茍登文 , 宮清華, 陳愛兵, 劉博文, 張沐鋒

粵港澳大灣區(qū)生態(tài)協(xié)同治理策略研究綜述

茍登文1,2,3, 宮清華2, *, 陳愛兵3, 劉博文4, 張沐鋒5

1. 昆明理工大學(xué), 昆明 650504 2. 廣州地理研究所, 廣州 510070

隨著生態(tài)環(huán)境遭受越來越大的破壞, 區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題日益突出, 嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 甚至危及人類健康和生命安全。解決環(huán)境問題, 緩解生態(tài)危機(jī)已是刻不容緩。然而, 區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的整體性、系統(tǒng)性和不確定性等復(fù)雜特點(diǎn), 給區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理帶來了極大難度?；浉郯拇鬄硡^(qū)是我國目前經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要地區(qū), 是較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)帶動增長極, 如廣州、香港、深圳等城市, 2019年度為我國創(chuàng)造了高達(dá)75022億元的國內(nèi)生產(chǎn)總值。但是在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展之下, 環(huán)境問題極容易顯現(xiàn)。在生態(tài)環(huán)境遭到破環(huán)后, 會極大地阻礙地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此, 現(xiàn)以粵港澳大灣區(qū)為例, 介紹粵港澳大灣區(qū)的基本概要, 明確其對于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地位。從生態(tài)協(xié)同治理的角度出發(fā), 分析粵港澳大灣區(qū)生態(tài)協(xié)同治理現(xiàn)狀, 發(fā)現(xiàn)存在的主要問題, 并提出相對應(yīng)的意見和建議。旨在為粵港澳大灣區(qū)生態(tài)協(xié)同治理提供科學(xué)的理論依據(jù), 豐富生態(tài)協(xié)同治理方面的理論研究。

粵港澳大灣區(qū); 區(qū)域生態(tài); 環(huán)境問題; 協(xié)同治理

0 前言

在生態(tài)環(huán)境不斷遭到破壞的情況下, 如何有效治理區(qū)域生態(tài)環(huán)境并能夠使之與經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展, 已然成為一個(gè)迫在眉睫的問題?；谌魏螁我坏闹卫碇黧w或機(jī)制都無法完全解決生態(tài)環(huán)境問題, 這使得多中心生態(tài)環(huán)境治理的概念得到支持, 并提出了協(xié)同治理的多元合作機(jī)制。

在研究思路上主要是: 論述基本概念界定及相關(guān)理論基礎(chǔ)。在理論基礎(chǔ)上探討我國區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的成功經(jīng)驗(yàn)及存在問題, 然后針對粵港澳區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理存在問題進(jìn)行剖析, 最后, 針對完善粵港澳區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的問題, 根據(jù)具體情況提出相應(yīng)的對策方針。以保障大灣區(qū)城市群長遠(yuǎn)發(fā)展和綜合生態(tài)系統(tǒng)治理與保護(hù)為主導(dǎo), 結(jié)合粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展定位和規(guī)劃, 將山山水水各生態(tài)層次互聯(lián)互通, 合理配置區(qū)域內(nèi)生態(tài)設(shè)施和資源, 合力建成大灣區(qū)生態(tài)綠城, 穩(wěn)定粵港澳大灣區(qū)區(qū)域生態(tài)安全為目標(biāo)。

加強(qiáng)粵港澳大灣區(qū)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)協(xié)同治理, 將其建設(shè)成為世界一流灣區(qū)是粵港澳大灣區(qū)的一個(gè)重要目標(biāo)。廣東、香港、澳門三地生態(tài)文化思想接近, 使得粵港澳大灣區(qū)實(shí)現(xiàn)生態(tài)協(xié)同治理成為可能。廣東、香港、澳門和海灣地區(qū)在探索生態(tài)協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)方面起著帶頭作用, 為粵港澳大灣區(qū)和城市群的生態(tài)協(xié)同治理建設(shè)提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。多年來, 廣東、香港和澳門一直重視生態(tài)空間的協(xié)同發(fā)展, 逐步完善發(fā)展合作機(jī)制, 在協(xié)同治理中的法律法規(guī)體系建立、規(guī)劃研究、理念共識等領(lǐng)域取得了良好的成效[1]。對比美國舊金山灣區(qū)創(chuàng)新生態(tài)發(fā)展, 粵港澳區(qū)域的生態(tài)治理存在問題較大[2]。目前, 粵港澳大灣區(qū)進(jìn)入建設(shè)加速階段, 既有的區(qū)域環(huán)境問題可能升級, 新的區(qū)域環(huán)境問題可能出現(xiàn), 阻礙粵港澳大灣區(qū)實(shí)現(xiàn)“宜居、宜業(yè)、宜游、宜人”的建設(shè)目標(biāo)。因此, 必須有一個(gè)機(jī)制來應(yīng)對新形勢、新要求, 全面促進(jìn)和改善粵港澳大灣區(qū)生態(tài)協(xié)同治理。

1 大灣區(qū)

(一)粵港澳大灣區(qū)

粵港澳大灣區(qū)位于我國華南地區(qū),涉及廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門和肇慶9市以及澳門與香港特別行政區(qū), 海域主要包含大亞灣、珠江口等海域。大灣區(qū)處于珠江與南海交接地帶, 光熱充足, 物質(zhì)生長循環(huán)快, 生態(tài)敏感性高, 氣流、水流、能量流、經(jīng)濟(jì)流、人流等等循環(huán)交替和相互作用充分, 不同性質(zhì)的生態(tài)流相互作用、相互依存, 獨(dú)特的地理區(qū)位和肥沃的土地資源造就了大灣區(qū)“魚米之鄉(xiāng)”的美稱和中國對外開放口岸。水熱條件和山水格局的相互搭配, 造就了大灣區(qū)城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間縱橫交錯(cuò)的空間布局。全球變化和高強(qiáng)度的人類活動對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生巨大的影響, 局部區(qū)域水體污染嚴(yán)重, 生物種群結(jié)構(gòu)異化, 正面臨前所未有的海陸環(huán)境壓力和區(qū)域生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)。

粵港澳大灣區(qū)是我國目前開放程度最高、經(jīng)濟(jì)活力最強(qiáng)的區(qū)域之一, 是全國改革開放前沿陣地, 全球的物流能量流集散地, 也是世界四大灣區(qū)之一[3]。我國致力于將其打造成為充滿活力的世界級城市群?；浉郯拇鬄硡^(qū)自建設(shè)以來就有著良好的政策扶持力度, 并且依托香港、澳門, 有著良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢?；浉郯拇鬄硡^(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)隨著粵港澳大橋的建成, 充分發(fā)揮中心城市優(yōu)勢, 尤其是香港、廣州等, 充分帶動整個(gè)灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 目前已經(jīng)取得了良好的成效?；浉郯拇鬄硡^(qū)協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)應(yīng)按照全球視野、創(chuàng)新融合、協(xié)作共贏的思路, 充分利用和發(fā)揮粵港澳大灣區(qū)自然環(huán)境優(yōu)勢和科技創(chuàng)新資源, 全面對接國際一流灣區(qū)水準(zhǔn)[4]。另外, 國家致力于將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)成為宜居生態(tài)城市, 在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí), 嚴(yán)格把控生態(tài)效應(yīng), 不以破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià), 將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)成為宜居宜游的現(xiàn)代化城市群。堅(jiān)持以人為本, 在建設(shè)過程中兼顧生態(tài)理念, 考慮生態(tài)協(xié)同治理, 確?；浉郯拇鬄硡^(qū)能夠得到經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會的可持續(xù)發(fā)展。

