重慶市九龍坡區(qū)水利管理站 陳野

2016年11月和2017年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳分別印發(fā)了《關于全面推行河長制的意見》（簡稱《意見》）和《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》（簡稱《指導意見》），對全面推行河長制、湖長制作出了總體部署，提出了目標任務和明確要求。2016年12月，水利部、原環(huán)境保護部聯合印發(fā)《貫徹落實〈關于全面推行河長制的意見〉實施方案》（簡稱《實施方案》），明確提出：“水利部、環(huán)境保護部將在2017年底組織對建立河長制工作進展情況進行中期評估，2018年底組織對全面推行河長制情況進行總結評估?！卑凑铡秾嵤┓桨浮芬?，2018年11月，水利部辦公廳、生態(tài)環(huán)境部辦公廳印發(fā)《全面推行河長制湖長制總結評估工作方案》的通知（簡稱《工作方案》），對全面推行河長制、湖長制總結評估進行了全面部署。

依據《意見》《指導意見》《實施方案》提出的工作任務和時間節(jié)點，各級黨委、政府高度重視，認真貫徹落實。當前我國河長組織體系全面建立，全國31個省區(qū)市（不含港澳臺地區(qū)）均明確省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長30多萬名，其中，29個省份將河長體系延伸至村，設立村級河長78萬名。各地建立了河長會議制度、信息共享制度、信息報送制度、工作督察制度、考核問責與激勵制度、驗收制度等制度，部分地方還出臺了河長巡河、工作督辦等配套制度，形成了黨政負責、水利牽頭、部門聯動、社會參與的工作格局。本文結合重慶市九龍坡區(qū)全面推行河湖長制情況，分析存在的問題與面臨的困難，并提出相應的建議。

一、基層河長制工作中的問題和難點

目前，很多地方對于河長主要職責界定不一，不利于河長制的考評和衡量，不利于跨行政區(qū)域流域的宏觀治理。河長是地方黨政領導對河流管理保護的第一責任人。目前，河長制地方性法規(guī)主要強調河長的“組織領導”“協(xié)調”等職責，河長制把地方黨政領導人放在第一責任人的位置上，通過其對水環(huán)境治理的各個部門進行組織領導，同時通過各級河長協(xié)調各個部門，有效進行管理。如《重慶市河長制條例》規(guī)定各級總河長是本行政區(qū)域內河長制工作第一責任人，負責河長制工作的組織領導、決策部署和監(jiān)督檢查，統(tǒng)籌解決河長制實施和河流管理保護重大問題?！督K河道管理條例》規(guī)定各級總河長負責組織領導、協(xié)調解決河長制落實過程中的重大問題；《河南省全面推行河長制工作方案》規(guī)定省第一總河長、總河長、副總河長負責組織領導全省河湖的管理保護及河長制工作；《廣東省全面推行河長制工作方案》規(guī)定各級總河長負責轄區(qū)內河長制的組織領導、決策部署、考核監(jiān)督以及協(xié)調解決河長制推行中的重大問題。[1]

河流河長辦所在的河長牽頭單位在管理上無限兜底。有河長就有河長辦公室。很多地方在區(qū)縣級河長辦的基礎上，按照流域包干制，又分別設置了次級河流河長辦，分別由區(qū)縣級相關部門或者單位進行包干管理。這主要有幾個難點：

次級河流河長辦跨行業(yè)，協(xié)調管理難度大。以九龍坡區(qū)為例，九龍坡區(qū)桃花溪彩云湖為城市河湖，該區(qū)就讓負責城市管理相關工作的區(qū)政府分管領導擔任該河湖的區(qū)級河長，同時把城市管理局設置為桃花溪彩云湖河長辦公室，統(tǒng)籌管理桃花溪彩云湖的相關事務。但城市管理局從行業(yè)職責而言，只是城市管理相關的牽頭部門，對于河長制涉河綜合性工作并非能面面俱到，所以跨行業(yè)協(xié)調其他部門還是有一定難度。

涉河建筑物權屬不清，管理維護難度大。河流的管理，除了涉水以外，還包括河流沿線所有管網、排污口、橋梁、堤壩、污水處理廠等。隨著城市河流沿河兩岸開發(fā)建設，新建了很多公園和樓盤，涉河建筑物種類復雜，數量繁多。加之歷史原因或者新建工程未及時辦理移交手續(xù)等，大部分涉河建筑物沒有明確所有權和管理權，出了問題無法處置和管理。比如，桃花溪河中間地過水石是歷史遺留下來的，是由于暴雨被沖垮，因為權屬不清，為避免糾紛，最終由該河流河長辦牽頭作為業(yè)主，委托相關專業(yè)單位來對該河段進行修繕。這對于河流治理而言是一件好事，整合“九龍治水”為一家主管，其他部門按職責行事。但是對于很多職能職責不清楚的事項或者工作，都是由該河流河長辦所在的區(qū)級主管部門牽頭完成，由于超越其本身的職能職責，加之很多突發(fā)涉水事件，常常沒有預算工作經費，且工作繁重，經常費力不討好。

