駱良虎

（復(fù)旦大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，上海 200433）

習(xí)近平總書記指出：“請(qǐng)示報(bào)告制度是我們黨的一項(xiàng)重要制度，是執(zhí)行黨的民主集中制的有效工作機(jī)制，也是組織紀(jì)律的一個(gè)重要方面?！薄?〕767請(qǐng)示報(bào)告 制 度是我們黨 的領(lǐng)導(dǎo)制度 和組織制度的重要組成部分，其發(fā)軔于建黨之初，在我們黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)革命、建設(shè)和改革的過程中逐步得以確立并不斷發(fā)展完善。進(jìn)入新時(shí)代，為了進(jìn)一步完善請(qǐng)示報(bào)告制度，我們黨制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），并于2019 年1 月31 日起開始施行?！稐l例》依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》等黨內(nèi)法規(guī)而制定，對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度的執(zhí)行落實(shí)具有重要推動(dòng)作用，有助于貫徹民主集中制、加強(qiáng)黨的政治建設(shè)和維護(hù)黨中央權(quán)威。

一、請(qǐng)示報(bào)告制度的歷史演變

（一）請(qǐng)示報(bào)告制度的發(fā)軔時(shí)期（1921—1948年）

嚴(yán)密的組織規(guī)矩和嚴(yán)格的組織紀(jì)律是中國(guó)共產(chǎn)黨的重要特征之一。我們黨自建黨初期就開始探索建立黨內(nèi)報(bào)告制度，早在1921 年黨就在《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)決議》中規(guī)定，“黨中央委員會(huì)應(yīng)每月向第三國(guó)際報(bào)告工作”〔2〕6。當(dāng)時(shí)，黨是共產(chǎn)國(guó)際的一個(gè)支部，因此，黨中央每月須向上級(jí)共產(chǎn)國(guó)際作報(bào)告，這可以被認(rèn)為是我們黨請(qǐng)示報(bào)告制度的起源。1922 年黨的第一部黨章指出，黨員入黨首先要取得地方執(zhí)行委員會(huì)的同意，隨后由地方執(zhí)行委員會(huì)向區(qū)執(zhí)行委員會(huì)報(bào)告，區(qū)執(zhí)行委員會(huì)向中央執(zhí)行委員會(huì)報(bào)告，由區(qū)和中央執(zhí)行委員會(huì)次第審查批準(zhǔn)后〔2〕164，才能確定正式黨員的身份。1923 年黨中央發(fā)布了《中央通告第十二號(hào)——各區(qū)及各地方應(yīng)每月向中央報(bào)告工作》，其中明確要求各區(qū)及未成立區(qū)之地方或組，“務(wù)于每個(gè)月內(nèi)將本地政治、勞動(dòng)及黨務(wù)狀況”〔3〕向黨中央作報(bào)告。這份通告可以視為請(qǐng)示報(bào)告制度的雛形。1926 年黨中央發(fā)布了《中央通告第二十一號(hào)——各地必須按期向中央作報(bào)告》，其中明確說明如若地方黨組織未能及時(shí)提交報(bào)告，將受到暫停撥付當(dāng)?shù)亟?jīng)費(fèi)等處罰〔4〕。1931 年中華蘇維埃共和國(guó)臨時(shí)中央政府發(fā)布了《關(guān)于建立報(bào)告制度問題》的通令，此通令要求各級(jí)蘇維埃政府的上級(jí)要對(duì)下級(jí)進(jìn)行工作檢查、下級(jí)要時(shí)常向上級(jí)作報(bào)告〔5〕。1932 年中央革命軍事委員會(huì)發(fā)布了《中央革命軍事委員會(huì)通令》，明確將所有部隊(duì)向上級(jí)報(bào)送材料定為一項(xiàng)制度。1942 年黨中央作出了《中共中央關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》，其中指出每個(gè)抗日根據(jù)地領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)在執(zhí)行政策和制度時(shí)必須遵循中央政府的指示，在決定全黨全軍普遍的新事情時(shí)，必須向中央政府尋求指導(dǎo)，不得作出危及全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)立決定（不包括不違反上級(jí)和中央決定的地方性決定）〔6〕。

自建黨之初，黨就明確下級(jí)黨組織要向上級(jí)黨組織進(jìn)行請(qǐng)示報(bào)告，作出了一系列具體規(guī)定，并根據(jù)革命形勢(shì)變化予以調(diào)整完善，逐漸積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為請(qǐng)示報(bào)告制度的正式確立奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）請(qǐng)示報(bào)告制度的確立時(shí)期（1948—1956年）