未來, 預(yù)計(jì)將粵港澳大灣區(qū)打造成以創(chuàng)新為主要支撐的經(jīng)濟(jì)體系和合理的生態(tài)協(xié)同治理格局, 國際影響力、國際競爭力等方面都將顯著增強(qiáng)。充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢, 帶動周邊更大的地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 實(shí)現(xiàn)灣區(qū)內(nèi)互聯(lián)互動、各類要素流通高效便捷。同時(shí)生態(tài)適宜, 空間發(fā)展布局合理, 宜居宜業(yè)宜游的國際一流灣區(qū)全面建成。

(二)生態(tài)協(xié)同治理

生態(tài)協(xié)同治理就是指在空間規(guī)劃布局中, 地域相鄰的幾個(gè)城市有著共同的生態(tài)治理理念, 并且大力為之合作, 致力于將該地區(qū)建設(shè)成為生態(tài)宜居宜游的現(xiàn)代化地區(qū)。新中國成立以來, 在我國集中于建設(shè)用地的開發(fā)、城市綠地等非建設(shè)用地的擴(kuò)張、侵占過程中, 建設(shè)用地已無價(jià)值并逐漸被侵蝕, 帶來了一系列區(qū)域生態(tài)問題, 如城市黑臭水體泛濫、自然生態(tài)空間減少和破碎化、生態(tài)系統(tǒng)功能破壞嚴(yán)重、區(qū)域生物多樣性下降、資源配置不合理、河流入?？谏鷳B(tài)問題凸顯以及城市自然景觀退化等。其中,自然生態(tài)系統(tǒng)退化越來越呈現(xiàn)出大規(guī)模、連鎖性、成片蔓延的特點(diǎn),迫切需要在區(qū)域的尺度層次上解決因人類干擾等原因引起的生態(tài)完整性受破壞、生態(tài)過程被中斷等自然生態(tài)問題。然而, 當(dāng)下原有針對性的散點(diǎn)式治理方法不能滿足當(dāng)前大面積生態(tài)治理之需, 而且有關(guān)區(qū)域系統(tǒng)的生態(tài)治理案例相對較少。針對以上生態(tài)問題和現(xiàn)實(shí)需求, 需要綜合分析粵港澳大灣區(qū)綜合生態(tài)格局, 分析城市群面臨主要生態(tài)環(huán)境問題, 探討城市群跨區(qū)域生態(tài)治理的原則和內(nèi)容,建立大灣區(qū)協(xié)同生態(tài)治理政策體系,為區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理實(shí)踐提供先例參考。

粵港澳大灣區(qū)是我國“一帶一路”的重點(diǎn)區(qū)域, 將迎來重要的發(fā)展機(jī)遇期[5]。為避免城市無序擴(kuò)張, 引導(dǎo)空間資源的合理配置, 堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略, 我國逐步建立了自然保護(hù)區(qū)的土地制度, 并在地區(qū)或城市建設(shè)規(guī)劃中加入“生態(tài)協(xié)同治理”的理念, 致力于從源頭解決建設(shè)用地浪費(fèi)和城市生態(tài)環(huán)境破壞的現(xiàn)象[6]?；浉郯拇鬄硡^(qū)正在高速發(fā)展中, 為避免在發(fā)展過程中出現(xiàn)的一系列問題, 有必要對其進(jìn)行生態(tài)協(xié)同治理規(guī)劃。

2 粵港澳生態(tài)協(xié)同治理現(xiàn)狀

(一)粵港澳區(qū)域生態(tài)格局現(xiàn)狀

近幾年來, 粵港澳大灣區(qū)的城鎮(zhèn)和草地面積迅速增長, 而森林濕地的面積明顯下降, 與其它生態(tài)系統(tǒng)的面積相比, 粵港澳大灣區(qū)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模增加約14倍, 農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間持續(xù)轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)用地。過度城市化導(dǎo)致自然生態(tài)系統(tǒng)的面積驟減, 相應(yīng)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)下降, 但是通過土地利用優(yōu)化與景觀格局優(yōu)化, 可以形成提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的有效優(yōu)化平臺和實(shí)際操作工具[7]?；浉郯牡貐^(qū)生態(tài)系統(tǒng)體現(xiàn)的自然因素逐漸缺少, 人為因素占比越來越大的特征, 在這樣的背景下, 大灣區(qū)生態(tài)格局框架在合理的生態(tài)空間規(guī)劃下愈加合理, 園地、濕地等通通劃入生態(tài)保護(hù)范圍。依據(jù)重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)或脆弱區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)三大類對粵港澳地區(qū)的基本生態(tài)控制線進(jìn)行劃定, 加強(qiáng)基本生態(tài)控制線的管制已初見成效。在生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性較高的地區(qū), 生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性變化受氣象和社會經(jīng)濟(jì)因素的相互作用影響, 在生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性薄弱的地區(qū), 社會經(jīng)濟(jì)因素是連接和加強(qiáng)其它因素的橋梁[8]。粵港澳大灣區(qū)城鎮(zhèn)化加速發(fā)展, 土地主要來源于森林、農(nóng)田、濕地等, 深圳、東莞等城市的土地開發(fā)強(qiáng)度已逼近50%; 另外一個(gè)不利影響是綠地的破碎化, 孤島化問題嚴(yán)重, 生態(tài)廊道斷裂度較高, 生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)增高。這給粵港澳地區(qū)的發(fā)展提出了新的要求, 在未來城市發(fā)展過程中, 應(yīng)當(dāng)控制城鎮(zhèn)發(fā)展的速度和規(guī)模, 為未來發(fā)展規(guī)劃留有退路, 這也是可持續(xù)發(fā)展的要求。綜合評價(jià)框架和結(jié)合土地利用/土地覆蓋變化和景觀格局的分析是生態(tài)系統(tǒng)健康評價(jià)的有意義探索, 聚類分析為政府針對性地制定區(qū)域規(guī)劃和管理政策提供了依據(jù)[9]。通過劃定生態(tài)紅線控制城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)擴(kuò)張, 并通過增加綠地面積、改善綠地質(zhì)量、增加立體綠化、加強(qiáng)森林的保護(hù)和修復(fù)以及構(gòu)建生態(tài)廊道增加生態(tài)斑塊之間的連通度等方式提高區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)[10]。

