李小峰, 張 磊, 柳 溪, 雷韶南

(1,2.南陽師范學(xué)院 法學(xué)院,河南 南陽 473061;3.南陽市數(shù)字化城市管理監(jiān)督指揮中心,河南 南陽 473061;4.新野縣人民檢察院,河南 新野 473500)

習(xí)近平在黨的二十大報告中深刻闡述了法治中國建設(shè)及推進依法行政的重要任務(wù),為我國城市管理綜合執(zhí)法體制改革與發(fā)展指明了方向。隨著2022年我國的城鎮(zhèn)化率攀升至64.72%,特別是京津冀、長三角、大灣區(qū)和成渝圈等城市群的蓬勃發(fā)展,作為國家治理現(xiàn)代化的重要方面,城市管理綜合執(zhí)法的規(guī)范化、科學(xué)化和現(xiàn)代化已然刻不容緩。在我國起初的城市管理體制上,遵循提高行政執(zhí)法效率優(yōu)先的原則,一直采取“分兵把守,各管一攤”的執(zhí)法格局,當(dāng)然,這也可謂“效率優(yōu)先,兼顧公平”理念在城管執(zhí)法層面的體現(xiàn)。這種執(zhí)法體制根據(jù)不同職能部門的職能劃分,遵循垂直或者屬地管理的原則,為提升城市管理執(zhí)法的專業(yè)化和精細化,把管理區(qū)域或管理內(nèi)容條塊式分割,從而形成所謂的條塊管理模式。在20年城市管理執(zhí)法實踐中,條塊管理模式起初的確適應(yīng)了當(dāng)時的城市化水平,但是隨著城市的日益膨脹,管理事務(wù)的指數(shù)級增長,其缺陷也日漸暴露,例如諸多部門間的聯(lián)動有限且不主動,執(zhí)法力量本就單薄而又過于分散,執(zhí)法不力,甚至容易出現(xiàn)多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法等亂象。現(xiàn)代化的城市管理往往并非某一單個職能部門所能為之,當(dāng)某一事項涉及多個部門時,責(zé)任主體和執(zhí)法主體的不一致往往會出現(xiàn)“九龍治水”局面,這不僅難以履行“治水”之責(zé),而且沒法確定責(zé)任承擔(dān)者。在城市管理實踐中,如果某一事項有權(quán)過問者眾,有權(quán)執(zhí)法者多,也就意味著都成了聽之任之高高掛起的甩手掌柜。此時,如果碰到難點或頑疾,由于在城市管理方面相關(guān)執(zhí)法行為背后法律支撐的缺失,進而導(dǎo)致法律層面上的管理到位難以實現(xiàn),從而帶來惡劣的社會效果,甚至輿情鼎沸。直面正視我國當(dāng)前城市管理綜合執(zhí)法中的諸多問題,尤其是縱向?qū)蛹壢藶榉彪s、執(zhí)法資源過于分散、執(zhí)法部門各自為政等不良現(xiàn)象,實證分析上述一系列亂象弊端背后的原因,在百年未有之大變局下又好又快地推進城市管理綜合執(zhí)法改革與發(fā)展,使之步入良性循環(huán)之路,以適應(yīng)新時代市域社會治理之需。

一、城市管理及其綜合執(zhí)法概述

“城市管理綜合執(zhí)法”一詞在我國只有20年的歷史,但是,城市管理自古有之。考察世界上大多數(shù)城市的起源,皆為“因市而城”,人的聚集和商業(yè)的匯集形成了城市。有城市,必施以相應(yīng)的管理;隨城市的發(fā)展,必有相關(guān)城市管理理論的研究。

