嚴紅

農(nóng)村公共品的“賦能型供給”：價值內(nèi)涵、邏輯機理與運作機制——以開鎮(zhèn)小微項目的創(chuàng)新實踐為例

嚴紅

（武漢大學 社會學院，湖北 武漢 430072）

農(nóng)民動員缺位和參與性不足的“最后一公里”困境是制約農(nóng)村公共品供給效率的關(guān)鍵因素。研究發(fā)現(xiàn)，項目制供給中的政府包攬代建模式內(nèi)含著行政替代組織的實踐邏輯，會由于基層村社組織的失語和脫嵌陷入動員困境，引發(fā)項目進村實踐梗阻。“賦能型供給”的基層創(chuàng)新實踐是對政府包攬代建模式的優(yōu)化，實現(xiàn)了從“替代組織”到“賦能組織”的邏輯演變。地方政府能夠在項目分類基礎(chǔ)上，優(yōu)化項目進村的建管制度，將小微項目下放到村社內(nèi)部，由行政村和村民小組進行自主治理。“賦能型供給”是政府以村莊對項目的依賴性為基礎(chǔ)，通過適度放權(quán)和有節(jié)制的行政干預(yù)，從資源、權(quán)力和規(guī)則三個層面，以屬地化包干、約束型自主和制度化參與實踐機制為基層村社組織進行綜合賦能，使其成為國家與農(nóng)民之間的聯(lián)結(jié)中介和動員載體。通過重塑國家—基層村社組織—農(nóng)民的互動結(jié)構(gòu)，形成一個可以深入農(nóng)村社會進行強動員的基層組織體系，有效化解“最后一公里”難題，提升公共品供給效率?！百x能型供給”創(chuàng)新實踐為項目制背景下如何實現(xiàn)農(nóng)村公共品的有效供給提供了一個可行思路。

賦能型供給；資源下鄉(xiāng)；基層組織；賦能；最后一公里

一、問題的提出

確保農(nóng)村公共品得到充分且有效地供給是全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的應(yīng)有之義，2022年中央一號文件也繼續(xù)提出要“加強農(nóng)村重點領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。稅費改革之前，農(nóng)村公共品供給成本由鄉(xiāng)村內(nèi)部負擔，該階段農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展不足，村民農(nóng)業(yè)剩余又極為有限，農(nóng)村公共品供給水平難以保證。稅費改革以后，國家將農(nóng)村公共品供給逐步納入公共財政體系，主要以專項資金的方式承擔公共品供給成本。近年來大量項目下鄉(xiāng)極大地解決了農(nóng)村公共品供給面臨的資源來源問題，但另一方面卻在村莊情境中遭遇了“最后一公里”落地難題，即自上而下的公共品供給在村莊層面無法實現(xiàn)有效對接，形成供需錯位、村民積極性不高[1]、動員缺位參與性不足[2]、資源脫離村民空轉(zhuǎn)等低效甚至無效供給的效率問題。研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村公共品供給“最后一公里”是決定供給成效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，單純加大資金投入并不一定能夠提高農(nóng)村公共品供給效率，關(guān)鍵在于資源輸入方式，若政府包攬公共品供給全部工作，將基層組織排除在項目運作體系之外，國家權(quán)力將難以滲入基層社會與村民形成有效對接[3]，離開村民的積極參與，公共品供給效率較低。因此，項目進村過程中如何動員村民、實現(xiàn)積極參與，成為化解“最后一公里”難題和改善公共品供給效率的關(guān)鍵。本文力圖在國家與農(nóng)民關(guān)系視域下，提出以基層組織作為資源下鄉(xiāng)背景下國家與農(nóng)民之間的聯(lián)結(jié)中介和動員載體，借國家資源下鄉(xiāng)之力賦能基層組織，以基層組織動員性實現(xiàn)村民有效參與，為改善農(nóng)村公共品供給效率提供一個可行路徑。

在項目制基本背景下如何提升農(nóng)村公共品供給效率這一重要議題在已有研究中主要形成了兩種觀點：制度供給創(chuàng)新論與基層組織建設(shè)論。第一，制度供給創(chuàng)新論。已有研究認為作為農(nóng)村公共品供給的主導方式，項目制的制度安排本身具有弱動員性。一方面項目制是制度內(nèi)自上而下決策體制[4]，不僅會導致供需結(jié)構(gòu)性失衡[5]，還使得農(nóng)民在公共品供給中處于缺位狀態(tài)，當項目目標與農(nóng)民自身利益不匹配時，農(nóng)民積極性不高。另一方面，項目制具有“技術(shù)理性”特征，雖然能實現(xiàn)體制內(nèi)激勵，但對于具有不規(guī)則性的基層社會而言，“技術(shù)理性”與治理工作不匹配，面臨代理人激勵不足問題[6]。可見，項目制制度安排本身有邏輯缺陷，不僅難以直接動員村民，而且對代理人激勵不足也無法實現(xiàn)間接動員，因此，有必要創(chuàng)新制度安排，彌補制度本身動員性不足的邏輯短板。第二，基層組織建設(shè)論。持該觀點的學者認為“最后一公里”問題是治理問題，關(guān)鍵在于基層組織建設(shè)，基層村社組織在國家資源輸入與村莊社會對接過程中發(fā)揮著重要的中介作用。基層組織一方面具有內(nèi)生性動員優(yōu)勢，能以傳統(tǒng)的簡約治理方式和熟人社會信息、人情、面子等少量成本來滿足國家治理的需求[7]，實現(xiàn)對分散村民的統(tǒng)籌、整合和動員。但是另一方面，基層組織具有自利性，能在資源下鄉(xiāng)背景下與鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)成新的利益共同體進行合謀分利[2]。為了保證下鄉(xiāng)資源的安全性，防范出現(xiàn)“營利型經(jīng)紀模式”[8]，近年來對于鄉(xiāng)村公共品的提供，國家不斷強化監(jiān)管，傾向于繞過鄉(xiāng)村基層組織，通過市場化、專項化的方法與農(nóng)民對接[9]。但同時也持續(xù)削弱了基層組織的治責與治權(quán)[10]，基層組織既無能力也無動力去協(xié)調(diào)國家與分散農(nóng)民之間的關(guān)系[11]。因此，基層組織建設(shè)論認為在當前資源輸入背景下，有必要重新認識基層組織的動員功能，在國家資源與鄉(xiāng)土社會之間重建可以銜接的中介組織。

綜上所述，學者從宏觀制度安排和基層組織建設(shè)兩方面對農(nóng)村公共品供給效率問題進行了有力研究，形成了堅實的認識基礎(chǔ)，但仍有可進一步拓展的空間。第一，農(nóng)村公共品供給內(nèi)含著國家如何與農(nóng)民建立有效關(guān)聯(lián)的問題，項目進村農(nóng)民參與不足造成的效率損耗既與自上而下項目制本身運作邏輯有關(guān)，也與基層組織的動態(tài)實踐具有緊密關(guān)聯(lián)，有必要從宏觀制度或基層組織的單因素討論走向互動合作論。因此本文嘗試探究制度環(huán)境與基層組織之間的互動關(guān)聯(lián)，通過優(yōu)化項目進村制度安排為基層組織賦能，激活基層組織的動員性。第二，在國家政權(quán)建設(shè)過程中，資源下鄉(xiāng)本身帶來了監(jiān)督下鄉(xiāng)、規(guī)則下鄉(xiāng)，會對基層組織的牟利性沖動進行強約束。因此相較于分利秩序時期，在當前強國家時代基層組織的制度環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，相關(guān)研究也有必要突破固有的自利性認知，實現(xiàn)從約束組織、替代組織到賦能組織的轉(zhuǎn)變，從過度強調(diào)基層組織規(guī)范性調(diào)整到規(guī)范性與靈活性兼顧的平衡狀態(tài)。第三，基層組織建設(shè)論雖然關(guān)注到了基層組織在公共品供給的動員性價值，但主要是對其治理功能的應(yīng)然判斷，缺乏具體的、具有可行性的實踐路徑。而且下鄉(xiāng)資源并不會自動轉(zhuǎn)化為基層組織的動員能力，有必要從制度賦能角度予以拓展。鑒于此，本研究將基于田野經(jīng)驗中村莊公共品“賦能型供給”的創(chuàng)新實踐，討論在國家資源輸入背景下，應(yīng)該如何優(yōu)化制度安排，賦能基層村社組織，使其成為國家與農(nóng)民之間的聯(lián)結(jié)中介，以基層組織的動員性實現(xiàn)村民有效參與，從而克服“最后一公里”困境，在國家資源輸入與村莊社會的有效對接過程中改善公共品供給效率。