(二)粵港生態(tài)協(xié)同治理現(xiàn)狀

自20世紀(jì)80年代初以來, 粵港生態(tài)發(fā)展交流已進(jìn)行了30多年。從最初的信息和技術(shù)交流開始, 區(qū)域生態(tài)發(fā)展合作機(jī)制逐步建立, 粵港生態(tài)發(fā)展合作也隨之不斷擴(kuò)大, 目前已形成了決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層的線上“三級經(jīng)營”合作模式。決策層為“粵港合作合資企業(yè)”。會議于1998年召開, 由雙方的主要行政首長主持, 通過簽署各項(xiàng)環(huán)保協(xié)議, 為粵港環(huán)保工作提供宏觀指導(dǎo)。協(xié)調(diào)層面為“粵港可持續(xù)發(fā)展”。香港環(huán)境局與廣東省于2000年成立環(huán)保合作小組, 共同成立生態(tài)環(huán)境署[11]。兩地環(huán)保聯(lián)絡(luò)與合作聯(lián)席會議的指導(dǎo)成果, 已轉(zhuǎn)化為具體的實(shí)施方案。執(zhí)行層由一個(gè)“專家組”和一個(gè)“工作組”組成?；浉劭沙掷m(xù)發(fā)展與環(huán)境合作小組的專家小組將共同制定工作計(jì)劃, 落實(shí)具體政策, 并對七項(xiàng)特別項(xiàng)目的實(shí)施小組進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。工作組包括空氣質(zhì)量管理和監(jiān)控專家、粵港持續(xù)發(fā)展與生態(tài)協(xié)同治理合作林業(yè)和自然保護(hù)工作小組、粵港持續(xù)發(fā)展與生態(tài)協(xié)同治理合作海洋資源保護(hù)工作小組、珠江三角洲水質(zhì)保護(hù)工作小組、東江水質(zhì)保護(hù)工作小組、深灣(深圳灣)區(qū)域環(huán)境管理工作組、香港海洋環(huán)境管理工作小組, 負(fù)責(zé)編制特定領(lǐng)域環(huán)境環(huán)節(jié)的年度工作計(jì)劃, 并將指導(dǎo)協(xié)議轉(zhuǎn)化為具體實(shí)施計(jì)劃。到目前為止, 香港與廣東省已成功舉行了22次聯(lián)席會議, 粵港可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)合作小組會議16次, 粵港可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)合作小組會議15次。

(三)粵澳生態(tài)協(xié)同治理現(xiàn)狀

粵澳生態(tài)協(xié)同治理合作始于上世紀(jì)90年代初, 并于2002年5月和2月成立了“粵澳環(huán)保合作專責(zé)小組”。近年來, 在粵澳合作聯(lián)席會議框架下, 雙方分別開展了生態(tài)環(huán)境宣傳教育、生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)。在監(jiān)測、固體廢物處理、水葫蘆處理等方面開展了交流與合作, 取得了顯著成績。廣東省與澳門環(huán)保部門分別于2013年和2017年簽署了《粵澳環(huán)保合作框架協(xié)議》和《粵澳環(huán)保合作協(xié)議2017-2020》, 旨在促進(jìn)粵澳在環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域的合作。此外, 為推動珠海和澳門進(jìn)一步密切合作, 建立兩地直通機(jī)制, 深化兩地經(jīng)貿(mào)交流與合作, 2008年12月, 粵澳合作聯(lián)席會議在小組委員會下成立了雙邊合作工作組。

(四)港澳生態(tài)協(xié)同治理現(xiàn)狀

2008年以來, 香港和澳門建立了年度港澳環(huán)境合作會議機(jī)制。在一年一度的港澳環(huán)保合作大會的監(jiān)督下, 開展了各種生態(tài)協(xié)同治理的交流合作活動。2016年,香港和澳門簽署了一份合同,環(huán)境保護(hù)合作協(xié)會加強(qiáng)兩地在空氣污染預(yù)防、環(huán)境影響評估和廢物管理、污水管理、環(huán)境監(jiān)測和研究、環(huán)境保護(hù)的宣傳和教育、環(huán)境保護(hù)培訓(xùn)和交流等方面的合作,并在環(huán)保產(chǎn)業(yè)的各領(lǐng)域開展交流與合作。

(五)粵港澳三方生態(tài)協(xié)同治理現(xiàn)狀

粵港澳大灣區(qū)在前期的發(fā)展過程中, 未能對環(huán)境問題給予高度關(guān)注。工業(yè)化的迅速發(fā)展, 隨之而來的是大氣、水、土壤的污染, 由于歷史因素, 在治理上, 同中國其它地區(qū)相比, 增加了除治理之外的地域差距的困難; 又由于粵港澳的一些地區(qū)靠近海洋, 城市為求發(fā)展, 填海造陸, 對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境造成嚴(yán)重的污染和破壞。為實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)的可持續(xù)發(fā)展, 必須在資金和政策上進(jìn)行投入。目前, 已經(jīng)建立了粵澳、港澳規(guī)劃策略的框架, 推動重大跨境事務(wù)的合作。建立區(qū)域規(guī)劃的自上而下統(tǒng)籌實(shí)施機(jī)制, 建立重大性區(qū)域事務(wù)的統(tǒng)籌建設(shè)機(jī)制[12]。為解決灣區(qū)內(nèi)各個(gè)地方政府財(cái)政、統(tǒng)籌和出資等方面的問題, 粵港澳地區(qū)在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控等具體領(lǐng)域建立了合作機(jī)制[13]。2014年9月, 粵港澳環(huán)境保護(hù)部門共同簽署了《粵港澳大氣污染防治合作協(xié)議》, 致力于從雙邊合作轉(zhuǎn)向粵港澳在大氣污染防治領(lǐng)域的三方合作。雙邊合作是最具成本效益的區(qū)域合作形式, 目前粵港澳大灣區(qū)的生態(tài)協(xié)同治理仍然是處于雙邊合作的狀態(tài)下, 例如, 廣州與深圳建立生態(tài)城市合作[14], 廣州與珠海建立了大氣污染治理的合作, 其他城市也參與其中, 但是參與程度不高。當(dāng)前粵港澳地區(qū)的大氣污染治理實(shí)踐仍占主導(dǎo)地位。雙邊合作的優(yōu)勢在于雙方能夠有效進(jìn)行互相監(jiān)督, 合作機(jī)制的設(shè)立也符合雙方的發(fā)展現(xiàn)狀, 但是雙邊合作對周圍地區(qū)極為不利, 會在一定程度上限制地區(qū)的發(fā)展。因此, 在2005年, 廣東、香港、澳門等8省市共同參與并簽署了《泛珠三角區(qū)域環(huán)保合作協(xié)議》, 標(biāo)志著泛粵港澳臺區(qū)域環(huán)保合作平臺的建立, 實(shí)現(xiàn)了一定程度上的區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理合作。

3 粵港澳生態(tài)協(xié)同治理存在的主要問題

(一)粵港澳區(qū)域生態(tài)問題

粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展方式也沒能避免“先污染后治理”的老路。隨著經(jīng)濟(jì)技術(shù)的發(fā)展, 生態(tài)問題越來越多, 相關(guān)部門也積極采取措施, 阻止生態(tài)的進(jìn)一步惡化, 由于對生態(tài)造成的影響太過嚴(yán)重, 短時(shí)間內(nèi)無法根本性改變, 區(qū)域生態(tài)問題主要表現(xiàn)在跨界性和復(fù)合型污染問題上。

河流要素性質(zhì)特殊, 改善粵港澳大灣區(qū)的水環(huán)境質(zhì)量, 目光需要放在更大的空間尺度上, 在跨界河流的治理中, 不可避免的遇到行政、經(jīng)濟(jì)、法律等方面的問題, 為生態(tài)環(huán)境的治理增加更大難度?；浉郯牡貐^(qū)位置特殊, 城市群人地大密度交互導(dǎo)致高度復(fù)雜的跨界性和復(fù)合型污染問題突出。根據(jù)《廣東省環(huán)境質(zhì)量公報(bào)(2010-2018)》年的監(jiān)測, 廣佛跨界河、莞深跨界的石馬河等河流水質(zhì)常年不達(dá)標(biāo)。優(yōu)于Ⅱ類水質(zhì)的優(yōu)質(zhì)飲用水水源僅占地表水飲用水的四分之一。河流型水源地受面源污染影響突出, 總氮、糞大腸菌群普遍超標(biāo), 部分湖庫型水源地存在中度富營養(yǎng)化問題。水環(huán)境治理需要考慮到珠江的影響, 聯(lián)合制定水環(huán)境的綜合整治計(jì)劃, 避免在實(shí)施過程中出現(xiàn)對雙方產(chǎn)生不利影響的情況發(fā)生。大灣區(qū)有珠江水系作為支撐, 水量充足, 但是仍然存在一定的缺水問題, 主要表現(xiàn)在水質(zhì)型缺水; 南山河、龍崗河、坪山河、深圳河、東莞運(yùn)河6個(gè)河段水質(zhì)均屬重度污染, 主要污染指標(biāo)為氨氮、總磷和耗氧有機(jī)物。隨著化工、陶瓷等產(chǎn)業(yè)向珠三角以外地區(qū)轉(zhuǎn)移, 北部飲用水源發(fā)展地也開始受到污染的威脅。2018年, 珠三角仍有6個(gè)地表水國考斷面為劣V類, 占全省的66.7%。粵港澳大灣區(qū)城市群的黑臭水體數(shù)占全省水體總數(shù)的63.2%。