隨著解放戰(zhàn)爭(zhēng)的不斷推進(jìn)，黨的組織規(guī)模不斷擴(kuò)大，黨的建設(shè)面臨許多新的問題。各級(jí)地方黨組織在戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境下保留了一定的自主權(quán)，這雖然可以適應(yīng)戰(zhàn)爭(zhēng)發(fā)展的需要，保持地方黨組織開展革命活動(dòng)的靈活性，但是也滋生了地方主義、山頭主義等問題。在解放戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后，為了加強(qiáng)黨中央對(duì)全國(guó)各地黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，1948 年1月，毛澤東起草了《關(guān)于建立報(bào)告制度》的黨內(nèi)指示，其中明確指出中央各辦事處、各分區(qū)、各野戰(zhàn)軍、各軍區(qū)的首長(zhǎng)須向黨中央進(jìn)行請(qǐng)示報(bào)告，使各地的請(qǐng)示報(bào)告工作更加規(guī)范和制度化〔7〕3-5。同年2 月，《中共中央關(guān)于注意總結(jié)城市工作經(jīng)驗(yàn)的指示》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化落實(shí)請(qǐng)示報(bào)告制度。中央政府要求各中央局、分局和前委在三到四個(gè)月內(nèi)向黨中央提交被占領(lǐng)城市的總結(jié)報(bào)告〔7〕183-184。同年3 月，《中共中央關(guān)于建立報(bào)告制度的補(bǔ)充指示》明確指出中央局、分局和前委必須同時(shí)向黨中央和下級(jí)部門作出回應(yīng)和指示〔7〕240-241，并具體規(guī)定了請(qǐng)示報(bào)告的內(nèi)容。

新中國(guó)成立后，黨的首要任務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民恢復(fù)經(jīng)濟(jì)、發(fā)展生產(chǎn)，為了加強(qiáng)黨對(duì)各領(lǐng)域工作的領(lǐng)導(dǎo)，亟需完善并落實(shí)請(qǐng)示報(bào)告制度。1953年3 月，黨中央作出《中共中央關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請(qǐng)示報(bào)告制度及加強(qiáng)中央對(duì)于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定（草案）》，要求“政府各部門對(duì)于中央的決議和指示的執(zhí)行情況及工作中的重大問題，均須定期地和及時(shí)地向中央報(bào)告或請(qǐng)示，以便取得中央經(jīng)常的、直接的領(lǐng)導(dǎo)”〔8〕。1956 年，黨的八大決議將請(qǐng)示報(bào)告制度正式納入黨的章程，明確規(guī)定下級(jí)黨組織要定期向上級(jí)黨組織報(bào)告工作，遇到問題要及時(shí)向上級(jí)黨組織尋求指示〔9〕，以黨章的形式確認(rèn)了請(qǐng)示報(bào)告制度，標(biāo)志著此項(xiàng)制度的正式確立。

（三）請(qǐng)示報(bào)告制度的波折發(fā)展時(shí)期（1956—1978 年）

請(qǐng)示報(bào)告制度納入黨章之后，成為全體黨員和各級(jí)黨組織需要遵循的政治規(guī)矩和政治紀(jì)律，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，依然部分存在貫徹落實(shí)不到位、執(zhí)行不規(guī)范的情況。1962 年1 月，劉少奇在擴(kuò)大的中央工作會(huì)議上嚴(yán)厲批評(píng)了有些地方和部門存在的分散主義問題。劉少奇指出，一些部門不就重要的政策問題或生產(chǎn)技術(shù)措施作出報(bào)告或?qū)で笾笇?dǎo)，而是自作主張，還有些部門在請(qǐng)示報(bào)告中隱瞞真相，使中央不能作出恰當(dāng)?shù)臎Q定〔10〕。1962 年12 月，中央組織部組織工作會(huì)議通過了《組織工作會(huì)議紀(jì)要》，再次強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格地執(zhí)行向黨委請(qǐng)示報(bào)告的制度，下級(jí)黨組織要經(jīng)常地向黨委反映黨的組織和干部隊(duì)伍方面的重要情況〔11〕。

“文化大革命”期間，黨的組織體系受到嚴(yán)重影響，請(qǐng)示報(bào)告制度的組織基礎(chǔ)遭到嚴(yán)重破壞，請(qǐng)示報(bào)告制度的實(shí)踐探索在曲折中艱難前進(jìn)。

（四）請(qǐng)示報(bào)告制度的恢復(fù)完善階段（1978—2012 年）

黨的十一屆三中全會(huì)后，改革開放的序幕被拉開，各方面工作開始撥亂反正，請(qǐng)示報(bào)告制度在此大背景下也逐步得到恢復(fù)和完善。1980 年2 月，黨的十一屆五中全會(huì)通過《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，其中規(guī)定“黨員對(duì)黨的方針、政策、決議有不同意見，可以在黨的會(huì)議上提出，也可以向各級(jí)黨組織直至黨中央作口頭或書面的報(bào)告”〔12〕。雖然這項(xiàng)規(guī)定只是說明黨員可以向黨組織作報(bào)告提出異議，并沒有其他涉及請(qǐng)示報(bào)告制度的內(nèi)容，但這對(duì)隨后請(qǐng)示報(bào)告制度的恢復(fù)完善具有重要意義。1982 年9 月，黨的十二大通過的黨章規(guī)定上級(jí)黨組織要經(jīng)常聽取下級(jí)黨組織和黨員群眾的意見，下級(jí)黨組織要向上級(jí)黨組織請(qǐng)示和報(bào)告工作，上下級(jí)黨組織之間要互通情報(bào)、互相支持和互相監(jiān)督。同時(shí)規(guī)定，黨員個(gè)人代表黨組織發(fā)表重要主張，必須提交所在黨組織討論決定或向上級(jí)黨組織請(qǐng)示，如果出現(xiàn)必須由個(gè)人作出決定的緊急情況，事后須迅速向黨組織報(bào)告〔13〕。