本文“賦能型供給”是在湘東開鎮(zhèn)王村的田野考察基礎(chǔ)上對地方實踐經(jīng)驗的概括①。 2021年7月筆者和所在團隊在當?shù)亻_展了為期20天的田野調(diào)查，對相關(guān)干部、村民組長、黨員、普通村民等進行了深度訪談。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，開鎮(zhèn)農(nóng)村公共品供給效率較高，與其借資源下鄉(xiāng)賦能基層村社組織這一創(chuàng)新實踐相關(guān)②。開鎮(zhèn)以“先建后補”為項目進村基本形式，將基層組織建設(shè)與農(nóng)村公共品供給相結(jié)合。把小微項目建管權(quán)限包干給行政村和村民小組，使行政村和村民小組成為項目落地的建管主體，在公共品供給過程中從消極被動的客體轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極能動的治理主體，有效改善了農(nóng)村公共品供給效率。本研究將地方政府在小微項目中的制度安排概括為村莊公共品的“賦能型供給”，對這一創(chuàng)新思路進行深入解構(gòu)，分析地方政府如何從資源、權(quán)力、規(guī)則多重維度為基層村社組織進行綜合賦能，重建基層組織的動員性，最終以村民的廣泛動員和有效參與化解了“最后一公里”實踐梗阻，提升農(nóng)村公共品供給效率，以期為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下實現(xiàn)國家與農(nóng)民的有效對接，提高下鄉(xiāng)資源使用效率提供一般性借鑒。

二、“賦能型供給”的價值內(nèi)涵與實踐路徑：以開鎮(zhèn)為例

開鎮(zhèn)地處丘陵地帶，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)十分依賴水利設(shè)施。為了補齊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)短板，多年來當?shù)卣粩嗤度胭Y源進行農(nóng)田水利建設(shè)。開鎮(zhèn)前期公共品建設(shè)主要是遵循項目制常規(guī)運作模式，政府以“包攬代建”的方式進行封閉運作。包攬代建即行政控制之下，項目資源的投入、招標、建設(shè)、驗收、管護等所有與資源相關(guān)的環(huán)節(jié)均由政府全程包辦，中間部分環(huán)節(jié)外包給市場主體。包攬代建本質(zhì)是當?shù)卣畬鶎哟迳缃M織不信任，為了防范村莊內(nèi)部形成分利秩序，選擇繞開組織進行封閉運作，最終由于村民的動員缺位和參與不足，在項目進村過程中面臨“最后一公里”實踐梗阻。

為了提高資源利用效率，當?shù)卣e極探索新模式，最終因地制宜地形成了“賦能型供給”創(chuàng)新實踐，地方政府通過資源下鄉(xiāng)賦能基層村社組織，被重新激活的基層組織能成為國家與農(nóng)民之間的關(guān)聯(lián)中介，在公共品供給過程中發(fā)揮動員村民組織社會的重要功能，有效應(yīng)對“最后一公里”困境。具體而言，其一，項目決策環(huán)節(jié)，以基層組織為有效中介形成自下而上的民主決策，整合村民的分散需求與國家資源對接，實現(xiàn)供需匹配。其二，項目實施環(huán)節(jié)，通過村社自主治理將國家外部資源轉(zhuǎn)化為村社內(nèi)部責任，每位村民之間形成利益關(guān)聯(lián)，以共同利益重建資源下鄉(xiāng)的公共秩序，對搭便車形成有效約束。其三，項目管護環(huán)節(jié)，行政村和村民小組組織村民形成自建自管的實踐秩序，克服包攬代建模式中建管分離的監(jiān)督困境，實現(xiàn)項目進村的有效性和可持續(xù)性?！百x能型供給”創(chuàng)新實踐促使開鎮(zhèn)村莊公共品實現(xiàn)了從低效供給到高效供給的轉(zhuǎn)變，以下將從“賦能型供給”的價值內(nèi)涵及其實踐路徑兩方面展開論述。

（一）價值內(nèi)涵

賦能（Empowerment）是西方概念，多用于現(xiàn)代管理學領(lǐng)域。學者Graham提出“賦能”意味著通過權(quán)力的調(diào)整和分配，讓組織內(nèi)的成員充分發(fā)揮自己的能力，真正激發(fā)他們的主觀能動性[12]，在組織內(nèi)部賦予成員更多自主權(quán)，驅(qū)動成員能力增長，從而達成組織目標[13]?！百x能”被逐步引入社會治理領(lǐng)域后，包含激發(fā)活力和賦予能力的雙重內(nèi)涵，指通過挖掘和利用資源，激發(fā)要素和主體活力，增強主體能力，實現(xiàn)既定目標[14]。公共品供給研究中，有相關(guān)學者提出“社區(qū)賦能”理念，主張通過制度干預(yù)培育村莊自主合作的能力[15]，以上研究具有重要的啟發(fā)意義，有必要在此基礎(chǔ)上進一步進行實證研究和機制分析，從制度設(shè)計“應(yīng)然”層面邁向“實然”層面。

結(jié)合以上研究成果，本文對應(yīng)地方政府與基層組織的實踐關(guān)系，將政府在小微項目中的制度安排歸納為村莊公共品的“賦能型供給”，即政府不是直接與分散村民進行對接，而是借資源下鄉(xiāng)為基層村社組織賦能，重建基層組織的動員性，再以基層組織作為國家與農(nóng)民之間的中介結(jié)構(gòu)和動員載體，組織分散村民進行實質(zhì)性參與，最終以自主治理的方式實現(xiàn)村莊公共品的有效供給。相比于政府包攬代建的低效供給模式，“賦能型供給”的實踐意義正是在于在項目進村過程中重新挖掘了基層村社組織的動員價值，最終在資源下鄉(xiāng)過程中形成了“國家—基層村社組織—村民”的互動結(jié)構(gòu)，為改善農(nóng)村公共品供給效率提供可行思路。