上下游開發(fā)保護(hù)的矛盾突出。上游地區(qū)開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的訴求與下游生態(tài)環(huán)境的需求產(chǎn)生越來越多的沖突。城市擴(kuò)張、工業(yè)園區(qū)開發(fā)、經(jīng)濟(jì)林改造、采礦、水力發(fā)電、航運(yùn)、農(nóng)業(yè)灌溉等, 影響到土地利用變化、植被條件、水源涵養(yǎng)、河流水文、水質(zhì)污染等問題。水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、森林公園等生態(tài)空間不同程度被占用。

粵港澳地區(qū)的大氣環(huán)境表現(xiàn)出明顯的區(qū)域性和復(fù)合性特征。臭氧超標(biāo)、細(xì)顆粒物連片污染嚴(yán)重且影響范圍廣闊, 空氣質(zhì)量與世界上的大多數(shù)發(fā)達(dá)國家相比, 仍然有較大差距[15]。國際著名的灣區(qū)都充分利用了港口群, 加強(qiáng)國內(nèi)與其他國家之間的經(jīng)貿(mào)交易, 并且以灣區(qū)為信息獲取處, 加強(qiáng)與國際經(jīng)濟(jì)的交流[16]?；浉郯拇鬄硡^(qū)擁有相似的地理位置, 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與國際著名的灣區(qū)還有差距, 有很大一部分原因在于生態(tài)質(zhì)量差, 粵港澳大灣區(qū)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張和城市熱島擴(kuò)張具有明顯階段性特征, 總體上, 大灣區(qū)建設(shè)用地面積變化趨勢與城市熱島面積變化趨勢相一致, 具有同步性。

(二)現(xiàn)有粵港澳生態(tài)協(xié)同治理合作機(jī)制缺乏決策功能

與世界一流海灣地區(qū)和世界一流城市群相比、粵港澳大灣區(qū)的生態(tài)協(xié)同治理還面臨著一系列問題和挑戰(zhàn), 在政治、經(jīng)濟(jì)、城市、環(huán)境、發(fā)展等方面, 廣東、珠三角地區(qū)更加注重規(guī)劃發(fā)展等方面的措施, 而香港、澳門則遵循自由發(fā)展的理念。在環(huán)境協(xié)同發(fā)展方面, 經(jīng)常會面臨對接不上等問題。生態(tài)協(xié)同治理需要自然資源轉(zhuǎn)化為自然資本, 遵循生態(tài)經(jīng)濟(jì)規(guī)律, 實(shí)現(xiàn)自然資源對生態(tài)的促進(jìn)作用[17], 大灣區(qū)缺乏統(tǒng)領(lǐng)全局的總體規(guī)劃和協(xié)調(diào)機(jī)制, 導(dǎo)致灣區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面缺乏統(tǒng)籌、開發(fā)無序的問題[18]?；浉郯拇鬄硡^(qū)已逐步將生態(tài)協(xié)同治理確立為頂層考慮項(xiàng)目, 生態(tài)協(xié)同治理的政府間框架已初步建立, 并不斷擴(kuò)大和深化, 取得了顯著的效果。目前粵港澳環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制以政治合作為主, 基本涵蓋區(qū)域環(huán)境合作的重大問題。但是, 粵港澳大灣區(qū)乃至世界現(xiàn)有的生態(tài)協(xié)同治理合作機(jī)制還達(dá)不到世界一流水平, 無法為生態(tài)協(xié)同治理層面上的城市群協(xié)調(diào)建設(shè)提供有力保障。

粵港澳大灣區(qū)公共管理基本形成并不斷發(fā)展完善, 其機(jī)制是“一國兩制”下的行政主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)治理。當(dāng)前, 粵港澳環(huán)保合作聯(lián)盟通過粵港澳經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)盟建立了“粵港澳合作聯(lián)席會議”的機(jī)制框架, 但這主要是由中央政府批準(zhǔn)的“一黨制”推動, 實(shí)行中央決策模式, 然而廣東、香港和澳門很少自發(fā)地做出決定。因此, 粵港澳大灣區(qū)的生態(tài)協(xié)同治理合作機(jī)制仍待完善。目前, 只有在粵港之間的珠江三角洲地區(qū)的空氣質(zhì)量管理中, 才制定了區(qū)域聯(lián)合戰(zhàn)略, 提出了共同的、可衡量的目標(biāo)。同時(shí), 對目標(biāo)的完成情況進(jìn)行評估并提出建議。其它粵港澳生態(tài)協(xié)同治理合作項(xiàng)目, 在各領(lǐng)域缺乏有約束力的實(shí)施協(xié)議和目標(biāo)。例如, 《建設(shè)高質(zhì)量生命周期專項(xiàng)規(guī)劃》內(nèi)包括區(qū)域生態(tài)環(huán)境, 但未提出粵港澳地區(qū)整體生態(tài)協(xié)同治理目標(biāo), 對粵港澳大灣區(qū)環(huán)境保護(hù)合作指導(dǎo)力度薄弱。同時(shí), 2016年頒布的《粵港合作框架協(xié)議》中環(huán)境合作事項(xiàng)的安排性條款中僅僅指出雙方的合作機(jī)制, 沒有涉及權(quán)利義務(wù)條款、成本條款等[19]。

