馬忠法，蘇婧怡

（復旦大學 法學院，上海 200438）

數(shù)字經(jīng)濟時代，數(shù)據(jù)作為促進經(jīng)濟增長的新動能，正成為全球矚目的新興生產(chǎn)要素。2022年，全球跨境數(shù)字服務貿(mào)易為全球經(jīng)濟復蘇作出重要貢獻，我國數(shù)字貿(mào)易的規(guī)模和增速都位居世界前列①參見國務院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟研究部、中國信息通信研究院《數(shù)字貿(mào)易發(fā)展與合作報告（2022）》。。數(shù)字貿(mào)易正在成為全球經(jīng)濟數(shù)字化發(fā)展的重要動力，依托數(shù)據(jù)傳輸構(gòu)建的電子平臺促進全球價值鏈向數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級，不斷沖擊傳統(tǒng)國際貿(mào)易格局［1］。為把握數(shù)字貿(mào)易發(fā)展機遇，釋放數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展動能，須積極參與制定數(shù)據(jù)跨境治理規(guī)則，為構(gòu)建國際數(shù)字貿(mào)易新格局貢獻力量。

在數(shù)據(jù)跨境的治理范式上，以美國、歐盟及我國為代表的三種范式正在成為引領(lǐng)全球數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則制定的重要力量。同時，世界貿(mào)易組織（WTO）電子商務談判進程也在取得重大進展，數(shù)字貿(mào)易國際規(guī)則的博弈態(tài)勢愈發(fā)激烈。數(shù)據(jù)跨境與數(shù)字貿(mào)易密不可分的關(guān)系使區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定成為數(shù)據(jù)治理國際談判的重要樞紐。我國積極參與推進的《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（以下簡稱RCEP）是在我國加入的既有區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定中對數(shù)據(jù)治理規(guī)則作出了最高承諾的協(xié)定［2］，也是反映我國跨境數(shù)據(jù)治理理念的主要范本，在RCEP框架下研究我國進一步推進跨境數(shù)據(jù)國際規(guī)則的挑戰(zhàn)與對策具有重要的現(xiàn)實意義。為充分推動跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則的構(gòu)建，既有研究多從宏觀層面出發(fā)，對RCEP的文本、理念與影響進行全局性的評估與展望；但面對紛繁復雜的力量博弈，我國應著重考慮如何在諸多議題中抓住關(guān)鍵，尋求共同盟友的支持，以推出中國方案，為全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的構(gòu)建貢獻力量［3］。東盟作為RCEP成員方中的主體同時也是中國第一大貿(mào)易伙伴［4］，能夠在我國參與全球數(shù)據(jù)跨境治理的過程中發(fā)揮重要作用，有鑒于此，本文致力于探尋我國與東盟在跨境數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域合作機制的深入推進。為尋求最佳的合作方案，本文首先分析了東盟參與制定的國際數(shù)字貿(mào)易規(guī)則及其內(nèi)部成員國跨境數(shù)據(jù)治理的邏輯進路，將RCEP構(gòu)建的數(shù)據(jù)治理范式與《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（以下簡稱CPTPP）、《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（以下簡稱DEPA）為代表性范式進行橫向?qū)Ρ?，同時與東盟既有的數(shù)據(jù)治理架構(gòu)進行縱向?qū)?，在此基礎(chǔ)上探討中國與東盟加強跨境數(shù)據(jù)流動貿(mào)易規(guī)制合作面臨的挑戰(zhàn)，以期在RCEP框架下為開拓數(shù)據(jù)跨境流通圈、制定中國—東盟跨境數(shù)據(jù)治理合作機制提供現(xiàn)實方案。

一、RECP框架下中國—東盟強化跨境數(shù)據(jù)治理規(guī)制合作的動因

東盟作為RCEP成員方中的重要組成部分，是優(yōu)化我國區(qū)域開放布局與加強區(qū)域貿(mào)易合作的重心。自2021年我國與東盟建立了全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，與東盟在RCEP電子商務規(guī)則框架下共建區(qū)域內(nèi)數(shù)字經(jīng)濟大市場是我國參與跨境數(shù)據(jù)全球治理的重要戰(zhàn)略抉擇［5］。東盟與中國在數(shù)字貿(mào)易規(guī)制方面開展合作有其堅實的現(xiàn)實基礎(chǔ)與廣闊的發(fā)展前景。

（一）推進亞太地區(qū)數(shù)據(jù)治理一體化的現(xiàn)實必要

東盟是中國數(shù)字經(jīng)濟戰(zhàn)略布局的重要樞紐與關(guān)鍵節(jié)點。東盟是當前數(shù)字經(jīng)濟增長最快的地區(qū)。到2030年，東南亞互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟規(guī)模將達到萬億美元，其中電子商務市場規(guī)模將達到880億美元①Google，Temasek，Bain & Company. e-Conomy SEA 2022.。東盟這一蘊含廣闊商機與潛力的“數(shù)據(jù)沃土”正在吸引越來越多的發(fā)達國家進入，以期在全球數(shù)據(jù)治理競爭中獲得優(yōu)勢。在2021年初發(fā)布的《亞太地區(qū)的數(shù)據(jù)治理》報告中，美國智庫中心就建議美方政府應以G7、G20、“四方安全對話”等方式加快形成美國主導的數(shù)據(jù)治理體系，在亞太地區(qū)推出全面數(shù)據(jù)治理辦法作為政策優(yōu)先事項②Center for Strategic and International Studies. Governing Data in the Asia-Pacific.。在全球數(shù)據(jù)治理體系博弈激烈的背景下，東盟作為亞太地區(qū)最具影響力的區(qū)域性組織之一，對于亞太地區(qū)數(shù)據(jù)治理體系的形成至關(guān)重要。因此，以多元共治反對一國主導的數(shù)據(jù)霸權(quán)主義是我國與東盟加強數(shù)據(jù)治理合作的共同立場。

