賁丹丹，丁國民

一、問題提出：立法賦權(quán)而司法駁回環(huán)境公眾參與權(quán)可訴難題

現(xiàn)行《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）第五十三條明文規(guī)定了環(huán)境公眾參與權(quán)，并規(guī)定了環(huán)境公眾參與權(quán)的三種具體權(quán)利形態(tài)：環(huán)境信息獲取權(quán)、參與環(huán)境保護權(quán)及監(jiān)督環(huán)境保護權(quán)①《環(huán)境保護法》（2014 年修訂）第五十三條規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利?！鄙鷳B(tài)環(huán)境部公布的《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》（2018 年）第一條將環(huán)境影響評價公眾參與的權(quán)利形態(tài)進一步表述為公眾環(huán)境保護知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。?，F(xiàn)行《中華人民共和國水土保持法》（2010 年修訂）、《中華人民共和國水污染防治法》（2017 年修訂）、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（2017 年修訂）、《中華人民共和國大氣污染防治法》（2018年修訂）、《中華人民共和國土壤污染防治法》（2018年）、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（2020年修訂）、《中華人民共和國野生動物保護法》（2022年修訂）等生態(tài)環(huán)境保護主要單行法均規(guī)定了公眾有關(guān)環(huán)境參與的權(quán)利。一般而言，立法設(shè)立環(huán)境公眾參與權(quán)應(yīng)同步配置相應(yīng)義務(wù)或有關(guān)部門職責(zé)，以便相關(guān)主體不履行法定義務(wù)或職責(zé)侵害到環(huán)境公眾參與權(quán)時，公眾有相應(yīng)的救濟渠道，然而我國現(xiàn)行法律并未明確公眾是否有權(quán)基于環(huán)境公眾參與權(quán)提起司法救濟程序。雖然新近修訂的或新制定的《中華人民共和國大氣污染防治法》（2018 年修訂）、《中華人民共和國土壤污染防治法》（2018年）、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（2020年修訂）、《中華人民共和國野生動物保護法》（2022 年修訂）等生態(tài)環(huán)境保護法律進一步豐富了環(huán)境公眾參與權(quán)保障性規(guī)定，如規(guī)定為公眾提供便利、及時處理環(huán)境監(jiān)督舉報、保護舉報人以及執(zhí)行保密、反饋、獎勵機制等，也規(guī)定了一定的糾錯程序①如《中華人民共和國大氣污染防治法》第三十一條、第一百二十四條，《中華人民共和國土壤防治法》第八十四條，《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第三十一條、第一百零一條，《中華人民共和國野生動物保護法》第六條，等等。，但上述實體法均未明確環(huán)境公眾參與權(quán)遭到侵害時的司法救濟權(quán)利。我國訴訟法亦未對環(huán)境公眾參與權(quán)救濟程序進行專門配置，僅《中華人民共和國政府信息公開條例》第五十一條②如《政府信息公開條例》第五十一條。、《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2011〕17 號）、《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》第二十七條③如《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》第二十七條規(guī)定。等極少數(shù)行政法規(guī)、司法解釋和部門規(guī)章涉及環(huán)境公眾參與權(quán)司法救濟。此外，地方性法規(guī)《河北省環(huán)境保護公眾參與條例》（2014年）第五條提及公眾依法享有尋求行政或者司法救濟、提起環(huán)境公益訴訟等權(quán)利。

學(xué)界對環(huán)境公眾參與權(quán)救濟界定存在較大爭議。2015年《環(huán)境保護法》施行以前，就有學(xué)者提出應(yīng)建立公眾參與的救濟機制④王錫鋅.行政過程中公眾參與的制度實踐［M］.北京：中國法制出版社，2008：29.或配置公眾參與環(huán)境行政決策的救濟機制⑤朱謙.公眾環(huán)境行政參與的現(xiàn)實困境及其出路［J］.上海交通大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2012（1）：34-41.?，F(xiàn)行《環(huán)境保護法》明確規(guī)定環(huán)境公眾參與權(quán)以后，學(xué)界對環(huán)境公眾參與權(quán)救濟以何種形式存在，主要有以下三種觀點：一是認為救濟屬于環(huán)境公眾參與權(quán)三種具體權(quán)利形態(tài)的權(quán)利內(nèi)容，如認為公民環(huán)境參與權(quán)利應(yīng)該在立法層面得到完整規(guī)范，尤其是保障性的訴權(quán)應(yīng)該多種⑥王宏.我國環(huán)境行政公眾參與權(quán)的規(guī)范完善［D］.重慶：西南政法大學(xué)，2018.；二是認為救濟屬于環(huán)境公眾參與權(quán)的一種具體權(quán)利形態(tài)，如認為在法律中明確的應(yīng)當是環(huán)境救濟權(quán)⑦王迪.環(huán)境事務(wù)公眾參與權(quán)探賾［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報，2020（5）：81-91.；三是認為救濟僅是監(jiān)督環(huán)境保護權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，如認為我國環(huán)境監(jiān)督權(quán)包括公眾的環(huán)境舉報權(quán)和環(huán)境公益訴訟權(quán)等⑧最高人民法院環(huán)境資源審判庭.《中華人民共和國環(huán)境保護法》條文理解與適用［M］.北京：人民法院出版社，2014：278.。筆者贊同第一種觀點。環(huán)境公眾參與權(quán)指的是公眾依照法律規(guī)定的途徑和程序參與環(huán)境保護活動的權(quán)利，其中包括獲取有關(guān)環(huán)境信息，參與環(huán)境行政管理決策并提出意見建議、舉報監(jiān)督環(huán)境違法行為以啟動環(huán)境違法審查程序、獲得依法及時反饋等基礎(chǔ)性權(quán)利內(nèi)容。對環(huán)境公眾參與權(quán)進行救濟是指在基礎(chǔ)性權(quán)利被侵害的情況下為權(quán)利人提供救助，對權(quán)利進行修復(fù)、恢復(fù)，或撤銷、矯正阻礙權(quán)利實現(xiàn)的反作用行為，抑或在權(quán)利確實無法最終實現(xiàn)的情況下作出補償、賠償裁決。因此，環(huán)境公眾參與權(quán)的司法救濟應(yīng)當是環(huán)境信息獲取權(quán)、參與環(huán)境保護權(quán)及監(jiān)督環(huán)境保護權(quán)未順利實現(xiàn)時的救濟，救濟本身不單獨作為環(huán)境公眾參與權(quán)的一種權(quán)利形態(tài)而存在。