請(qǐng)示報(bào)告制度在黨的組織建設(shè)和紀(jì)律建設(shè)中也不斷得到貫徹落實(shí)。1991 年4 月，中央紀(jì)委發(fā)布《關(guān)于中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組和各部門黨組紀(jì)檢組（紀(jì)委）若干問題的規(guī)定（試行）》，在工作制度中對(duì)各紀(jì)檢組的請(qǐng)示報(bào)告工作提出了具體要求〔14〕。1994 年9 月，黨的十四屆四中全會(huì)作出了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)幾個(gè)重大問題的決定》，其中明確強(qiáng)調(diào)“各地、各部門要牢固樹立全局觀念，堅(jiān)決貫徹執(zhí)行中央的決議、決定，結(jié)合實(shí)際創(chuàng)造性地工作，重大問題要請(qǐng)示報(bào)告”〔15〕。除此之外，請(qǐng)示報(bào)告制度在突發(fā)問題解決和巡視工作中也得到了貫徹落實(shí)。1996 年4 月印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例（試行）》和2009年7 月印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》對(duì)如何在突發(fā)問題解決和巡視工作中貫徹落實(shí)請(qǐng)示報(bào)告制度作了相應(yīng)說明。

這一階段，請(qǐng)示報(bào)告制度在恢復(fù)的基礎(chǔ)上，不斷得到完善發(fā)展，關(guān)于請(qǐng)示報(bào)告制度的黨內(nèi)法規(guī)逐步發(fā)展成為體系科學(xué)、領(lǐng)域全面、內(nèi)容合理的黨內(nèi)法規(guī)集群。

（五）請(qǐng)示報(bào)告制度的深化發(fā)展階段（2012 年至今）

黨的十八大通過的黨章指出，黨的下級(jí)組織不僅應(yīng)獨(dú)立自主解決職責(zé)范圍內(nèi)的問題，還要做好對(duì)上級(jí)黨組織的請(qǐng)示報(bào)告〔16〕。黨的十八大以來，黨中央出臺(tái)了一系列黨內(nèi)法規(guī)，以確保請(qǐng)示報(bào)告制度的有效實(shí)施。2018 年8 月，新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》進(jìn)一步明確了不按照相關(guān)規(guī)定和要求執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度的相應(yīng)處罰〔17〕。2019 年，黨中央發(fā)布了《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》，這是首部全方位規(guī)定請(qǐng)示報(bào)告制度的黨內(nèi)法規(guī)，“對(duì)于堅(jiān)決維護(hù)習(xí)近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位，堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證全黨團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和行動(dòng)一致，具有重要意義”〔18〕。請(qǐng)示報(bào)告制度相關(guān)法律法規(guī)的完善，促使這項(xiàng)制度在執(zhí)行過程中更具規(guī)范性和約束力，推動(dòng)著請(qǐng)示報(bào)告制度進(jìn)一步深化發(fā)展。

二、請(qǐng)示報(bào)告制度的內(nèi)涵要件

基于《條例》的文本內(nèi)容，借鑒制度主義分析方法，結(jié)合黨治國(guó)理政的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以從主體分類、程序要素和結(jié)果反饋三個(gè)維度對(duì)黨的請(qǐng)示報(bào)告制度的內(nèi)涵要件進(jìn)行分析。

（一）請(qǐng)示報(bào)告制度的主體分類

請(qǐng)示報(bào)告的主體可以基本劃分為組織主體和個(gè)人主體兩類，其中組織主體主要是指以組織的名義向上級(jí)黨組織就有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行請(qǐng)示報(bào)告的主體，同時(shí)，也涉及對(duì)下級(jí)黨組織請(qǐng)示報(bào)告予以回復(fù)的主體。個(gè)人主體主要包括普通黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。此外，還有一種特殊情況既不是組織主體也不是個(gè)人主體，而是由于工作需要，以黨組織負(fù)責(zé)同志名義代表黨組織進(jìn)行請(qǐng)示報(bào)告〔19〕6。