下文將進一步從賦能主體、賦能內(nèi)容以及賦能目的三方面厘清“賦能型供給”價值內(nèi)涵。第一，縣鄉(xiāng)政府是“賦能型供給”中的賦能主體?？h鄉(xiāng)政府能夠結(jié)合基層多元的治理目標、社會需求與治理能力，進行政策轉(zhuǎn)換，優(yōu)化國家政策與基層社會的契合度[16]，在項目進村過程中具有賦能空間?？h鄉(xiāng)政府通過優(yōu)化項目進村的制度安排，調(diào)整項目制常規(guī)運作模式，在小微項目中徹底改革政府包攬代建的舊體制，全面推行“先建后補、自建自管”新模式，并以此為推廣方向，因地制宜調(diào)整項目制自上而下決策體制，在項目進村過程中為自下而上民主決策保留制度空間。第二，賦能內(nèi)容，賦能村社組織包含著激活基層組織動力，培育基層組織能力和創(chuàng)設(shè)基層組織自主實踐空間三層內(nèi)涵。具體而言，地方政府是從資源、權(quán)力、規(guī)則三個層面為基層村社組織進行綜合賦能，資源賦能激活治理動力是賦能組織的基礎(chǔ)，權(quán)力賦能提升治理能力是賦能組織的關(guān)鍵，規(guī)則賦能事關(guān)基層組織能否有自主性實踐的制度空間，是使村社組織達成規(guī)范性與靈活性平衡的保障。第三，賦能目的。已有研究認為項目制自上而下決策體制繞過了基層組織和村民，由此造成了供給效率低下的結(jié)果[17]。因此，賦能型供給目的正是在于地方政府借資源下鄉(xiāng)賦能基層村社組織，當基層村社組織的自主性和動員性被重新激活，能夠以村社組織為中介，發(fā)揮承接資源、動員村民和整合統(tǒng)籌相關(guān)功能，最終以村民的廣泛動員和積極參與實現(xiàn)小微項目的自主治理，提升農(nóng)村公共品供給效率，實現(xiàn)國家資源供給與農(nóng)民需求的有效對接。

（二）實踐路徑

由于包攬模式中下鄉(xiāng)資源無法直接轉(zhuǎn)化為基層組織的治理效能，村莊公共品供給面臨農(nóng)民動員缺位和參與不足的“最后一公里”困境，陷入“政府干，農(nóng)民看”的低效供給狀態(tài)。為了提高資金使用效率，開鎮(zhèn)所在縣域政府積極改革包攬代建舊模式，探索“先建后補、自建自管”新模式向下推廣，將項目分配權(quán)、資金安排權(quán)等權(quán)限下放到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的自主權(quán)和統(tǒng)籌權(quán)。

基于以上背景，開鎮(zhèn)進行了“鎮(zhèn)統(tǒng)籌、村負責”的有效嘗試，即縣鄉(xiāng)政府不直接參與項目建設(shè)，而是以“誰受益，誰建設(shè)，誰管護”的原則將建設(shè)標準程度低、單項資金未達到招標標準、技術(shù)要求不高、適合村社內(nèi)部承包的小微項目打包給基層村社組織承包。在適度下沉項目資金的同時使基層組織擁有配套權(quán)力和規(guī)則，鼓勵基層組織因地制宜實現(xiàn)自主治理，以此調(diào)動基層組織積極性。在行政村內(nèi)部，項目落地時村社干部再以小組為單位組織相關(guān)村民負責施工組織、材料采購、籌資酬勞、矛盾協(xié)調(diào)和財務(wù)管理等相關(guān)事宜，使村民能夠在公共品供給過程中實現(xiàn)實質(zhì)性參與。具體而言，當?shù)剞r(nóng)村公共品“賦能型供給”的實踐路徑包括以下三方面：

第一，分類供給與資源激勵，激活村社組織治理動力。政府賦能基層村社組織的實踐基礎(chǔ)是對項目進行分類供給，使項目工程本身能夠匹配村社組織承接能力，對基層村社組織進行自主性激勵。農(nóng)村公共品包括兩類，第一類是大型基礎(chǔ)設(shè)施，投資量大，工程標準要求高，適合采用標準化的項目管理方式，第二類是小型農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施工程量小，技術(shù)標準低，采用項目管理方式成本高，且容易脫離農(nóng)民需求[6]。項目制不加分類地進行供給，一刀切的安排將基層村社組織排斥在外，難以激活基層村社組織的自主性?！百x能型供給”中地方政府對已有項目進行分類，將部分適合村莊內(nèi)部承接的小型項目建管權(quán)直接下放給基層村社組織，不再進入市場招標，并通過制度規(guī)定予以確認。政府只負責整合項目資源與規(guī)范化制度建設(shè)，中間具體的項目實施環(huán)節(jié)，則鼓勵村莊內(nèi)部自主探索先行先試，給基層村社組織一定的資源實踐空間。政府通過分類供給與基層村社組織形成了總體性統(tǒng)籌與自主性實踐的合作關(guān)系，基層村社組織成為項目的責任主體，有利于形成責任激勵和自主性激勵，激發(fā)基層村社組織的主人翁意識和實踐動力，發(fā)揮主觀能動性進行創(chuàng)造性實踐。

第二，權(quán)力下沉與責任嵌入，提升基層組織治理能力。項目制常規(guī)模式中，項目資源的決策權(quán)、實施權(quán)、監(jiān)督權(quán)都是自上而下進行配置，缺乏治理資源、責任和權(quán)力的基層村社組織，其回應(yīng)農(nóng)戶需求的能力和動員能力也不斷弱化?！百x能型供給”中政府在資源輸入基礎(chǔ)上，也下沉資源分配權(quán)、自主決策權(quán)和過程監(jiān)督權(quán)給村社，在明確村社建管責任主體基礎(chǔ)上，賦予基層村社組織配置項目資源的靈活權(quán)力。通過權(quán)責一致對村社能力進行綜合培育，以達到動員群眾和組織社會的實踐效果。最終開鎮(zhèn)通過權(quán)力下沉和責任嵌入，形成了小微項目常態(tài)化的實踐秩序，即政府將小微項目下沉到村一級，行政村與村民小組成為責任主體，二者通過角色分工配合，完成村民需求表達、識別和篩選工作，最后再由承接項目的小組在規(guī)范性監(jiān)管之下，組織本組村民以自建自管形式完成公共品的順利落地。“賦能型供給”創(chuàng)新實踐不僅有效提高了資源利用效率，也提升了基層村社組織的動員性和治理能力。

第三，優(yōu)化規(guī)則與重構(gòu)秩序，培育基層組織自主實踐空間。項目進村過程中為了避免公共資源私人化、形成分利秩序，需要政府在輸入資源、下沉權(quán)利和嵌入責任的同時積極培育規(guī)則，重構(gòu)村莊內(nèi)部公共秩序，引導村民認識到下沉權(quán)利并不是無原則的放權(quán)。地方政府通過設(shè)置總體性規(guī)則，將程序性的過程管理調(diào)整為有彈性的結(jié)果控制，實現(xiàn)規(guī)范性與靈活性的平衡。一方面以制度形式輸入正式規(guī)則，資源輸入過程中政府會同步輸入質(zhì)量監(jiān)管規(guī)則，驗收規(guī)則，資金管理規(guī)則，以制度形式落實到村社層面，將規(guī)范性設(shè)置為項目資金使用的基礎(chǔ)性要求。制度規(guī)定小型公共品采用“先建后補”的資金管理方式，受益主體拿到項目指標后可以自主實施，項目驗收后，縣財政評審中心會根據(jù)《標準圖集》按定額計算造價的70%予以補償。這一項制度規(guī)定能在項目申請的前端就過濾出虛假需求，消解基層分利空間。另一方面，政府為基層村社組織保留靈活的空間，以基層村社組織為主體重新激活村莊內(nèi)生的公共規(guī)則。賦能型供給中，政府主要是在項目輸入和項目驗收的前端和后端設(shè)置規(guī)范性規(guī)則，在項目實施的中間環(huán)節(jié)為基層村社組織保留了大量動員農(nóng)民和組織社會的實踐空間。村社干部能夠以會議協(xié)商、精英動員等多種形式激活村莊社會傳統(tǒng)內(nèi)生規(guī)則，以公共品建設(shè)為公共事件引導村民形成“少數(shù)服從多數(shù)”“集體利益大于個人利益”等有利于項目建設(shè)的公共規(guī)則，重構(gòu)資源落地的良性秩序。

案例1：開鎮(zhèn)某村村干部表示：“大家都明白70%的補償標準是沒有建設(shè)利潤的，只能覆蓋住成本，不可能靠這個掙到錢，在這個基礎(chǔ)上還愿意去申請項目的一般都是那些真正有需要的小組”。