（二）強化數(shù)字經(jīng)濟合作與跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易規(guī)制的必然聯(lián)系

中國與東盟在貿(mào)易領(lǐng)域的合作愈發(fā)緊密。近兩年來，東盟超過歐盟成為中國最大的貨物貿(mào)易伙伴，中國則連續(xù)十二年保持東盟第一大貿(mào)易伙伴關(guān)系。東盟不僅是中國最大的貿(mào)易合作伙伴，還有望在將來成為中國開拓跨境電商的最大合作伙伴。電子商務交易的開展與跨境數(shù)據(jù)的傳輸效率密切相關(guān)，RCEP為跨境數(shù)據(jù)流動、計算設(shè)施位置等數(shù)據(jù)規(guī)制問題進行對話提供了絕佳的談判場所，有利于促進跨境電商的蓬勃發(fā)展。

（三）中國—東盟跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易規(guī)制一體化的共同需求與優(yōu)勢互補

東盟有其通過區(qū)域貿(mào)易協(xié)定完善跨境數(shù)據(jù)規(guī)則以推進數(shù)字經(jīng)濟合作的強烈需求，而中國作為東盟重要的數(shù)字經(jīng)濟戰(zhàn)略合作伙伴，不僅與其開展數(shù)字貿(mào)易與數(shù)據(jù)治理的理念高度契合，而且在跨境數(shù)據(jù)傳輸與電子貿(mào)易開展所需的基礎(chǔ)設(shè)施和人才配置上具有極強的互補性。2020年9月中國發(fā)布《全球數(shù)據(jù)安全倡議》后，東盟對我國提出的“保護數(shù)據(jù)安全”“秉持發(fā)展和安全并重的原則”表示高度重視［6］，反映出東盟各國對于數(shù)據(jù)治理的共同關(guān)切，表達了愿與中國加強全球數(shù)字治理合作的意愿。當前，RCEP是中國、東盟在跨境數(shù)據(jù)流動的數(shù)字貿(mào)易規(guī)制一體化進程上取得的最新成果，其通過在貿(mào)易條款中嵌入跨境數(shù)據(jù)流動條款的方式，為二者加強數(shù)據(jù)流動與治理的合作指明了發(fā)展方向［7］。以RCEP為新的合作起點，在依據(jù)RCEP全面加強數(shù)據(jù)治理合作的基礎(chǔ)上，全面推進“中國＋東盟”跨境數(shù)據(jù)治理合作進程有望將雙方的數(shù)字經(jīng)濟合作推向新的高度。

二、RCEP數(shù)據(jù)跨境治理規(guī)則的制度優(yōu)勢：基于多重維度的分析

面對東盟加入的其他多邊談判機制與成員國國內(nèi)法并存的復雜局面，RCEP在數(shù)據(jù)跨境流動貿(mào)易規(guī)制中對東盟的定位與規(guī)制進路有其獨特之處。為厘清RCEP在相關(guān)領(lǐng)域為東盟與我國推進合作帶來的機遇與挑戰(zhàn)，下文將從與RCEP、CPTPP的橫向?qū)Ρ取⑴c東盟數(shù)據(jù)治理架構(gòu)的縱向?qū)觾纱缶S度切入進行剖析。

（一）橫向?qū)Ρ龋簵l款包容性強，尊重東盟監(jiān)管自決權(quán)

考察我國與東盟加入的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，涉及數(shù)據(jù)治理的協(xié)定除RCEP以外，還有東盟部分成員國加入的CPTPP；作為脫胎于TPP協(xié)定的產(chǎn)物，盡管美國已經(jīng)退出該協(xié)定，但其仍帶有鮮明的美式數(shù)據(jù)治理理念的烙印，也是當前數(shù)據(jù)跨境治理一體化程度較高的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定。我國還于2022年8月正式成立“加入DEPA工作組”，DEPA作為新加坡等國簽署的促進數(shù)字貿(mào)易和數(shù)字經(jīng)濟的新型貿(mào)易協(xié)議，在數(shù)字產(chǎn)品的處理問題、數(shù)據(jù)問題、數(shù)字經(jīng)濟等數(shù)據(jù)治理新興領(lǐng)域進行了創(chuàng)新。鑒于RCEP、CPTPP與DEPA代表了中式、美式與創(chuàng)新式數(shù)據(jù)治理范式的制度路徑，為考察RCEP在加強與東盟跨境數(shù)據(jù)治理合作中的地位和作用，下文將從跨境數(shù)據(jù)傳輸、存儲設(shè)施本地化、信息保護與網(wǎng)絡安全、電子傳輸關(guān)稅的相關(guān)規(guī)定切入進行橫向比較。