就組織主體而言，根據(jù)上級(jí)黨組織對(duì)下級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)或者管理方式的不同，請(qǐng)示報(bào)告制度在具體執(zhí)行過程中也存在細(xì)微的差別。對(duì)于接受雙重領(lǐng)導(dǎo)的黨組織，需要根據(jù)事項(xiàng)的性質(zhì)和內(nèi)容選擇相應(yīng)的主管上級(jí)黨組織進(jìn)行請(qǐng)示報(bào)告，并將請(qǐng)示報(bào)告的內(nèi)容抄送另一個(gè)上級(jí)黨組織。需要注意的是，在“特殊情況下，可以不抄送另一個(gè)上級(jí)黨組織”〔19〕6。對(duì)于接受歸口管理、指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)的黨組織，在向上級(jí)黨組織就有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行請(qǐng)示報(bào)告時(shí)，還需要按照有關(guān)規(guī)定向歸口管理單位黨組織進(jìn)行請(qǐng)示報(bào)告或向其抄送相應(yīng)請(qǐng)示報(bào)告文件。對(duì)于涉及部門區(qū)域較廣、單個(gè)部門無法協(xié)調(diào)的重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由有關(guān)黨組織共同向上級(jí)黨組織進(jìn)行請(qǐng)示報(bào)告，聯(lián)合請(qǐng)示報(bào)告需要有明確的牽頭黨組織。除此之外，下級(jí)黨組織出于工作需要，可以在黨內(nèi)法規(guī)和相關(guān)規(guī)章制度規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，向黨的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)關(guān)進(jìn)行請(qǐng)示報(bào)告。

就個(gè)人主體而言，可以將請(qǐng)示報(bào)告的主體分為普通黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部?jī)煞N類型。普通黨員需要請(qǐng)示報(bào)告的事項(xiàng)，主要指向普通黨員的工作范疇，包括但不限于工作中遇到的重要問題、涉外交往活動(dòng)、組織關(guān)系轉(zhuǎn)移等。除黨組織分配的工作外，普通黨員需要請(qǐng)示報(bào)告的事項(xiàng)還包括個(gè)人事項(xiàng)、履行黨員紀(jì)律監(jiān)督義務(wù)等內(nèi)容。普通黨員向黨組織就有關(guān)問題進(jìn)行請(qǐng)示報(bào)告，有利于牢固樹立“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”，推動(dòng)黨內(nèi)政治生活規(guī)范化、嚴(yán)肅化。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部需要請(qǐng)示報(bào)告的事項(xiàng)，包括超出自身職權(quán)范圍而需要上級(jí)黨組織作出決定的重大事項(xiàng)、工作履職情況等。此外，《條例》還將黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的政治意識(shí)、黨風(fēng)廉政紀(jì)律、黨內(nèi)組織生活狀況、自身身體健康狀況等內(nèi)容列為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部需要請(qǐng)示報(bào)告的事項(xiàng)。相較于普通黨員，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部請(qǐng)示報(bào)告的范圍更加廣泛，并且特別強(qiáng)調(diào)政治意識(shí)，這是由黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的特殊定位決定的?！包h員領(lǐng)導(dǎo)干部是黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的‘關(guān)鍵少數(shù)’，對(duì)全黨全社會(huì)都具有風(fēng)向標(biāo)作用?！薄?0〕因此，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部必須當(dāng)先鋒、作表率，以更高要求、更嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度。

（二）請(qǐng)示報(bào)告制度的程序要素

制度的生命力和有效性在于執(zhí)行，制度的執(zhí)行需要相關(guān)主體依據(jù)程序展開活動(dòng)。于請(qǐng)示報(bào)告制度而言，需要請(qǐng)示報(bào)告的主體根據(jù)《條例》規(guī)定，堅(jiān)持政治導(dǎo)向、權(quán)責(zé)明晰、客觀真實(shí)、規(guī)范有序〔19〕5等原則，就本級(jí)黨組織或個(gè)人的重要事項(xiàng)向有關(guān)黨組織進(jìn)行請(qǐng)示或者報(bào)告。需要指出的是，因?yàn)椤稐l例》中對(duì)組織主體的請(qǐng)示報(bào)告程序作出了明確細(xì)致的規(guī)定，因此個(gè)人主體的請(qǐng)示報(bào)告程序可以參照組織主體的請(qǐng)示報(bào)告程序執(zhí)行，故而相關(guān)篇幅較少，只是規(guī)定普通黨員、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)按照規(guī)定以口頭和書面形式提交請(qǐng)求和報(bào)告，黨組織應(yīng)迅速處理其請(qǐng)示事項(xiàng)，并可在必要時(shí)審查和處理報(bào)告事項(xiàng)〔19〕20。同時(shí)還要認(rèn)識(shí)到，黨組織既要作為下級(jí)黨組織提出請(qǐng)示報(bào)告，又要作為上級(jí)黨組織對(duì)下級(jí)黨組織或個(gè)人的請(qǐng)示報(bào)告予以批復(fù)。因此，筆者將著重研究組織主體的請(qǐng)示報(bào)告程序，并從請(qǐng)示報(bào)告的提出和批復(fù)兩個(gè)方面分析組織主體請(qǐng)示報(bào)告的程序要素。