案例2：開鎮(zhèn)下屬的安組溝渠沒有正常的供水功能，小組向村里要求整改水利，通過申請得到了一個17萬的項目。村一級幫助小組申請拿到建設(shè)指標后將該項目一次性全部打包給小組，由安組自主決定建設(shè)方案。安組內(nèi)部通過開戶主會達成一致意見：“小組自己建設(shè)自己管理，本組人了解本地情況，考慮的會更周全，優(yōu)先找組內(nèi)有能力的、了解工程情況的人進行項目承包。組里要進行監(jiān)工，保證質(zhì)量。同時，小組要有驗收的權(quán)力，驗收單需要本組組長的同意簽字以后再讓村里簽字。后期如果項目經(jīng)費不足，一些零碎小工程，組內(nèi)可以自己籌工完成”。

三、從替代到賦能：“賦能型供給”模式生成的邏輯機理

“賦能型供給”創(chuàng)新思路是對項目制包攬代建低效模式的優(yōu)化調(diào)整，以及對國家與農(nóng)民何以聯(lián)結(jié)這一命題的有效回應(yīng)。當前階段資源下鄉(xiāng)對國家治理能力提出了新的挑戰(zhàn)，國家再分配能力取代汲取能力成為國家能力建設(shè)的重心，國家必須實現(xiàn)與農(nóng)民的有效對接，重塑與農(nóng)民的關(guān)系[18]。因此，將村莊公共品供給中農(nóng)民參與不足的“最后一公里”困境置于宏觀視野中進行考察，其反映的核心問題是在當前階段應(yīng)如何構(gòu)建國家與農(nóng)民之間的關(guān)聯(lián)方式。

項目制政府包攬代建模式中國家試圖建立與農(nóng)民面對面的直接關(guān)系，以行政替代組織的方式進行資源運作，沒有充分調(diào)動基層村社組織和村民的能動性和主體性，導致了組織脫嵌和村民參與不足的意外性后果，農(nóng)村公共品供給效率較低。而農(nóng)村公共品“賦能型供給”正是對項目制常規(guī)運作中政府包攬代建低效模式的超越，實現(xiàn)了從行政替代組織到制度賦能組織的邏輯轉(zhuǎn)變，能夠在資源下鄉(xiāng)背景下重塑“國家—基層村社組織—村民”的互動結(jié)構(gòu)，形成一個強大的可以深入農(nóng)村社會進行動員的基層組織體系，在公共品供給過程中實現(xiàn)國家與農(nóng)民的有效聯(lián)結(jié)，有效提升農(nóng)村公共品供給效率。二者之間從替代到賦能的邏輯差異如表1所示：

表1　政府包攬代建模式與賦能型供給的比較分析

（一）行政替代與組織脫嵌

項目制常規(guī)運作中包攬代建模式的本質(zhì)是政府為了維持規(guī)范秩序，防范共謀分利，試圖用行政替代村社組織，限制基層村社組織的權(quán)力和資源，基層組織既沒有自主決策權(quán)，也沒有實質(zhì)性參與空間，處于失語狀態(tài)，只能以客體角色協(xié)助政府完成項目落地。

基層治理以行政化的方式對公共品供給進行替代和干預(yù)時，會形成組織脫嵌的意外性后果，主要表現(xiàn)在行政村向上懸浮，村民小組自治虛化兩個方面。一方面，行政村向上懸浮，治理主體缺位，干群關(guān)系日漸疏離。由于當前資源下鄉(xiāng)伴隨著監(jiān)督下鄉(xiāng)，規(guī)則下鄉(xiāng)，國家權(quán)力越來越介入村級治理的各個環(huán)節(jié)，使得村級治理規(guī)范性工作壟斷了村干部的注意力，工作重心不再是組織群眾和動員社會，而是以規(guī)范程序應(yīng)對大量行政事務(wù)。村級治理由過去的自治變成了國家行政體系的最末梢，村一級成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構(gòu)[19]，基層治理形態(tài)被異化為向上負責，對內(nèi)脫離[2]，懸浮于村莊社會。村一級向上懸浮的過度行政化趨勢，使村干部更多扮演代理人角色，治理主體缺位，治理的自主空間被不斷壓縮。另一方面，村民小組自治虛化，整合能力不足。村民小組作為獨立系統(tǒng)，是重要的社會性治理力量，能在村民自治實踐中發(fā)揮積極功能。當前項目進村卻沒有依托村莊社會內(nèi)生的自治資源，小組自治本身具有的能夠應(yīng)對村莊社會細碎、不規(guī)則、偶發(fā)性治理事務(wù)等內(nèi)生能力被忽視。沒有集體事務(wù)和可用資源作為運作載體，小組自治既沒有動力平衡內(nèi)部的各種利益關(guān)系，也沒有能力組織村民達成集體行動。

當項目進村用復雜的制度設(shè)計與理性的技術(shù)安排來替代村社組織，造成組織脫嵌時，其產(chǎn)生的直接后果是公共品供給過程中動員失靈，在保證資源下鄉(xiāng)的規(guī)范性與安全性的同時也弱化了基層村社組織的動員性。在鄉(xiāng)土社會過去的簡約治理中，基層村社組織強動員性的社會基礎(chǔ)是村社干部回應(yīng)村民需求，干群互動頻繁且關(guān)系緊密。該時期基層村社組織主要工作是做動員群眾和組織社會的群眾性工作，村社干部需要通過向下回應(yīng)積累治理權(quán)威，才能順利完成自上而下的任務(wù)。其工作性質(zhì)本身需要村組干部積極進行自主性實踐，形成向下回應(yīng)的治理能力，因而干群關(guān)系也十分緊密。而當前行政替代的實踐邏輯中，基層組織主要任務(wù)是向上負責，在監(jiān)督、考核、市場化招標外包等舉措下，村干部動員和組織村民的動力、能力被弱化，自主空間被擠壓，干群關(guān)系日漸疏離。最終“國家—基層組織—農(nóng)民”的實踐關(guān)系逐漸被“國家—農(nóng)民”關(guān)系替代，國家直接對接分散農(nóng)民，鄉(xiāng)土社會中原有的靈活的、非正式的治理技術(shù)和策略也沒有實踐空間，難以實現(xiàn)對村民的有效動員。

因此，基層村社組織原本能夠為國家系統(tǒng)和基層自治之間創(chuàng)設(shè)一個靈活的互動空間，是項目進村過程中重要的動員主體。但是當強大的行政力量直接干預(yù)時，會對基層組織形成結(jié)構(gòu)性擠壓，使基層組織脫嵌于村莊社會，導致動員失靈，村民參與不足。因此有必要調(diào)整當前弱化基層組織的實踐傾向，借資源下鄉(xiāng)為基層組織賦能，使基層組織能夠作為國家與農(nóng)民聯(lián)結(jié)的有效中介，重新承擔起動員農(nóng)民和組織社會的責任。

（二）制度賦能與組織歸位

資源下鄉(xiāng)成為當前階段國家與農(nóng)民關(guān)系的新基礎(chǔ)，由此塑造出與之前完全不同的基層治理格局，即資源下鄉(xiāng)帶來國家規(guī)范和國家權(quán)力的下鄉(xiāng)，基層治理主要變成回應(yīng)上級要求，疏于內(nèi)部組織動員[20]。因此賦能基層村社組織的目的在于，將農(nóng)村小型公共品供給與基層組織建設(shè)結(jié)合起來，重新激活它的社會動員能力和組織能力，成為國家與農(nóng)民之間的聯(lián)結(jié)中介，在實踐中激發(fā)農(nóng)民的主體性和參與積極性，使公共品供給走出因國家資源單向度輸入而產(chǎn)生的“最后一公里”困境。