(一)城市管理基礎(chǔ)理論的發(fā)展變遷

肇始于19世紀(jì)末的城市管理理論,觀其百年發(fā)展,可分四個發(fā)展階段。在萌芽階段,尼澤·霍華德針對當(dāng)時城市環(huán)境質(zhì)量下降以及生態(tài)環(huán)境被破壞等現(xiàn)象,提出了樸素的“田園城市理論”,該理論的最主要觀點是亦城亦鄉(xiāng)[1]25,當(dāng)然,這與當(dāng)前的城鄉(xiāng)一體化是兩種完全不同的理念和路徑。田園式城市理論的提出雖然為隨后的城市規(guī)劃提供了借鑒,然而這種城市布局過于理想化,不夠?qū)嵱?在當(dāng)時的生產(chǎn)力下完全是一種烏托邦。西班牙工程師蘇里亞·依·馬泰提出了“帶形城市理論”,城市發(fā)展呈帶狀延伸,并在馬德里等周邊城市付諸實踐,為此后的城市分散理論提供了思路[2]。芝加哥學(xué)派提出了“城市結(jié)構(gòu)理論”,根據(jù)城市社區(qū)和區(qū)位結(jié)構(gòu)提出同心圓城市理論和扇形城市理論[3]。20世紀(jì)30年代提出的“城市生態(tài)理論”對城市的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃和建設(shè)給予了極大關(guān)注,20世紀(jì)50年代的“城市更新理論”是基于城市舊城區(qū)改造而提出的,這一時期在形體規(guī)劃思想的熏陶下,統(tǒng)一構(gòu)建了一批城鎮(zhèn)和中心城市[1]28,此為初步形成階段。隨后發(fā)展到第三階段——理論確定階段,主要在20世紀(jì)50年代到80年代。這一時期的梅奧的霍桑實驗由于加入了人文主義的色彩,標(biāo)志著城市新發(fā)展的開始,梅奧的霍桑實驗通過綜合運用包括社會學(xué)、心理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等多種分析方式對城市居民的行為及其原因進行研究,得出城市管理者要從城市人群的感性需求出發(fā)去考慮城市管理問題,這一人本主義思想將城市管理理論提升了一個新的高度。20世紀(jì)80年代,隨著城市的不斷發(fā)展,產(chǎn)生了知識經(jīng)濟理論,并對城市發(fā)展起著越來越重要、乃至決定性的作用[1]30。20世紀(jì)80年代至今,伴隨著世界各國特別是發(fā)達國家的高城市化率,及經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展,催生城市的發(fā)展也日新月異,從而又促使城市管理的理論研究也日益走向深入,學(xué)說眾多,流派紛呈,涌現(xiàn)出各種新的城市管理理論,比如大都市圈理論、多中心結(jié)構(gòu)理論、城市郊區(qū)理論、生態(tài)城市理論等等。此階段被理論界稱為城市管理理論的新發(fā)展階段。

(二)我國城市管理及其綜合執(zhí)法的演進

我國的城市管理歷史悠久,秦代就有“棄灰于道者刑”的嚴(yán)苛城市管理規(guī)定;唐朝長安就已實行嚴(yán)厲的坊市制度;宋朝的城市管理之發(fā)達與規(guī)范,由《清明上河圖》可見一斑;明清時期已逐漸把市容市貌、公共設(shè)施、交通行車、道路清潔等納入城市管理?，F(xiàn)在,隨著我國城市化及城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展,我國城市管理理論也隨之更新,先后出現(xiàn)了城市規(guī)劃與建設(shè)理論、城鄉(xiāng)一體化理論、城市群理論、城市可持續(xù)發(fā)展理論等等。在上述理論的指導(dǎo)下,城市管理執(zhí)法不斷進行變革和演進,最終形成了異于世界各國的具有中國特色的城市管理綜合執(zhí)法。

有學(xué)者認(rèn)為,城市管理綜合執(zhí)法是行政處罰權(quán)相對集中的產(chǎn)物,主要是通過在組織內(nèi)組建臨時性或協(xié)調(diào)性的綜合執(zhí)法機構(gòu)或者通過委托授權(quán)的方式,將分散在若干行政機關(guān)內(nèi)有關(guān)城市管理方面的行政職權(quán)部分或全部集中起來,以統(tǒng)一執(zhí)法主體的名義對外進行執(zhí)法,從而解決執(zhí)法權(quán)分散、執(zhí)法機構(gòu)不統(tǒng)一的難題[4]。毋庸置疑,我國城市管理綜合執(zhí)法最主要的法律依據(jù)是《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)。在1997年,即《行政處罰法》通過的第二年,隨著北京市宣武區(qū)向國務(wù)院遞交《關(guān)于開展城市管理綜合執(zhí)法試點工作的請示》并獲批,我國成立了劃時代的第一個城市管理監(jiān)察大隊,并依據(jù)國務(wù)院指示和《行政處罰法》行使行政處罰權(quán)。隨之,《國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政的決定》明確規(guī)定,“積極推進相對集中行政處罰權(quán)的試點”。鑒于北京市宣武區(qū)城市管理監(jiān)察大隊成功的經(jīng)驗,1999年,國務(wù)院決定擴大試點范圍,2002年《國務(wù)院關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》充分肯定了1997年以來的試點工作,并提倡將開展相對集中行政處罰權(quán)工作與深化行政管理體制改革有機結(jié)合。在法理層面上,作為一種法定制裁方式的行政處罰,缺少相應(yīng)的依據(jù),故而,2011年全國人大常委會通過的《中華人民共和國行政強制法》(以下簡稱《行政強制法》)規(guī)定了調(diào)查取證和行政強制措施,可謂行政處罰的必不可少的補充(1)《行政強制法》第17條第2款規(guī)定:“依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定行使相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān),可以實施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強制措施。”。2015年8月修訂的《中華人民共和國各級地方人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64條明確授權(quán)地方各級人民政府可根據(jù)工作需要和精干的原則設(shè)立必要的工作部門,從而為綜合執(zhí)法改革中的機構(gòu)設(shè)立、合并調(diào)整提供了依據(jù)。至此,城市管理綜合執(zhí)法的合法性在法律、行政法規(guī)、地方規(guī)范性文件等多層面得到確認(rèn)。隨后,黨的十八屆三中全會進一步明確了綜合執(zhí)法改革的重點并提出了新的建設(shè)目標(biāo),綜合執(zhí)法改革進入全面深化階段,先后頒布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013年)《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(2014年)《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》(2015年)等文件,對其執(zhí)法主體、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法領(lǐng)域、執(zhí)法程序、執(zhí)法能力等提出新的要求。