1.跨境數(shù)據(jù)自由流動：RCEP的數(shù)據(jù)流動例外條款更為寬松。CPTPP第14.11 條、RCEP第12.15條及DEPA第4.3條均明確要求締約方允許通過電子方式跨境傳輸商業(yè)信息，二者的區(qū)別關(guān)鍵在于限制跨境傳輸?shù)睦鈼l款。數(shù)據(jù)跨境傳輸是數(shù)字貿(mào)易開展的前提與基礎(chǔ)，貿(mào)易協(xié)定中締約方有權(quán)限制數(shù)據(jù)跨境的例外條款的范圍決定了數(shù)據(jù)流動的開放度與安全度。CPTPP與DEPA的條款措辭結(jié)構(gòu)較為接近，CPTPP第14.11條第三款要求締約方設(shè)置限制措施必須是基于合法公共政策目標（a legitimate public policy objective），且不得構(gòu)成任意或不合理歧視或?qū)Q(mào)易構(gòu)成變相限制，不對信息傳輸施加超出實現(xiàn)目標所需限度的限制，DEPA亦同；而RCEP在第12.15條還允許締約方基于保護其基本安全利益（security interests）的需要采取限制，其他締約方不得提出異議。在標準判定權(quán)的問題上，RCEP允許締約方自行審查限制措施是否具有合目的性，而CPTPP和DEPA的締約方均無權(quán)自行判定是否必要，還須通過必需性標準的檢測，對于例外條款的適用限制較為嚴格。在這一問題上，RCEP還為東盟部分成員國設(shè)置了寬限期，在適用標準和適用限度上都作了靈活處理。

2.數(shù)據(jù)本地化：RCEP對數(shù)據(jù)本地化措施的限制更為靈活。CPTPP第14.13條和DEPA第4.4條均沿襲了數(shù)據(jù)跨境例外條款較為強硬的立場，締約方只有基于合法公共政策目標而采取的不構(gòu)成不合理的歧視與貿(mào)易限制以及超出實現(xiàn)目標所需限制的情形下，才有權(quán)實施數(shù)據(jù)本地化措施。RCEP第12.15條也沿襲了認可基于公共政策目標與基本安全利益而采取的數(shù)據(jù)本地化措施，并交由實施方自行判定是否合規(guī)，同樣給予柬埔寨、老撾和越南一定的寬限期優(yōu)惠。除了利用例外條款的“特殊政策需要”限制數(shù)據(jù)跨境流動，數(shù)據(jù)存儲本地化要求（data localization）也是數(shù)字貿(mào)易條款重點關(guān)注的規(guī)制對象。數(shù)據(jù)本地化要求國內(nèi)及外國運營商須將一國居民的相關(guān)信息存儲在該國境內(nèi)的服務器中，這種措施不僅會提高相關(guān)信息運營商的服務成本，還會阻礙數(shù)據(jù)整合與信息流動。為確保數(shù)據(jù)安全有序跨境流動，RCEP在本條拓展了較大的解釋與適用空間，也是締約方共同價值取向的反映。

3.信息保護與網(wǎng)絡安全問題。信息保護與網(wǎng)絡安全是跨境數(shù)據(jù)監(jiān)管所關(guān)注的重點內(nèi)容。信息保護系網(wǎng)絡安全保護的核心領(lǐng)域，通常獨立于網(wǎng)絡安全條款進行單獨規(guī)范。數(shù)據(jù)跨境意味著各類信息的傳遞與交換，若遭到非法獲取與非法利用，可能面臨用戶個人信息泄露、商業(yè)秘密遭竊、重要數(shù)據(jù)外泄風險，有危及社會公共利益與國家安全之虞。對此，CPTPP和RCEP均承認各國對跨境數(shù)據(jù)傳輸?shù)谋O(jiān)管要求，分別在第14.15、14.16條和第12.8條規(guī)定締約方應參考國際機構(gòu)的原則與指南保護電子商務用戶個人信息，公布企業(yè)合規(guī)和個人救濟的相關(guān)措施，并尋求締約方之間的合作機制。在網(wǎng)絡安全的總體治理上，CPTPP與RCEP立場相對一致，要求增強應對計算機安全事件的能力，開展網(wǎng)絡安全的各項合作機制，帶有一定的鼓勵與倡導作用。DEPA則專門設(shè)置了“更廣泛的信任環(huán)境”一章，第5.1條“網(wǎng)絡安全合作”要求締約方認識到網(wǎng)絡安全是數(shù)字經(jīng)濟的基礎(chǔ)，并提出關(guān)注“網(wǎng)絡安全領(lǐng)域的勞動力發(fā)展”的重要性，包括可能采取的與資格認證互認、多樣性和平等相關(guān)的舉措；同時，在第5.2條“網(wǎng)上安全和保障”要求締約方推動形成網(wǎng)絡安全和保障的全球問題的合作解決方案。盡管DEPA也適用鼓勵性條款，未對締約方提出強制性的網(wǎng)絡安全保護義務，但DEPA擴充了跨境數(shù)據(jù)網(wǎng)絡安全的內(nèi)涵，以專章的形式突出了在網(wǎng)絡安全領(lǐng)域加強合作的重要性。