“賦能型供給”通過調(diào)整項目進村制度安排，實現(xiàn)了對基層村社組織的賦能，有利于基層組織實現(xiàn)功能歸位與角色平衡，重建其動員性。開鎮(zhèn)小微項目具體制度安排如下：第一，項目自選。以村民小組作為需求表達的整合單位，自選項目推進供需匹配。村民以小組為單位自行選擇項目向村級申報，村一級召開村民代表會民主決策當年所要申報的計劃，鎮(zhèn)對各村申報的項目初審后報縣項目庫，政府相關(guān)部門聯(lián)審、鋪排后下達年度獎補資金計劃安排。第二，村民自建。建設(shè)指標下達后，縣鄉(xiāng)均不干涉具體實施過程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接將項目指標包干給相關(guān)村社。村民小組作為資源下鄉(xiāng)的實際承接單位，自行組織建設(shè)隊伍自主施工。村莊內(nèi)生建設(shè)主體相比于市場主體，更加熟悉本地水土環(huán)境，工程設(shè)計更能因地制宜，減少了后期管護隱患，有利于項目建設(shè)更契合村民需求。包干村社并不意味著完全放任不管，同時地方政府會下達相關(guān)建設(shè)標準進行技術(shù)指導和質(zhì)量監(jiān)督，符合建設(shè)標準才能在驗收后獲得補助。第三，項目自管，將資源放置在小組的同時也將管護責任明確在小組一級，項目建設(shè)完工通過驗收后，由受益主體所在的村民小組自用自管自維護。最終在公共品供給實踐中形成了“項目自選、實施自建、監(jiān)督自管、效益自用”的制度安排，使行政村和村民小組實現(xiàn)了角色分工和組織歸位，改善了公共品供給效率。

國家向鄉(xiāng)村直接轉(zhuǎn)移資源的辦法，實際上極大地弱化甚至放棄了村級組織的功能，隨著基層村社中介性組織的消逝以及村莊內(nèi)部關(guān)聯(lián)的弱化，國家直接面對有差別的個人將難以實現(xiàn)有效的聯(lián)結(jié)[21]。一方面國家尚沒有完全從汲取型國家轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型國家，另一方面基層村社組織的中介聯(lián)結(jié)功能被弱化，會在基層實踐中出現(xiàn)國家與農(nóng)民聯(lián)系更為松散的“懸浮型”政權(quán)[22]，在公共品供給中具象化反應(yīng)為農(nóng)民動員缺位和參與不足的“最后一公里”困境。因此有必要優(yōu)化項目進村的制度安排，調(diào)整當前村莊公共品項目化運作的實踐邏輯，通過資源下鄉(xiāng)為基層村社組織賦能。以適度放權(quán)和有節(jié)制的行政干預(yù)，改變政府包攬代建的行政替代邏輯，實現(xiàn)從替代組織向賦能組織轉(zhuǎn)變，重建基層村社組織的動員性。即在國家權(quán)力滲透的過程中保留行政與自治的邊界性，使基層組織重新回歸到國家與農(nóng)民中間動員載體位置，保持著其國家“代理人”與村莊“當家人”制度角色的平衡，能夠以更加積極和主動的姿態(tài)對接國家資源。

（三）重塑國家與農(nóng)民關(guān)系

國家與農(nóng)民如何聯(lián)結(jié)，國家權(quán)力如何動員基層社會，以上經(jīng)典命題需要回到我國農(nóng)村不同時期的管理體制中進行厘清，從歷史縱向維度予以反思。首先，在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會，國家—個人聯(lián)結(jié)體現(xiàn)為“皇權(quán)—紳權(quán)—小農(nóng)”的三角關(guān)系[21]。其次，進入近代以后，由于傳統(tǒng)的權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)遭到破壞，國家權(quán)力試圖對鄉(xiāng)村社會進行直接治理，卻由于缺少相應(yīng)的農(nóng)村基層建制形成了政權(quán)內(nèi)卷化現(xiàn)象[9]。再次，新中國成立后，國家通過在基層形成“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的組織建制，以“代理人方式”應(yīng)對政權(quán)“內(nèi)卷化”問題[10]。當人民公社體制廢除，國家權(quán)力又再次重構(gòu)鄉(xiāng)村基層組織，推行“村委會”自治建制并設(shè)計村民自治制度[23]，以“鄉(xiāng)政村治”治理模式進行基層治理[24]。最后，當前資源輸入時期，國家權(quán)力不斷向下延伸，行政村成為國家權(quán)力進入鄉(xiāng)土社會所必不可少的基本治理單元[25]?；厮輾v史可以發(fā)現(xiàn)，國家權(quán)力與村民“面對面”的直接干預(yù)會造成許多矛盾，始終需要一個過渡層或者中介層加以消化，形成緩沖地帶[26]。過去國家可以通過基層組織這個有效中介的協(xié)助完成資源提取，現(xiàn)在資源輸入同樣有必要通過基層組織完成國家與農(nóng)民的對接[10]。

盡管以基層村社組織作為國家與農(nóng)民的聯(lián)結(jié)中介具有必要性和可行性，但是當前為了規(guī)避基層組織濫用權(quán)力滋生分利秩序影響資源的安全性，項目進村制度安排選擇不斷限制基層村社組織的權(quán)力和資源，弱化其治權(quán)和治責。對于以上實踐悖論，有必要回歸具體實踐情境，找到主要矛盾點針對性解決。稅費時期滋生的利益共同體，究其原因是國家權(quán)力對代理人監(jiān)控存在不足，而不是基層組織作為國家與社會對接中介的功能本身存在問題，因此改善方向應(yīng)該是在保留基層組織中介功能基礎(chǔ)上加強規(guī)范監(jiān)管，而不是從根本上直接取消基層組織權(quán)力的運作[10]，雖然嚴密的監(jiān)管和約束使基層組織難以越軌，但是也消解了基層組織進行自主性實踐的可能性。當基層組織的治理能力、治權(quán)和治責持續(xù)弱化，國家權(quán)力與農(nóng)民之間缺少了一個可以有效互動的緩沖地帶和動員載體，造成的直接后果就是國家權(quán)力難以直接動員村民實現(xiàn)充分參與，形成了公共品供給“最后一公里”困境，資源下鄉(xiāng)效率難以改善。

因此，在國家與農(nóng)民關(guān)系視域下對項目進村“最后一公里”困境進行解構(gòu)，可以發(fā)現(xiàn)，當前的效率問題正是資源下鄉(xiāng)過程中沒有激活基層組織這個有效中介來聯(lián)結(jié)國家與農(nóng)民，導致國家項目進村失去了動員村民的有效載體。因此“賦能型供給”創(chuàng)新實踐的內(nèi)在機理正是在公共品供給過程中，地方政府通過村莊對項目的依賴性去激活基層組織，最大限度地調(diào)動潛力[27]，重塑了“國家—基層村社組織—村民”的互動關(guān)系，厘清了基層組織對于聯(lián)結(jié)國家與農(nóng)民，改善公共品供給效率的重要價值，明確了利用國家資源賦能基層村社組織的實踐意義。因此，資源下鄉(xiāng)過程中有必要以項目進村為實踐契機，借國家資源為基層組織賦能，通過從替代到賦能的邏輯轉(zhuǎn)型，培育和發(fā)展基層組織的自主性和動員性，實現(xiàn)對村民的有效動員，促成實質(zhì)性參與。

四、農(nóng)村公共品“賦能型供給”的運作機制

農(nóng)村公共品的“賦能型供給”在基層具體實踐中是將農(nóng)村小型公共品供給與基層組織建設(shè)結(jié)合，實現(xiàn)農(nóng)村公共品供給水平與基層組織動員能力的同步增長。賦能組織具體而言包含著激活基層組織動力，培育基層組織能力和創(chuàng)設(shè)基層組織自主性實踐空間三層內(nèi)涵，需要從資源、權(quán)力和規(guī)則三個方面，以屬地化包干、約束型自主和以制度化參與機制為基層村社組織綜合賦能，最終實現(xiàn)項目進村過程中動員群眾、組織社會的既定目標。具體如圖1所示：