(三)城市管理綜合執(zhí)法的概念

城市管理綜合執(zhí)法是指,在城市管理中將城市管理領(lǐng)域相近的行政職能從某一行政管理機關(guān)轉(zhuǎn)給另一行政管理機關(guān)行使的執(zhí)法體制,從而避免交叉重復(fù)行使城市管理職能,造成執(zhí)法資源的浪費,使有限的行政資源用在刀刃上,有效解決城市管理方面的問題。有學(xué)者將城市管理綜合執(zhí)法界定為城市管理領(lǐng)域的跨部門集中執(zhí)法[5]。要全面認(rèn)識城市管理綜合執(zhí)法的概念,就要對綜合執(zhí)法有較為深入的了解。關(guān)于綜合執(zhí)法的概念和定位,有學(xué)者認(rèn)為綜合執(zhí)法中的行政權(quán)能是包括完整的系列行政管理行為[6];有學(xué)者認(rèn)為綜合執(zhí)法是包括行政處罰權(quán)、強制權(quán)、建議權(quán)等在內(nèi)的所有行政行為[7];還有學(xué)者對綜合執(zhí)法的理解與上述不同,所包含的行政權(quán)能范圍更窄,其認(rèn)為綜合執(zhí)法僅包含行政處罰權(quán)和行政強制權(quán)的行使[8]。實際上,從我國設(shè)立城市管理綜合執(zhí)法的初衷考慮,綜合執(zhí)法的過程實質(zhì)上是綜合運用行政手段和法律手段對城市的居住和工作環(huán)境、市政市容市貌以及城市的生態(tài)等進行動態(tài)性、持續(xù)性和完整性的集中規(guī)范管理。因此,就其囊括的范圍而言,行政處罰權(quán)和行政強制權(quán)自不待言,還應(yīng)包括行政建議、行政合同、行政獎勵等屬于行政管理概念范疇的有限的非強制性行政行為。

社會的發(fā)展致使愈來愈多的事務(wù)或主動或被動地納入城市管理綜合執(zhí)法的執(zhí)法范圍,而政府行政體制及其職能的條塊分割又必然帶來跨部門的行政處罰權(quán)的集中行使。歷史地看,城市管理綜合執(zhí)法是一種類似慣例的稱謂,流行于執(zhí)法實踐之中,口耳相傳于百姓中,而相對集中行政處罰權(quán)更多是一種法理層面上的學(xué)術(shù)稱謂。其實,我國城管誕生之初,在制度層面的文義表述上并沒有刻意區(qū)分城市管理綜合執(zhí)法與相對集中行政處罰權(quán),兩種概念和表述幾乎等同適用(2)如在《關(guān)于在宣武區(qū)開展城市管理綜合執(zhí)法試點工作的通知》(京政辦〔1997〕77號)文件中北京市在全國范圍內(nèi)首提“城市管理綜合執(zhí)法”的概念,但是國務(wù)院法制局在復(fù)函(國法函〔1997〕12號)中并未予以糾正,并且在此后國務(wù)院和國務(wù)院法制局的有關(guān)文件中混用。。雖然2000年7月國務(wù)院在試點座談會上明確規(guī)定了“相對集中行政處罰權(quán)”概念,并且正式停止使用“城市管理綜合執(zhí)法”概念。但是,在隨后全國各地紛紛設(shè)立城管機關(guān)之時,大多數(shù)省市的正式官方文件中還是以“城市管理綜合執(zhí)法”表述占據(jù)主流,即便有北京市的“城市管理相對集中行政處罰權(quán)”(3)如2007年11月13日通過的《北京市實施城市管理相對集中行政處罰權(quán)辦法》。之創(chuàng)新表述。隨著前一稱謂逐漸官方化和正式化,特別是其執(zhí)法對象和執(zhí)法范圍的日益明晰,其與相對集中行政處罰權(quán)在概念上也不再等同。