環(huán)境公眾參與權(quán)是一項程序性環(huán)境權(quán)，公眾對環(huán)境事項無實質(zhì)性的決定權(quán)，公眾的權(quán)利范圍僅限于獲取信息、提醒、提請等程序性環(huán)境管理活動。根據(jù)我國現(xiàn)行立法，環(huán)境公眾參與權(quán)行使主要在環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境守法領(lǐng)域，與公眾享有的舒適、優(yōu)美環(huán)境等實體性環(huán)境權(quán)存在本質(zhì)差別。同時，環(huán)境公眾參與權(quán)具有十分明顯的公益性質(zhì)。環(huán)境保護管理本屬于環(huán)境行政機關(guān)的職權(quán)，立法設(shè)立環(huán)境公眾參與權(quán)，將部分程序權(quán)限賦予公眾，目的是在公眾的參與下更好地保護和改善環(huán)境，維護環(huán)境公共利益。在參與環(huán)境保護程序啟動后，公眾因?qū)嶋H參與行為具備了獲取依法回復(fù)、答復(fù)等輔助性環(huán)境公眾參與權(quán)，這些輔助意義上的環(huán)境公眾參與權(quán)專屬于已實際參與的公眾，在未能順利實現(xiàn)時可以獲得司法救濟，在實踐中不存在障礙⑨見最高人民法院指導(dǎo)案例77號羅镕榮訴吉安市物價局物價行政處理案，與舉報人有利害關(guān)系的舉報僅作出告知性答復(fù)且未依法進行處理，屬于人民法院受案范圍。。但是，對于公眾參與環(huán)境決策管理、監(jiān)督環(huán)境保護等訴求，如要求參與環(huán)境影響評價、要求行政機關(guān)履行舉報查處職責(zé)等，司法實踐一般認為配合主體的行為對普通公眾的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響，或認為與普通公眾無利害關(guān)系，裁定不予受理或駁回起訴。實質(zhì)參與環(huán)境決策管理、監(jiān)督環(huán)境保護是更深層次的公眾參與，是公眾實現(xiàn)環(huán)境參與權(quán)的核心體現(xiàn)。對該類訴求，如一律以非人民法院受案范圍、不具有原告資格駁回，不利于立法設(shè)立環(huán)境公眾參與權(quán)的目的實現(xiàn)。

法諺“無救濟則無權(quán)利”道出了救濟對于權(quán)利的關(guān)鍵性。環(huán)境公眾參與權(quán)救濟的可得性體現(xiàn)的是獲得重新審查的機會，是權(quán)利救濟的基本前提，若可得性存在障礙，權(quán)利救濟則無從談起。在實踐中，公眾傾向于選擇直接通過司法途徑尋求救濟，但實際上獲得司法救濟的機會卻十分有限。同時，在環(huán)境公眾參與權(quán)配合實現(xiàn)義務(wù)主體為法律規(guī)定的企事業(yè)單位的情形下，因公眾依法有權(quán)向環(huán)境保護部門舉報，企事業(yè)單位不履行法定義務(wù)的查處屬于行政機關(guān)管理范疇，實踐中幾乎不存在公眾對企事業(yè)單位直接提起環(huán)境公眾參與權(quán)的民事訴訟案件，因此，本文研究的范圍限定在環(huán)境公眾參與權(quán)配合主體為行政機關(guān)的情形。環(huán)境公眾參與權(quán)具有程序性、公益性等屬性，對其進行司法救濟不能照搬私法救濟模式，故有必要配置資源優(yōu)化、多元協(xié)調(diào)、兼顧公平效率的權(quán)利救濟體系，確保公眾在未能順利實現(xiàn)環(huán)境參與權(quán)時及時獲得補救。本文將環(huán)境公眾參與權(quán)司法救濟可得性作為研究對象，通過對文獻的梳理和實踐案例的分析，發(fā)現(xiàn)公眾在獲取環(huán)境參與權(quán)司法救濟機會方面存在的障礙，以期探索減少可得性障礙的路徑和方法。