1.向上級(jí)黨組織提出請(qǐng)示報(bào)告的程序要素。在提出流程方面，由下級(jí)黨組織單獨(dú)提出的請(qǐng)示報(bào)告，一般情況下“應(yīng)當(dāng)經(jīng)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究或者傳批審定，由主要負(fù)責(zé)同志簽發(fā)或者作出”〔19〕12，必要時(shí)應(yīng)該在事前得到上級(jí)黨組織分管負(fù)責(zé)同志的知曉與同意。針對(duì)兩個(gè)以上黨組織聯(lián)合提出請(qǐng)示報(bào)告的情況，《條例》指出，相關(guān)黨組織應(yīng)在達(dá)成協(xié)議后提交，如果沒有達(dá)成協(xié)議，應(yīng)說明情況〔19〕13。在提出時(shí)限方面，下級(jí)黨組織在向上級(jí)黨組織提出請(qǐng)示報(bào)告時(shí)，要給上級(jí)黨組織預(yù)留充足的研判決策時(shí)間，這樣做的目的是為了推進(jìn)科學(xué)決策和民主決策，減少?zèng)Q策誤判帶來的損失。在處置緊急突發(fā)情況時(shí)，下級(jí)黨組織來不及向上級(jí)黨組織提出請(qǐng)示報(bào)告，也要依據(jù)規(guī)定和章程在事后提出后續(xù)的請(qǐng)示報(bào)告，對(duì)相關(guān)情況予以說明。在提出形式方面，根據(jù)事情的性質(zhì)和緊迫性，黨組織的請(qǐng)示報(bào)告方式分為口頭形式和書面形式兩種。請(qǐng)示報(bào)告的口頭形式又可以分為通話、面對(duì)面、會(huì)議等方式。如果請(qǐng)示報(bào)告是以口頭形式提出的，需要保存記錄和信息，以備查驗(yàn)。書面報(bào)告包括報(bào)告、信息、簡(jiǎn)報(bào)等類型，同一內(nèi)容不能報(bào)告兩次或兩次以上。如若請(qǐng)示報(bào)告的內(nèi)容涉密，需要嚴(yán)格遵守保密規(guī)定。

2.批復(fù)下級(jí)黨組織請(qǐng)示報(bào)告的程序要素。在批復(fù)流程方面，一般而言，上級(jí)黨組織在收到下級(jí)黨組織或黨員個(gè)人的請(qǐng)示報(bào)告之后，綜合部門根據(jù)實(shí)際情況和工作需要交由黨組織負(fù)責(zé)同志批復(fù)，黨組織負(fù)責(zé)同志在權(quán)限范圍內(nèi)作出相應(yīng)批復(fù)后，綜合部門應(yīng)根據(jù)相應(yīng)批復(fù)的要求及時(shí)辦理后續(xù)流轉(zhuǎn)程序。然而，也有一些非常規(guī)的情況，即由被上級(jí)黨組織授權(quán)的相關(guān)部門代為批復(fù)〔19〕14。在批復(fù)時(shí)限方面，當(dāng)上級(jí)黨組織接收下級(jí)黨組織或黨員個(gè)人的緊急請(qǐng)示報(bào)告后應(yīng)當(dāng)在最快時(shí)間內(nèi)處理相關(guān)事宜。尤其是對(duì)辦理時(shí)間有確切要求的請(qǐng)示報(bào)告，更應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成批復(fù)，若因不可抗力無法在規(guī)定時(shí)間內(nèi)批復(fù)，上級(jí)黨組織應(yīng)主動(dòng)向下級(jí)黨組織說明特殊情況。在批復(fù)總結(jié)方面，上級(jí)黨組織批復(fù)請(qǐng)示報(bào)告后，還需要進(jìn)一步匯總分析相似類型和內(nèi)容的請(qǐng)示報(bào)告，歸納總結(jié)出具有普遍意義的經(jīng)驗(yàn)，積極解決發(fā)現(xiàn)的共性問題，以認(rèn)真謙虛的態(tài)度學(xué)習(xí)吸收有價(jià)值的意見和建議。在回避制度方面，《條例》對(duì)請(qǐng)示報(bào)告過程中可能出現(xiàn)影響公正辦理的情形作出明確規(guī)定，并強(qiáng)調(diào)“重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告工作存在可能影響公正辦理情形的，有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)回避”〔19〕15?；乇苤贫鹊慕⒛苡行ПＷC請(qǐng)示報(bào)告制度執(zhí)行過程中的公正公平。

（三）請(qǐng)示報(bào)告制度的結(jié)果反饋

制度執(zhí)行后的結(jié)果反饋既包括對(duì)制度本身的進(jìn)一步完善，又包括對(duì)相應(yīng)責(zé)任人的糾偏問責(zé)。唯其如此，制度才能有執(zhí)行力和威懾力。于請(qǐng)示報(bào)告制度而言，《條例》從制度聯(lián)動(dòng)和糾偏問責(zé)兩方面完善了請(qǐng)示報(bào)告制度的結(jié)果反饋機(jī)制。