二、我國城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀考察

人是客觀世界中最復(fù)雜的一個系統(tǒng),而城市作為無數(shù)人的聚合體更為復(fù)雜,所以,現(xiàn)代化城市的管理是一項超級復(fù)雜而又環(huán)環(huán)相扣的巨系統(tǒng)工程,就行政執(zhí)法而言,涉及公安局、工商局、交通局、環(huán)保局、規(guī)劃局、城建局、土地局、市政公司等諸多城市職能部門,往往你中有我,我中有你,可謂牽一發(fā)而動全身。2003年1月,全國首家——北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局掛牌設(shè)立,隨后,全國各地紛紛設(shè)立城管局,條塊管理模式逐漸在實踐中成熟,并被各地紛紛效法,有關(guān)城市管理綜合執(zhí)法的規(guī)范性文件也紛紛出臺。

(一)立法現(xiàn)狀

在北大法寶輸入“城市管理綜合執(zhí)法”關(guān)鍵詞檢索相關(guān)法律文件,截至2023年9月14日有效法律文件共計605個。通過對這些文件數(shù)據(jù)進行分析,可以得出以下結(jié)論。其一,從文件的效力位階上看,城市管理綜合執(zhí)法相關(guān)規(guī)范性法律文件的效力級別較低。在605個文件中,地方性法規(guī)15個,地方政府規(guī)章14個,地方規(guī)范性文件135個,地方工作文件441個。即便有前述《行政處罰法》《行政強制法》等效力級別較高的法律,但這些規(guī)定并非直接規(guī)定,而是原則性規(guī)定,較為抽象籠統(tǒng),高度概括,對實踐操作的指導(dǎo)作用有限。其二,從文件的發(fā)布年份上看,檢索到的最早發(fā)布的城市管理綜合執(zhí)法相關(guān)的文件是1998年,在1998年至2013年每年都有新的文件發(fā)布,但每年發(fā)布數(shù)量都在10個以下,2014年至2023年發(fā)布的文件數(shù)量明顯增多,2014年22個,2015年22個,2016年13個,2017年14個,2018年34個,2019年66個,2020年104個,2021年116個,2022年70個,2023年17個。這表明,近年來我國在立法層面進一步提高了對城市管理綜合執(zhí)法的重視程度,著力于構(gòu)建生態(tài)文明的現(xiàn)代化城市。

(二)實踐現(xiàn)狀

進入新時代,城管隊伍曾經(jīng)發(fā)生的暴力執(zhí)法、多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉和擾民執(zhí)法等不規(guī)范現(xiàn)象已逐漸淡出,但仍有零星存在,時有耳聞,削弱了城市管理綜合執(zhí)法的公信力,成為城市管理綜合執(zhí)法發(fā)展的障礙。同時,關(guān)于城市管理的執(zhí)法合法性與合理性的爭議也時而見諸學(xué)界,雖然使得城市管理綜合執(zhí)法略顯尷尬,但是也促使著城管綜合執(zhí)法步入科學(xué)規(guī)范的良性發(fā)展之路。

1.執(zhí)法力量薄弱

城市管理綜合執(zhí)法權(quán)可以說源于1996年生效的《行政處罰法》第16條之規(guī)定,集中行使行政處罰權(quán)即由此而來,然而該條內(nèi)容既未明確集中行使行政處罰權(quán)的主體,也未限定具體行使行政處罰權(quán)的范圍,更未設(shè)置違反本條規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的不利后果,這導(dǎo)致城市管理執(zhí)法隊伍在行使行政職能時難以獲得準(zhǔn)確定位,和其他相關(guān)機關(guān)的關(guān)系也曖昧不明。雖然《行政處罰法》已于2021年進行了修訂完善,但上述情況仍然存在,且關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法未有全國性的立法來指導(dǎo),各地規(guī)定不一,尚待進一步完善來指引實踐。執(zhí)法力量的強弱除了與立法文件的明確規(guī)定有關(guān),還與執(zhí)法人員息息相連。許多城市的城管執(zhí)法隊伍是按照城市戶籍人口總數(shù)的一定比例來確立編制,但是,隨著近年來城區(qū)面積和人口數(shù)量節(jié)節(jié)攀升,特別是某些城市外來人口的激增,執(zhí)法隊伍編制與城市實際常駐人口數(shù)量的矛盾進一步擴大。在這種情況下,由于編制有限,不得不引入素質(zhì)良莠不齊的協(xié)管員等非行政執(zhí)法人員,這些都嚴(yán)重削弱了本就單薄的執(zhí)法力量。特別是許多城市的城市管理執(zhí)法力量下沉到街道,工作任務(wù)成倍增加,而實際上大部分城管的精力都用在了非城市管理方面,甚至有的街道辦事處以自己的名義就下達了行政處罰決定書。

