王建平

摘 要：政府投資建設(shè)項目具有工期長，投資金額大，覆蓋范圍廣等特點，事關(guān)民生和國家發(fā)展，對其進行跟蹤審計至關(guān)重要。然而跟蹤審計在項目的應(yīng)用中出現(xiàn)了許多典型問題，至今沒有得到解決。典型問題的存在嚴重阻礙了跟蹤審計的發(fā)展，解決這些問題刻不容緩。因此這篇文章首先厘清了跟蹤審計的定義和特點，介紹了跟蹤審計的類別和免疫系統(tǒng)理論，為后文案例分析打好理論基礎(chǔ)。其次，通過京滬高速鐵路案例，指出其中存在的跟蹤審計典型問題，并在閱讀相關(guān)文獻的基礎(chǔ)上，結(jié)合當下，提出與時俱進的對策，從而豐富跟蹤審計理論，推動跟蹤審計發(fā)展，為審計機關(guān)人員解決問題提供參考價值。

關(guān)鍵詞：跟蹤審計；政府投資；建設(shè)項目

審計署成立以來，我國實施了許多跟蹤審計的項目。而跟蹤審計在這些項目中存在的一些典型問題至今沒有得到解決，而京滬高鐵在我國經(jīng)濟發(fā)展中具有重要地位，事關(guān)民生，同時也因為京滬高鐵從開始建設(shè)時就廣受各界人士關(guān)注，并且在審計的過程中查出腐敗案件，在試運行時事故頻發(fā)，因此非常具有代表性。所以本文希望通過京滬高鐵的案例，突出跟蹤審計的特點與重要性，指出案例中存在的跟蹤審計典型問題，并結(jié)合當下提出解決對策，從而促進跟蹤審計發(fā)展。本文通過指出案例中存在的跟蹤審計典型問題，有助于審計人員在審計過程中對相關(guān)問題重點關(guān)注。并且，本文結(jié)合當下提出了解決問題的措施，有助于審計人員對相關(guān)問題進行解決，從而使審計機關(guān)更加順利地開展審計工作。本文通過對典型案例京滬高鐵進行研究，提出跟蹤審計完善建議，有利于跟蹤審計更好發(fā)揮其監(jiān)督作用，從而達到抑制腐敗和減少違法違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生的目的。

一、跟蹤審計概念厘清及理論分析

（一）跟蹤審計的定義及特點

關(guān)于跟蹤審計的定義目前在國內(nèi)還沒有形成統(tǒng)一的看法，有的學(xué)者強調(diào)全過程連續(xù)審計，有的強調(diào)財務(wù)收支的真實、準確以及合法合規(guī)，有的則強調(diào)社會效益。而時現(xiàn)認為跟蹤審計是一種實時審計。

本文結(jié)合前人相關(guān)文獻認為，跟蹤審計是指根據(jù)實際情況，在項目開展過程，甚至項目開始前介入，對項目事前，事中，事后的全過程內(nèi)容進行審計，包括項目設(shè)計，資金使用，制度管理，項目施工與質(zhì)量等，通過發(fā)現(xiàn)問題，敦促相關(guān)單位整改，使項目更加順利開展，從而達到使項目合法合規(guī)、經(jīng)濟效益和社會效益良好的目的。跟蹤審計是對工程項目全方面的審計，審計內(nèi)容覆蓋項目事前事中事后三個階段，因此具有綜合性的特點。

（二）跟蹤審計的類別

跟蹤審計的類別根據(jù)介入時點和審計過程的連續(xù)性不同可以分為三種，第一種是全過程持續(xù)跟蹤審計。第二種是階段性跟蹤審計，即在項目的某個時點介入，但審計過程連續(xù)。第三種是重點跟蹤審計，即項目只在關(guān)鍵時點介入審計，審計過程可以不連續(xù)。

（三）免疫系統(tǒng)理論

審計本質(zhì)上就是一個免疫系統(tǒng)，就像人體的免疫系統(tǒng)一樣，審計能起到“抵御病毒入侵，內(nèi)部清理以及內(nèi)部監(jiān)督”作用。審計的免疫系統(tǒng)的預(yù)防功能是指審計在審計的過程中可以發(fā)現(xiàn)一些苗頭和傾向問題，針對問題做出相應(yīng)的解決對策，防微杜漸，在重大問題還沒發(fā)生前就將其解決，避免造成巨大損失。

二、跟蹤審計在京滬鐵路投資的運用

（一）案例簡介

1．京滬高速鐵路項目的總體情況

京滬高速鐵路是中國國家鐵路局規(guī)劃的一條高速鐵路，連接中國的首都北京和經(jīng)濟中心上海，全長1318公里。該項目于2005年獲得國家發(fā)展和改革委員會正式批準，隨后展開了設(shè)計、勘探、招標、施工等一系列工作。但是，中國國家鐵路局和參與建設(shè)的各方采用了先進的技術(shù)和管理手段，成功地完成了該項目的建設(shè)。

