職位和權(quán)力足以約束土司。這樣，“流土并治”的局面最終形成。這是清政府治理土司地區(qū)的一大特點(diǎn)，更是清代對土司制度調(diào)整的一大變化。實(shí)際上，“流土并治”的局面只是個(gè)表象，其實(shí)質(zhì)卻是流官以另一種方式參與了對土司地區(qū)的直接統(tǒng)治?！安⒅巍辈⒎乔逭男枨?，加強(qiáng)對土司地區(qū)的管控，進(jìn)而實(shí)行一體化的管理，才是清政府的最終追求。

土司制度的上述變化，使得清代的土司制度有著與元明迥然不同的明顯特點(diǎn)。

三、清代土司制度的特點(diǎn)

清代的土司制度在明代的基礎(chǔ)上有了很大的變化，而這個(gè)變化完全是服從于清政府治理邊疆的大局，體現(xiàn)了對邊疆地區(qū)統(tǒng)治的加強(qiáng)，帶有鮮明的時(shí)代特征。具體而言，主要反映在以下兩個(gè)方面。

1.體現(xiàn)了土司地區(qū)與內(nèi)地一體化的發(fā)展趨勢

清政府對西南邊疆地區(qū)治理的最終目標(biāo)，是要實(shí)現(xiàn)與內(nèi)地的一體化。這從清初以來的改流，特別是雍正朝的改土歸流中看得很清楚。在那些條件成熟的地區(qū)大規(guī)模廢除土司，而代之以流官的統(tǒng)治；在條件尚不成熟，以及流官不便深入的地區(qū)則采取保留土司，加以限制、改革的方針，盡可能地按照管理流官的方式和條例管理土司，為最終廢除土司制度打下了基礎(chǔ)。

至雍正朝改土歸流以后，西南諸省內(nèi)大小土司雄踞一方的景象已不復(fù)存在，特別是那些地廣勢大的土司絕大部分已經(jīng)消失，如云南的麗江、鎮(zhèn)沅、東川、烏蒙、鎮(zhèn)雄諸土府，廣西的泗城土府、東蘭、龍州二土州，四川的酉陽宣慰司、天全六番招討司，湖廣的永順、保靖、桑植、容美宣慰司、施南宣撫司等名震一方的土司統(tǒng)統(tǒng)改流，土司所控制的地區(qū)大大縮減。雍正改流后，“湖廣無土司”[21]P2130，經(jīng)康雍乾數(shù)朝之改流，在廣西方面“改流面積，殆占土屬全部幅員五分之四”④劉錫蕃：《嶺表紀(jì)蠻》第23章第17節(jié)《廣西之土司》。。盡管改流以后還有不少的土司，但無論職銜、品級高低，他們實(shí)際管理的地區(qū)是很有限的。如貴州有土司百余家，多為長官司，全歸州縣管轄，以貴陽府定番州為例，雍正改流后仍有正副長官司14家。[7]P43一個(gè)定番州即領(lǐng)14個(gè)土司，各土司所掌控的地區(qū)可想而知，不過是管個(gè)把村寨而已。在這種情況下，土司勢力膨脹的趨勢完全被扼制。這與明代土司制度截然不同。明代是土司制度的鼎盛時(shí)期，西南諸省，土司眾多，占地廣袤，土司制度作為地方行政管理制度的特點(diǎn)十分突出，而西南各省地方行政制度實(shí)行雙軌制的特點(diǎn)十分明顯。雍正改流后，元明以來在行省內(nèi)推行的雙軌制已逐步向一元化邁進(jìn)，郡縣制逐步取代土司制，邊疆與內(nèi)地一體化的進(jìn)程加快了步伐。同時(shí)，清政府特別強(qiáng)調(diào)在制度上，土司要向流官靠攏，逐步實(shí)現(xiàn)流土一體化。如土司職銜增加了武職土弁一類，其土守備、土千總、土把總之名即仿綠營建置，而且均歸地方營汛管轄，與流官劃一。這與明代將宣慰使、宣撫使一類武職定為土司職銜，而流官不再使用的情況不同，說明清政府設(shè)置武職土司時(shí)，不是簡單地仿明制，而是以如何劃一體制，便于管理為出發(fā)點(diǎn)的。還有對土司的考核、三年大計(jì)均依流官之例，獎(jiǎng)懲條例的制定，也多仿流官之條例；對土司亦仿流官例一體發(fā)放養(yǎng)廉銀?？傊宕了局贫戎械脑S多內(nèi)容都反映出清政府試圖用管理流官的辦法來管理土司。從而達(dá)到流土一體化，邊疆地區(qū)與內(nèi)地一體化。