2.職能范圍不確定

從全國各地的城市管理綜合執(zhí)法實踐來看,城市管理綜合執(zhí)法部門的工作內(nèi)容體系龐大,涉及眾多不同的領(lǐng)域。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》,城市管理綜合執(zhí)法的范圍主要包括市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃管理等七個方面的部分行政處罰權(quán),以及省級人民政府決定的城市管理領(lǐng)域的其他行政處罰權(quán),通常俗稱為“7+X”。雖然各地城市管理綜合執(zhí)法部門的職責(zé)大致相同,但具體到地方性法規(guī)或者規(guī)范性文件所規(guī)定的“X”上又各不相同,甚至某些地方的執(zhí)法范圍,就是“市長說了算”。同時,城市管理綜合執(zhí)法部門的職能范圍較為廣泛,容易使不同部門的部分職能重合,比如《大氣污染防治法》在地方政府將城市環(huán)境污染納入城市管理綜合執(zhí)法部門職能范圍后仍然對此作了保留,這就使得城市管理綜合執(zhí)法部門在履行此項職權(quán)時仍需要與其他單位進行協(xié)商,以免造成多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等現(xiàn)象。

3.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有缺陷

這主要表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)體制不順暢和缺乏具有協(xié)調(diào)力的全國性執(zhí)法依據(jù)。其一,領(lǐng)導(dǎo)體制不順暢。我國長期以來形成了自上而下的行政機構(gòu)管理體制,但城市管理執(zhí)法卻并沒有遵循這一規(guī)律,在城市管理領(lǐng)域,區(qū)級政府由于掌管著經(jīng)費和人事調(diào)度而對城市管理綜合執(zhí)法部門更具話語權(quán),上級執(zhí)法機構(gòu)往往并不實際參與執(zhí)法,而處于指導(dǎo)和監(jiān)督的地位,難以整合執(zhí)法隊伍力量。其二,缺乏具有協(xié)調(diào)力的全國性執(zhí)法依據(jù)。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》,城市管理局作為集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān),應(yīng)當(dāng)接受本級政府的直接領(lǐng)導(dǎo),依法獨立行使執(zhí)法權(quán),并依法獨立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。當(dāng)前,全國大部分地級市及其區(qū)縣均建立了獨立的城市管理局,現(xiàn)代化城市容納的事項愈來愈繁雜,隨之帶來的就是城管局的執(zhí)法范圍也相應(yīng)擴張,而一旦碰到交叉執(zhí)法或重疊執(zhí)法等情形,市級的城管局在協(xié)調(diào)此類事務(wù)方面就于法無據(jù)。

三、我國城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)實困境

諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主斯蒂格利茨說過,21世紀(jì)有兩件大事將深刻影響人類社會的發(fā)展,其一就是中國的城市化。改革開放以來,我國經(jīng)歷了人類歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程,城市發(fā)展波瀾壯闊,取得了舉世矚目的成就[9]。進入新時代,在實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)的征程中,在以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興的道路上,作為現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎,城市發(fā)展與城市管理及其綜合執(zhí)法同氣連枝。二十多年的城市管理執(zhí)法實踐,理應(yīng)有底氣正視困境,查擺問題,以更好更快地推進我國城市的現(xiàn)代化進程。

(一)立法體系有待健全

依法行政是全面依法治國的基本內(nèi)容,是現(xiàn)代公共行政的基本要求,也是一切執(zhí)法機關(guān)存續(xù)和運行的法理基礎(chǔ)。從1996年實施《行政處罰法》到2002年《國務(wù)院關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》的頒布,地方政府行使相對集中行政處罰權(quán)日漸明朗,將7個行政機關(guān)和其他相關(guān)職能部門的職權(quán)集中到城市管理綜合執(zhí)法部門行使,從而在城市管理領(lǐng)域初步建立起相對統(tǒng)一的執(zhí)法體制。這一執(zhí)法體制不僅在國內(nèi)史無前例,而且也很難借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗,所以,雖然歷經(jīng)二十多年的發(fā)展,我國城市管理綜合執(zhí)法的立法體系當(dāng)前仍不夠健全。如前所述,我國迄今尚未出臺國家層面的統(tǒng)一的城市管理綜合執(zhí)法立法,在關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法的605個文件中,即便效力位階較高的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章,所占比例也僅為4.8%,地方規(guī)范性文件和地方工作文件成了主要的具體執(zhí)法依據(jù)。作為涉及“7+X”個部門領(lǐng)域的復(fù)雜巨系統(tǒng)工程,城市管理綜合執(zhí)法雖名曰“綜合執(zhí)法”,但實施行政處罰權(quán)的依據(jù)仍然是眾多部門各自的法律法規(guī),如此一來,過于龐雜甚至相互沖突的法律文件必然給執(zhí)法人員帶來學(xué)習(xí)上的困難和適用上的困擾,有損行政執(zhí)法的權(quán)威性。而且,不同地區(qū)城市管理執(zhí)法部門的稱謂不盡相同,屬性也有所不同,有的屬于行政機關(guān),有的屬于事業(yè)單位,有的下沉到街道后還受街道辦的節(jié)制,還有的不屬于二者。不同法律文件之間的差異間接賦予了執(zhí)法人員較大的自由裁量權(quán),必然導(dǎo)致缺乏統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn)。