2．審計工作安排

審計署從2009年開始對京滬高鐵建設(shè)項目展開了為期三年的跟蹤審計，每一年約有100名審計機關(guān)人員參與審計，一年中約有100天的時間是在現(xiàn)場開展審計。

由于項目投資過于巨大，項目時間過長，因此審計署出于人力，成本等多方面的考慮，并沒有進行全過程連續(xù)跟蹤審計，而是將整個審計過程分為了三個階段，再對每個階段進行跟蹤審計。

3．指導(dǎo)思想

京滬高鐵建設(shè)項目關(guān)系到人民的切身利益，投資金額巨大，是國家審計署嘗試運用跟蹤審計的一次重大實踐，是貫徹落實黨的十七屆四中全會要求的重要舉措，意義重大。因此審計署異常重視，在審計的過程中始終堅持“人民至上”的原則，保持注意力高度集中，認真仔細，以便充分地發(fā)揮跟蹤審計的“免疫功能”，更好地保障人民的利益。并且從2009年開始，鐵道部和各相關(guān)單位也嚴格遵守指導(dǎo)要求，按照“四個心”，即精心組織、精心設(shè)計、精心施工、精心管理、狠抓“三項工作”，即制度工作，質(zhì)量工作與創(chuàng)新工作，以保證項目順利開展。

4．審計對象與范圍

由于京滬高鐵建設(shè)項目建設(shè)周期過長，涉及四省三市，范圍太過廣泛，因此該項目的特點決定了其審計對象的復(fù)雜性，所以審計過程中的審計對象就不能局限在京滬高速鐵路股份有限公司，還必須延伸到與該項目具有關(guān)聯(lián)性的相關(guān)單位，例如材料采購相關(guān)單位，招標工作相關(guān)單位及設(shè)計施工單位等。

三、在京滬鐵路案例中跟蹤審計存在的典型問題

（一）項目周期過長，覆蓋范圍過廣

由于京滬高速鐵路正線全長1318km，涉及四省三市，并且整個建設(shè)的周期長達三年，所以盡管審計署投入了三百多名審計人員和三百多天現(xiàn)場審計，也感到“力不從心”，同時項目過于龐大，且時間過長，假如開展全過程連續(xù)跟蹤審計，成本過高，因此該項目采取階段性跟蹤審計。而由于審計署人力有限，也無法照顧到方方面面，因此有些問題也無法及時發(fā)現(xiàn)。

（二）審計人員能力素質(zhì)還需進一步加強

由于建設(shè)項目比較復(fù)雜，涉及多個專業(yè)領(lǐng)域，從工程的建設(shè)管理，到資金的使用，招投標，物資采購和環(huán)境評價等，都需要相關(guān)人員具有相關(guān)的專業(yè)知識。而審計人員雖然在財務(wù)方面具有較高的知識儲備，但面對這些陌生領(lǐng)域難免能力不夠，而相關(guān)專業(yè)人員又不像審計人員一樣擁有專業(yè)的審計能力，并且可能出于自身利益考慮而有意隱瞞或者無意遺漏重要信息，導(dǎo)致一些問題未能及時發(fā)現(xiàn)。此外，跟蹤審計屬于一個較新事物，審計人員經(jīng)驗不足，且由于跟蹤審計理論還不夠健全，相關(guān)審計人員的認識還不到位，思想上還不能適應(yīng)從傳統(tǒng)審計到跟蹤審計的轉(zhuǎn)變。

（三）整改與問責(zé)機制不夠完善

在2009年的跟蹤審計中，中鐵一局等7家單位被查出使用虛假發(fā)票入賬，而在2010又被查出365張?zhí)摷侔l(fā)票，而在這三年跟蹤審計過程中，多次出現(xiàn)招投標不規(guī)范，資金使用不合理，使用虛假發(fā)票入賬等行為。為什么在第一年審計出這些問題之后，第二年和第三年還會出現(xiàn)相同的問題。這都是因為懲治的力度不夠，整改工作做得不徹底，所以相關(guān)單位才會屢錯屢犯，不斷挑戰(zhàn)政府部門的權(quán)威。而更深層次的原因則在于三個不到位，第一是監(jiān)督不到位，在審計出問題，問責(zé)相關(guān)單位之后，相關(guān)部門對審計后出現(xiàn)問題的單位監(jiān)督不夠，使其在整改問題上只做表面功夫。第二是制度不到位，相關(guān)問責(zé)機制還不夠完善，懲治的力度較弱，對相關(guān)負責(zé)人的責(zé)任也落實不到位。第三是理論不到位，審計人員和相關(guān)的政府也針對此問題提出了不少解決的措施，然而這些措施落到實處時，效果卻大打折扣。

（四）審計介入時間點較晚

跟蹤審計介入時點不同取得的效果也不同，理論上來講審計介入的時間越早越好，在項目開工前的合同和決策階段就開始介入，可以使項目建設(shè)更加科學(xué)合理。而在京滬高速鐵路項目的跟蹤審計過程中，由于審計機關(guān)是在施工1年后才開始介入審查，此時許多合同已經(jīng)簽訂，項目設(shè)計，招投標，材料采購等決策已經(jīng)在上一年做出，無法補救，因此不能充分地發(fā)揮出跟蹤審計邊審邊改的作用。