二、渠道不暢：環(huán)境公眾參與權(quán)司法救濟可得性障礙成因分析

權(quán)利救濟的可得性障礙，即權(quán)利享有主體在尋求權(quán)利救濟時遭受的機會障礙。實踐中，公眾一般依據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱《行政復(fù)議法》）第九條、《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第四十四條規(guī)定通過行政、司法等途徑尋求公權(quán)力救濟。全國各地環(huán)境公眾參與行政復(fù)議案件的數(shù)量存在較大差異，但行政復(fù)議結(jié)果服從率一般較高，經(jīng)過行政復(fù)議后進入訴訟程序的案件較少。從理論上講，行政復(fù)議由于程序簡便、費用低廉，應(yīng)當成為行政糾紛解決的主要渠道。實際情況卻是，行政復(fù)議的成效很差，受理數(shù)量長期徘徊，比訴訟案件少?！送?，行政復(fù)議決定支持申請人的比例……，從《行政復(fù)議法》實施前的近30%一路走低，近幾年已降至不足10%，而行政復(fù)議維持原行政決議的則一路上升，并穩(wěn)定在60%以上①謝立斌，仁愷.權(quán)利救濟與人格權(quán)的憲法保障——中德比較［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2018：46.。在實踐中，公眾一般不會因為行政復(fù)議受案范圍和資格限制被駁回復(fù)議申請，但大部分公眾選擇直接通過司法途徑進行救濟，然而司法實踐對于環(huán)境參與權(quán)案件受案范圍及起訴主體資格認定較為嚴格，故我國環(huán)境公眾參與權(quán)救濟的可得性障礙主要在司法救濟。

（一）環(huán)境公眾參與權(quán)司法救濟可得性障礙實踐表征

環(huán)境公眾參與權(quán)司法救濟可得性障礙是指公眾在實現(xiàn)環(huán)境參與權(quán)的過程中受到阻礙，無法在法官面前提出權(quán)利救濟請求。環(huán)境公眾參與權(quán)司法救濟可得性障礙表現(xiàn)在兩個方面。

一是法院受案范圍限制。由于缺乏明確規(guī)定，司法實踐對環(huán)境公眾參與權(quán)案件是否屬于受案范圍認定不統(tǒng)一，部分案件無法進入實體審判。我國環(huán)境公眾參與權(quán)主要通過行政機關(guān)的配合實現(xiàn)，實踐中以下情形容易被排除司法審查。首先，所涉行政行為因其性質(zhì)而不具有可訴性，如環(huán)境內(nèi)部行政行為、抽象行政行為以及過程性、保密性行政行為。會議紀要因具有內(nèi)部性，總體規(guī)劃因?qū)儆趯Σ惶囟▽ο蟀l(fā)布并能反復(fù)適用的“抽象行政行為”，被認定不宜通過司法程序進行審查。盡管最高人民法院以指導(dǎo)案例的方式對行政機關(guān)內(nèi)部批復(fù)已實際執(zhí)行并外化為對外發(fā)生法律效力的具體行政行為①見最高人民法院指導(dǎo)案例22號魏永高、陳守志訴來安縣人民政府收回土地使用權(quán)批復(fù)案。、行政機關(guān)在會議紀要中作出的決定行為②吉德仁等訴鹽城市人民政府行政決定案［J］.中華人民共和國最高人民法院公報，2003（4）：33-36.等確立為可訴，但是這些指導(dǎo)案例的作用發(fā)揮十分有限。排除司法審查的主要理由如下：一些行政行為被認為具有較強專業(yè)性，不宜通過司法審查程序監(jiān)督③見最高人民法院（2019）最高法行申10407號行政裁定書。；申請人申請政府信息公開的目的實際系出于對行政機關(guān)工作的監(jiān)督，應(yīng)當依法通過其他途徑行使監(jiān)督權(quán)④見江蘇省蘇州市中級人民法院（2019）蘇05行終662號行政裁定書。等。其次，在行政行為對公眾權(quán)利義務(wù)實際影響的認定上作限縮解釋。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第十項規(guī)定，對原告權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行政行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。對于公眾要求行使實質(zhì)意義上環(huán)境參與權(quán)所對應(yīng)的行政機關(guān)的履職行為或不作為，司法實踐一般認為對原告權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響，如認定行政機關(guān)違法事實的查處行為對原告權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響⑤見廣州鐵路運輸中級法院（2020）粵71行初315號行政裁定書。，不符合人民法院受理案件的條件。

二是起訴資格限制。雖然環(huán)境公眾參與權(quán)具有公益性質(zhì)，但根據(jù)現(xiàn)行立法，普通公眾無法基于環(huán)境參與權(quán)提起公益訴訟，法院在審理時通常對“起訴資格”作嚴格限縮認定。我國訴訟法對起訴資格認定采用“利害關(guān)系”標準，《中華人民共和國民事訴訟法》要求的是與案件有直接利害關(guān)系，《行政訴訟法》要求的是行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，如普通公眾僅以參與環(huán)境事務(wù)管理、幫助克服市場失靈與政府失靈、維護環(huán)境公共利益為目的而提起環(huán)境訴訟，一般被認定不具有起訴資格。雖然現(xiàn)行《政府信息公開條例》將“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”申請條件予以刪除，公眾依法申請環(huán)境信息公開不再需要提供自身需要證明，司法實踐中對環(huán)境信息公開案件起訴資格的認定亦不存在太大障礙，但在大量環(huán)境管理活動參與、環(huán)境監(jiān)督舉報案件中，普通公眾被認定因出于公益目的而提起訴訟，不具有原告資格。典型認定如下：起訴人提供的證據(jù)不能證明其自身合法權(quán)益受到損害，政府是否履行法定職責(zé)與其沒有行政法上的利害關(guān)系⑥見山西省高級人民法院（2020）晉行終337號行政裁定書。；依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，僅法律授權(quán)的人民檢察院、符合法定條件的社會組織才有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，環(huán)境公共利益是權(quán)利的反射，不是個人權(quán)利。為了防止出現(xiàn)民眾訴訟，法律并不認可作為公眾之一部分、僅具有反射利益的個人具有訴權(quán)⑦見最高人民法院（2018）最高法行申2975號行政裁定書。。