圖1　國家與農(nóng)民關(guān)系視域下村莊公共品的“賦能型供給”

（一）資源賦能：以屬地化包干激活治理動力

動力機制反映了不同治理單元的權(quán)利和責任的配置狀態(tài)，權(quán)責明晰是規(guī)范治理動力的基本條件，權(quán)責分配的失衡會引起動力機制的扭曲[28]?！百x能型供給”創(chuàng)新實踐能夠通過優(yōu)化資源輸入方式為基層組織賦能，在項目分類基礎(chǔ)上，以行政村為基本單位，對小微項目進行屬地化包干，將政府的“政務(wù)”轉(zhuǎn)化為村莊內(nèi)部與村民利益相關(guān)的“村務(wù)”。在賦予基層組織權(quán)力的同時，也形成了基層組織對資源的屬地責任，在行政村屬地范圍內(nèi)實現(xiàn)了權(quán)責一致，以此為基礎(chǔ)從自上而下的行政壓力和自下而上的社會化收益兩方面激活基層組織的治理動力。

一方面，項目資源的屬地化管理能夠形成自上而下的行政壓力。“賦能型供給”創(chuàng)新實踐是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以行政村為基本單位進行項目包干，將部分小微項目的資源支配權(quán)包干給村社，村一級再在村莊內(nèi)部通過民主程序分包給村民小組，最終將國家項目資源轉(zhuǎn)化為村社內(nèi)部的屬地資源。屬地管理是一種行政管理體制，強調(diào)以地域來劃分責任，并賦予屬地單位一定的自主空間，以期實現(xiàn)守土有責的制度目標[29]。將國家項目資源以行政村為單位進行屬地包干的目的在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自上而下放權(quán)的同時也形成基層村社組織自下而上的履責壓力，基層村社組織是項目順利完成的主導角色和責任主體，沒有責任轉(zhuǎn)嫁的空間。通過明確責任主體、權(quán)責一致和失責追究的制度安排對基層組織形成行政壓力，倒逼基層組織通過動員群眾組織社會完成項目的順利落地。

另一方面，作為行動主體的村干部能夠基于社會性的收益而積極行動[30]。第一，包干給村社的下鄉(xiāng)資源將與村民產(chǎn)生實質(zhì)性關(guān)聯(lián)，受益主體有動力基于資源的分配和使用結(jié)成臨時性利益共同體，使基層組織承擔著改善村莊公共品供給狀況的集體期待和熟人社會輿論壓力。第二，項目資源被包干給村社以后，行政村一級具有了指標的自主決策權(quán)和靈活分配權(quán)，能夠突破項目制自上而下決策的制度限制，通過村莊民主程序回應(yīng)村民真實需求，實現(xiàn)供需匹配。因此，當基層組織與村民之間能夠形成良性互動并得到村民認可時，村干部當家人角色將會得到社會性激勵，基層村社組織內(nèi)生性治理動力將會得到強化。

因此，賦能型供給能夠通過優(yōu)化資源輸入方式，將小微項目的資源支配權(quán)下放給基層村社組織，行政村和村民小組對小微項目進行屬地化管理時形成屬地責任，有利于從自上而下的行政壓力和自下而上的社會化收益兩方面激活基層組織的治理動力。

（二）權(quán)力賦能：以約束型自主提升治理能力

“項目進村”過程中資源落地形式常常為單方向輸入，政府壟斷項目落地和運行過程，村莊自主性乏力[31]，下鄉(xiāng)資源沒有同步轉(zhuǎn)化為基層村社組織治理能力。因此有必要對基層組織進行權(quán)力賦能，以制度保障基層組織在小微項目中的相關(guān)權(quán)力，重新激活基層組織的自主性，提升治理能力?！百x能型供給”中的權(quán)力賦能即地方政府對村一級進行適度放權(quán)，給予基層村社組織自主實踐的空間，同時又劃定權(quán)力邊界對其進行總體性約束，通過規(guī)范性與自主性的平衡培育基層組織的治理能力，在發(fā)揮基層組織能力優(yōu)勢的同時，又能有效規(guī)避分利風險。地方政府對基層村社既約束又放權(quán)的制度安排和強調(diào)約束與自主內(nèi)在統(tǒng)一性的“約束型自主”機制具有一致性[32]。

一方面，對基層組織進行適度放權(quán)，在項目進村過程中給予其對小微項目的自主決策權(quán)、過程參與權(quán)和內(nèi)部監(jiān)督權(quán)，通過放權(quán)重新找回基層組織實踐傳統(tǒng)中的自主性，使村社干部能夠發(fā)揮主觀能動性進行創(chuàng)造性實踐，保留基層組織的活力，提高治理能力?！靶姓?村民小組”構(gòu)成的基層村社組織位于治理體系的末端，具有自主性傳統(tǒng)，是我國公共品重要的組織基礎(chǔ)?；鶎哟迳缃M織具有內(nèi)生性治理優(yōu)勢和自主性實踐能力，對其過度約束反而會限制村社組織自主性的發(fā)揮。通過適度放權(quán)，使基層組織能在公共品供給過程中基于信息對稱優(yōu)勢回應(yīng)村民需求，以供需匹配積累治理權(quán)威，實現(xiàn)權(quán)力賦能、公共品有效供給與基層村社組織治理能力提升的正向循環(huán)。

另一方面，由于基層組織存在結(jié)成利益共同體進行合謀分利的實踐風險，有必要以制度設(shè)置正式規(guī)則對權(quán)力進行約束，限制基層干部的權(quán)力邊界，即在適度放權(quán)激活其自主性的同時，又對其自利性沖動進行嚴格約束，使約束性成為自主性的前端條件。開鎮(zhèn)小微項目采用“先建后補”的制度設(shè)置，需要項目建設(shè)主體先籌資籌勞自建。村社組織作為項目建管主體，雖然有權(quán)力充分參與項目申報、項目建設(shè)和項目監(jiān)督全過程，但是項目驗收權(quán)始終被保留在縣鄉(xiāng)政府。只有驗收合格的項目，才能按全縣統(tǒng)一的《補助標準》獲得補助資金。政府在質(zhì)量驗收和資金撥付環(huán)節(jié)進行嚴格統(tǒng)籌，當私人合謀分利，無法保證項目質(zhì)量時，將無法通過政府嚴格的項目驗收，最終只能由建設(shè)主體自行承擔建設(shè)成本。因此政府在關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行制度限制有利于對受益主體形成預(yù)算和風險約束。

約束型自主的實踐機制有利于提升基層組織治理能力。基層村社處于社會關(guān)聯(lián)之中，對整個村社關(guān)系網(wǎng)絡(luò)具有談判力和動員力[33]。但是項目制體制下資源下鄉(xiāng)的同時規(guī)范也會下鄉(xiāng)，當上級規(guī)范要求太細太具體，自上而下的決策中基層組織沒有參與權(quán)，沒有相當靈活的空間，最終不僅項目資源脫離農(nóng)民空轉(zhuǎn)，基層治理也因疏于內(nèi)部組織動員，出現(xiàn)“內(nèi)卷化”危機[34]。約束型自主機制下基層村社組織有較大的實踐空間，能夠在回應(yīng)村民需求的過程中積累治理權(quán)威，提升治理能力。最終，不僅基層村社組織和地方政府形成了縱向的分工，將政府任務(wù)轉(zhuǎn)變成村社集體責任，順利完成了國家資源的內(nèi)部轉(zhuǎn)化?；鶎哟迳缃M織也通過自主性實踐，在村組內(nèi)部形成了統(tǒng)分結(jié)合、分工合作的實踐樣態(tài)，村一級向上爭取資源，向下整合需求，高效率地完成統(tǒng)的工作，組一級主要針對小組內(nèi)部事物分散性、細碎化的特點完成需求整合、利益協(xié)調(diào)、關(guān)系動員等分的工作，以村組聯(lián)動的治理樣態(tài)促成公共品的有效供給。