4.數(shù)據(jù)傳輸關(guān)稅：CPTPP、DEPA確立永久性標準。隨著數(shù)字商品在國際貿(mào)易中的比例不斷上升，政府也逐漸注意到可數(shù)字化商品的關(guān)稅收入問題，國際社會對于是否應當征收數(shù)據(jù)傳輸關(guān)稅尚未達成共識。WTO在1998年的《全球電子商務宣言》中提出應暫時維持當前對電子傳輸免征關(guān)稅的做法，并得以在此后的歷次部長級會議與總理事會決議中延續(xù)。RCEP第12.11條也維持了締約方之間免征電子傳輸關(guān)稅的臨時性規(guī)則，并要求締約方根據(jù)世貿(mào)組織部長會議就電子傳輸關(guān)稅作出的任何進一步?jīng)Q定而調(diào)整第一款規(guī)定，意在與WTO協(xié)定的規(guī)則保持一致，是臨時性規(guī)定，未來仍存在調(diào)整的可能；CPTPP第14.3條則直接規(guī)定任何締約方不得對電子傳輸征收關(guān)稅，DEPA第3.2條同樣作出了永久性免征關(guān)稅的規(guī)定。在關(guān)稅問題上，發(fā)展中國家本就處于全球數(shù)據(jù)價值鏈的從屬地位，免征關(guān)稅后，以美國為首的發(fā)達國家將成為最大受益者。

CPTPP、RCEP與DEPA三大貿(mào)易協(xié)定的對比，體現(xiàn)出不同數(shù)據(jù)治理范式在價值取向與邏輯進路上的差異，也充分反映了RCEP數(shù)據(jù)治理條款的制度兼容性與框架靈活性。從規(guī)制模式與制度特色出發(fā)，跨境數(shù)據(jù)流動的原則及例外規(guī)定、數(shù)據(jù)本地化措施與網(wǎng)絡安全合作之所以能夠成為各大區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判的關(guān)鍵議題，就在于治理跨境數(shù)據(jù)流動的價值立場之別。安全與自由是區(qū)域貿(mào)易談判方權(quán)衡跨境數(shù)據(jù)流動標準的主要因素。CPTPP和DEPA均高度強調(diào)數(shù)據(jù)流動的自由性，DEPA走在數(shù)據(jù)治理創(chuàng)新的前沿，基于數(shù)據(jù)自由主義的價值導向?qū)?shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與數(shù)據(jù)治理框架相對完善的國家提出了更高的要求，希望新加坡、智利和新西蘭能夠為跨境電商構(gòu)建更透明開放的統(tǒng)一市場，企業(yè)能夠進一步消除數(shù)據(jù)傳輸壁壘，展現(xiàn)出一定的全球主義立場［8］。在這一點上，RCEP與DEPA的立場是相近的。RCEP采用“跨境數(shù)據(jù)流動原則＋安全例外”的規(guī)制進路以倡導數(shù)據(jù)安全有序跨境流動為原則，試圖在數(shù)據(jù)開放與安全之間尋求平衡。RCEP充分認識到東盟內(nèi)部各國在網(wǎng)絡安全、個人信息保護與數(shù)據(jù)安全方面存在的立法差異，秉持著求同存異的立場，希望通過例外條款的彈性規(guī)定，推動各締約方在國內(nèi)建立與之相匹配的發(fā)展機制，從而增強各方數(shù)據(jù)治理機制間的兼容性，表達了打造安全有序的數(shù)據(jù)流通圈與包容穩(wěn)定的數(shù)字貿(mào)易統(tǒng)一市場的發(fā)展愿景。與DEPA不同的是，RCEP更為寬松的例外條款為成員方解決爭議留下了更靈活的自由裁量空間，也增加了締約方證成爭議措施正當性的可能［9］。

與CPTPP相比，RCEP對東盟及其他發(fā)展中國家給予了更多的包容與尊重。在退出TPP后，美國致力于推行一體化和自由化程度更高的數(shù)據(jù)治理規(guī)則，此后出臺的USMCA進一步刪除了數(shù)據(jù)本地化中的例外條款，增加了禁止數(shù)據(jù)本地化的強制性與約束力，對數(shù)據(jù)本地主義立場進行否定，是美國向全球推行其數(shù)據(jù)自由流動的治理范式的又一嘗試。而RCEP對跨境數(shù)據(jù)流動的貿(mào)易規(guī)制方案在創(chuàng)造數(shù)據(jù)自由流動的治理基礎(chǔ)的同時，為東盟內(nèi)部分發(fā)展中國家開拓了彈性監(jiān)管空間，為這一數(shù)據(jù)跨境流動方案被東盟所吸收與轉(zhuǎn)化提供便利。