（二）環(huán)境公眾參與權(quán)司法救濟可得性障礙現(xiàn)象解釋

從司法實踐可以看出，法院在處理環(huán)境公眾參與案件中采取了較為審慎的認定方式，究其深層次原因，主要有以下幾個方面。

一是可救濟權(quán)利的立法限定。公民欲求得權(quán)利救濟，首先應(yīng)當是其“主觀權(quán)利”受到了侵害。所謂的主觀權(quán)利，指的是設(shè)定該權(quán)利的憲法或其他法律規(guī)范之目的是否在于保護相關(guān)人的權(quán)利⑧劉飛.德國公法權(quán)利救濟制度［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2009：12.。根據(jù)現(xiàn)行立法規(guī)定，雖然環(huán)境公眾參與權(quán)具有環(huán)境公共利益屬性，但立法沒有明確普通公眾可以基于環(huán)境公眾參與權(quán)所享有的環(huán)境公共利益而提起訴訟的權(quán)利，因此，普通公眾僅出于維護環(huán)境公共利益的目的，實踐中會因起訴資格的限制而被駁回起訴。

二是環(huán)境公眾參與權(quán)可訴性存疑。環(huán)境公眾參與權(quán)不可訴的理由在于，環(huán)境公眾參與權(quán)是宣示性的權(quán)利、原則上的權(quán)利或者道德上的權(quán)利，或認為環(huán)境權(quán)包括環(huán)境公眾參與權(quán)的實現(xiàn)受到社會資源的限制，無法從根本上得到保障，且環(huán)境公眾參與權(quán)屬于立法與行政范疇，不適宜由司法機關(guān)執(zhí)行，司法機關(guān)的能力不足以保障環(huán)境公眾參與權(quán)的實現(xiàn)等。因此，一些法院對環(huán)境公眾參與權(quán)案件認定較為謹慎。

三是訴前程序不完善。歷史和經(jīng)驗都已經(jīng)表明，中國民眾從來都不缺乏對自己利益作出判斷和根據(jù)環(huán)境變化調(diào)整其行為方式的實用理性①梁治平.論法治與德治［M］.北京：九州出版社，2020： 125.。行政復(fù)議機關(guān)與被申請人之間行政上層級制的利害關(guān)系（如請示、匯報等），足以引起申請人對行政復(fù)議機關(guān)中立性的合理懷疑。行政復(fù)議需要由申請人提出申請，如果申請人對行政復(fù)議機關(guān)的中立性疑心重重，那么他們可能會直接到法院或者其他地方去尋求權(quán)利救濟（如信訪）②章劍生.論作為權(quán)利救濟制度的行政復(fù)議［J］.法學(xué)，2021（5）：47-59.。行政復(fù)議非獨立于行政系統(tǒng)，公信力容易受到質(zhì)疑，且立法沒有關(guān)于行政前置的強制性規(guī)定，大部分公眾選擇直接通過司法途徑救濟，但法院出于避免濫訴惡訴的考慮，或以尊重行政判斷權(quán)為由將案件拒之門外。由此，帶來以下后果。首先，救濟渠道不暢通。司法救濟渠道受到受案范圍和起訴資格的限制，致使公眾訴求無法順利進入司法實質(zhì)審查程序。其次，救濟資源不優(yōu)化。公眾徑直選擇司法途徑，致使行政救濟資源無法充分發(fā)揮作用，且由于缺乏救濟途徑的協(xié)調(diào)配置，救濟體系整體不平衡，加重了司法“案多人少”負擔，公眾獲得司法救濟的機會減少。

三、權(quán)利訴訟：保障環(huán)境公眾參與權(quán)司法救濟可得性原則闡釋

環(huán)境公眾參與權(quán)司法救濟首先表現(xiàn)在獲得司法救濟機會方面，國家應(yīng)當為環(huán)境公眾參與權(quán)人提供獲得司法救濟的資源和程序。為確保公眾基于環(huán)境參與權(quán)獲得充分的司法救濟，應(yīng)遵循以下原則。

（一）權(quán)利必須救濟原則

無救濟即無權(quán)利，有權(quán)利必有救濟，是法治社會的至理名言和人權(quán)保障的金科玉律。立法如若未配置相應(yīng)救濟制度與程序，只會導(dǎo)致環(huán)境公眾參與權(quán)的空置。如果公民的權(quán)利被侵犯，卻“有冤無處申”或者“告狀無門”，那么公民就極有可能采取非法治的甚至是暴力的方式“自力救濟”，而這無疑會直接危害正常的社會秩序③汪勁、吳衛(wèi)星、嚴厚福，等.類型化視角下的環(huán)境權(quán)利研究［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2020：88.。公眾即便在知情的情形下表達了價值與理性方面的參與意見，如果缺乏環(huán)境行政決策部門應(yīng)有的回應(yīng)和尊重，并且不能獲得相應(yīng)的司法救濟，那么任何公眾參與的制度設(shè)計在最終意義上都屬于空中樓閣④朱謙.公眾環(huán)境行政參與的現(xiàn)實困境及其出路［J］.上海交通大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2012（1）：34-41.。反之，若能使公眾對于有爭議的程序行政行為及時訴諸司法，不僅可以使公眾參與落到實處，也能最大程度地減少體制外的抗爭所引發(fā)的社會成本⑤沈躍東.論程序行政行為的可訴性——以規(guī)劃環(huán)境影響評價公眾參與為視角［J］.行政法學(xué)研究，2012（3）：9-16.。因此，環(huán)境公眾參與權(quán)是法律明文規(guī)定的權(quán)利，非僅是道德上的權(quán)利，應(yīng)提供相應(yīng)司法救濟機會。提供司法救濟的機會包括三層含義。