在制度聯(lián)動(dòng)方面，《條例》在第41 條中強(qiáng)調(diào)，各級(jí)黨組織要不斷建立健全重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告的工作督查機(jī)制，要將其與黨內(nèi)日常監(jiān)督和巡視巡察制度結(jié)合起來，形成請(qǐng)示報(bào)告制度與巡視巡察制度的有機(jī)銜接?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》于2017 年7 月1 日頒布，指出“黨的觀念淡漠、組織渙散、紀(jì)律松弛，管黨治黨寬松軟問題”〔21〕是巡視工作要解決的重要問題，這和請(qǐng)示報(bào)告制度所強(qiáng)調(diào)的維護(hù)黨中央權(quán)威、貫徹組織紀(jì)律不謀而合。各級(jí)黨組織通過巡視巡察、日常督查等方式檢查請(qǐng)示報(bào)告制度的執(zhí)行效果，有力維護(hù)了黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律和工作紀(jì)律。同時(shí)，《條例》將請(qǐng)示報(bào)告制度與從嚴(yán)治黨責(zé)任、黨風(fēng)廉政建設(shè)、黨建工作考核等聯(lián)系起來，通過黨內(nèi)制度的機(jī)制聯(lián)動(dòng)增強(qiáng)了請(qǐng)示報(bào)告制度的執(zhí)行效果。

在糾偏問責(zé)方面，《條例》中制定了重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告糾錯(cuò)機(jī)制，對(duì)于執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度不力的黨組織或個(gè)人，將在對(duì)其考評(píng)時(shí)予以記錄通報(bào)，以作糾正提醒。對(duì)于嚴(yán)重違反政治紀(jì)律、破壞政治規(guī)矩、損害黨中央權(quán)威的不請(qǐng)示不報(bào)告的行為或“違反工作要求，不按規(guī)定程序和方式請(qǐng)示報(bào)告，造成嚴(yán)重后 果 的”〔19〕22將 會(huì)被依規(guī)依 紀(jì)追究責(zé)任，涉嫌違法犯罪的將按照有關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行處理?！稐l例》中對(duì)不請(qǐng)示不報(bào)告、不按既定程序請(qǐng)示報(bào)告、不按要求請(qǐng)示報(bào)告的行為作出的懲罰性規(guī)定，顯著增強(qiáng)了請(qǐng)示報(bào)告制度的執(zhí)行效果，充分體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性和前瞻性。

三、請(qǐng)示報(bào)告制度的功能錨定

（一）貫徹民主集中制的必然要求

民主集中制是黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合是民主集中制最明顯突出的特點(diǎn)，也是貫徹請(qǐng)示報(bào)告制度的基本方式。

從集中的角度來看，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定了民主集中制的六條原則，其中服從原則排在第一位。下級(jí)黨組織和黨員個(gè)人向上級(jí)黨組織就有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行請(qǐng)示報(bào)告，本質(zhì)上是黨員服從黨組織、下級(jí)黨組織服從上級(jí)黨組織的生動(dòng)體現(xiàn)，是對(duì)服從原則的有力踐行。請(qǐng)示報(bào)告制度是發(fā)揮集中優(yōu)勢(shì)破解大黨獨(dú)有難題的有效機(jī)制。中國(guó)共產(chǎn)黨黨員人數(shù)眾多、組織機(jī)構(gòu)龐大，如果各級(jí)黨組織和黨員各行其是、毫無章法地展開黨內(nèi)政治生活，必然會(huì)對(duì)黨和國(guó)家的事業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害。“一個(gè)松松垮垮、稀稀拉拉的組織是不能干事、也干不成事的?！薄?〕766正因如此，才需要黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和各級(jí)黨組織嚴(yán)格貫徹執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度，做到有令必行、有禁必止，確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方。請(qǐng)示報(bào)告制度是發(fā)揮集中優(yōu)勢(shì)推動(dòng)黨的決策落實(shí)落地的有效手段。缺乏集中的民主，很容易陷入西方民主議而不決、決而不行的窠臼，極易產(chǎn)生莫衷一是、各自為政的現(xiàn)象，嚴(yán)重阻滯黨的方針政策貫徹執(zhí)行。民主集中制“更利于團(tuán)結(jié)人民，比西方的民主好得多”，“我們做某一項(xiàng)決定，可以立即實(shí)施”。〔22〕在推動(dòng)黨的決策部署執(zhí)行落地的過程中貫徹請(qǐng)示報(bào)告制度，有利于各級(jí)黨組織和廣大黨員不折不扣地執(zhí)行黨的路線方針政策，確保政令暢通和政策落地。

