李曉琳

(河海大學(xué)法學(xué)院，南京 211100)

引 言

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(2014)第20條規(guī)定展現(xiàn)了我國就環(huán)境資源案件實(shí)行跨區(qū)域集中管轄的立法精神。“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”[1]，是人民法院第四個(gè)五年改革綱要(2014—2018)(法發(fā)〔2015〕3號(hào))的要求?，F(xiàn)階段“逐步改變目前以行政區(qū)劃分割自然形成的流域等生態(tài)系統(tǒng)的管轄模式，著眼于從水、空氣等環(huán)境要素的自然屬性出發(fā)，結(jié)合各地的環(huán)境資源案件數(shù)量，探索設(shè)立以流域等生態(tài)系統(tǒng)或以生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)，實(shí)行對(duì)環(huán)境資源案件的集中管轄，以有效審理跨行政區(qū)劃污染等環(huán)境資源案件”[2]的新模式為改革之路鋪上“墊腳石”，成為我國環(huán)境資源審判司法改革的戰(zhàn)略主導(dǎo)和時(shí)代選擇。

2019年1月，江蘇法院開啟了以保障法律統(tǒng)一正確實(shí)施和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護(hù)為目標(biāo)，以生態(tài)功能區(qū)為單位，建立與行政區(qū)劃適度分離的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)為基本特征的江蘇環(huán)境資源審判“9+1”機(jī)制改革(以下簡(jiǎn)稱“9+1”機(jī)制改革)，現(xiàn)獲評(píng)江蘇政法工作優(yōu)秀創(chuàng)新成果特等獎(jiǎng)。簡(jiǎn)言之，就是以生態(tài)功能區(qū)為單位代替?zhèn)鹘y(tǒng)行政區(qū)域布局法庭的舊模式，設(shè)置9個(gè)環(huán)境資源審判法庭(即“9+1”機(jī)制改革中的“9”)，由基層人民法院對(duì)環(huán)境資源第一審案件統(tǒng)籌集中管轄。在南京市中級(jí)人民法院設(shè)立1個(gè)南京環(huán)境資源法庭(即“9+1”機(jī)制改革中的“1”)，統(tǒng)一集中管轄9個(gè)管轄權(quán)法院所審結(jié)的上訴案件。筆者曾在該改革后首家成立的灌南縣人民法院灌河流域環(huán)境資源法庭作為見習(xí)法官助理進(jìn)行為期半年的實(shí)習(xí)工作，遂以此改革為視角，回顧江蘇環(huán)境司法改革經(jīng)驗(yàn)和成果，展示具有中國特色的“江蘇環(huán)境資源審判模式”，并指出該改革實(shí)踐中亟待解決的問題和完善建議，以期推動(dòng)環(huán)境司法專門化的深入開展。

1 以生態(tài)功能區(qū)為單位跨區(qū)域集中管轄的必要性

生態(tài)功能區(qū)劃基于生態(tài)學(xué)理論方法，歸納分析生態(tài)特征、敏感性與服務(wù)功能的空間分異性，將區(qū)域劃分為若干不同的生態(tài)功能區(qū)[3]。按行政區(qū)可把全國生態(tài)功能區(qū)劃體系分為全國、省級(jí)以及縣級(jí)生態(tài)功能區(qū)劃，其中省級(jí)以及縣級(jí)生態(tài)功能區(qū)劃可分為生態(tài)區(qū)、生態(tài)亞區(qū)和生態(tài)功能區(qū)。有學(xué)者認(rèn)為，跨區(qū)域集中管轄主要便于解決“環(huán)境法上的問題”，即傳統(tǒng)法律制度不能有效回應(yīng)的部分環(huán)境問題，體現(xiàn)環(huán)境法特殊價(jià)值取向和獨(dú)立存在[4]。結(jié)合《最高人民法院關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》(法發(fā)〔2014〕11號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《最高法意見》)，以生態(tài)功能區(qū)為單位跨區(qū)域集中管轄的概念，可分為兩層含義理解：一是結(jié)合立法目的和司法管轄區(qū)域劃分標(biāo)準(zhǔn)，指為達(dá)到生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)和系統(tǒng)化成效，保證司法管轄區(qū)劃與行政區(qū)劃之“分離度”，以流域、湖泊等生態(tài)系統(tǒng)或以生態(tài)功能區(qū)劃為單位，作為司法管轄區(qū)域劃分標(biāo)準(zhǔn)；二是從管轄和審理形式上來說，由上級(jí)法院以統(tǒng)一指定管轄的形式，將傳統(tǒng)審判形式“分庭而審之”的三大類環(huán)境資源案件，交予部分審判能力專業(yè)且有環(huán)資法庭的法院集中管轄并審理。“9+1”機(jī)制改革解決了傳統(tǒng)行政區(qū)劃在生態(tài)自然屬性、環(huán)境行政管理及社會(huì)綜合治理等方面的碎片化保護(hù)現(xiàn)象，其成效主要?dú)w納為以下三個(gè)方面。