一是立法明確救濟權(quán)利。公眾要求司法救濟審查須有立法依據(jù)。國際上涉及環(huán)境公眾參與權(quán)的《奧胡斯公約》⑥Convention On Access To Information， Public Participation In Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters，1998年6月25日在丹麥奧胡斯市舉行的歐洲環(huán)境進程第四次部長級會議上通過。、《巴厘準則》⑦Guidelines for the Development of National Legislation on Access to Information ，Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters，2010年由聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署理事會、全球部長級環(huán)境論壇在印度尼西亞巴厘島通過。、《埃斯卡蘇協(xié)定》⑧The Regional Agreement on Access to Information， Public Participation and Justice in Environmental Matters in Latin America and Caribbean，2018年3月4日在哥斯達黎加埃斯卡蘇通過。均將訴諸法律作為環(huán)境公眾參與權(quán)的第三大支柱，規(guī)定公眾有權(quán)獲得獨立的法院或其他機構(gòu)的公正審查（has/have access to a review procedure or the right of access to justice），包括對環(huán)境知情權(quán)、參與環(huán)境決策權(quán)的救濟以及有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟。立法明確環(huán)境公眾參與權(quán)可以進行司法救濟，能夠消除對環(huán)境公眾參與權(quán)可訴性的疑慮，統(tǒng)一司法實踐做法。

二是提供并合理分配救濟資源。從保障環(huán)境公眾參與權(quán)的角度來看，國家作為權(quán)利救濟的責(zé)任主體，應(yīng)當為公眾提供一定的救濟機構(gòu)和服務(wù)，并賦予公眾相對自由的選擇權(quán)利?！皺?quán)利救濟的確不是司法權(quán)可以完全壟斷的，……行政權(quán)領(lǐng)域也并不少見。”①章劍生.論作為權(quán)利救濟制度的行政復(fù)議［J］.法學(xué)，2021（5）：47-59.因此，應(yīng)合理配置訴訟與非訴救濟資源，方能確保權(quán)利人獲得充分的救濟保障。首先，應(yīng)當提供多樣有效的行政救濟服務(wù)。環(huán)境公眾參與權(quán)很多時候需要行政機關(guān)配合實現(xiàn)，行政途徑救濟具有專業(yè)性、高效性及便捷性等優(yōu)勢，應(yīng)賦予公眾向作出或依法應(yīng)當作出一定行政行為、負有環(huán)境管理職能的本級、上級或特定行政機關(guān)提出救濟請求的權(quán)利，且公眾可自主選擇國家提供的行政救濟種類。例如，意大利存在多種類型行政申訴，有向作出有爭議行為行政機關(guān)的上級提出的典型申訴（hierarchical appeal）、向非上級機關(guān)提出的非典型申訴（atypical hierarchical appeal）、向作出爭議行為行政機關(guān)本身提出的反對申訴（opposition appeal），對于上述任何一種申訴的決定均可以向共和國總統(tǒng)提出特別復(fù)議或向司法系統(tǒng)提出訴訟②Milieu Ltd. Measures on access to justice in environmental matters （Article 9（3）） Country report for Italy［R/OL］.［2023-07-10］.https：//ec.europa.eu/environment/aarhus/study_access.htm.。其次，可以探索建立準司法機構(gòu)。整合行政與司法救濟資源和優(yōu)勢，由有關(guān)行政機關(guān)與司法機關(guān)人員組建準司法機構(gòu)，從專業(yè)性和合法性方面進行審查，在程序上給予當事人便利，縮短審查時限。準司法機構(gòu)可具有調(diào)解、向行政機關(guān)及司法機關(guān)提出建議等職權(quán)，其機構(gòu)決定可訴。例如，在馬耳他，針對環(huán)境和規(guī)劃局的決定，可向?qū)ｉT的準司法機構(gòu)——環(huán)境規(guī)劃審查庭提出申訴，申請時限為行政決定作出之日起30天內(nèi)，或行政強制決定作出之日起15天內(nèi)，也可以在同一時限內(nèi)向環(huán)境和規(guī)劃局提交復(fù)議申請，并在收到環(huán)境和規(guī)劃局的復(fù)議決定之日起30 天內(nèi)向環(huán)境規(guī)劃審查庭提出申訴。環(huán)境規(guī)劃審查庭受理申請后3 個月內(nèi)舉行首次聽證，針對環(huán)境規(guī)劃審查庭的決定可在20 天內(nèi)向法院提起訴訟③The Environment and Development Planning Act［Z/OL］.［2023-04-08］. https：//www.mta.com.mt/en/file.aspx？f=31937.。

三是司法救濟作為最后防線。司法救濟是國際公認的最權(quán)威的救濟，也是實際上各國法定的最后救濟手段，因而具有國際普適性。司法是維護社會公平正義的最后一道防線，對環(huán)境公眾參與權(quán)的保障最為權(quán)威、充分。截至2021年12月，全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）共有環(huán)境資源審判專門機構(gòu)2149個，其中，環(huán)境資源審判庭649個、合議庭（審判團隊）1285個、人民法庭（巡回法庭）215個④呂忠梅，張忠民.環(huán)境司法2021：推動中國環(huán)境司法體系建設(shè)邁向新征程［R/OL］.（2022-06-05）［2023-07-05］. https：//www.court.gov.cu/upload/file/2022/06/05/10/38/20220605103822_33041.pdf.。法院體系已具備環(huán)境公眾參與權(quán)案件審理所要求的較強專業(yè)化審理能力。環(huán)境公眾參與權(quán)受到阻礙，通過司法途徑救濟具有可行性，可作為補充性、兜底式救濟途徑。公眾不服行政救濟決定的，依法可提起行政訴訟。對于涉及重大項目的環(huán)境許可、環(huán)境影響評價批復(fù)等案件，可賦予公眾直接尋求司法救濟的權(quán)利。公眾針對最高行政機關(guān)決定提出質(zhì)疑的案件，因其沒有更高一級行政機關(guān)可以申訴，公眾亦可直接尋求司法救濟。在司法辦案效率上，可從提升專業(yè)化審理水平、分流繁簡案件等方面提高。