(二)執(zhí)法機制亟待成熟

自從我國的城管隊伍開始走上街頭執(zhí)法以來,由于與小商販們直接接觸,沖突事件不斷發(fā)生,甚至與小商販的暴力沖突也時有耳聞。一方面顯示了某些地方的城市管理方面的混亂;另一方面也突顯了城管隊伍執(zhí)法時面臨的困窘。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和城市規(guī)模的擴展,對城管執(zhí)法隊伍人員的數(shù)量和素質(zhì)的要求也愈來愈高,但是受困于地方政府編制,城管執(zhí)法隊伍中只有一小部分是公務(wù)員編制,而大部分是不具有執(zhí)法權(quán)的其他人員,甚至是協(xié)管員等。另外,所謂綜合執(zhí)法,肯定不是單一的執(zhí)法事項,城市管理綜合執(zhí)法的職能范圍涉及較廣,曾被戲稱為“上管天下管地中間管空氣”。城市管理綜合執(zhí)法的職能細分之下總共有三百余項,執(zhí)法過程中的一個問題往往涉及多個部門,需要其他職能部門的配合與協(xié)同,但這些執(zhí)法層面的協(xié)同與配合沒有以法律或法規(guī)的形式固定下來,而不明晰的執(zhí)法權(quán)限必然造成隨意性過大而法定性不足,會出現(xiàn)一些爭權(quán)奪利或者相互推諉、互相扯皮等情況,例如曾經(jīng)出現(xiàn)過的因有利可圖導(dǎo)致城市管理綜合執(zhí)法部門與交管部門爭相貼違規(guī)停車罰單的現(xiàn)象,從而導(dǎo)致一部分人民群眾對城管的執(zhí)法權(quán)限提出質(zhì)疑,甚至阻撓執(zhí)法乃至暴力抗法的局面。

(三)配套措施尚需完善

《行政處罰法》和一些地方性法規(guī)等文件雖然直接或間接地賦予了城市管理綜合執(zhí)法部門實施行政處罰權(quán)等權(quán)力,然而相應(yīng)的責(zé)任追究機制和監(jiān)督機制并未隨之配套設(shè)立,僅有一些較為原則、籠統(tǒng)的零星規(guī)定。城市管理綜合執(zhí)法人員在違法違規(guī)執(zhí)法過程中缺少必要的監(jiān)督舉措,事后鮮少承擔(dān)責(zé)任,大多在輿情發(fā)酵后才匆匆追究其責(zé)任?？偟膩碚f,責(zé)任追究機制存在如下問題:其一,缺乏細化規(guī)定,實踐中可操作性較差;其二,規(guī)定范圍不全面,追責(zé)范圍有限。由于目前缺乏全國性的統(tǒng)一立法來規(guī)制城市管理綜合執(zhí)法,因此關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法的監(jiān)督職能主要依靠地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章來規(guī)制。然而,不同地區(qū)的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章規(guī)定各不相同,地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章的內(nèi)容中對執(zhí)法監(jiān)督的規(guī)定也不夠全面,這就導(dǎo)致城市管理綜合執(zhí)法的監(jiān)督存在困境,既缺乏強有力的行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督,司法或社會等外部監(jiān)督也有所欠缺。

四、我國城市管理綜合執(zhí)法的法律規(guī)制路徑

城市是我國五千多年悠久文明的一個主要載體,更是當(dāng)前現(xiàn)代化的重要載體。新時代,隨著我國城市發(fā)展進入新的發(fā)展時期,市域社會治理現(xiàn)代化在中國式現(xiàn)代化這盤大棋中愈來愈重,是國家治理的“主戰(zhàn)區(qū)”。黨的二十大報告明確提出:“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化,提高市域社會治理能力?！背鞘泄芾砭C合執(zhí)法與市域社會治理及其發(fā)展休戚與共,良善的治理可為城市發(fā)展夯實基礎(chǔ),進而帶動社會的可持續(xù)發(fā)展。

(一)健全立法,充實執(zhí)法依據(jù)