(三)合作模式很難促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)的綜合決策

粵港澳在環(huán)境合作方面做了大量工作, 并且也提出了較為先進(jìn)的合作機(jī)制, 具有重要的現(xiàn)實(shí)意義, 但是由于地緣問題的存在導(dǎo)致合作模式難以實(shí)行, 在實(shí)際的在生態(tài)協(xié)同治理合作中, 當(dāng)前的合作機(jī)制通只常是只針對某一特定的事件進(jìn)行小范圍、短期的規(guī)劃[20], 以期在短期內(nèi)解決當(dāng)前所面臨的問題, 這種“急救”的方式在解決當(dāng)下問題的時(shí)候具有極大的現(xiàn)實(shí)意義, 能夠很好的解決發(fā)展中所面臨的問題, 但是在實(shí)際操作過程中, 通常會出現(xiàn)急功近利的現(xiàn)象, 究其原因是粵港澳地區(qū)合作方式的轉(zhuǎn)變引起的。2015年后, 粵港澳地區(qū)的協(xié)作上升為國家戰(zhàn)略, 合作方式由雙邊發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)槎噙呁苿? 合作機(jī)制不斷完善, 標(biāo)志著區(qū)域協(xié)同發(fā)展進(jìn)入共生階段[21]。例如, 以犧牲環(huán)境為代價(jià), 或者沒有考慮到可持續(xù)發(fā)展的理念, 將會出現(xiàn)越治理越差的情況。因此, 粵港澳大灣區(qū)的生態(tài)協(xié)同治理合作模式應(yīng)做好長期規(guī)劃, 充分考慮可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域愿景, 進(jìn)行全面的環(huán)境戰(zhàn)略和政策研究?；浉郯默F(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)合作模式解決了當(dāng)下區(qū)域環(huán)境保護(hù)的問題, 可是缺乏遠(yuǎn)見, 對新的環(huán)境問題反應(yīng)遲緩。例如深圳市發(fā)布《深圳市國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)方案(2017-2020年)》, 提出環(huán)境治理和社會治理現(xiàn)代化的系統(tǒng)解決方案, 其規(guī)劃時(shí)間短, 沒有涉及到粵港澳整體的生態(tài)協(xié)同治理。生態(tài)協(xié)同治理涉及領(lǐng)域廣, 部門多, 包括自然資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、海洋、財(cái)政等多部門, 容易出現(xiàn)協(xié)同治理碎片化和多頭管理, 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作難度大。由于各部門、區(qū)域之間的歸屬不清晰、權(quán)責(zé)不明確, 導(dǎo)致協(xié)同治理進(jìn)程審批存在部門間推諉扯皮、項(xiàng)目監(jiān)督不到位、未批先建、違建亂建、管理不嚴(yán)、施工粗糙等現(xiàn)象。針對快速提高區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)一體化和區(qū)域跨境環(huán)境問題的大灣區(qū)建設(shè),有必要建立一個(gè)生態(tài)協(xié)同治理合作機(jī)制, 廣東、香港、澳門要盡快做出全面的區(qū)域發(fā)展決定。

(四)現(xiàn)有制度已成為灣區(qū)生態(tài)環(huán)境整體協(xié)調(diào)的障礙

粵港澳大灣區(qū)存在體制機(jī)制障礙、配套法規(guī)和政策不完善、標(biāo)準(zhǔn)缺失、以及定位不清晰等問題。首先, 在“一國兩制、三種貨幣、三種金融體制”的特殊條件下, 大灣區(qū)內(nèi)部行政壁壘問題突出, 阻礙了資源和要素的自由流動。其次, 區(qū)域內(nèi)部對環(huán)境相關(guān)的各個(gè)要素指標(biāo)存在顯著差異, 缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。在實(shí)際操作中, 也沒有統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。除此之外, 缺乏系統(tǒng)性的合作規(guī)劃可能導(dǎo)致大灣區(qū)內(nèi)的城市之間競爭加劇, 也不利于大灣區(qū)的深度合作和長期有效發(fā)展。環(huán)境優(yōu)勢難以在短期內(nèi)迅速轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢。不同地區(qū)的政府部門可以通過減少污染排放、減少資源耗竭、改善生態(tài)環(huán)境等舉措, 產(chǎn)生環(huán)境效益和社會效益。生態(tài)治理落實(shí)到每個(gè)人, 要求每個(gè)人都可以樹立社會效益大于私人效益的觀念。最后, 信息不對稱。信息不對稱問題帶來的治理成本是導(dǎo)致粵港澳地區(qū)大灣區(qū)生態(tài)協(xié)同治理效率低下的重要原因。地區(qū)與地區(qū)之間、環(huán)境與企業(yè)指標(biāo)之間的信息不對稱。企業(yè)環(huán)境數(shù)據(jù)披露不足導(dǎo)致有關(guān)機(jī)構(gòu)難以有效識別真正的綠色企業(yè), 增加業(yè)務(wù)成本。

根據(jù)2019 年《廣東省各市統(tǒng)計(jì)年鑒》、香港特區(qū)政府統(tǒng)計(jì)處和澳門統(tǒng)計(jì)處普查局的數(shù)據(jù)來看, 粵港澳大灣區(qū)各城市間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同, 區(qū)域發(fā)展不平衡的問題, 將對整個(gè)粵港澳大灣區(qū)的整體實(shí)力產(chǎn)生較大影響, 同時(shí)也會影響到對粵港澳大灣區(qū)周邊的輻射能力。這直接導(dǎo)致粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的各城市之間存在著行政層次的差異, 直接影響著灣區(qū)內(nèi)生態(tài)協(xié)同治理平等合作。在廣東省來看, 廣州可作為最高級的行政指揮層次, 對廣東省的各個(gè)城市進(jìn)行整體的統(tǒng)籌規(guī)劃, 但是放眼粵港澳大灣區(qū), 其行政建制復(fù)雜, 香港特別行政區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)實(shí)行不同的政治制度, 這在一定程度上限制了粵港澳大灣區(qū)的生態(tài)協(xié)同治理的進(jìn)展。而且, 隨著粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)和發(fā)展, 很多過去實(shí)施的制度和政策已經(jīng)不再適用于當(dāng)下, 甚至抑制了當(dāng)前的發(fā)展。按照“一國兩制”的原則, 粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境法律法規(guī)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等異質(zhì)性較高, 在生態(tài)協(xié)同治理的過程中難免會出現(xiàn)一些問題。以粵港澳大灣區(qū)環(huán)境影響評價(jià)為例, 影響評估只針對局部地區(qū), 將會帶來跨區(qū)域的生態(tài)空間和社會風(fēng)險(xiǎn)?；?、港、澳三地環(huán)境影響評價(jià)機(jī)制的差異導(dǎo)致港珠澳大橋香港段因環(huán)評報(bào)告不合格而暫停建設(shè), 雖然后來完善環(huán)評報(bào)告并重新開工建設(shè), 卻造成了數(shù)十億元的經(jīng)濟(jì)損失[22]。

4 建立粵港澳大灣區(qū)生態(tài)文明共建機(jī)制的若干建議

實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè), 需要借鑒其它大型海灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作管理方式,建立完善的決策機(jī)制,協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境管理系統(tǒng),并提供足夠的資金和材料的基本保證。根據(jù)粵港澳臺大灣區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的歷史使命要求, 將逐步全面優(yōu)化和提升現(xiàn)有環(huán)保合作機(jī)制, 建立粵港澳大灣區(qū)綜合生態(tài)文明建設(shè)機(jī)制[23]。

(一)生態(tài)協(xié)同治理與保護(hù)

(1)區(qū)域協(xié)同治理

守住生態(tài)紅線, 協(xié)調(diào)治理與保護(hù)大灣區(qū)城市群生態(tài)空間, 維護(hù)大灣區(qū)城市群區(qū)域生態(tài)底線。城市群整體協(xié)同治理建成“生態(tài)綠網(wǎng), 山水交融”的區(qū)域生態(tài)格局。依靠大灣區(qū)北部山丘構(gòu)建環(huán)大灣區(qū)北部綠色生態(tài)屏障, 協(xié)同治理與保護(hù)鼎湖山、羅浮山、蓮花山等外圍連綿山地丘陵的整體性, 提升生態(tài)屏障的生態(tài)治理與保護(hù)、水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護(hù)的承載力。依托主干江河水系形成連接生態(tài)綠網(wǎng)的廊道網(wǎng)絡(luò), 推動支流水系以及綠化緩沖帶串聯(lián)生態(tài)空間, 形成有山有水的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。開展自然保護(hù)地治理與保護(hù), 嚴(yán)格保護(hù)紅樹林等濱海濕地, 注重湖泊、河口等淡水濕地資源的保護(hù)與治理, 構(gòu)建功能完備的灣區(qū)自然保護(hù)地體系[24]?？刂铺詈Ｒ?guī)模, 串聯(lián)灣區(qū)海岸帶, 打通深港、珠澳跨界綠道, 實(shí)現(xiàn)灣區(qū)生態(tài)廊道的互連互通。以協(xié)同治理為主要手段, 協(xié)調(diào)破損山體、污染水體、土地退化、植被和生態(tài)綠地萎縮、生物多樣性破壞等突出問題, 將分散的生態(tài)治理“局域網(wǎng)”建成城市群生態(tài)協(xié)同治理“全域網(wǎng)”。