四、解決跟蹤審計典型問題的對策

（一）縮短審計周期，精細化審計

在面對項目周期過長、覆蓋范圍過廣等審計范疇的難點時，審計人員需要采取一系列綜合對策，從而有效地解決這些難點，以確保審計工作的順利開展和高效完成。首先，審計人員可以制定詳細的計劃，充分考慮項目不同階段和環(huán)節(jié)的審計重點，并制定相應(yīng)的審計計劃。如此一來，可以讓審計工作有序、高效、迅速地進行。再加強審計人員的專業(yè)素養(yǎng)。針對項目的種種復(fù)雜情況，進行專業(yè)化培訓(xùn)的同時，支持審計人員向其中專業(yè)方向不斷發(fā)展，并向?qū)I(yè)人員學(xué)習(xí)借鑒，實現(xiàn)審計人員專業(yè)能力水平的快速提升。

（二）提高審計人員的能力素質(zhì)

第一，加大對審計人員的技能培訓(xùn)力度，定期邀請有豐富實踐經(jīng)驗的人員開展相關(guān)經(jīng)驗分享和能力培訓(xùn)講座，并通過考試等方式鞏固學(xué)習(xí)成果，設(shè)立相關(guān)的考試獎懲制度，從而提高審計人員學(xué)習(xí)的積極性。第二，鼓勵審計人員考取各種專業(yè)技能證書，并進行物質(zhì)和精神獎勵。第三，開展外聘專業(yè)人員與審計人員一對一交流學(xué)習(xí)活動，讓外聘專業(yè)人員與審計人員共同成長。第四，加大對復(fù)合型人才的招聘力度，通過公開招考，遴選等方式引進相關(guān)專業(yè)人才。

（三）建立健全制度體系和建設(shè)隊伍素質(zhì)優(yōu)秀的人才隊伍

面對整改與問責(zé)機制不夠完善的問題，我們可以采取多項對策，其中最主要的兩個方面是建立健全制度體系和建設(shè)隊伍素質(zhì)優(yōu)秀的人才隊伍。要建立健全的制度體系。政府和各級部門應(yīng)該制定相應(yīng)的考核、評價制度，加強對監(jiān)管工作的指導(dǎo)和管理，并建立健全的整改與問責(zé)機制。制度體系應(yīng)涵蓋從任務(wù)下達、工作實施到工作成果驗收全過程，對各個方面的工作進行規(guī)范、定量、定性的評價，并對工作成果進行相應(yīng)的獎懲和問責(zé)。建設(shè)一個素質(zhì)優(yōu)秀的人才隊伍，提高全體員工的工作素質(zhì)和能力。政府和各級管理部門應(yīng)該采用多種形式進行對員工的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和知識普及，加強人員的管理和培育，提高工作質(zhì)量。

（四）加強前期工作，提高審計介入的時效性和準確性

風(fēng)險管理是重要的前期工作，通過認真分析市場環(huán)境、行業(yè)發(fā)展趨勢以及企業(yè)內(nèi)部運營情況，找到問題所在，準確把握審計重點，為后續(xù)審計工作提供準確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和重要信息。只有在風(fēng)險管理工作開展得當?shù)那闆r下，審計才能夠做到更加精準和快速。其次，加強預(yù)算管理工作。預(yù)算管理工作不僅能對企業(yè)的財務(wù)預(yù)算進行有效監(jiān)管，還可以提供關(guān)于預(yù)算執(zhí)行的完備性信息，這可以幫助審計人員更好地理解企業(yè)財務(wù)運作情況，進而作出更準確的審計判斷。同時充分利用外部審計資源，提升審計工作的效率和準確性。

結(jié)束語

我國跟蹤審計雖然從1989年就開始出現(xiàn)，并且近些年我國也完成了不少的跟蹤審計項目，但跟蹤審計的理論體系依舊不夠完善，跟蹤審計在項目運用中的一些典型問題到現(xiàn)在依然沒有得到解決，本文厘清了跟蹤審計的定義和特點，對跟蹤審計類別進行說明，通過典型案例-京滬高速鐵路的案例，指出了項目中存在介入時點晚，審計力量與審計人員能力不足，獨立性較差，整改問責(zé)機制不夠完善，缺乏完善規(guī)范的操作規(guī)程等典型問題，并針對相應(yīng)的問題提出了解決措施，豐富了跟蹤審計理論，希望可以促進跟蹤審計發(fā)展。

跟蹤審計在實踐運用的過程中，除了本文提到的問題外，還存在較多其他問題，由于本文篇幅有限，本文只對一些典型的問題提出解決措施，其他問題還需進一步研究與分析。由于自己知識面和研究能力有限，對問題的思考和研究還不能十分深入，后續(xù)還需對該課題進行更深入的研究。

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