（二）縱向?qū)樱嚎蚣軓椥暂^大，契合東盟數(shù)據(jù)治理理念

將RCEP的數(shù)據(jù)跨境流動貿(mào)易規(guī)制與東盟在區(qū)域?qū)用鏄?gòu)建的數(shù)據(jù)跨境規(guī)制進路進行比較，可以發(fā)現(xiàn)RCEP相關(guān)條款是建立在對東盟既有數(shù)據(jù)跨境流動治理框架的充分認同的前提下作出的發(fā)展與創(chuàng)新，對東盟各成員國具有較強的政策吸引力，在實踐中亦具備較高的可行性。回顧東盟的數(shù)據(jù)治理進程，東盟規(guī)劃經(jīng)濟共同體建設(shè)的指導性文件《2025年東盟經(jīng)濟共同體藍圖》就將“各種經(jīng)濟要素的跨境自由流動”作為發(fā)展的必要條件，將消除各種經(jīng)濟要素的流動壁壘作為發(fā)展目標，以實現(xiàn)一體化、統(tǒng)一化的東盟市場。為落實數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域的政策指引，東盟計劃制定《東盟數(shù)據(jù)分類框架》《東盟跨境數(shù)據(jù)流動機制》以促進各成員國國內(nèi)數(shù)據(jù)保護政策一致化，進而發(fā)布了《東盟數(shù)字數(shù)據(jù)治理框架》，依據(jù)戰(zhàn)略重點劃分出數(shù)據(jù)生命周期系統(tǒng)、跨境數(shù)據(jù)流動、數(shù)字化新興技術(shù)和法律法規(guī)政策四大板塊，提出了建設(shè)東盟數(shù)據(jù)分類框架、東盟跨境數(shù)據(jù)流動機制、東盟數(shù)字創(chuàng)新論壇以及東盟數(shù)據(jù)保護和隱私論壇四項發(fā)展倡議［10］。從促進數(shù)據(jù)跨境自由流動與強化個人數(shù)據(jù)保護兩大方面出發(fā)，東盟既積極鼓勵數(shù)據(jù)跨境機制的創(chuàng)新與新興數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，又注重保障數(shù)據(jù)安全與個人隱私，這一治理思路在RCEP框架中得到充分尊重。RCEP例外條款通過緩和條款的效力強度有效增強了數(shù)據(jù)治理政策的彈性與發(fā)展的靈活性，有助于實現(xiàn)RCEP與東盟治理框架的協(xié)調(diào)。與此同時，RCEP與東盟在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域的側(cè)重點仍存在差異。東盟內(nèi)部各成員國的發(fā)展水平并不平衡，東盟對于在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中嵌入較為開放的跨境數(shù)據(jù)流動條款總體仍持較為保守的立場。RCEP同CPTPP等高度開放的區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定相比，已給予締約方更大的監(jiān)管自主權(quán)，但與東盟部分成員國的治理立場仍有差異，這也成為RCEP框架下中國與東盟在跨境數(shù)據(jù)流動領(lǐng)域加強貿(mào)易規(guī)制一體化所面臨的主要挑戰(zhàn)之一。

三、中國與東盟加強數(shù)據(jù)跨境治理的挑戰(zhàn)：基于規(guī)制模式的考察

RCEP為中國與東盟在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域開拓了更加開放的市場環(huán)境，為擴大跨境電商市場規(guī)模提供了規(guī)則支撐，是中國與東盟深化數(shù)字經(jīng)濟合作關(guān)系的寶貴機遇。但從前述不同協(xié)定的規(guī)制模式對比中可以發(fā)現(xiàn)，在RCEP框架下推進雙方合作仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）橫向比較下的合作滯礙：東盟加入的區(qū)域性數(shù)字貿(mào)易規(guī)則趨于碎片化，加劇跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)制一體化阻力

數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的國際潮流促使東盟積極尋求參與國際數(shù)據(jù)治理規(guī)則的談判，呈現(xiàn)出多種數(shù)據(jù)治理規(guī)則并存的分散化、碎片化的規(guī)制現(xiàn)狀。美國與東盟自2019年來也在不斷深化跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則的合作進程，東盟在加入CPTPP后，其成員國中的新加坡和菲律賓加入了美國主導的全球跨境隱私規(guī)則論壇（Cross-Border Privacy Rules），越南也在申請加入；此外，歐盟制定的《通用數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）對東盟各國的數(shù)據(jù)立法進程有極大影響，歐盟以建設(shè)統(tǒng)一的歐洲數(shù)據(jù)流通市場、保護其本地數(shù)字產(chǎn)業(yè)為導向的戰(zhàn)略布局與東盟的訴求不謀而合，也促使東盟國家仿照其規(guī)定修改國內(nèi)立法，向GDPR及其后續(xù)出臺的《開放數(shù)據(jù)指令》《歐洲數(shù)據(jù)治理條例（數(shù)據(jù)治理法案）》等一系列戰(zhàn)略文件制定的標準靠攏［11］。美國、日本、歐盟等國家和組織在東亞地區(qū)開展數(shù)字地緣政治博弈的帷幕已經(jīng)拉開，這一現(xiàn)狀又進一步增加了數(shù)字貿(mào)易一體化規(guī)制的阻力。

（二）縱向?qū)酉碌囊?guī)制挑戰(zhàn)：東盟內(nèi)部數(shù)據(jù)治理水平不平衡，統(tǒng)一跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)制標準仍需協(xié)調(diào)