（三）規(guī)則賦能：以制度化參與培育自治空間

資源和權(quán)力賦能有利于在項目進村過程中重新厘清基層組織的角色和功能，激活基層組織的治理動力和能力。在此基礎(chǔ)上還需要通過規(guī)則賦能，為基層組織的自主性實踐和民主自治配套規(guī)則，形成有利的制度支撐。規(guī)則賦能即設(shè)置正式規(guī)則，明確以基層村社組織作為組織載體，構(gòu)建村民參與的制度化渠道，以正式制度規(guī)則保障資源輸入過程中村民參與的權(quán)利。其核心是地方政府在項目進村過程中有意識地將自治空間重新讓渡給村莊，使基層組織能夠以民主參與為基礎(chǔ)，引導和組織村民在公共品供給過程中將民主決策、民主管理和民主監(jiān)督落到實處，培育民主自治的實質(zhì)性空間。

項目制常規(guī)模式是用國家治理邏輯替代村民自治邏輯，在一定程度上忽視了村莊治理中的公眾參與機制，使項目與鄉(xiāng)村社會治理主體之間缺乏有效互動[35]，普通村民在村莊公共生活中的話語空間縮小，村民自治流于形式，形成了資源消解自治實踐困境[36]。針對項目制存在的邏輯弊端，賦能型供給是在項目制基礎(chǔ)上對規(guī)則進行了在地化地優(yōu)化調(diào)整，具體包括以下方面：第一，針對本地合村不并組的實際情境，通過制度安排將自治單元下沉到小組一級。第二，將小微項目配置到小組一級，以小組為資源承接單位進行自主建設(shè)和自主管理，實化小組自治實體。第三，將村民參與作為基本要求進行制度化規(guī)定，以制度明確公共品自主決策的有效性需要以村民實質(zhì)性參與為基礎(chǔ)。村民不僅要以小組為單位進行需求表達，還要通過民主決策決定資源在村組之間如何分配，項目實施和后期管護均以小組為單位進行民主管理和民主監(jiān)督。最終在小組自治單元內(nèi)實現(xiàn)了資源有效性輸入和村民實質(zhì)性參與的有機統(tǒng)一。

如何避免“鄉(xiāng)政”對“村治”的過度干預(yù)，在行政與自治之間保留靈活的彈性空間，實現(xiàn)國家力量與村社內(nèi)生性自治優(yōu)勢的有效結(jié)合，是改善公共品供給狀況的有效路徑。因此，項目進村過程中規(guī)則賦能的關(guān)鍵在于能否實現(xiàn)村民自治從制度性空轉(zhuǎn)到實質(zhì)落地的轉(zhuǎn)變。“賦能型供給”通過對村民參與進行制度化保障，在村民參與基礎(chǔ)上，以村民小組為自治單元，完成民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的自治實踐，有利于實現(xiàn)資源輸入與群眾自治的有效結(jié)合。

五、結(jié)論與討論

當前，大量項目進村雖然能夠解決村莊公共品供給中資源來源問題，但是卻面臨公共品供給效率低下困境，存在農(nóng)民動員缺位和參與不足的“最后一公里”難題。通過對地方實踐中“賦能型供給”創(chuàng)新思路的解構(gòu)，本文發(fā)現(xiàn)，地方政府能夠在項目分類的基礎(chǔ)上，將部分小微項目的決策權(quán)、建管權(quán)、監(jiān)督權(quán)下放到村社內(nèi)部，由行政村和村民小組以民主自治的方式完成項目進村的自主決策、自主建設(shè)和自主管護，有效改善了農(nóng)村公共品的供給效率?！百x能型供給”具備有效性的關(guān)鍵在于政府能夠借資源下鄉(xiāng)的契機為基層村社組織賦能，重新激活基層村社組織的自主性和能動性，找回基層組織動員村民和組織社會的內(nèi)生功能。具體而言，政府能夠通過優(yōu)化小微項目的制度安排，從資源、權(quán)力和規(guī)則三個方面，以屬地化包干、約束型自主和制度化參與機制為基層村社組織進行綜合賦能，力圖激活治理動力，提升治理能力和培育自治空間。最終，通過制度賦能使行政替代邏輯下脫嵌的基層村社組織重新歸位，成為國家與農(nóng)民之間的聯(lián)結(jié)中介和動員載體，引導和組織村民參與到資源下鄉(xiāng)實踐過程中，以此應(yīng)對公共品供給“最后一公里”難題。

本研究嘗試將農(nóng)村公共品供給“最后一公里”問題置于國家與農(nóng)民關(guān)系視域下思考，厘清其背后的邏輯梗阻。取消農(nóng)業(yè)稅后，國家與農(nóng)民之間關(guān)系發(fā)生了從汲取型到輸入型的根本轉(zhuǎn)變，國家向農(nóng)村大量輸入資源進行公共品建設(shè)。在國家政權(quán)建設(shè)過程中，基層村社組織也朝著“服務(wù)型”組織轉(zhuǎn)型，但是由于大量下鄉(xiāng)資源沒有同步轉(zhuǎn)化為基層組織的動員能力，基層組織與群眾存在一定程度上的脫節(jié)[37]。當作為國家與農(nóng)民聯(lián)結(jié)中介的基層村社組織無法穩(wěn)定有效地發(fā)揮功能時，國家直接面對分散的農(nóng)戶時會陷入動員和組織困境，引發(fā)公共品供給“最后一公里”難題。因此，本研究提出“賦能型供給”實踐思路，以村莊社會對項目的依賴性為基礎(chǔ)，將農(nóng)村小型公共品供給與基層組織建設(shè)相結(jié)合，借資源下鄉(xiāng)賦能基層村社組織，重新激活行政村和村民小組的動員性，使其成為國家與農(nóng)民之間的聯(lián)結(jié)中介，形成“國家—基層村社組織—農(nóng)民”的互動結(jié)構(gòu)，為改善農(nóng)村公共品供給效率提供可行思路。

農(nóng)村公共品有效供給與基層有效治理是一體兩面的實踐過程，資源下鄉(xiāng)賦能基層組織，不僅能實現(xiàn)國家與農(nóng)民之間的良性互動，有效改善農(nóng)村公共品供給效率，也有利于完善村級治理，提升基層治理能力。因此，將國家下鄉(xiāng)資源轉(zhuǎn)化為基層組織治理效能，實現(xiàn)農(nóng)村公共品供給水平與基層治理能力的同步增長具有必要性和緊迫性。國家權(quán)力在資源下鄉(xiāng)過程中一方面要為基層組織賦能，提升基層組織的治理能力，另一方面也要為基層組織保留自主性實踐空間，避免國家包攬代建造成基層治理懸浮。

注釋：

① 按照學術(shù)慣例，文中所涉地名均做匿名化處理。

② 此處主要指行政村與村民小組構(gòu)成的基層村社組織。

[1] 王海娟．項目制與農(nóng)村公共品供給“最后一公里”難題[J]．華中農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)，2015(4)：62-67．

[2] 劉建平，陳文瓊．“最后一公里”困境與農(nóng)民動員——對資源下鄉(xiāng)背景下基層治理困境的分析[J]．中國行政管理，2016(2)：57-63．

[3] 李元洪，桂華．分配型民主機制下農(nóng)村公共品供給模式研究[J]．中州學刊，2018(7)：73-78．

[4] 葉興慶．論農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的改革[J]．經(jīng)濟研究，1997(6)：57-62．