(2)編制區(qū)域生態(tài)規(guī)劃

粵港澳大灣區(qū)目前統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)多基于行政轄區(qū)的統(tǒng)計(jì), 既不完備, 準(zhǔn)確度又不高。加強(qiáng)對灣區(qū)內(nèi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)更加細(xì)致的分類, 有利于制定出科學(xué)的區(qū)域生態(tài)發(fā)展規(guī)劃，如采用 3S 技術(shù)、無人機(jī)、衛(wèi)星等手段收集實(shí)時(shí)信息;建立實(shí)時(shí)更新的灣區(qū)生態(tài)現(xiàn)狀評價(jià)數(shù)據(jù)庫, 進(jìn)而基于數(shù)據(jù)庫的評價(jià)結(jié)果來制定粵港澳大灣區(qū)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的指標(biāo)體系, 由指標(biāo)體系引導(dǎo)粵港澳區(qū)域的生態(tài)發(fā)展, 并向先進(jìn)的生態(tài)協(xié)同治理地區(qū)學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)。在明確生態(tài)治理與保護(hù)目標(biāo)的基礎(chǔ)上, 編制區(qū)域生態(tài)發(fā)展規(guī)劃, 統(tǒng)籌設(shè)置區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線, 并設(shè)置保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)以及特殊保護(hù)區(qū), 因地制宜制定生態(tài)長久發(fā)展規(guī)劃。

(3)發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè), 促進(jìn)灣區(qū)升級

生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)是促進(jìn)生態(tài)治理與保護(hù)的保障。一是建立粵港澳環(huán)保示范工程。通過建立粵港澳環(huán)保示范工程引導(dǎo)和培育更多的節(jié)能環(huán)保型產(chǎn)業(yè), 并為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供良好的市場, 加大對新能源、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的支持力度, 積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式, 有利于粵港澳區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理與保護(hù)的進(jìn)行。二是構(gòu)建粵港澳循環(huán)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新區(qū)。進(jìn)一步創(chuàng)新循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式, 合理布局、合理規(guī)劃、合理遷移, 穩(wěn)步推進(jìn)粵港澳再生資源回收與處理系統(tǒng)科學(xué)規(guī)范發(fā)展, 構(gòu)建粵港澳循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新區(qū), 為粵港澳區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展不斷注入新動力。

(4)加強(qiáng)大氣污染協(xié)同治理與控制

建立科學(xué)合理的灣區(qū)城市群空間分布格局, 從污染源頭控制形成有利于大氣污染物減排和流通的空間結(jié)構(gòu), 加強(qiáng)對高排放企業(yè), 如煤炭、鋼鐵、石化、火電等重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)的科學(xué)選址。構(gòu)建城市群生態(tài)廊道體系, 降低大氣中的污染物濃度, 力爭形成貫穿大灣區(qū)的生態(tài)廊道, 有利于污染物濃度降低、稀釋, 如白云山-古兜山-五桂山一帶、大嶺山-銀屏山一帶等生態(tài)廊道。以廣州為中心的珠三角重點(diǎn)地區(qū), 大力推進(jìn)大氣污染防治, 禁止新建、擴(kuò)建高排放高污染火力發(fā)電廠以及其它電廠。

(5)水環(huán)境協(xié)同治理

重點(diǎn)推進(jìn)廣佛跨界河流、淡水河、石馬河等重污染上下游流域水環(huán)境協(xié)同治理, 協(xié)同推進(jìn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)及養(yǎng)殖業(yè)污染治理、重污染企業(yè)集聚及集中治污等工作。強(qiáng)化大灣區(qū)城市建成區(qū)黑臭水體治理, 綜合采取控源截污、垃圾清理、清淤疏浚、生態(tài)治理與保護(hù)等措施。推行水污染第三方治理, 突出上下游、支流連片區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治, 加快消除城區(qū)黑臭水體。探索實(shí)施流域生態(tài)補(bǔ)償, 重點(diǎn)保證供水水質(zhì)安全。推動建立、完善大灣區(qū)區(qū)域性水污染聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制。

(6)統(tǒng)籌環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施布局

建立覆蓋城鄉(xiāng)的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施體系。加大城鄉(xiāng)污水處理設(shè)施建設(shè)力度, 大灣區(qū)所有鎮(zhèn)級行政單元、集中飲用水源保護(hù)區(qū)、重要水庫和重要河流水源保護(hù)區(qū), 全部建成生活污水集中處理設(shè)施。加快城鄉(xiāng)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè), 加快推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)垃圾處理廠建設(shè), 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生活垃圾收運(yùn)處理設(shè)施全覆蓋。加強(qiáng)固體廢物安全處置設(shè)施建設(shè), 建成覆蓋灣區(qū)范圍的危險(xiǎn)廢物集中處置設(shè)施。

(二)積極推進(jìn)共建粵港澳大灣區(qū)生態(tài)協(xié)同治理領(lǐng)導(dǎo)小組

在“一國兩制”構(gòu)想下, 粵港澳大灣區(qū)生態(tài)文明建設(shè)面臨并將很快面臨諸多跨境問題。實(shí)踐證明, 單純依靠現(xiàn)有的粵港澳雙邊或三方磋商機(jī)制, 難以對區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理建設(shè)作出全面決策[25]。領(lǐng)導(dǎo)小組的建設(shè)能夠有效發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢, 從全局進(jìn)行把控, 促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)生態(tài)協(xié)同治理的全面進(jìn)行。因此, 有必要向北京、天津、河北及周邊地區(qū)的大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組學(xué)習(xí), 建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)生態(tài)協(xié)同治理整體協(xié)調(diào)，以全面協(xié)調(diào)為導(dǎo)向, 構(gòu)建面向區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理體系[26]。無論是打破制度壁壘, 減少產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競爭, 還是促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展, 都需要強(qiáng)大的政府力量。建議中央牽頭成立由四個(gè)方面組成的粵港澳大灣區(qū)合作與發(fā)展委員會(以下簡稱委員會)。委員會能夠協(xié)調(diào)溝通, 有效消除阻礙香港、澳門和珠江三角洲人才、資本和生產(chǎn)要素流動的制度障礙, 使得優(yōu)勢互補(bǔ)、合作發(fā)展。成立粵港澳大灣區(qū)生態(tài)協(xié)調(diào)治理委員會, 并設(shè)立辦公室, 加強(qiáng)對粵港澳大灣區(qū)生態(tài)協(xié)同治理的組織領(lǐng)導(dǎo)和檢查指導(dǎo), 對重大區(qū)域生態(tài)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一部署、綜合決策, 協(xié)調(diào)各部門之間的行動; 明確委員會工作組的法律地位, 建立健全《領(lǐng)導(dǎo)小組工作制度》。實(shí)行環(huán)境與發(fā)展綜合決策制度, 定期研究解決粵港澳大灣區(qū)生態(tài)治理中的重大問題?；浉郯拇鬄硡^(qū)生態(tài)協(xié)調(diào)治理委員會及其辦公機(jī)構(gòu)明確分管領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任部門, 形成分級管理、部門協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動、良性循環(huán)的和諧工作局面。