（二）權(quán)利救濟對應(yīng)原則

權(quán)利救濟機制設(shè)置要與權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利功能相適應(yīng)。環(huán)境公眾參與權(quán)救濟應(yīng)適用區(qū)別于傳統(tǒng)民法意義上私益性、實體性權(quán)利的救濟。首先，根據(jù)環(huán)境公眾參與權(quán)的公益性，應(yīng)對受案范圍、原告資格有較為寬泛的認定。其次，根據(jù)環(huán)境公眾參與權(quán)的程序性，應(yīng)提供便于權(quán)利恢復(fù)和補救的程序性救濟措施。實際參與了一定的環(huán)境管理程序的公眾應(yīng)比未參加任何管理程序的公眾獲得更多的司法救濟機會。同時，應(yīng)注重訴前賦予行政機關(guān)修正其行為的權(quán)力，將未經(jīng)修正的行政行為暫時排除司法審查。例如，在波蘭，要求提起訴訟之前窮盡行政救濟，且規(guī)定行政復(fù)議是向作出行為行政機關(guān)的上級提出，但是必須通過作出行為的行政機關(guān)提出。如果接受行政行為的各方當事人均提出復(fù)議，原作出行政行為的機關(guān)可以改變行政決定，終止復(fù)議程序。原行政機關(guān)再次作出決定后，當事人還是通過原行政機關(guān)提出復(fù)議，而不能提起訴訟①Prawo o post?powaniu przed s?dami administracyjnymi［EB/OL］.［2023-07-08］. https：//isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails.xsp？id=WDU20021531270.。最后，適用適當?shù)乃痉▽彶槌绦?。我國目前有關(guān)環(huán)境公眾參與權(quán)的案件中，適用環(huán)境公益訴訟程序的案件數(shù)量非常少，但群體性案件比較多，可以根據(jù)案件的影響力范圍依法適用環(huán)境公益訴訟程序，以拓展環(huán)境公眾參與權(quán)司法救濟的范圍。

（三）便捷及時高效原則

我國環(huán)境基本法與單行法均存在為公眾參與和監(jiān)督環(huán)境保護提供便利、及時、高效的保障性規(guī)定，訴訟便捷程度、訴訟成本也是保障環(huán)境公眾參與權(quán)主體獲得救濟的重要方面。為確保環(huán)境公眾參與權(quán)享有主體獲得充分有效的救濟，提供公權(quán)力救濟的機構(gòu)亦應(yīng)當遵循上述規(guī)定。首先，環(huán)境公眾參與權(quán)救濟應(yīng)便民、及時，體現(xiàn)在公眾易于獲得的線上線下服務(wù)、非昂貴的費用負擔等方面。例如，丹麥有專門的委員會系統(tǒng)，可以通過網(wǎng)絡(luò)處理案件，公眾如申訴成功，則費用返還。雖然丹麥國家憲法賦予法院審查所有行政案件的權(quán)力，但絕大多數(shù)公眾選擇更為便捷的委員會系統(tǒng)尋求救濟。其次，應(yīng)注重環(huán)境參與權(quán)救濟案件審查或復(fù)查的效率。從各國實踐來看，行政復(fù)議期限一般為1～2個月，特殊情況可以延長，而司法審查期限一般在半年左右。鑒于環(huán)境公眾參與權(quán)的程序性，該類案件的司法審查期限可在現(xiàn)有規(guī)定基礎(chǔ)上予以進一步縮短。

四、銜接拓展：環(huán)境公眾參與權(quán)司法救濟障礙的紓解方案

一國的權(quán)利救濟體系是有機統(tǒng)一的，每個組成部分都有其不同的存在形式與功能，需要在不同的救濟程序之間建立良性的互動關(guān)系，有助于發(fā)揮權(quán)利救濟的整體性功能②韓大元.簡論“權(quán)利救濟程序窮盡”原則的功能與界限［J］.南陽師范學(xué)院學(xué)報，2007（5）：1-3.。根據(jù)救濟可得性原則要求，應(yīng)暢通環(huán)境公眾參與權(quán)的司法救濟渠道，強化訴訟救濟與非訴救濟的銜接和協(xié)調(diào)，提供對應(yīng)性救濟措施和便捷及時高效救濟服務(wù)。