東盟部分成員國在數(shù)字化建設(shè)上的差異化發(fā)展是當前我國與東盟推進合作進程的主要挑戰(zhàn)。首先，東盟內(nèi)部各成員國的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在不可忽視的“數(shù)字鴻溝”。新加坡作為東盟中數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施走在世界前沿的國家，目前擁有22個數(shù)據(jù)中心運營商，是亞太地區(qū)第四大數(shù)據(jù)中心，其數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已躋身全球前列；老撾、緬甸、越南等國則仍處于起步階段，信息化發(fā)展水平偏低，有些國家的互聯(lián)網(wǎng)普及率甚至都尚未達到全球平均水平，使中國—東盟的雙邊數(shù)據(jù)傳輸受到較大限制，影響了雙方數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的效率［12］。其次，鑒于東盟出臺的《跨境數(shù)據(jù)流動示范合同》并不具備約束力，各國針對境外企業(yè)制定的數(shù)據(jù)合規(guī)標準并不統(tǒng)一，以數(shù)據(jù)本地化為重的規(guī)制邏輯在無形中加劇了數(shù)據(jù)壟斷與“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象，阻滯數(shù)據(jù)跨境的同時導致開展電子商務等國際貿(mào)易的合規(guī)成本過高。擁有巨大市場潛力的成員國基本要求互聯(lián)網(wǎng)公司將數(shù)據(jù)存儲在本國境內(nèi)，難以真正實現(xiàn)數(shù)據(jù)的流動與共享。緬甸、柬埔寨、越南等作為網(wǎng)絡基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起步較晚的國家，要求兼顧本地化、主體同意原則［13］。例如，越南《網(wǎng)絡安全法》要求境外互聯(lián)網(wǎng)公司在越南設(shè)立分支機構(gòu)或代表處，將本國用戶的個人信息存儲在越南境內(nèi)。印度尼西亞則于2019年發(fā)布行政命令，要求“公共領(lǐng)域電子服務提供者”必須在印度尼西亞境內(nèi)建立數(shù)據(jù)中心①Government Regulation of the Republic of Indonesia，No.71 of 2019 （“GR71/2019”）.，在一定程度上對數(shù)據(jù)跨境制造了壁壘。最后，東盟部分成員國對外資存在歧視與不信任，不利于企業(yè)開展跨境電商貿(mào)易，從長遠看，還將延緩數(shù)字貿(mào)易國際規(guī)則的一體化進程。在新加坡東南亞研究所的一項調(diào)研中，菲律賓（82.1%）、越南（75.4%）、泰國（67.9%）、印度尼西亞（60.5%）和緬甸（59.6%）的部分企業(yè)的不信任程度最為明顯②ISEAS.The State of Southeast Asia 2021.。同時，在中國國際貿(mào)易促進委員會進行的一項調(diào)查中，有30.54%的企業(yè)表示遭遇過東盟及當?shù)卣钠缫曅詧?zhí)法，限制了外資企業(yè)進入市場的要素流動③參見中國國際貿(mào)易促進委員會《東盟營商環(huán)境報告2022》。?？偠灾髧鴶?shù)字博弈以及東盟內(nèi)部發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀對構(gòu)建“中國—東盟”數(shù)據(jù)跨境治理合作機制提出了嚴峻挑戰(zhàn)。在域外大國將繼續(xù)爭奪亞太地區(qū)跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)制主導權(quán)的背景下，應當充分發(fā)揮RCEP貿(mào)易規(guī)制路徑的制度優(yōu)勢，積極優(yōu)化我國的數(shù)字戰(zhàn)略布局，在RCEP框架下提出中國—東盟的數(shù)據(jù)跨境治理方案。

四、因應之道：RCEP框架下數(shù)據(jù)跨境治理的“中國—東盟”方案

（一）堅持落實RCEP談判成果

RCEP歷經(jīng)八年談判才得以落地，其在求同存異的基礎(chǔ)上達成的合作成果來之不易。因此，我國與東盟都應加快協(xié)調(diào)相關(guān)條款與國內(nèi)立法的關(guān)系，落實政策互惠與合作意向，充分利用RCEP在跨境數(shù)據(jù)流動方面的規(guī)制機遇。一方面，切實履行協(xié)定，完善國內(nèi)協(xié)調(diào)機制。RCEP發(fā)揮積極作用的前提是各談判方對談判成果的積極履行。當前，RCEP已全面正式生效，但其在推進數(shù)據(jù)流動與數(shù)字貿(mào)易市場的互聯(lián)互通的實踐情況仍有待考察。為進一步發(fā)揮RCEP的作用，在履行協(xié)定的過程中，應通過調(diào)整與修訂各談判方的國內(nèi)法，實現(xiàn)與RCEP的協(xié)調(diào)，推進更大范圍、更高水平與更深層次的區(qū)域一體化數(shù)字市場的形成與發(fā)展。東盟成員國應加強對本國限制數(shù)據(jù)流動的法律法規(guī)的審查，以跨境數(shù)據(jù)流動條款的例外規(guī)定作為重要標準作出修訂。另一方面，發(fā)揮互補功能，共享制度紅利。為提高雙方在RCEP框架下開展數(shù)字經(jīng)濟合作的效率，雙方應充分利用在數(shù)據(jù)要素與流通能力的互補優(yōu)勢。針對東盟部分成員國數(shù)字技術(shù)人才儲備缺口大、信息化滲透率不高的產(chǎn)業(yè)建設(shè)問題，我國應落實政策優(yōu)惠，在落實老撾等國寬限期的同時，定期開展培訓項目、交流項目，向東盟成員國輸送數(shù)字技術(shù)人才，在數(shù)據(jù)存儲、傳輸、計算、加密等技術(shù)設(shè)施配套的完善與技術(shù)型人才的輸送上提供更多扶持；借助中國—東盟技術(shù)轉(zhuǎn)移中心等交流平臺就數(shù)據(jù)傳輸技術(shù)、數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“卡脖子”問題加強技術(shù)交流與溝通，以聯(lián)合研發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)移等政策支持措施協(xié)助東盟部分成員國化解數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)募夹g(shù)難題。同時，東盟成員國也應發(fā)揮其具備大規(guī)模潛在人口紅利的市場優(yōu)勢，與中國加強電子商務產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈的上下游合作，進一步擴大電子商務的市場規(guī)模、激發(fā)數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)幕盍?，依托RCEP為數(shù)據(jù)跨境流動創(chuàng)造更加開放、穩(wěn)定與安全的流通平臺。