從民主的角度來看，民主集中制的民主不是毫無章法、自行其是的民主，而是集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的民主，這樣的民主是遵循黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩的民主。下級(jí)黨組織和黨員個(gè)人在黨內(nèi)具有一定的民主權(quán)利，這種民主是在集中之下的民主，這在請(qǐng)示報(bào)告制度的執(zhí)行過程中具體表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面，請(qǐng)示報(bào)告制度并不是要求每一個(gè)下級(jí)黨組織和黨員事無巨細(xì)均向上級(jí)黨組織進(jìn)行請(qǐng)示報(bào)告。鄧小平曾指出官僚主義的表現(xiàn)之一就是“不能獨(dú)立負(fù)責(zé)地處理他所應(yīng)當(dāng)處理的問題，只好成天忙于請(qǐng)示報(bào)告，批轉(zhuǎn)文件”〔23〕。隨著請(qǐng)示報(bào)告制度的完善，黨的各項(xiàng)工作都有了制度性規(guī)定，《條例》也特別強(qiáng)調(diào)需要請(qǐng)示報(bào)告的是重大事項(xiàng)和其他有必要請(qǐng)示報(bào)告的事項(xiàng)，下級(jí)黨組織和黨員個(gè)人有一定的自主決定權(quán)。這種規(guī)定是充分發(fā)揚(yáng)民主、貫徹民主集中制、克服官僚主義的重要舉措。另一方面，請(qǐng)示報(bào)告制度強(qiáng)調(diào)的不是呆滯刻板的請(qǐng)示報(bào)告，而是給予了下級(jí)黨組織和黨員個(gè)人因地制宜的自主決定權(quán)。現(xiàn)實(shí)的政治實(shí)踐中，有很多突發(fā)性、臨時(shí)性事件，如果遇到緊急情況一律按照規(guī)定動(dòng)作進(jìn)行請(qǐng)示報(bào)告，就很可能延誤處置時(shí)機(jī)，造成難以估量的損失。因此，《條例》明確規(guī)定，除了定期請(qǐng)示報(bào)告之外，處理來不及進(jìn)行請(qǐng)示報(bào)告的緊急情況，事后也可以補(bǔ)辦請(qǐng)示報(bào)告〔19〕13。這就給予了下級(jí)黨組織和黨員個(gè)人一定的自主決定權(quán)，從而推動(dòng)其更好地展開工作。需要注意的是，這種自主決定權(quán)不是集中缺位的自主權(quán)，而是在集中統(tǒng)攝之下的自主權(quán)，在臨時(shí)處理完問題之后，下級(jí)黨組織和黨員個(gè)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)向上級(jí)黨組織作出請(qǐng)示報(bào)告。這充分體現(xiàn)出請(qǐng)示報(bào)告制度的靈活性。

由此可見，《條例》的頒布執(zhí)行進(jìn)一步完善了請(qǐng)示報(bào)告制度，有效貫徹了民主集中制，這是對(duì)民主基礎(chǔ)上的集中統(tǒng)一和集中領(lǐng)導(dǎo)下的民主相結(jié)合原則的深刻踐行，對(duì)于國(guó)家治理和政黨治理具有重要意義。

（二）加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的應(yīng)有之義

新時(shí)代黨的建設(shè)總要求提出要以“黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)”〔24〕43。加強(qiáng)鞏固黨的政治建設(shè)是新時(shí)代推進(jìn)黨的建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的重要步驟，需要多維發(fā)力、攜手共進(jìn)，其中重要的一條就是要不折不扣地貫徹落實(shí)請(qǐng)示報(bào)告制度。

首先，加強(qiáng)黨的政治建設(shè)必須堅(jiān)持正確的政治方向，不斷增強(qiáng)全黨的政治領(lǐng)悟力、政治判斷力和政治執(zhí)行力，這就需要下級(jí)黨組織和黨員個(gè)人就有關(guān)事項(xiàng)向上級(jí)黨組織進(jìn)行請(qǐng)示報(bào)告。從黨組織的角度考量，下級(jí)黨組織就有關(guān)事項(xiàng)向上級(jí)黨組織進(jìn)行請(qǐng)示報(bào)告，可以加強(qiáng)上下級(jí)黨組織之間的交流協(xié)作，減少因?yàn)樾畔⒔涣鞑粫吃斐傻男畔p耗和執(zhí)行梗阻，進(jìn)而加強(qiáng)上下級(jí)黨組織間的一體化建設(shè)，提高下級(jí)黨組織的政治執(zhí)行力，避免下級(jí)黨組織因?yàn)檎`判等原因造成的政治風(fēng)險(xiǎn)和政治隱患，黨整體的領(lǐng)導(dǎo)水平和領(lǐng)導(dǎo)能力也將得以提升。從黨員個(gè)人的角度考量，請(qǐng)示報(bào)告制度是加強(qiáng)黨員和黨組織之間溝通交流的重要制度性渠道。通過請(qǐng)示報(bào)告，黨組織可以掌握了解黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的重要事項(xiàng)，使黨組織能充分關(guān)懷黨員，同時(shí)黨員可以明晰黨組織的政治要求和最新工作重點(diǎn)，加強(qiáng)黨員個(gè)人和黨組織之間的交流和互信。