1.1 推進(jìn)生態(tài)環(huán)境整體修復(fù)和系統(tǒng)保護(hù)

生態(tài)環(huán)境具有公共屬性，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)生態(tài)理性[5]。傳統(tǒng)的行政區(qū)域環(huán)境治理下，法院地域管轄范圍與流域或生態(tài)功能區(qū)范圍并不一致，割裂了生態(tài)系統(tǒng)的自然屬性和環(huán)境整體要素。水資源具有典型的準(zhǔn)公共性和外部性屬性[6]，行政區(qū)劃使沒有地區(qū)歸屬性的河流處于分散保護(hù)的狀態(tài)。例如，太湖流域在行政區(qū)劃上分屬于蘇州、無錫、常州三個(gè)省轄市，相應(yīng)地司法管轄權(quán)也分散在三地法院。其次，傳統(tǒng)的行政區(qū)劃管轄易造成環(huán)境行政管理上的“公地悲劇”。生態(tài)環(huán)境問題呈現(xiàn)整體性和跨界性特點(diǎn)，由于缺乏行政區(qū)域間的橫向利益調(diào)整的法律法規(guī)，出現(xiàn)上游污染、下游治理以及環(huán)境污染的區(qū)域間跨界轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，從而形成“區(qū)域間的公地悲劇”。因此，傳統(tǒng)行政區(qū)劃下生態(tài)功能區(qū)內(nèi)整體防治的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

結(jié)合前述分析，環(huán)境司法治理必須回應(yīng)生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在規(guī)律和邏輯，打破傳統(tǒng)行政區(qū)劃的界限?！?+1”機(jī)制改革的核心要義在于，以生態(tài)功能區(qū)設(shè)置環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)，改變?cè)鷳B(tài)功能區(qū)劃對(duì)生態(tài)資源地方分割和地方保護(hù)的格局，有利于解決環(huán)境資源的整體性保護(hù)與地方分散性、碎片化保護(hù)之間的矛盾。從根本上遵循了生態(tài)系統(tǒng)多樣性、整體性及其內(nèi)在規(guī)律和司法規(guī)律[7]，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理和科學(xué)治理，體現(xiàn)了習(xí)近平生態(tài)文明思想的科學(xué)自然觀、整體系統(tǒng)觀和綠色發(fā)展觀。這與多位學(xué)者強(qiáng)調(diào)的生態(tài)、社會(huì)和法律理性的環(huán)境司法專門化異曲同工。同時(shí)，也加強(qiáng)了環(huán)境協(xié)同保護(hù)和跨區(qū)域環(huán)境治理力度，服務(wù)了長(zhǎng)江大保護(hù)國家戰(zhàn)略的實(shí)施。以2019年由南京環(huán)境資源法庭審結(jié)的“特大非法捕撈長(zhǎng)江鰻魚苗公益訴訟案”為例，該案斬?cái)嗔恕安丁⑦\(yùn)、銷”一條龍產(chǎn)業(yè)鏈，對(duì)非法捕撈、運(yùn)輸、經(jīng)營進(jìn)行全鏈條打擊，使其共同承擔(dān)連帶責(zé)任，促進(jìn)長(zhǎng)江水生生物資源的恢復(fù)。該案被聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署網(wǎng)站收錄并入選最高人民法院指導(dǎo)性案例。江蘇法院嚴(yán)格落實(shí)了《中華人民共和國長(zhǎng)江保護(hù)法》，制定《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用切實(shí)貫徹長(zhǎng)江保護(hù)法的具體實(shí)施意見》。通過精品案例正確引導(dǎo)輿論氛圍，立足內(nèi)容深度，挖掘現(xiàn)象背后的深層背景[8]，增進(jìn)社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境司法保護(hù)狀況的全面了解，顯示了從嚴(yán)懲治、服務(wù)了長(zhǎng)江大保護(hù)國家戰(zhàn)略的堅(jiān)定態(tài)度。