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出:“法律是治國之重器,良法是善治之前提。建設(shè)中國特色社會主義法治體系,必須堅持立法先行,發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用,抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵。”我國城市管理綜合執(zhí)法的立法相對而言較為滯后,可操作性不強,與全面依法治國和規(guī)范執(zhí)法實踐的需求還有差距。完善城市管理綜合執(zhí)法的立法機制,要堅持立改廢釋并舉,有針對性地及時完善立法,特別是統(tǒng)一的《中華人民共和國城市管理法》必將為城市管理綜合執(zhí)法提供強有力的法治保障,并以此來規(guī)制城市管理綜合執(zhí)法。建議將《中華人民共和國城市管理法》納入全國人大常委會立法計劃,加快立法進程,以解決國家層面城市管理綜合執(zhí)法“無法可依”的問題,并為地方相關(guān)立法提供基本遵循[10]。由于我國的城市管理綜合執(zhí)法迥異于世界其他國家的城市管理執(zhí)法模式,所以,此項立法必須牢牢扎根于我國城市基本國情,同時充分考慮地區(qū)差異,從而兼具權(quán)威性與科學(xué)性。只有解決了國家層面城市管理綜合執(zhí)法中“無法可依”的問題,才能因地制宜,進而形成全國城市管理綜合執(zhí)法體系,更科學(xué)地指導(dǎo)地方相關(guān)立法和實踐,保障國家和地方關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法的立法質(zhì)量。全國性的統(tǒng)一立法還有助于城市管理綜合執(zhí)法實現(xiàn)從條塊治理到綜合性治理的轉(zhuǎn)變,理順城市管理綜合執(zhí)法不同部門之間的執(zhí)法依據(jù),解決長期以來困擾地方的執(zhí)法縫隙和執(zhí)法重疊問題,消除法律文件之間的沖突,緩解政府部門之間的執(zhí)法困局,提高城市管理綜合執(zhí)法的實踐操作性。在全國性的統(tǒng)一立法中還應(yīng)該對城市管理綜合執(zhí)法人員的構(gòu)成進行規(guī)定,進一步明確執(zhí)法主體的性質(zhì)。有了全國性立法為地方立法提供基本遵循之后,就要健全相關(guān)地方立法來規(guī)制城市管理綜合執(zhí)法,在城市管理綜合執(zhí)法方面,地方立法應(yīng)在全國統(tǒng)一立法的基礎(chǔ)上,對城市管理綜合執(zhí)法的相關(guān)執(zhí)法程序和工作內(nèi)容等作出更為細化的規(guī)定,可以更有針對性地解決不同地區(qū)的實踐問題,故而更具舉足輕重的作用。

(二)規(guī)范執(zhí)法,落實依法行政

“徒法不足以自行”,良法需要得以有效遵循才能實現(xiàn)法治,這要求規(guī)范并建立自上而下的城市管理綜合執(zhí)法體制。在縱向上,按照傳統(tǒng)的四級行政機關(guān)體制建立城市管理綜合執(zhí)法體制,由中央對地方實施領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督,并適時對政策作出適應(yīng)時代發(fā)展的新的調(diào)整。在地方上,建立不同部門之間的配合機制,使城市管理綜合執(zhí)法各部門之間形成相互協(xié)作的聯(lián)動配合,從而有效解決執(zhí)法難題,共同實現(xiàn)城市管理的目標(biāo)。在協(xié)同模式下界定各執(zhí)法主體的執(zhí)法權(quán)限時,除了遵守相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于職權(quán)劃分的規(guī)定,還應(yīng)將功能主義理論中的分工和協(xié)調(diào)原則作為協(xié)同模式中執(zhí)法主體權(quán)限劃分的指引,遵循效能導(dǎo)向,即不僅應(yīng)基于行政任務(wù)客觀的專業(yè)分化,還需要考慮到特定任務(wù)的效果或后果的預(yù)測性考量,確保執(zhí)法的有效性[11]。據(jù)此,應(yīng)依法結(jié)合不同部門的具體情況,在行政系統(tǒng)內(nèi)部給予各部門合理定位,并明確其職責(zé)范圍。提倡執(zhí)法為民的服務(wù)理念,執(zhí)法過程中要體現(xiàn)人文關(guān)懷,適當(dāng)轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式,嚴(yán)格執(zhí)法與柔性執(zhí)法相輔相成,推廣數(shù)字化城管技術(shù),加強智慧城市管理新模式建設(shè),提高城市管理水平,盡可能兼顧執(zhí)法效果和保障相對人合法權(quán)益。同時完善城市管理綜合執(zhí)法隊伍建設(shè),提高城市管理綜合執(zhí)法隊伍人員的選拔標(biāo)準(zhǔn),合理確定執(zhí)法隊伍中的公務(wù)員、事業(yè)編制人員和協(xié)管員的比例,適當(dāng)削減協(xié)管員的比例,盡可能減少協(xié)管員的參與,如果不得不引入?yún)f(xié)管員進行輔助執(zhí)法,要提高協(xié)管員的準(zhǔn)入門檻,明確其在綜合執(zhí)法中的地位,并對協(xié)管員進行定期培訓(xùn),提高協(xié)管員的專業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)素養(yǎng),提升城市管理綜合執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)。在適當(dāng)?shù)臅r機,可以考慮出臺全國統(tǒng)一的城市管理綜合執(zhí)法人員資格考試制度,通過統(tǒng)一考試制度把好入口關(guān)之后,注重城市管理綜合執(zhí)法人員的分級分類培訓(xùn),定期組織專業(yè)知識和文明執(zhí)法培訓(xùn),把好培訓(xùn)關(guān),不斷提升執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)和解決問題的能力,以規(guī)范城市管理綜合執(zhí)法行為,促進社會矛盾的高效化解。