其次，加強(qiáng)黨的政治建設(shè)必須嚴(yán)守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，這就需要下級(jí)黨組織和黨員個(gè)人恪守請(qǐng)示報(bào)告程序，完成請(qǐng)示報(bào)告的規(guī)定動(dòng)作。請(qǐng)示報(bào)告制度是黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律和工作紀(jì)律的重要組織部分，需要我們嚴(yán)格遵守和堅(jiān)決執(zhí)行。下級(jí)黨組織按照有關(guān)規(guī)定正確執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度，是貫徹執(zhí)行黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、工作紀(jì)律的體現(xiàn)，有利于堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，保證全黨團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和行動(dòng)一致。黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部就個(gè)人重要事項(xiàng)向黨組織進(jìn)行請(qǐng)示報(bào)告，是黨章所規(guī)定的黨員的基本義務(wù)，也是黨員對(duì)黨忠誠(chéng)老實(shí)的重要表現(xiàn)。近年來受到查處的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部其貪污腐化墮落起點(diǎn)就是在組織函詢和談話過程中隱瞞個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)，成了政治上的“兩面人”“兩面派”，最終難逃黨紀(jì)國(guó)法的懲處。因此，各級(jí)黨組織和全體黨員都要按照《條例》要求執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度，這是保持政治清醒、對(duì)黨忠誠(chéng)老實(shí)的必然要求。

最后，加強(qiáng)黨的政治建設(shè)必須營(yíng)造良好的黨內(nèi)政治生態(tài)，這就需要不斷貫徹落實(shí)請(qǐng)示報(bào)告制度。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)黨的政治建設(shè)，不斷“營(yíng)造風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)”〔24〕44。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央積極推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)，著力構(gòu)建風(fēng)清氣正的良好黨內(nèi)政治生態(tài)，這需要全體黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在面對(duì)各種誘惑考驗(yàn)時(shí)，及時(shí)向黨組織進(jìn)行請(qǐng)示報(bào)告，這樣才能不斷錘煉自身黨性、凈化黨內(nèi)政治風(fēng)氣。同時(shí)，各級(jí)黨組織在發(fā)現(xiàn)本級(jí)黨組織黨內(nèi)政治生活狀態(tài)異常時(shí)，也需要及時(shí)向上級(jí)黨組織進(jìn)行請(qǐng)示報(bào)告，自覺維護(hù)良好的黨內(nèi)政治生態(tài)、加強(qiáng)黨的政治建設(shè)。

（三）維護(hù)黨中央權(quán)威的必由路徑

黨領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)和改革的實(shí)踐證明，只有維護(hù)鞏固黨中央的權(quán)威，才能更好地推動(dòng)黨的建設(shè)，黨才能領(lǐng)導(dǎo)和帶領(lǐng)全國(guó)各族人民朝著既定的政治目標(biāo)不斷前進(jìn)。加強(qiáng)和維護(hù)黨中央權(quán)威的一個(gè)重要路徑，就是貫徹落實(shí)請(qǐng)示報(bào)告制度。

對(duì)于各級(jí)黨組織來說，貫徹落實(shí)請(qǐng)示報(bào)告制度是維護(hù)黨中央權(quán)威的必然要求。各級(jí)黨組織貫徹落實(shí)請(qǐng)示報(bào)告制度，就是要在重大問題上與黨中央保持高度一致，要在處理重要工作時(shí)及時(shí)向上級(jí)黨組織事前請(qǐng)示、事后報(bào)告。維護(hù)黨中央權(quán)威，需要各級(jí)黨組織在黨治國(guó)理政的各個(gè)方面執(zhí)行落實(shí)請(qǐng)示報(bào)告制度。這是因?yàn)橹螄?guó)理政是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)的工程，牽涉到方方面面的問題，上級(jí)黨組織需要通過下級(jí)黨組織的請(qǐng)示報(bào)告了解工作全局，下級(jí)黨組織需要通過請(qǐng)示報(bào)告從上級(jí)黨組織獲得工作指導(dǎo)。通過貫徹落實(shí)請(qǐng)示報(bào)告制度，上下各級(jí)黨組織可以達(dá)成良性互動(dòng)，從而有效維護(hù)黨中央權(quán)威、逐級(jí)實(shí)現(xiàn)黨中央的施政目標(biāo)。

對(duì)于黨員個(gè)人尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部來說，貫徹落實(shí)請(qǐng)示報(bào)告制度，是踐行“兩個(gè)維護(hù)”的重要體現(xiàn)。堅(jiān)定貫徹執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度是增強(qiáng)廣大黨員的黨員意識(shí)和組織觀念的重要途徑。通過貫徹落實(shí)請(qǐng)示報(bào)告制度維護(hù)黨中央權(quán)威，是一個(gè)凝聚共識(shí)的過程，也是增強(qiáng)黨員執(zhí)行力的過程。請(qǐng)示報(bào)告制度以制度化的渠道建立黨組織和黨員之間的溝通橋梁，既有利于組織及時(shí)掌握黨員個(gè)人的思想動(dòng)態(tài)，也有利于黨員了解黨組織的工作任務(wù)安排，進(jìn)而促進(jìn)共識(shí)的達(dá)成和任務(wù)的執(zhí)行。