1.2 保障了環(huán)境保護(hù)法律的統(tǒng)一正確實(shí)施

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的張力在環(huán)境司法領(lǐng)域尤為突出，也就是“環(huán)境庫茲涅茲曲線”之所以呈現(xiàn)“倒U型”的原因：生態(tài)環(huán)境問題隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐漸嚴(yán)重，但當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度之后又逐漸改善。一方面，法院環(huán)境資源審理工作可能受到地方干預(yù)，產(chǎn)生所謂環(huán)境資源審判“主客場(chǎng)”問題。由此，同案不同判、裁判尺度不統(tǒng)一的現(xiàn)象較為明顯。實(shí)踐中裁判尺度不統(tǒng)一現(xiàn)象主要從這三方面體現(xiàn)出來：一是不同審判主體對(duì)法律規(guī)定的理解不統(tǒng)一；二是地域差別導(dǎo)致裁判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；三是法院內(nèi)部對(duì)裁判標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一適用和協(xié)調(diào)機(jī)制不完善。另一方面，傳統(tǒng)行政區(qū)劃下地方政府的財(cái)政包干，加劇地方保護(hù)主義的嚴(yán)重盛行。這種環(huán)保上的地方保護(hù)主義的存在，也使得環(huán)保執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一，出現(xiàn)同一污染行為存在多種處罰標(biāo)準(zhǔn)，加劇環(huán)境行政管理上分散性保護(hù)的局面。

在《最高法意見》中，要求建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的環(huán)境資源案件集中管轄制度。該意見為破解司法地方化提供了法律依據(jù)，阻隔了原行政區(qū)劃的主管部門對(duì)環(huán)境司法保護(hù)的不當(dāng)干預(yù)。審判人員可擺脫不當(dāng)干擾，更加客觀衡平各類利益矛盾、公正審理案件，增強(qiáng)環(huán)境資源審判的司法公信力。同時(shí)，集中管轄后采用專業(yè)化審理模式，即審判機(jī)制專業(yè)化、審判團(tuán)隊(duì)專業(yè)化、審判程序規(guī)范化和裁判規(guī)則類型化，統(tǒng)一了裁判尺度，保持環(huán)境資源法律規(guī)范適用的統(tǒng)一性，從機(jī)制上保障最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。

1.3 完善轉(zhuǎn)型期的社會(huì)治理體系

十八屆三中全會(huì)首次提出“社會(huì)治理”，在十九大中“提高社會(huì)治理法治化水平”被再次強(qiáng)調(diào)。社會(huì)治理法治化是指用法律手段的進(jìn)行社會(huì)治理的狀態(tài)。環(huán)境司法是社會(huì)治理體系中的一個(gè)環(huán)節(jié)，將環(huán)境資源司法審判納入生態(tài)文明建設(shè)系統(tǒng)和社會(huì)治理體系之中去謀劃和分析，能使社會(huì)治理能力不斷提升。