（二）以RCEP為起點，推進數(shù)據(jù)治理規(guī)則的一體化進程

在RCEP框架下，我國應當與東盟就跨境數(shù)據(jù)治理項下的諸多議題深入開展對話與談判磋商，積極推進數(shù)據(jù)治理水平的提升。第一，全面構(gòu)建跨境數(shù)據(jù)流動貿(mào)易規(guī)則體系。為進一步擴大電子商務市場規(guī)模，實現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟的高速發(fā)展，中國與東盟應在RCEP談判成果的基礎(chǔ)上，全面開展數(shù)字貿(mào)易議題的規(guī)則談判。當前RCEP仍主要聚焦在跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)制談判中常見的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提出了貿(mào)易便利化、為電子商務創(chuàng)造有利環(huán)境與促進電子商務發(fā)展的相關(guān)措施，以消除數(shù)字貿(mào)易壁壘。為進一步構(gòu)建向數(shù)字經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展延伸的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則，增強與東盟在法律法規(guī)層面的互認互信，依據(jù)《亞太經(jīng)合組織隱私框架》等示范性規(guī)定構(gòu)建與雙方數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展相匹配的數(shù)字信任體系，減少在數(shù)據(jù)流動、計算機位置、源代碼等方面的限制，就優(yōu)化電子商務環(huán)境、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)監(jiān)管與政府數(shù)據(jù)開放等方面全面共享數(shù)據(jù)要素成果，激發(fā)數(shù)據(jù)要素應用價值，在維護共同的發(fā)展利益與安全利益的基礎(chǔ)上，致力于不斷豐富數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的內(nèi)涵。第二，積極探索數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域的合作機制。依據(jù)《中國—東盟全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系行動計劃（2022—2025）》的相關(guān)規(guī)劃，雙方要加速完成《中國—東盟自貿(mào)區(qū)進一步升級（3.0版）聯(lián)合可行性研究報告》，盡早啟動中國—東盟自貿(mào)區(qū)3.0版談判，以進一步發(fā)展中國—東盟自貿(mào)區(qū)，包括在數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域創(chuàng)造更多貿(mào)易機會，探索綠色經(jīng)濟發(fā)展，培育合作新增長點，努力建設(shè)更加包容、現(xiàn)代、全面和互利互惠的中國—東盟自貿(mào)區(qū)。為此，雙方應當推動數(shù)字互聯(lián)互通，健全雙邊交流與合作的常態(tài)化機制，進一步就數(shù)字貿(mào)易與數(shù)據(jù)治理開展深入談判，不斷豐富雙方的數(shù)字經(jīng)濟共建機制。在頂層設(shè)計上，我國應依循“數(shù)字絲綢之路”的發(fā)展方向，在RCEP框架未涉足的數(shù)字治理議題拓展談判空間；在地方政策上，應加強與東盟成員國的“點對點”合作，借助中國—東盟信息港建立互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)傳輸?shù)慕换ブ行模氏仍谧再Q(mào)試驗區(qū)開展數(shù)據(jù)治理規(guī)則的一體化試點，通過自由貿(mào)易港考慮建設(shè)能夠與東盟直接對接的數(shù)字貿(mào)易港、國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)對接點［14］。第三，落實中國—東盟跨境數(shù)據(jù)流動貿(mào)易規(guī)制細則。依循RCEP在電子商務領(lǐng)域促進各方數(shù)據(jù)跨境流動自由度的開放導向，我國與東盟應在相應條款的基礎(chǔ)上，先行探索跨境數(shù)據(jù)分類分級管理辦法的設(shè)定。盡管各國在個人數(shù)據(jù)、公共部門數(shù)據(jù)流動領(lǐng)域尚存較大保留與分歧，但在如何促進商業(yè)數(shù)據(jù)跨境流動的問題上，仍存在談判余地。針對東盟限制數(shù)據(jù)流動的網(wǎng)絡安全標準不一的現(xiàn)狀，為降低從事數(shù)字貿(mào)易的合規(guī)成本，減少商業(yè)數(shù)據(jù)流動的貿(mào)易壁壘，我國可先行與東盟協(xié)商設(shè)立“白名單”及“負面清單”制度［15］，對可能危及國家安全與個人信息保護的數(shù)據(jù)泄密、數(shù)據(jù)壟斷、不正當競爭等阻礙跨境數(shù)據(jù)自由流動的行為設(shè)置負面清單，并適當放寬不涉及此類行為的企業(yè)的數(shù)據(jù)傳輸審查條件。加強與東盟在數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域的合作不僅需要全面推進政府的政策互惠與制度互認，還需要制定可操作性較強的法律文件，從而明確市場走向與預期，通過規(guī)則的完善助推跨境電商與數(shù)字貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級。