需要指出的是, 在“一國兩制”基本國策的背景下, 消除香港、澳門和珠江三角洲地區(qū)的制度性障礙必將是復(fù)雜而艱巨的。與我國其它地區(qū)不同, “一國兩制”是廣東在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)生態(tài)協(xié)同治理首先面對的特殊形勢, 只要建立協(xié)調(diào)的生態(tài)協(xié)同治理體系, 與港澳大灣區(qū)生態(tài)協(xié)同治理的摩擦就可以從前端最小化, 推進(jìn)廣東、香港、澳門生態(tài)協(xié)同治理的對外開放。建立有效準(zhǔn)入制度, 建立一個(gè)整體和統(tǒng)一的系統(tǒng)來促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)生態(tài)協(xié)同治理, 系統(tǒng)應(yīng)首先加強(qiáng)協(xié)同發(fā)展機(jī)制,實(shí)現(xiàn)整個(gè)過程的監(jiān)督和協(xié)調(diào)發(fā)展,并建立一個(gè)跨境生態(tài)環(huán)境影響評估和磋商機(jī)制。其次, 我們應(yīng)該尊重歷史, 相互聯(lián)系, 盡可能消除區(qū)域內(nèi)由于歷史因素留下來的制約粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展的不利因素, 為更大的海灣地區(qū)制定統(tǒng)一的生態(tài)協(xié)同治理制度以及環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系?？缃绾献魇腔浉郯拇鬄硡^(qū)的最大主題, 委員會的最主要任務(wù)就是協(xié)調(diào)各方要素, 促進(jìn)粵港澳地區(qū)的互聯(lián)互通。在粵港澳大灣區(qū)原有互補(bǔ)性明顯減弱的情況下, 積極研究未來可以深化、拓展、聯(lián)動的方向。最后, 我們應(yīng)該主動在粵港澳大灣區(qū)建立一個(gè)領(lǐng)先的生態(tài)協(xié)同治理示范區(qū)。明確建設(shè)目標(biāo), 統(tǒng)一規(guī)劃灣區(qū)生態(tài)協(xié)同治理建設(shè)戰(zhàn)略, 全面建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的生態(tài)空間管控體系和綠色生態(tài)水網(wǎng)[27], 促進(jìn)灣區(qū)的發(fā)展, 防治大氣污染, 環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一安排。

(三)構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)生態(tài)協(xié)同治理科技支撐體系

粵港澳大灣區(qū)生態(tài)協(xié)同治理建設(shè)將面臨制度和技術(shù)的挑戰(zhàn), 應(yīng)該采用新思想、新技術(shù)和新模式, 推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新型生態(tài)系統(tǒng)的建立, 加快建立粵港澳大灣區(qū)環(huán)境保護(hù)技術(shù)支撐體系, 加強(qiáng)大灣區(qū)生態(tài)協(xié)同治理建設(shè)的整體科技支撐?；浉郯拇鬄硡^(qū)擁有良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ), 產(chǎn)業(yè)體系完備, 制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá), 粵港澳三地大灣區(qū)擁有多所研究機(jī)構(gòu)和學(xué)校, 聚集了眾多科技公司, 具備國際水平的創(chuàng)新基礎(chǔ)[28]。在粵港澳合作的框架下, 成立粵港澳大灣區(qū)生態(tài)協(xié)同治理建設(shè)技術(shù)委員會，委員會的目標(biāo)是推動粵港澳大灣區(qū)形成面向全國和高層次學(xué)生群體的國家文明科技支撐體系。委員會重點(diǎn)研究粵港澳大灣區(qū)生態(tài)協(xié)同治理建設(shè)的生態(tài)戰(zhàn)略、總體形勢和重大問題, 提出大灣區(qū)生態(tài)協(xié)同治理的中長期規(guī)劃、法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn), 并結(jié)合重要的環(huán)境保護(hù)措施, 提出大灣區(qū)生態(tài)協(xié)同治理建設(shè)的政策平臺, 總結(jié)和推進(jìn)廣東、香港、澳門、臺灣等特大城市生態(tài)協(xié)同治理, 驗(yàn)證生態(tài)環(huán)境科學(xué)技術(shù)的新成果, 將灣區(qū)內(nèi)的城市協(xié)同起來, 打造粵港澳核心生態(tài)圈。

(四)鼓勵(lì)發(fā)展生態(tài)協(xié)同治理多元化機(jī)制, 保障灣區(qū)環(huán)保投入

粵港澳大灣區(qū)跨境、區(qū)域和綜合生態(tài)協(xié)同治理建設(shè)需要強(qiáng)有力的資金支持。隨著未來合作的不斷擴(kuò)大和深化, 粵港澳地區(qū)的金融體系需要完善, 這可能成為未來一些跨境生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目推進(jìn)的主要障礙。改革創(chuàng)新現(xiàn)有金融工具, 探索財(cái)政政策和綠色政策融資渠道, 保證粵港澳大灣區(qū)生態(tài)協(xié)同治理建設(shè)的投資。營造權(quán)利平等、機(jī)會均等、規(guī)則平等的投資環(huán)境, 創(chuàng)新生態(tài)治理投融資模式, 努力拓寬投融資渠道, 不斷健全多元投資機(jī)制。第一, 拓寬政策性融資渠道, 制定適用于生態(tài)治理的財(cái)政補(bǔ)助、銀行貸款、擔(dān)保貼息等財(cái)政金融政策, 鼓勵(lì)商業(yè)性、政策性、開發(fā)性等金融機(jī)構(gòu)在依法合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下, 為生態(tài)治理項(xiàng)目提供信貸支持等金融服務(wù)。第二, 健全社會資本參與政策, 制定社會資本投資生態(tài)治理的優(yōu)惠政策, 鼓勵(lì)單位、個(gè)人投資生態(tài)治理工程; 出臺相關(guān)指導(dǎo)意見, 明確社會資本進(jìn)入生態(tài)治理領(lǐng)域的資質(zhì)條件和實(shí)施路徑; 同時(shí), 研究制定規(guī)范實(shí)施管理的措施辦法, 特別是要對如何實(shí)施有效監(jiān)管、防止企業(yè)不當(dāng)?shù)美岢鼍唧w政策建議。另外, 粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的城市之間可以共同設(shè)立生態(tài)協(xié)同治理促進(jìn)基金, 為區(qū)域和跨界生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供資金保障。

(五)明確科學(xué)分工機(jī)制, 保障生態(tài)協(xié)同治理有序進(jìn)行

在生態(tài)協(xié)同治理過程中, 涉及到不同等級的多個(gè)地區(qū)、多個(gè)部門, 因此需要建立科學(xué)的分工機(jī)制, 保障生態(tài)協(xié)同治理的有序進(jìn)行[29]。