(三)配套完善,形成長效機制

“要防止濫用權(quán)力,就必須以權(quán)力約束權(quán)力”,權(quán)力一旦缺乏有效的監(jiān)督就容易滋生腐敗。有力的監(jiān)督可促使城市管理綜合行政執(zhí)法部門依法執(zhí)法、安全執(zhí)法、理性執(zhí)法,進而提高工作效能,并使其在人民群眾心中具有良好的形象[12]。城市管理綜合執(zhí)法總的來說屬于行政執(zhí)法,以當(dāng)前正在進行的服務(wù)型政府建設(shè)為契機,健全行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督等多種監(jiān)督渠道,完善城市管理綜合執(zhí)法監(jiān)督和救濟體系,努力形成執(zhí)法長效機制。就行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督角度而言,對城市管理綜合執(zhí)法的全過程進行監(jiān)督,可以適時推出國家行政執(zhí)法監(jiān)督管理信息平臺,借助于“互聯(lián)網(wǎng)+”強化夯實行政內(nèi)部監(jiān)督。司法監(jiān)督自從行政訴訟開啟之后,就一直行之有效,主要是通過行政訴訟對城市管理綜合執(zhí)法的合法性審查得以實現(xiàn)。在社會監(jiān)督層面,借助并完善各地的執(zhí)法信息公開制度,讓社會全體成員都可以對城市管理綜合執(zhí)法的全過程進行監(jiān)督,實時檢查動態(tài)跟蹤,進一步促進文明執(zhí)法。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要(2021—2025)》中明確指出,“全面實行政府權(quán)責(zé)清單制度,推動各級政府高效履職盡責(zé)”。權(quán)責(zé)清單包括權(quán)力清單和責(zé)任清單,權(quán)力清單通過權(quán)力公開以實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督和控制,責(zé)任清單通過明晰責(zé)任以防范懶政、怠政等行政不作為[13]。一段時間以來,全國各地城市管理執(zhí)法部門紛紛出臺權(quán)責(zé)清單,厘清權(quán)力和責(zé)任明細,注明行政處罰、行政許可、行政檢查、公共服務(wù)等事項的名稱、類型、設(shè)定依據(jù)、實施主體和責(zé)任主體,從而有力地強化了社會監(jiān)督?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要(2021—2025年) 》提出要建立健全法治政府建設(shè)指標(biāo)體系,強化指標(biāo)引領(lǐng),而開展法治考核能夠解決法治建設(shè)的動力問題[14]。完善城市管理綜合執(zhí)法的配套措施,目的是促進依法行政,為此可以引入法治考核模式,以行政執(zhí)法案卷評查和專項督查為抓手,規(guī)范執(zhí)法辦案流程,狠抓執(zhí)法辦案質(zhì)量,開展執(zhí)法下沉過程中街道賦權(quán)事項實施情況專項評估,形成專題報告,經(jīng)基層政府批準(zhǔn)后報上一級依法治市辦公室,精細化落實行政執(zhí)法“三項制度”具體規(guī)定,指導(dǎo)街道建立《重大行政執(zhí)法決定案件審理委員會工作規(guī)程》等配套制度,進一步推進建章立制工作。在配套舉措完善中,有效監(jiān)督是基礎(chǔ),責(zé)任到位是保障。根據(jù)《國家賠償法》《公務(wù)員法》等法律規(guī)定,在城市管理綜合執(zhí)法過程中,因違法執(zhí)法而對行政相對人造成損害的,可擴大賠償范圍,追究執(zhí)法者行政責(zé)任,促使依法行政,助益于法治建設(shè)。

五、結(jié)語

隨著城市管理各項政策的出臺,大國大城戰(zhàn)略已經(jīng)初露端倪。黨的二十大報告指出,要“深化行政執(zhí)法體制改革,全面推進嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法,加大關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域執(zhí)法力度,完善行政執(zhí)法程序,健全行政裁量基準(zhǔn)。 強化行政執(zhí)法監(jiān)督機制和能力建設(shè),嚴(yán)格落實行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度。完善基層綜合執(zhí)法體制機制”。大國大城疊加百年未有之大變局,在新時代,各地更要尊重城市發(fā)展規(guī)律,深化城管執(zhí)法體制改革。以此為契機,更新行政執(zhí)法觀念,扎實推進依法行政,促進中國特色新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展。