西南地區(qū)與內(nèi)地一體化的一個(gè)重要標(biāo)志，是“苗疆”的壓縮乃至內(nèi)地化。西南地區(qū)的“苗疆”是所謂三不管地區(qū)，亦屬“化外生苗”所在之地。其地域廣泛，正如清人所言：“苗疆犬牙相錯(cuò)于數(shù)省之中?！盵10]P154a在雍正朝改土歸流期間，清政府一直把“開辟苗疆”作為改土歸流規(guī)劃中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。[22]諸多苗疆開辟之后，苗民均成為政府的編戶。清政府還在新辟苗疆設(shè)官管理。在清代的官缺制度中，有一種為“苗疆缺”，即指設(shè)于“苗疆”的官職，其中也包括一些新改流之地的官職?！懊缃薄笔加谟赫迥辏?727），既有云南、貴州、湖南等省的地方正職、副職，亦有“佐雜各官”，如云南猛班巡檢、普洱府經(jīng)歷、師宗州吏目等。①光緒《大清會(huì)典事例》卷67《吏部·漢員遴選·苗疆題補(bǔ)》。顯然，“苗疆缺”與一般的地方官不同。因?yàn)槿喂僦芈浜?，所以該缺由“該督撫揀選題補(bǔ)，三年俸滿，保題即升”②光緒《大清會(huì)典事例》卷67《吏部·漢員遴選·苗疆題補(bǔ)》。，有較優(yōu)厚的待遇。

隨著對“新辟苗疆”的治理與開發(fā)，這些地區(qū)在諸多方面發(fā)生了變化。這種變化也帶來了“苗疆缺”的變化，即最初確定的“苗疆缺”越來越少。乾隆三十三年（1768）題準(zhǔn)：“湖南江華縣、芷江縣二缺，刪去苗疆字樣。毋庸計(jì)俸加銜。”③光緒《大清會(huì)典事例》卷67《吏部·漢員遴選·邊疆久任》。這是第一次出現(xiàn)去掉“苗疆字樣”的官缺，即不再是“苗疆缺”了。顯然，任職之地已與內(nèi)地大體相同了。所以要去掉“苗疆”二字，優(yōu)厚的待遇也就不存在了。乾隆四十二年更明確規(guī)定：“湖南桑植縣一缺，刪去苗疆字樣，歸部銓選?！雹芄饩w《大清會(huì)典事例》卷67《吏部·漢員遴選·邊疆久任》。據(jù)光緒《大清會(huì)典事例》記載，在乾隆、嘉慶兩朝就有13次，對22個(gè)官缺刪去“苗疆字樣”⑤光緒《大清會(huì)典事例》卷67《吏部·漢員遴選·苗疆題補(bǔ)》及《邊疆久任》。。這肯定不是全部，但可以反映出西南土司地區(qū)的變化?！肚鍖?shí)錄》中也記載了上述事例中的幾例，可以清楚地看出苗疆各地變化的共同特點(diǎn)。例一，乾隆三十八年九月，吏部議準(zhǔn)：“貴州巡撫覺羅圖思德奏稱，貴陽府知府、貴筑縣知縣，向?yàn)槊缃?。今該府縣苗民久經(jīng)向化，與內(nèi)地編氓無異，應(yīng)請刪去苗疆字樣，定為沖繁難兼三要缺。”⑥《清高宗實(shí)錄》卷942，乾隆三十八年九月癸亥。例二，乾隆四十二年三月，吏部議覆：“調(diào)任湖南巡撫敦福奏稱……永順府屬桑植縣，境內(nèi)土苗久經(jīng)薙發(fā)，衣冠與漢人無異，易于治理……桑植刪去苗疆字樣，改為簡缺，與湘河潭縣縣丞均歸部選?！雹摺肚甯咦趯?shí)錄》卷1028，乾隆四十二年三月庚午。例三，乾隆四十五年十二月，吏部議準(zhǔn)：“廣西巡撫姚成烈奏，思恩一府向?yàn)槊缃?，查該府事簡民淳，所轄傜、僮與齊民無異，請刪去苗疆字樣，改為腹俸部選。所屬經(jīng)歷、司獄如之。”⑧《清高宗實(shí)錄》卷1120，乾隆四十五年十二月乙卯?？梢?，“苗疆”二字之所以去掉，是因?yàn)檫@里的“化外之民”已“久經(jīng)向化”，而且當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族（苗、傜、僮等）已與內(nèi)地漢人無異，與齊民無異?？梢哉f，這個(gè)變化標(biāo)志著土司地區(qū)正向著與內(nèi)地一體化的道路上邁進(jìn)。