1.3.1 對(duì)轉(zhuǎn)型期的社會(huì)治理體系具有補(bǔ)充完善作用

環(huán)境資源審判是社會(huì)治理體系中的重要一環(huán)但并非唯一環(huán)節(jié)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)要始終堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、司法保障的方針。特別是在江蘇“9+1”機(jī)制改革后，以生態(tài)功能區(qū)劃代替?zhèn)鹘y(tǒng)行政區(qū)劃，需要高度重視集中管轄模式下環(huán)境司法功能的延伸，尤其要加強(qiáng)集中管轄法院與非管轄法院的溝通協(xié)作和良性互動(dòng)。把環(huán)境司法的作用延伸到民間、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，延伸到與人民群眾切身利益直接相關(guān)的領(lǐng)域，確保環(huán)境資源案件的審判全覆蓋和無遺漏。例如改革下推動(dòng)建立“恢復(fù)性司法實(shí)踐+社會(huì)化綜合治理”的審判結(jié)果執(zhí)行機(jī)制，建立南京長(zhǎng)江新濟(jì)州、連云港海洋牧場(chǎng)、鹽城黃海濕地等30余個(gè)司法修復(fù)基地；探索的恢復(fù)性司法理念被吸收進(jìn)世界環(huán)境司法大會(huì)《昆明宣言》[9]。全面發(fā)揮環(huán)境司法的職能作用，對(duì)轉(zhuǎn)型期的社會(huì)治理體系具有補(bǔ)充完善作用。

1.3.2 形成公平競(jìng)爭(zhēng)的營商和市場(chǎng)環(huán)境

江蘇“9+1”機(jī)制加強(qiáng)對(duì)跨行政區(qū)劃尤其是跨設(shè)區(qū)市行政區(qū)劃案件審判工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，統(tǒng)一司法裁判尺度后助力了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。一方面，通過不斷加大對(duì)污染行為的刑事處罰力度、經(jīng)濟(jì)制裁力度、行政監(jiān)管力度，用最嚴(yán)密法治促進(jìn)企業(yè)依法生產(chǎn)經(jīng)營或轉(zhuǎn)型升級(jí)，逐步將危害環(huán)境的高能耗、高排放企業(yè)從市場(chǎng)淘汰，讓污染者擔(dān)責(zé)這一規(guī)則真正落實(shí)。如泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴常隆公司等單位環(huán)境民事公益訴訟一案，判決企業(yè)以補(bǔ)貼銷售的方式處置具有環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的副產(chǎn)物，厘清了企業(yè)的環(huán)境污染防治責(zé)任。另一方面，統(tǒng)一了同樣的環(huán)境資源生態(tài)功能區(qū)的執(zhí)法和司法尺度，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，去除了環(huán)境資源利用和保護(hù)過程中劣幣驅(qū)逐良幣的不正當(dāng)現(xiàn)象，對(duì)于建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序具有重要作用。

2 以生態(tài)功能區(qū)為單位跨區(qū)域集中管轄的實(shí)踐檢視

2.1 跨區(qū)域集中管轄制度法律依據(jù)缺失

在多份司法政策文件中，如 2010 年印發(fā)《為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》(法發(fā)〔2010〕18 號(hào))中就指出“在環(huán)境保護(hù)糾紛數(shù)量較多的法院可以設(shè)立環(huán)保法庭，實(shí)行環(huán)境保護(hù)案件專業(yè)化審判”；《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(2014)第二十條、《最高人民法院關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個(gè)五年改革綱要》(2019—2023)，以及 2014 年中央深改組通過的《最高法院設(shè)立巡回法庭》和《設(shè)立跨區(qū)劃法院、檢察院》的試點(diǎn)方案中，尤其是前文提到的《最高法意見》中均明確，建立跨行政區(qū)劃法院，行使對(duì)環(huán)境資源民商事、行政案件集中管轄權(quán)，均是寬泛性規(guī)范文件的要求，對(duì)跨區(qū)域集中管轄的司法探索實(shí)踐僅具有指引作用。江蘇法院“實(shí)踐先行”，該依據(jù)的來源主要有兩個(gè)，均呈現(xiàn)效力層級(jí)不高的特點(diǎn)。一是前述上級(jí)法院的司法政策文件；二是地方政府規(guī)章，如在“9+1”機(jī)制改革設(shè)計(jì)階段，恰好經(jīng)國務(wù)院同意的《江蘇省國家級(jí)生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃》(蘇政發(fā)〔2018〕74號(hào))“出爐”，江蘇省高級(jí)人民法院綜合考慮江蘇自然生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)等因素，將全省地域范圍劃分為9個(gè)水體流域或生態(tài)功能區(qū)域。因此，“9+1”機(jī)制改革并非以全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)出臺(tái)的法律為依據(jù)，下位法規(guī)范不是在上位法的解釋空間中細(xì)化，如此是對(duì)效力等級(jí)規(guī)則的違反，屬于“于法無據(jù)”。目前僅有《行政訴訟法》可作為環(huán)境資源行政案件跨區(qū)域集中管轄的可供援引的法律依據(jù)，其第十八條第二款規(guī)定：“高級(jí)人民法院經(jīng)過最高人民法院的批準(zhǔn)，根據(jù)審判的實(shí)際情況，可以確定若干個(gè)法院對(duì)跨行政區(qū)劃的行政案件進(jìn)行管轄?！背酥?，環(huán)境資源刑事、民事案件跨區(qū)域集中管轄并無現(xiàn)行法上的明確法律授權(quán)。概言之，環(huán)境資源刑事、民事和行政案件“三審合一”跨區(qū)域集中管轄并無統(tǒng)一合法依據(jù)。