（一）強化訴與非訴銜接

我國進入司法程序的大部分環(huán)境公眾參與權(quán)案件未經(jīng)行政程序，未利用好行政救濟資源，而少數(shù)先行行政救濟的案件，糾紛化解效果較好。目前，我國立法對該行政救濟與司法救濟途徑的順位和銜接問題規(guī)定并不完善，因此，應(yīng)注重推動兩類救濟的有機銜接、相互配合，依法、公正、高效化解環(huán)境公眾參與權(quán)救濟矛盾糾紛。例如，《奧胡斯公約》對于環(huán)境公眾參與權(quán)訴諸法律的立法模式主要有以下幾種。第一種是既可選擇行政救濟，也可選擇司法救濟。很多國家規(guī)定公眾可以自由選擇救濟方式，不要求窮盡行政救濟。第二種是申請司法救濟之前必須窮盡行政救濟，如奧地利、比利時、捷克共和國、德國、匈牙利、拉脫維亞、波蘭、羅馬尼亞和斯洛伐克等國③EPSTEIN Y. Access to justice： remedies article 9.4 of the Aarhus Convention and the requirement for adequate and effective remedies， including injunctive relief［EB/OL］.［2023-07-08］.https：//unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/a.to.j/AnalyticalStudies/Remedies_ReportYE_100311.pdf.。第三種是特殊案件必須窮盡行政救濟。例如，法國一般情況下不要求窮盡行政救濟，但是法律有特別規(guī)定的情形下（如涉及環(huán)境信息的案件），必須首先向行政文件查閱委員會（commission d'accès aux documents administratifs）提出申請①Milieu Ltd. Measures on access to justice in environmental matters （Article 9（3）） Country report for France［R/OL］.［2023-04-10］.https：//ec.europa.eu/environment/aarhus/study_access.htm.。第四種是特殊案件只能選擇司法救濟。例如，希臘的行政作為案件可以通過行政救濟，而行政不作為案件只能通過司法救濟②Milieu Ltd. Measures on access to justice in environmental matters （Article 9（3）） Country report for Greece［R/OL］.［2023-04-10］.https：//ec.europa.eu/environment/aarhus/study_access.htm. see the Law 2690/1999 （Code of Public Administration），article 24.?？偟膩砜?，各國公眾一般選擇行政救濟作為首要救濟途徑，其中一個重要的原因在于行政救濟的效率更快，而選擇司法救濟的少數(shù)國家的公眾也把司法效率作為重要的參考因素。失勢一方選擇司法救濟的原因主要看重司法救濟的糾錯功能。針對我國實踐中存在的環(huán)境公眾參與權(quán)公權(quán)力救濟體系不完善的問題，一方面要充分利用好行政救濟資源，另一方面要確保司法機關(guān)作為環(huán)境公眾參與權(quán)保障的最后防線。實踐中司法機關(guān)撤銷行政復(fù)議機關(guān)的案件數(shù)較少，行政機關(guān)充分具備處理環(huán)境公眾參與權(quán)案件的專業(yè)能力。公眾優(yōu)先行使行政救濟權(quán)利，有利于行政機關(guān)修正其行政行為，減少救濟資源成本，緩解當前法院 “案多人少”的困頓。因此，對于一般公眾環(huán)境參與案件，行政救濟前置是十分必要的。建議建立環(huán)境公眾參與權(quán)行政救濟優(yōu)先機制，將《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第三條規(guī)定的公民環(huán)境信息獲取權(quán)救濟應(yīng)先行行政救濟的理念拓展到環(huán)境公眾參與權(quán)其他權(quán)利形態(tài)的救濟?？梢?guī)定，一般情況下公眾在行使環(huán)境參與權(quán)受阻時，應(yīng)先向作出行政行為的行政機關(guān)或其上級機關(guān)提出復(fù)查申請。公眾不服行政機關(guān)作出的復(fù)查決定的，有權(quán)在一定期限內(nèi)提起訴訟，申請司法機關(guān)審查。

（二）拓展認定可訴范圍

環(huán)境公眾參與權(quán)救濟途徑不暢通主要發(fā)生在參與環(huán)境保護權(quán)與監(jiān)督環(huán)境保護權(quán)的司法救濟范圍。根據(jù)對應(yīng)性原則，應(yīng)相應(yīng)地拓展司法救濟的范圍和力度。

一是拓寬法院受案范圍。在多數(shù)情況下，環(huán)境公眾參與權(quán)依賴行政機關(guān)通過履行環(huán)境職責(zé)來實現(xiàn)，故司法救濟大多通過行政訴訟程序進行。可訴性行政行為應(yīng)當滿足三個主要條件：第一，行政行為性質(zhì)條件，具備法律效力性、外部性、成熟性等特性；第二，后果性條件，行為產(chǎn)生不利影響或可能造成環(huán)境損害；第三，必要性條件，行政機關(guān)內(nèi)部審查不足以滿足救濟要求，需要司法介入審查。據(jù)此，會議紀要僅是環(huán)境行政決策行為的載體，是否可訴應(yīng)當考察會議紀要作出的環(huán)境決策行為的性質(zhì)、后果和訴訟的必要性。不能將涉及會議紀要的環(huán)境公眾參與權(quán)案件籠統(tǒng)地排除在法院受案范圍之外。具有明確的指向性和外部效力范圍、屬于成熟性的會議紀要應(yīng)當認定具有可訴性。環(huán)境總體規(guī)劃實施對當?shù)毓娚a(chǎn)生活產(chǎn)生一定的影響，立法規(guī)定擬規(guī)劃時應(yīng)當征求當?shù)毓娨庖?，并將公眾意見作為?guī)劃修改、審批的重要依據(jù)。當?shù)毓娨颦h(huán)境參與權(quán)未順利實現(xiàn)時，應(yīng)當允許其提起訴訟，尋求司法救濟。此外，可以寬泛認定行政行為對公眾產(chǎn)生的影響來認定法院受案范圍。例如，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，雖然有時作出環(huán)境管理行為或不作為的行政機關(guān)不直接與公眾產(chǎn)生法律關(guān)系，但該環(huán)境管理行為或不作為有可能通過環(huán)境媒介對公眾產(chǎn)生影響，這種影響與公眾所處的地理位置、行政行為與不作為的法律效力范圍有關(guān)。行政機關(guān)未依法履職且未作出具有實質(zhì)處理內(nèi)容的答復(fù)，實際上影響了公眾的實質(zhì)性環(huán)境參與權(quán)的實現(xiàn)。故在認定是否屬于排除司法審查的行政行為時，應(yīng)當考慮上述情形。