[5] 林萬龍．中國農(nóng)村公共服務(wù)供求的結(jié)構(gòu)性失衡：表現(xiàn)及成因[J]．管理世界，2007(9)：62-68．

[6] 桂華．項目制與農(nóng)村公共品供給體制分析——以農(nóng)地整治為例[J]．政治學研究，2014(4)：50-62．

[7] 呂德文．治理現(xiàn)代化進程中的簡約治理[J]．云南行政學院學報，2017，19(6)：60-62．

[8] [美]杜贊奇．文化、權(quán)力與國家——1900—1942 年的華北農(nóng)村[M]．南京：江蘇人民出版社，2003．

[9] 張雪霖．涉農(nóng)資金項目供給模式及其內(nèi)卷化治理[J]．湖南農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)，2015，16(1)：42-48．

[10] 耿羽．“輸入式供給”：當前農(nóng)村公共物品的運作模式[J]．經(jīng)濟與管理研究，2011(12)：39-47．

[11] 李祖佩．論農(nóng)村項目化公共品供給的組織困境及其邏輯——基于某新農(nóng)村建設(shè)示范村經(jīng)驗的實證分析[J]．南京農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)，2012，12(3)：8-16．

[12] GRAHAM P．Mary Parker Follett.Prophet of Management：A Celebration of Writings from the 1920s[M]．Boston：Harvard Business Press，1995．

[13] CONGER J A , KANUNGO R N．Theempowerment process：Integrating theory and practice[J]．The Academy of Management Review，1988，13(3)：471-482．

[14] 何得桂，武雪雁．賦能型治理：基層社會治理共同體構(gòu)建的有效實現(xiàn)方式——以陜西省石泉縣社會治理創(chuàng)新實踐為例[J]．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2022(6)：134-144．

[15] 林雪霏，周治強．村莊公共品的“賦能式供給”及其制度嵌入——以兩村用水戶協(xié)會運行為例[J]．公共管理學報，2022，19(1)：134-145，175．

[16] 仇葉．縣級政策轉(zhuǎn)換與有效治理——對中國公共政策過程的反思[J]．經(jīng)濟社會體制比較，2021(3)：99-108．

[17] 劉麗娟，潘澤泉．賦權(quán)村社、激活自治與農(nóng)村公共品有效供給[J]．農(nóng)村經(jīng)濟，2022(3)：22-31．

[18] 安永軍，劉景琦．“中間結(jié)構(gòu)”：資源下鄉(xiāng)背景下國家與農(nóng)民聯(lián)結(jié)的新機制[J]．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2019(9)：96-107.

[19] 朱政，徐銅柱．村級治理的“行政化”與村級治理體系的重建[J]．社會主義研究，2018(1)：121-130．

[20] 賀雪峰．資源下鄉(xiāng)與基層治理懸浮[J]．中南民族大學學報(人文社會科學版)，2022，42(7)：91-99，184．

[21] 楊君，周自恒．治理過密化：理解鄉(xiāng)村社會中國家聯(lián)結(jié)個人的一種方式[J]．公共管理評論，2022，4(2)：143-166．

[22] 周飛舟．從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響[J]．社會學研究，2006(3)：1-38，243.

[23] 黎炳盛．村民自治的最初誘因：非集體化改革后農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的失效[J]．云南行政學院學報，2002(4)：48-50．

[24] 張厚安．鄉(xiāng)政村治—— 中國特色的農(nóng)村政治模式[J]．政策，1996(8)：26-28．

[25] 賀雪峰．論半熟人社會——理解村委會選舉的一個視角[J]．政治學研究，2000(3)：61-69．

[26] 徐勇．“防震圈”、自治秩序與基層重建[J]．探索與爭鳴，2011(7)：18-19．

[27] 應(yīng)小麗．“項目進村”中村莊自主性的擴展與借力效應(yīng)——基于浙江J村的考察[J]．浙江社會科學，2013(10)：92-98，158．

[28] 杜鵬．鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的調(diào)控機制與優(yōu)化路徑[J]．中國農(nóng)村觀察，2019(4)：51-64．

[29] 顏昌武，許丹敏．屬地管理與基層自主性——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何應(yīng)對有責無權(quán)的治理困境[J]．理論與改革，2021(2)：73-86，153．

[30] 賀雪峰，阿古智子．村干部的動力機制與角色類型——兼談鄉(xiāng)村治理研究中的若干相關(guān)話題[J]．學習與探索，2006(3)：71-76．

[31] 曹海林，王真真．項目難以真正“進村入戶”的生成機理及治理路徑——基于L鄉(xiāng)生物質(zhì)取暖項目的案例分析[J]．中國農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)，2022，39(2)：87-102．

[32] 葉貴仁，陳燕玲．約束型自主：基層政府事權(quán)承接的邏輯[J]．中國行政管理，2021(1)：21-28．

[33] 馮川．“聯(lián)村制度”與利益密集型村莊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理——以浙東S鎮(zhèn)M村的實踐為例[J]．公共管理學報，2016，13(2)：38-48，154．

[34] 賀雪峰．規(guī)則下鄉(xiāng)與治理內(nèi)卷化：農(nóng)村基層治理的辯證法[J]．社會科學，2019(4)：64-70．

[35] 肖龍．項目進村中村干部角色及村莊治理型態(tài)[J]．西北農(nóng)林科技大學學報(社會科學版)，2020，20(1)：71-80．

[36] 李祖佩．“資源消解自治”——項目下鄉(xiāng)背景下的村治困境及其邏輯[J]．學習與實踐，2012(11)：82-87．

[37] 桂華．邁向強國家時代的農(nóng)村基層治理——鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的現(xiàn)狀、問題與未來[J]．人文雜志，2021(4)：122-128.

Value connotation, logical mechanism and operational mechanism of "empowering supply" of rural public goods: Take the innovative practice of Kai town small and micro project as an example

YAN Hong

(School of Sociology, Wuhan University, Wuhan 430072, China)

The "last mile" dilemma of lack of farmers' mobilization and participation is the key factor restricting the efficiency of rural public goods supply. The study found that the government's entrusted construction model in the project-based supply contains the practical logic of administrative substitution of organizations, and will fall into the mobilization dilemma due to the aphasia and absence of grass-roots village community organizations, which will lead to obstacles in the practice of projects entering the village. The grassroots innovation practice of "enabling supply" is an optimization of the government's entrusted construction model, realizing the logical evolution from "replacement organization" to "enabling organization". On the basis of project classification, the local government can optimize the construction and management system for projects entering the village, and delegate the authority of small and micro projects to the village community, and the administrative village and villager groups can conduct autonomous governance. Based on the village's dependence on the project, the government through moderate decentralization and restrained administrative intervention, from the three levels of resources, power and rules, with localized contracting, constrained autonomy and institutionalized participation in the practice mechanism as the grassroots village community organization. Carry out comprehensive empowerment to make it a connection intermediary and mobilization carrier between the state and farmers. In the process of entering the village, the project will reshape the interaction structure between the state, the grass-roots village community organization and the villagers, and form a grass-roots organization system that can deeply mobilize the rural society, effectively resolve the "last mile" problem, and improve the efficiency of public goods supply. The innovative practice of "enabling supply" provides a feasible idea for how to realize the effective supply of rural public goods under the background of the project system.

empower supplying; resources go to the countryside; grassroots organizations; empowerment; rural revitalization

D422.6

A

1009–2013(2023)01–0074–12

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2023.01.009

2022－07－18

國家社會科學基金青年項目（20CSH050）

嚴紅（1994—），女，河南信陽人，博士研究生，主要研究方向為農(nóng)村社會學、基層治理。

責任編輯：黃燕妮