對(duì)于集中管轄的性質(zhì)，有多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，集中管轄是法定具有職權(quán)性、日常性、批量性等特點(diǎn)的“類案指定管轄”。但本質(zhì)上，集中管轄并不完全符合指定管轄遵循的“一案一指定”的個(gè)案指導(dǎo)原則，只能理解為指定管轄內(nèi)涵的擴(kuò)大解釋。但需要注意的是，各地集中管轄改革因地方性因素而有所成效，但全國各地的司法資源存在較大的差異性，僅僅使用指定管轄不能解決環(huán)境糾紛的復(fù)雜性問題，甚至可能起到相反的效果。因此，提高環(huán)境資源案件跨區(qū)域集中管轄的法律依據(jù)層級(jí)問題，是對(duì)管轄方式的規(guī)范、管轄秩序的穩(wěn)定來說亟待解決的環(huán)節(jié)。

2.2 跨區(qū)域集中管轄后與傳統(tǒng)審判體系銜接不暢

如何與現(xiàn)行的管理體制有效銜接是環(huán)境資源案件跨區(qū)域集中管轄機(jī)制建立后較為突出的問題。現(xiàn)行建立的覆蓋高級(jí)(江蘇高院環(huán)境資源審判庭)、中級(jí)(1個(gè)南京環(huán)境資源法庭)、基層(9個(gè)基層環(huán)境資源法庭)三級(jí)法院的相對(duì)獨(dú)立的江蘇“9+1”環(huán)境資源審判體系，并非完全獨(dú)立于傳統(tǒng)的審判體系。集中管轄法院的環(huán)資法庭仍設(shè)立于原三級(jí)法院之內(nèi)，是從屬于該法院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，所隸屬的法院承擔(dān)審判管理職責(zé)。環(huán)資法庭的人員編制、人員配備，如法官的任命仍依附于地方。此時(shí)一定程度的“錯(cuò)位”可以從兩方面體現(xiàn)：一是從案件審理角度來看，位于基層的集中管轄法院環(huán)資法庭與上級(jí)專門環(huán)資法庭之間是法律監(jiān)督關(guān)系，不服集中管轄法院環(huán)資庭審結(jié)的案件，上訴至上級(jí)中級(jí)法院專門環(huán)資庭。二是從日常管理方面看，負(fù)責(zé)對(duì)集中管轄法院環(huán)資法庭進(jìn)行管理的是其所在的基層管轄法院，而所在地的中級(jí)法院擔(dān)負(fù)著對(duì)轄區(qū)內(nèi)基層法院的法律監(jiān)督職責(zé)。因此，集中管轄法院的環(huán)資庭與傳統(tǒng)的審判機(jī)制在法律監(jiān)督問題上就出現(xiàn)了一定程度不合拍現(xiàn)象，亟待加以解決。