二是拓展起訴資格認定。對于原告起訴資格，司法實踐一般采用公益私益區(qū)分標準認定是否具有利害關(guān)系，即起訴人只有自身合法權(quán)益被侵害的前提下才有權(quán)提起訴訟。但是，環(huán)境公眾參與權(quán)本身是為環(huán)境公共利益而設(shè)立，如要求享有私益才能起訴，不符合法律邏輯。而且，公益私益目的屬于主觀性判斷，難度較大，有的案件中公眾的訴求既包括涉及環(huán)境公共利益的履職訴求，也包括專屬其自身的答復(fù)性訴求?，F(xiàn)代國家中的所謂公共利益，最終不過是私人利益的集合而已，因而私人利益與公共利益的區(qū)分在原理上是難以成立的①呂忠梅.再論公民環(huán)境權(quán)［J］.法學(xué)研究，2000（6）：129-139.。因此，公益私益區(qū)分標準不能適應(yīng)環(huán)境公眾參與權(quán)案件中利害關(guān)系的認定。環(huán)境公眾參與權(quán)屬于程序性權(quán)利，公眾所享有的權(quán)利在于獲取信息、提出建議、提醒違法行為存在等程序性方面，公眾并無實質(zhì)決策權(quán)。立法設(shè)立環(huán)境公眾參與權(quán)的目的在于通過公眾的參與，更好地維護環(huán)境公共利益。司法審查的關(guān)鍵是否存在影響環(huán)境公共利益的事項，而非何人提起審查。因此，沒有必要對原告主體設(shè)置過多的障礙?？梢酝ㄟ^對訴訟法要求的“利害關(guān)系”的寬泛認定，實現(xiàn)環(huán)境公眾參與權(quán)案件起訴資格的拓展。首先，以更為廣泛的地理上的范圍來認定利害關(guān)系；其次，寬泛認定環(huán)境舉報人與所訴環(huán)境事項的聯(lián)系；再次，增加“程序上的聯(lián)系”認定標準，從而給參與過環(huán)境管理程序的公眾主體以提起訴訟的權(quán)利。

（三）依法適用公益訴訟

公眾訴諸環(huán)境司法救濟的權(quán)利主要有公益訴訟和私益訴訟兩種途徑②王宏. 我國環(huán)境行政公眾參與權(quán)的規(guī)范完善［D］.重慶：西南政法大學(xué)，2018.。利益組織化可以使分散個體分擔集體行動的成本，分享行動的受益，并且通過組織化的激勵、制約機制，協(xié)調(diào)個體的行動步驟、節(jié)奏和方向③朱謙.公眾環(huán)境行政參與的現(xiàn)實困境及其出路［J］.上海交通大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2012（1）：34-41.。環(huán)境公眾參與權(quán)案件多屬于涉及公共利益且群體性易發(fā)多發(fā)案件類型，但實踐中適用環(huán)境公益訴訟程序?qū)徖淼沫h(huán)境公眾參與權(quán)案件數(shù)量非常少，主要原因在于目前我國對于有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟案件的主體有嚴格的限制。環(huán)境公眾參與權(quán)司法救濟、環(huán)境公益訴訟均屬于訴訟類型，但對二者的分類基于不同的基礎(chǔ)和標準。環(huán)境公眾參與權(quán)司法救濟是針對訴訟事項而言，理論上可以作為一種案件的案由而存在，而環(huán)境公益訴訟是一種特殊的訴訟程序，必須搭配一定的案件事項才能作為案件的案由。在侵害環(huán)境公眾參與權(quán)案件中，也可能存在涉及重大環(huán)境公共利益，影響范圍較大，對于環(huán)境保護意義重大，屬于立法規(guī)定的可以適用環(huán)境公益訴訟程序?qū)徖淼摹爸卮蟆卑讣７戏梢?guī)定的提起主體可以代表公眾提起環(huán)境公益訴訟，對環(huán)境公眾參與權(quán)進行司法救濟。

五、結(jié) 語

在環(huán)境立法法典化的背景下，研究環(huán)境公眾參與權(quán)司法救濟問題適逢其時。環(huán)境權(quán)是環(huán)境法典的核心規(guī)范范疇，環(huán)境公眾參與權(quán)是程序性環(huán)境權(quán)，應(yīng)作為環(huán)境法典的重要內(nèi)容。以環(huán)境公眾參與權(quán)為基礎(chǔ)的環(huán)境保護范式，體現(xiàn)了多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理理念。司法救濟是環(huán)境公眾參與權(quán)最強有力的保障途徑，環(huán)境公眾參與權(quán)司法救濟應(yīng)在環(huán)境法典編纂中得以體現(xiàn)。立法明確規(guī)定環(huán)境公眾參與權(quán)司法救濟有助于保障環(huán)境公眾參與權(quán)的順利實現(xiàn)，監(jiān)督環(huán)境行政機關(guān)依法行政，促進生態(tài)環(huán)境的有效保護。在現(xiàn)有司法認定的基礎(chǔ)上拓展人民法院受案范圍、拓寬認定原告起訴資格，可以增加環(huán)境公眾參與權(quán)案件獲得必要、充分司法審查的機會，更好地發(fā)揮司法在生態(tài)環(huán)境保護中的重要作用，是嚴密防控環(huán)境風(fēng)險、全方位加強生態(tài)環(huán)境保護的重要途徑，也是健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系、實現(xiàn)人與自然和諧共生的重要方面。