2．體現(xiàn)了土司制度的衰落

從清代土司制度的變化中可以看出，清政府在大一統(tǒng)思想指導(dǎo)下加強(qiáng)了對土司的限制與管理。盡管從條文上表現(xiàn)出制度的縝密與完善，卻掩蓋不了土司制度的衰落，以及土司制度基礎(chǔ)的動(dòng)搖這樣一個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)。其實(shí)，這一結(jié)果也正是清政府所追求的。

說到土司制度的衰落，很明顯的一點(diǎn)是，清代土司所占之地不及明朝之半，而且所有土司均歸府州縣管轄，與府州縣并行的雙軌制名存實(shí)亡。另外，土司已無獨(dú)立的行政權(quán)、司法權(quán)，其地位、影響遠(yuǎn)不及明代。從土司制度的運(yùn)行中絲毫看不出土司有任何發(fā)展的空間，所能感覺到的只是土司隨時(shí)面臨革職、改流的威脅?？梢哉f，清代土司大多“名存實(shí)亡”，根本形不成與流官抗衡的力量。雍正改流后的官方記載稱：“向之土司存其名號而已，無尺寸之柄，跋扈倔強(qiáng)者誅殛放流，俯首聽令者則建官惟賢。制度之詳，卓越前代?！盵23]P407嘉慶時(shí)有記載稱：“今土司故地，比屋群萃，非其宗族，則中土四方仕官商賈之裔也。土司貽無所事事，而蔭襲冠帶，世世不絕。朝廷之恩不愈深且厚哉。”[24]P523這正是清政府對土司制度加以改造的結(jié)果，它反映出清代土司制度內(nèi)容已從單純的土司承襲、征調(diào)、貢賦等義務(wù)方面轉(zhuǎn)向嚴(yán)格的管理、考核、獎(jiǎng)懲方面。明代那種典型的土司制度已不復(fù)存在。

更能說明土司制度衰落的具體表現(xiàn)是土司制度核心內(nèi)容的變化。最能體現(xiàn)土司制度的核心內(nèi)容有兩點(diǎn)：一是土司世襲制；二是土司都有自己的領(lǐng)地，即所謂“世襲其職”“世領(lǐng)其地”“世管其民”，沒有世襲制，沒有各自的領(lǐng)地，也就談不上土司制度。但是在清代，土司制度的核心內(nèi)容也出現(xiàn)了變化。

先看世襲問題。土司是世官，不由選舉，因此，土司世襲是天經(jīng)地義的。但是，就是這歷代不變之法卻在清代發(fā)生了變化。清初，由于軍功等原因，清政府設(shè)立了一批土弁，屬武職。這些土司，“初皆世襲”，后來其中一部分，于“雍正二年改拔補(bǔ)”[6]P3419。據(jù)《清史稿》卷117《職官四·土司各官》記載，武職非世襲者，云南土守備3人，土千總7人，土把總15人，土官26人，計(jì)51人。其實(shí)，武職非世襲絕非僅此，以四川松藩廳為例，其改流后，“添設(shè)土弁自守備以至外委九十余員……但不準(zhǔn)子孫世襲……如大小土弁缺出，統(tǒng)歸鎮(zhèn)廳會(huì)同揀放，勤能者記功拔補(bǔ)”①同治《松藩紀(jì)略·夷情記》，中國國家圖書館藏,第4頁。。這些不準(zhǔn)世襲的土弁，實(shí)與綠營官無異。所謂“土弁缺出”，就是把這些土弁看作是一種官缺，準(zhǔn)確地說，它是一種“土職缺”，即在當(dāng)?shù)孛褡宓貐^(qū)設(shè)置的武職官缺，由地方官任命，它不是嚴(yán)格意義上的土司，稱“土司”實(shí)在是名不副實(shí)。