2.3 跨區(qū)域集中管轄后的審判程序沖突

環(huán)境污染行為可能同時(shí)侵害多個(gè)主體、多種法益，需要分別承擔(dān)不同的法律責(zé)任，需要配套形成獨(dú)立的環(huán)境訴訟特別程序以應(yīng)對(duì)交互性法律責(zé)任問題。但江蘇法院實(shí)踐中出現(xiàn)不同程度的“三合一”審判機(jī)制，審判程序上遠(yuǎn)未形成獨(dú)立的環(huán)境訴訟程序規(guī)則，有可能使人民群眾所追求的司法公正與效率都落空，也使司法為民的要求無法實(shí)現(xiàn)。具體來說，刑事民事交叉的環(huán)境資源案件中公訴機(jī)關(guān)在提起刑事指控的同時(shí)，往往會(huì)提起刑事附帶民事訴訟責(zé)令被告人修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。例如在李某全、王某虎等21人非法獵捕、收購、出售野生動(dòng)物刑事附帶民事公益訴訟案中[10]，灌云縣人民檢察院指控李某全、王某虎犯掩飾、隱瞞犯罪所得罪，李某華、王某浪等18人犯非法狩獵罪向法院提起公訴，同時(shí)提起刑事附帶民事公益訴訟，要求李某全、王某虎、李某華、王某浪等承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。由于公訴機(jī)關(guān)對(duì)于民事案件提起需要經(jīng)層層審批、公示等程序，甚至有的刑事案件與民事案件提起訴訟的不是同一家公訴機(jī)關(guān)，這就導(dǎo)致提起訴訟時(shí)間不同步。如若刑事案件與民事案件審理期限間隔時(shí)間較長(zhǎng)，必然導(dǎo)致案件的久拖不決，使被害人的利益處于長(zhǎng)期擱置狀態(tài)。如果先就刑事部分進(jìn)行開庭審理，再就民事部分進(jìn)行審理，則需要重新開庭，勢(shì)必浪費(fèi)更多的資源，影響審判效率。

2.4 跨區(qū)域集中管轄后增加了司法負(fù)擔(dān)

結(jié)合“兩便原則”(即便于人民群眾參加訴訟和便于法院審理案件)分析，廣義來說，司法成本應(yīng)包含訴訟成本和法院審理案件的審判成本。一方面，對(duì)于當(dāng)事人而言，跨區(qū)域集中管轄意味著時(shí)間、交通等經(jīng)濟(jì)成本在增加，取證難、證明難，加之自古有之的厭訴心理，成為影響公眾尋求環(huán)境司法救濟(jì)的主要因素，與訴訟便民原則相悖。另一方面，集中管轄法院承擔(dān)起更多的司法職能。一是環(huán)境資源民事訴訟的特殊性決定了法官要適時(shí)發(fā)揮職權(quán)主義和主動(dòng)性，平衡因貧富差距或信息不對(duì)稱等雙方當(dāng)事人的訴訟能力；同時(shí)，集中管轄對(duì)于案件的偵查、取證、執(zhí)行都造成極大的不便。二是在巡回審判常態(tài)化趨勢(shì)下，當(dāng)事人的訴訟成本更多的轉(zhuǎn)移給了集中管轄法院。巡回審判需要更多的車輛、人員乃至經(jīng)費(fèi)的保障。若缺乏人員、經(jīng)費(fèi)保障的調(diào)劑機(jī)制，政法信息化辦案平臺(tái)和“智慧”法院難以建立，集中管轄法院和非集中管轄法院的內(nèi)部協(xié)作機(jī)制、公檢法外部聯(lián)動(dòng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)就難以充分發(fā)揮。