（三）以“數(shù)據(jù)二十條”為引領(lǐng)，構(gòu)建“中國—東盟”數(shù)據(jù)跨境流通圈

在既有的數(shù)據(jù)跨境規(guī)則的基礎(chǔ)上，為進一步開拓數(shù)據(jù)跨境流通圈，應當圍繞“數(shù)據(jù)二十條”關(guān)于創(chuàng)新數(shù)據(jù)治理模式的相關(guān)規(guī)定全面開展中國與東盟的數(shù)字經(jīng)濟合作?！皵?shù)據(jù)二十條”指出，應構(gòu)建數(shù)據(jù)安全合規(guī)有序跨境流通機制。開展數(shù)據(jù)交互、業(yè)務互通、監(jiān)管互認、服務共享等方面國際交流合作，推進跨境數(shù)字貿(mào)易基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以《全球數(shù)據(jù)安全倡議》為基礎(chǔ)，積極參與數(shù)據(jù)流動、數(shù)據(jù)安全、認證評估、數(shù)字貨幣等國際規(guī)則和數(shù)字技術(shù)標準制定。對此，在對內(nèi)構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的同時，也要對外探索數(shù)據(jù)跨境流通機制，這就要求充分激活區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中數(shù)據(jù)跨境治理條款的作用，借助我國在“一帶一路”沿線的影響力，抓住RCEP達成的有利契機，開拓數(shù)據(jù)跨境流通圈，與東盟進一步深化跨境數(shù)據(jù)規(guī)制的合作伙伴關(guān)系。一方面，創(chuàng)新中國—東盟數(shù)據(jù)治理制度模式。隨著數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，關(guān)于數(shù)據(jù)治理規(guī)則的探索與創(chuàng)新步伐開始加快。應當結(jié)合多邊貿(mào)易協(xié)定或國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的最新走向，在數(shù)字包容、數(shù)字身份與新興技術(shù)等數(shù)據(jù)跨境治理方面推進談判，同時推進數(shù)據(jù)創(chuàng)新治理的制度試點，規(guī)劃建設(shè)中國—東盟數(shù)據(jù)跨境流通示范區(qū)，逐步探索建立“數(shù)據(jù)海關(guān)”、跨境數(shù)據(jù)保薦人等制度模式，加強跨境監(jiān)管部門的溝通協(xié)調(diào)，逐步探索數(shù)據(jù)跨境的線下試點與實踐。國家發(fā)改委就指出，要探索建設(shè)離岸數(shù)據(jù)交易平臺，以國際互聯(lián)網(wǎng)轉(zhuǎn)接等核心業(yè)態(tài)，帶動發(fā)展數(shù)字貿(mào)易、離岸數(shù)據(jù)服務外包、互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新孵化等關(guān)聯(lián)業(yè)態(tài)，匯聚國際數(shù)據(jù)資源，完善相關(guān)管理機制［16］，嘗試以跨境電商國際數(shù)據(jù)中心、離岸金融外包、離岸BPO業(yè)務外包等為對象，建立數(shù)據(jù)跨境分類分級管理制度，鼓勵我國與東盟的有關(guān)機構(gòu)基于數(shù)據(jù)跨境的典型應用場景共同探索數(shù)據(jù)要素的跨境流動、價值評估與跨境交易的制度創(chuàng)新進路，彌補數(shù)據(jù)新興技術(shù)的發(fā)展帶來的規(guī)則空白。另一方面，積極參與數(shù)字經(jīng)濟國際合作與規(guī)則制定。數(shù)字治理作為全球治理的新領(lǐng)域，探索數(shù)據(jù)治理合作機制的目的是實現(xiàn)全球數(shù)字治理規(guī)則的一體化。因此，我國應從尋求共同利益訴求與數(shù)字治理發(fā)展的立場出發(fā)，在借助RCEP開展中國—東盟數(shù)據(jù)治理雙邊合作的基礎(chǔ)上，與其他國家共商共建共享數(shù)字貿(mào)易協(xié)同發(fā)展的治理成果，加快與國際高水平數(shù)字貿(mào)易協(xié)定的對接；有序推進“數(shù)字絲綢之路”建設(shè)，帶動“一帶一路”共建國家共同打造數(shù)字貿(mào)易治理機制，加強數(shù)字貿(mào)易國際規(guī)則的多邊談判，以中國—東盟合作機制為圓心，探索構(gòu)筑全球最大的數(shù)據(jù)跨境流通圈。

綜上，RCEP的生效不僅標志著中國與東盟開啟了全面開展貿(mào)易合作的新征程，也標志著中國與東盟在數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域合作進入新篇章，具有重要的里程碑意義。RCEP框架下構(gòu)筑的跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易規(guī)制進路為中國與東盟在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域深度開展合作、共同推進跨境數(shù)據(jù)流動標準的一體化奠定了堅實的基礎(chǔ)。若要營造開放、安全與穩(wěn)定的區(qū)域性數(shù)字大市場，我國與東盟仍需克服數(shù)據(jù)壟斷、數(shù)據(jù)安全與數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多挑戰(zhàn)，但面對跨境數(shù)據(jù)流動領(lǐng)域國際標準尚未形成與數(shù)字經(jīng)濟時代全面到來的時代變局，我國同東盟應在達成RCEP數(shù)據(jù)跨境治理談判成果的基礎(chǔ)上，秉持數(shù)據(jù)安全有序流動的價值導向，共同構(gòu)建中國—東盟數(shù)據(jù)治理合作機制，為國際數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系的構(gòu)建貢獻力量。