首先廣州作為粵港澳地區(qū)中心城市之一, 對周圍地區(qū)具有極強(qiáng)的帶動作用。因此, 廣州應(yīng)擔(dān)負(fù)起總領(lǐng)全局的作用, 對生態(tài)治理過程中出現(xiàn)的問題及時(shí)調(diào)控, 同時(shí)對粵港澳中部地區(qū)進(jìn)行積極的帶動, 與周邊地區(qū)形成良好的協(xié)同治理關(guān)系[30]。香港是另一中心城市, 其輻射帶動作用比廣州強(qiáng)許多, 由于其自身的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ), 香港可以作為生態(tài)協(xié)同治理先發(fā)地區(qū)、示范區(qū), 為其它地區(qū)做表率。深圳由于其特殊的地理位置, 與香港只有一線之隔, 深圳可以優(yōu)先與香港進(jìn)行生態(tài)協(xié)同治理的共同發(fā)展, 然后再帶動周邊地區(qū)?；浉郯拇髽虻慕ǔ? 極大的提高了珠海的區(qū)位優(yōu)勢, 在此基礎(chǔ)上, 珠海經(jīng)深圳和香港的輻射帶動, 積極發(fā)揮自身的資源優(yōu)勢, 參與到生態(tài)協(xié)同的治理中來, 同時(shí)對粵港澳的西部地區(qū)起到帶動作用。根據(jù)大灣區(qū)城市的現(xiàn)狀, 各大城市各具特色和優(yōu)勢, 找到自身定位, 集中優(yōu)勢, 發(fā)揮所長, 利用粵港澳大灣區(qū)的交通樞紐, 促進(jìn)廣州、香港、深圳、珠海等幾個(gè)重要中心城市協(xié)同治理, 最終達(dá)到粵港澳地區(qū)整體的生態(tài)協(xié)同治理[31]。

各級政府部門要認(rèn)真落實(shí)職能職責(zé), 環(huán)境保護(hù)部門要加強(qiáng)對生態(tài)治理的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和綜合管理。發(fā)展改革、城鄉(xiāng)規(guī)劃等部門要加強(qiáng)對城市發(fā)展的宏觀調(diào)控, 合理規(guī)劃,貫徹綠色發(fā)展理念, 調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu), 從源頭防治生態(tài)環(huán)境污染。工業(yè)部門要加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度, 激勵(lì)落后產(chǎn)能退出機(jī)制, 加強(qiáng)工業(yè)污染防治管理。自然資源部門要加強(qiáng)土地利用宏觀調(diào)控, 增加生態(tài)用地, 加強(qiáng)資源開發(fā)項(xiàng)目治理、污染場地環(huán)境評價(jià)和治理。農(nóng)業(yè)部門要組織加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境整治, 開展農(nóng)村生態(tài)創(chuàng)建, 推進(jìn)農(nóng)業(yè)污染減排。水務(wù)部門要統(tǒng)籌水資源, 組織生活污水集中處理設(shè)施和配套管網(wǎng)建設(shè), 開展重點(diǎn)水系環(huán)境整治, 防止地下水污染, 保障生態(tài)用水。其它部門要根據(jù)部門職責(zé), 加強(qiáng)行業(yè)管理, 共同推進(jìn)生態(tài)協(xié)同治理工作。

各城市之間科學(xué)分工, 保障生態(tài)協(xié)同治理的有序進(jìn)行。

5 結(jié)論

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是我國一項(xiàng)基本國策, 但我國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨著兩難困境。生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)還需付出相當(dāng)大的努力, 尤其是粵港澳大灣區(qū)包含省市眾多, 在不同經(jīng)濟(jì)政策和區(qū)域發(fā)展水平的影響下, 粵港澳大灣區(qū)的區(qū)域生態(tài)現(xiàn)狀存在差異, 區(qū)域生態(tài)問題多樣, 為實(shí)現(xiàn)生態(tài)協(xié)同治理, 解決問題的思路需要從多個(gè)角度進(jìn)行考慮。現(xiàn)如今, 粵港、粵澳、港澳生態(tài)協(xié)同發(fā)展從最初萌芽的雙邊合作開始至今, 交流愈加深入，但仍存在一些問題, 比如大部分舉措中, 仍然以發(fā)展較快的城市為主導(dǎo), 其它城市參與感不強(qiáng),諸多舉措不能有效解決資源環(huán)境承載能力不足的問題[32-33]。因此, 成立區(qū)域生態(tài)協(xié)同共建小組、構(gòu)建區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理科技支撐體系、明確科學(xué)分工機(jī)制勢在必行。加強(qiáng)粵港澳大灣區(qū)的生態(tài)協(xié)同治理, 不僅能促進(jìn)粵港澳地區(qū)的生態(tài)建設(shè), 而且生態(tài)協(xié)同治理先例可適用于全國, 具有極高的戰(zhàn)略意義。

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展, 粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)始終處于全國領(lǐng)先地位, 隨之而來的城市生態(tài)問題逐漸顯現(xiàn), 若是不提前做好規(guī)劃, 導(dǎo)致粵港澳地區(qū)出現(xiàn)生態(tài)問題, 則直接影響到該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此, 加強(qiáng)粵港澳地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè), 首先就要加強(qiáng)粵港澳地區(qū)生態(tài)協(xié)同治理建設(shè)。加強(qiáng)生態(tài)協(xié)同治理建設(shè), 不僅要加強(qiáng)城市空間的建設(shè), 還要格外注意城市生態(tài)空間的治理, 當(dāng)前生態(tài)協(xié)同治理的研究正在不斷完善, 有利于促進(jìn)粵港澳地區(qū)的生態(tài)協(xié)同治理以及大灣區(qū)城市群空間和生態(tài)空間的和諧發(fā)展。

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A review of ecological coordination governance strategies inGuangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

GOU Dengwen1,2,3,GONG Qinghua2, *,CHEN Aibing3, LIU Bowen4, ZHANG Mufeng5

1. Kunming University of technology, Kunming650504 2. Guangzhou Institute of Geography, Guangzhou 510070

With more and more damage to the ecological environment, ecological and environmental problems have become increasingly prominent, seriously hindering economic development, and even endangering human health and life safety. It is urgent to solve the environmental problems and alleviate the ecological crisis. However, the complex characteristics of regional ecological environment issues such as integrity, systemicity and uncertainty have brought great difficulties to regional eco-environment governance.Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area is an important area of China's economic construction at present. It has strong economic growth pole, such as Guangzhou, Hong Kong, Shenzhen and other cities, which create a high GDP of up to 7502.2 billion yuan for China in 2019. However, with the rapid economic development, environmental problems appeared extremely easily. After the ecological environment was broken, it will greatly hinder the sustainable development of regional economy. Therefore, Now taking the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area as an example, this paper introduces the basic outline of the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area and clarifies its position for China's economic development. From the perspective of ecological collaborative governance, this paper analyzes the current situation of ecological collaborative governance in Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area, founds the main problems, and puts forward corresponding opinions and suggestions. It aims to provide a scientific theoretical basis for the ecological collaborative governance of Guangdong-Hong Kong -Macao Greater Bay Area and enrich the theoretical research on Ecological collaborative governance.

Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area; regional ecology; environmental problems; collaborative governance

10.14108/j.cnki.1008-8873.2022.02.029

S157.2

A

1008-8873(2022)02-249-10

2020-06-24;

2020-08-20

國家自然科學(xué)基金(41671506, 41977413); 廣東省科技計(jì)劃項(xiàng)目(2018B030324002)

茍登文(1995—), 男, 四川廣元人, 碩士, E-mail:1334642847@qq.com

通信作者:宮清華, 女, 博士, 研究員, 主要從事地表過程與防災(zāi)減災(zāi), E-mail:gongqh020@foxmail.com

茍登文,宮清華, 陳愛兵, 等. 粵港澳大灣區(qū)生態(tài)協(xié)同治理策略研究綜述[J]. 生態(tài)科學(xué), 2022, 41(2): 249–258.

GOU Dengwen, GONG Qinghua, CHEN Aibing, et al. A review of ecological coordination governance strategies in Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area[J]. Ecological Science, 2022, 41(2): 249–258.