3 以生態(tài)功能區(qū)為單位跨區(qū)域集中管轄的完善建議

3.1 實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域集中管轄法定化

管轄作為訴訟的開端，它體現(xiàn)了司法審判的公平性和公正性。梳理有關(guān)跨區(qū)域集中管轄改革的相關(guān)司法政策性文件，可以看出中央持慎重而循序漸進(jìn)態(tài)度。文件中強(qiáng)調(diào)的是 “探索”而非“完成”，與行政區(qū)劃“適當(dāng)”分離的司法管轄制度，而非直接提出“跨行政區(qū)劃”。因此，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域集中管轄的法定化，需要實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)積累，等條件成熟后才能通過法律解決其合法性問題。在法律依據(jù)和制度設(shè)計(jì)層面，依據(jù)我國《立法法》第八條對(duì)法律絕對(duì)保留事項(xiàng)的規(guī)定，集中管轄在規(guī)范和實(shí)踐層面其合法的依據(jù)應(yīng)是全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)發(fā)布的具體改革決定。在具體操作層面，建議通過相關(guān)司法解釋來細(xì)化：一是以三大訴訟法的規(guī)范修訂及相應(yīng)的司法解釋對(duì)環(huán)境資源案件審判改革做出明確規(guī)定，以印度綠色法庭為例，其通過憲法、專門法律形式(如《國家綠色法庭法》)對(duì)環(huán)境權(quán)、環(huán)境法庭設(shè)立層級(jí)、人員結(jié)構(gòu)和管轄受案范圍等予以規(guī)定[11]。二是以《環(huán)境保護(hù)法》的司法解釋來明確環(huán)境資源案件審判改革模式，進(jìn)而明確環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)的制度建設(shè)、審判模式創(chuàng)新等問題。對(duì)于跨區(qū)域集中管轄的性質(zhì)，無須囿于對(duì)指定管轄的解釋當(dāng)中，可以直接明確其為新的管轄規(guī)則。在與時(shí)俱進(jìn)的遵循“兩便”原則基礎(chǔ)上，通過相關(guān)司法解釋，確保司法公正。

3.2 加強(qiáng)集中管轄后與傳統(tǒng)審判體系銜接

集中管轄后與傳統(tǒng)審判體系銜接的核心，在于構(gòu)建相對(duì)獨(dú)立的專門化審判體系。重要的是，劃分集中管轄法院環(huán)資庭的日常管轄權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)?？梢愿鶕?jù)案件數(shù)量、審判經(jīng)驗(yàn)和生態(tài)功能區(qū)司法保護(hù)工作的實(shí)際需要，跨區(qū)域或流域生態(tài)功能區(qū)在更大管轄區(qū)域設(shè)立基層法院環(huán)資法庭，集中管轄全省應(yīng)當(dāng)由中級(jí)人民法院審理的一審環(huán)境資源案件。環(huán)資法庭“人財(cái)物”的供應(yīng)權(quán)和決定權(quán)即財(cái)政權(quán)與人事任免權(quán)等脫離原集中管轄法院日常管轄，可將其直接歸于南京中級(jí)人民法院，并最終將其歸口于江蘇省高級(jí)人民法院。當(dāng)然，該設(shè)想的實(shí)質(zhì)性成效離不開地方黨委的支持、地方人大在監(jiān)督和法官任命等事項(xiàng)中的重要作用、地方政府中編辦、財(cái)政等部門的協(xié)同等。

3.3 優(yōu)化審判程序規(guī)則

程序規(guī)則的設(shè)置可以從以下三方面得以實(shí)現(xiàn)：一是注重多重法律關(guān)系的并案審查。環(huán)境訴訟系基于環(huán)境權(quán)而引發(fā)社會(huì)性權(quán)利沖突的表現(xiàn)形式，一個(gè)行為可能既涉及公權(quán)力又涉及私權(quán)益，因此在訴訟中對(duì)權(quán)利進(jìn)行審查時(shí)，須注意權(quán)益的“觸發(fā)性”導(dǎo)致的法律關(guān)系“多重性”，在訴訟中須注重綜合審查。二是利用法官的職權(quán)和專業(yè)優(yōu)勢(shì)彌補(bǔ)傳統(tǒng)當(dāng)事人主義在環(huán)境訴訟中的短板，在程序設(shè)置的價(jià)值取向上向訴訟能力較弱者一方傾斜。另外，環(huán)境法律責(zé)任的追究還應(yīng)發(fā)動(dòng)公眾全方位的社會(huì)監(jiān)督力量，開放公眾進(jìn)入環(huán)境司法的程序。例如強(qiáng)化與社會(huì)組織公益訴訟、檢察公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度協(xié)同，讓環(huán)境司法成為政府、企業(yè)、公眾之間的環(huán)境治理互動(dòng)平臺(tái)。