再看領(lǐng)地問題。當(dāng)初在西南民族地區(qū)推行土司制度，就是要通過土司來治理本地的土民。因此，土司都有自己的領(lǐng)地，即所謂“世其土，即世其民”[10]P49b，這一原則至清初未變，盡管清政府將土司劃歸“府廳州縣轄之”，但仍明確土司的作用是“以治其土民”②嘉慶《大清會(huì)典》卷5《吏部·尚書·侍郎職掌二》。。不過在雍正改土歸流之后卻出現(xiàn)了一批無領(lǐng)地的土司，即所謂“不管理苗番村寨”的土司。嘉慶《大清會(huì)典》卷5《吏部·尚書侍郎職掌二》在記載文職土司數(shù)字時(shí)，依文職職銜自土知府、土同知依次錄其數(shù)，至土通判則如此記述：“土通判一人（四川石砫廳轄土通判一人，其云南麗江府轄土通判一人，鶴慶州轄土通判一人，不管理苗番村寨，不與其數(shù)）?！泵髅鳟?dāng)時(shí)全國有四個(gè)土通判，但作為官書的《會(huì)典》卻只承認(rèn)一人，其他三個(gè)因不理村寨而不列入正式統(tǒng)計(jì)數(shù)字之內(nèi)。這顯然是清政府的原則，是具體管理部門的意見。其實(shí)，只要弄清這三個(gè)土通判設(shè)置的原因，便可了解其中之奧妙。原來，這三個(gè)土通判都是在改土歸流當(dāng)?shù)刂匦略O(shè)置的，如麗江土府于雍正元年改流設(shè)麗江府，木氏土司被革職。雍正三年，又將土司木興胞弟木鐘授為土通判。③《清世宗實(shí)錄》卷33，雍正五年六月戊辰。這不過是一種安撫手段，在廢土司的同時(shí)，依當(dāng)?shù)氐呐f例、習(xí)俗，重新安置土司族屬，以穩(wěn)定局面。這也是應(yīng)云貴總督高其倬之請：“麗江府原設(shè)有土知府一員，流官通判一員，今照云南姚安等府之例，將知府改為流官，將通判改為土官，一轉(zhuǎn)移間，實(shí)有裨益。”[25]P276麗江土府內(nèi)原設(shè)流官通判，以監(jiān)控土司。高其倬的意見是，既改土歸流廢土司，何不將通判一職賞給土司族屬。這里所謂的“一轉(zhuǎn)移間”可不是那么簡單，它徹底改變了麗江的面貌，“實(shí)有裨益”卻是事實(shí)，通過給土司族屬可以世襲的職銜，但無領(lǐng)地，又不得管理村寨，僅是一個(gè)名義上的土司，卻于穩(wěn)定地方大有好處。這實(shí)在是清政府的高明之處。在土通判之下，還有土縣丞、土巡檢、正六品土官、正七品土官、正八品土官、正九品土官等項(xiàng)下記載“不管理苗番村寨”之土司共計(jì)26人，“不與其數(shù)”。也就是說，這些無領(lǐng)地，不理村寨的土司，并不在政府正式的土司系列之內(nèi)，只是存其名號而已。

此外，光緒《大清會(huì)典》卷45《兵部·尚書侍郎職掌三》記載土弁系列數(shù)字時(shí)，亦列有武職之“不管理邨寨者”，計(jì)有四川、云南、湖北、湖南、貴州各省95員“不與此襲”。這與前項(xiàng)文職土司合并，兩項(xiàng)超過一百余人，數(shù)字可謂不小。這里有所謂幾品土官之稱呼，是清代土司制度變化的一大特點(diǎn)。嘉慶《大清會(huì)典》說明了這一變化的原因：“土推官，舊有貴州鎮(zhèn)遠(yuǎn)府土推官一人，乾隆四十九年，因不管理番苗村寨，改為正七品土官。土經(jīng)歷，舊有云南開化府土經(jīng)歷一人，嘉慶二年，因不理番苗村寨，改為正八品土官?！雹芗螒c《大清會(huì)典》卷9《吏部》。顯然，這些不理村寨的土司原來還是管理村寨的，后因不再管理村寨了，才改稱幾品土官。無領(lǐng)地、不理村寨現(xiàn)象的出現(xiàn)，反映了土司制度根基的動(dòng)搖。

當(dāng)不世襲、不理村寨的土司出現(xiàn)，且越來越多的情況下，像明代那樣典型的土司制度已不復(fù)存在，土司制度賴以生存的基礎(chǔ)已經(jīng)開始動(dòng)搖，這距離最終被廢除已為期不遠(yuǎn)了。

四、結(jié)語

從土司制度發(fā)展的全過程看，它經(jīng)歷元代的初建，明代的鼎盛，到清代開始走向衰落。在清廷大一統(tǒng)思想的指導(dǎo)下，在推動(dòng)邊疆與內(nèi)地一體化的過程中，“封土建疆”的世襲統(tǒng)治已成為統(tǒng)一多民族國家鞏固和發(fā)展的障礙，行省制度下的雙軌制已不適應(yīng)一體化的需要，廢除土司制度已是歷史發(fā)展的必然結(jié)果和客觀要求。清代土司制度的變化正是順應(yīng)了這一發(fā)展趨勢，體現(xiàn)了歷史發(fā)展的要求，因此，改土歸流之舉自清初至清末，一直沒有停止。至宣統(tǒng)三年（1911），在“湖北、湖南土司已全改流官外，廣西土州縣、貴州長官等，名雖土官，實(shí)已漸同郡縣”的情況下，民政部府奏請將“各省土司”一律“改設(shè)流官”，奉旨“依議”①《申報(bào)》1911年3月31日第5版。。這實(shí)際上已宣告了土司制度的廢除與終結(jié)。