除此之外，還需建立獨(dú)立的配套程序規(guī)則才能達(dá)到相輔相成的效果：1)建立符合環(huán)境資源審判規(guī)律的證明規(guī)則。包含證據(jù)證明力的判斷規(guī)則、證明標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則、舉證責(zé)任分配規(guī)則等，以及庭審過程中的質(zhì)證規(guī)則，尤其是對(duì)專家證人或鑒定人出庭作證時(shí)的特殊詢問規(guī)則。2)保障技術(shù)事實(shí)認(rèn)定更為科學(xué)合理的程序規(guī)則。例如保障評(píng)估鑒定結(jié)論更為可靠的技術(shù)專家回避制度，技術(shù)結(jié)論產(chǎn)生分歧時(shí)的技術(shù)專家閉門會(huì)議制度，以及評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員信用評(píng)價(jià)制度，對(duì)評(píng)估鑒定結(jié)論進(jìn)行審查的第三方評(píng)價(jià)制度等。3)建立其他特殊程序規(guī)則。

3.4 通過信息化建設(shè)提高司法效率

要降低當(dāng)事人訴訟成本，僅通過轉(zhuǎn)移成本至法院不能解決根本問題。通過信息化建設(shè)不斷提高司法審判效率，才是根本之道。具體可以從四方面著手：一是加大以無紙化辦公、電子卷宗等為特征的“智慧法庭”建設(shè)，全面推行跨域立案模式。當(dāng)事人如到非管轄權(quán)法院提起訴訟，應(yīng)當(dāng)做好釋明工作，引導(dǎo)其通過跨域立案系統(tǒng)申請(qǐng)跨域立案，進(jìn)一步完善非管轄法院配合案件移送機(jī)制。二是改進(jìn)審判方式，非必要不巡回審判。新冠疫情之后，遠(yuǎn)程辦公和網(wǎng)上審理案件更加普及，對(duì)于案件事實(shí)清楚，當(dāng)事人雙方爭(zhēng)議不大的案件，通過互聯(lián)網(wǎng)審理、電子送達(dá)等方式，為當(dāng)事人參與訴訟提供便利。另外，充分發(fā)揮微信、微博、抖音等新媒體作用、深入開展庭審直播活動(dòng)同樣可以起到環(huán)境宣傳效果，堅(jiān)持非必要不巡回審判，多渠道多途徑滿足人民群眾環(huán)境司法的需求，減輕法院司法負(fù)擔(dān)。三是做好技術(shù)保障工作。協(xié)調(diào)相關(guān)部門在異地辦案車輛裝備保障、異地開庭信息化系統(tǒng)開發(fā)利用等多方面給與大力支持。四是建立涵蓋生態(tài)功能區(qū)或特定區(qū)域所有法院的環(huán)境資源審判信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)管轄法院與非管轄法院，各地法院與各級(jí)法院對(duì)環(huán)境資源案件審判信息的及時(shí)、充分共享。

4 結(jié) 語

探索建立符合環(huán)境資源審判規(guī)律的專門化審判機(jī)制，是當(dāng)前環(huán)境司法改革的重要任務(wù)。江蘇法院“實(shí)踐先行”，構(gòu)建全球首創(chuàng)、以生態(tài)功能區(qū)為單位，“三合一”集中管轄為標(biāo)志的專門化審判機(jī)制，形成覆蓋全省三級(jí)法院的環(huán)境資源審判“9+1”機(jī)制?！?+1”機(jī)制改革解決了傳統(tǒng)行政區(qū)劃在生態(tài)自然屬性、環(huán)境行政管理及社會(huì)綜合治理等方面的碎片化保護(hù)現(xiàn)象，其改革成效不言而喻。本文由于篇幅問題，只針對(duì)目前江蘇法院集中管轄后面臨的主要實(shí)踐問題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)完善建議，為未來搭建具有中國特色的環(huán)境資源審判專門法院提供了理論和實(shí)踐的參考資料。下一步建議對(duì)集中管轄和專門化改革進(jìn)程進(jìn)行科學(xué)評(píng)估和量化考核，用客觀數(shù)據(jù)反映改革成效而不只是依靠行政驅(qū)動(dòng)；對(duì)非集中管轄法院職責(zé)定位進(jìn)行明確。期待未來在法治的框架下形成科學(xué)完善的環(huán)境司法治理體系，為生態(tài)文明法治建設(shè)提供更為有力的司法保障。