二、河流治理中的問題與難點

（一）河道岸線占用成本低，“四亂”問題屢禁不止

根據《水利部辦公廳關于明確全國河湖“清四亂”專項行動問題認證及清理整治標準的通知》（辦河湖〔2018〕245號）精神，要開展河道“清四亂”專項行動。（一）亂占問題：指種植阻礙行洪的林木及高稈作物，在堤防上種植農作物，非法耕作河道灘地，非法利用河道管理范圍內土地和水域搞養(yǎng)殖、從事生產經營活動，非法填筑侵占河道行洪斷面或水庫水域。（二）亂采問題：指未經水行政主管部門許可或不按許可要求在河道管理范圍內采砂（含淘金）；未經水行政主管部門批準在河道管理范圍內取土、爆破、鉆探，開采地下資源、采掘埋藏物、考古發(fā)掘活動。（三）亂堆問題：指在河道管理范圍內傾倒堆放垃圾，傾倒、填埋、貯存、堆放固體廢物，傾倒棄土棄渣，未經水行政主管部門批準同意或不按要求堆放砂石和其他影響行洪的物料。（四）亂建問題：指水域岸線長期（原則3年以上）占而不用、多占少用、濫占濫用，未經水行政主管部門許可或不按許可要求建設涉河項目，河道管理范圍內修建阻礙行洪的建筑物、構筑物。以上簡稱為河道“四亂”問題，從中央到省市級到區(qū)級層面，開展了百余次專項行動。可“四亂”問題屢禁不止，究其原因，就是岸線占用成本太低，甚至很多地方占用河道岸線水域保護范圍幾乎是零成本。

（二）河湖水保護涉及領域廣，治理難度大，治理周期長

水是被保護的對象，治水是治理污染水的一切，包括污水處理廠、管網、排污口、岸坡、底泥、水生動植物、船舶碼頭、油污等。唯水質論不合理，但水質又避不開。當前，河湖水治理的難點主要體現在管網治理和排污口的排放標準問題上。

1.管網治理主要有以下三個難點：一是管網基礎資料不健全。一是老舊管網沒有基礎竣工資料，資料來源主要靠以前管網建設的工作人員與現運營管理單位的現場指認或者口頭描述；二是竣工圖內容缺乏，沒有檢查井坐標及相關數據；三是現場竣工與原有的設計資料數據不符，資料的真實性、可靠性較低；四是城市發(fā)展較快，城市地上地下變化大，就算有之前的管網圖，也很難在新的地貌上精確定位并找到。二是多龍建網，各自為政。當前城市的管網規(guī)劃、建設、管理有很多職能部門都涉及。以九龍坡區(qū)為例，住建部門主要負責城市管網的建設和管理，生態(tài)環(huán)境部門主要負責農村管網的建設監(jiān)管，各鎮(zhèn)級人民政府分別負責各自轄區(qū)內的管網建設，九龍園區(qū)、西彭園區(qū)等園區(qū)范圍內的管網建設管理與各屬地鎮(zhèn)街、或者住建等部門均是完全獨立分開的。這對于管網的排查、整改等工作是非常不利的。三是跨界管網建設信息不對稱。以大九污水處理廠及其配套管網為例，該污水處理廠主要收集重慶市九龍坡區(qū)和大渡口區(qū)的污水。在九龍坡區(qū)境內管網為2根1.2米的污水管網，但是在大渡口區(qū)卻只有1根1.2米的污水管網，上下游接通后，汛期存在污水溢流入河現象，值得一提的是，這兩項工程均是由市、區(qū)規(guī)劃部門審核批準實施，但由于信息不對稱，導致兩區(qū)管網在規(guī)劃設計上不對等。同時，下游大九污水處理廠處理規(guī)模不夠，隨著經濟社會的發(fā)展，其原有污水處理能力已遠遠不能滿足現狀需求，所以大九污水處理廠亟待擴容提標。

2.排污口排放標準低，排放口排放標準和河流水質標準以及納污能力不統(tǒng)一。排放口達標和河流達標沖突，是基層河長工作中較為常見的問題。工業(yè)企業(yè)和污水處理廠的尾水排放標準是按照排入地表水域環(huán)境功能和保護目標，以及污水處理廠的處理工藝，將基本控制項目的常規(guī)污染物標準值分為《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》一級標準、二級標準、三級標準，一級標準分為A標準和B標準。最高等級一級A標準相對于地表水標準而言，也是劣于地表水Ⅴ類水標準。對于大江大河而言影響不大，可對于一些流量較小的支流，自凈能力較弱，工業(yè)企業(yè)和污水處理廠的尾水就是污水。以九龍坡區(qū)金竹溝為例，該河流為長江一級支流，全長4.99km，流域面積4.99km2。河道兩岸有部分工業(yè)企業(yè)，經過自身尾水凈化達到地表水一級B標后直排河流，是達標排放。

但金竹溝流量小，河流水質受工業(yè)企業(yè)尾水影響大，導致該河流水質常年為劣Ⅴ類。因此就有很多人認為必須要將相關尾水排放標準從一級A/B提到地表Ⅳ類水標準。但是CODCr就要從50mg/L提至30mg/L，提高的部分也僅僅是去除少量木質素、纖維素等無毒害的難降解有機物，再加上5倍的成本，實在無必要。

三、對策與建議

（一）進一步規(guī)范明確河長職責

河長不能替代行政主管部門日常監(jiān)督檢查職責的制度，而是作為日常監(jiān)督檢查的補充和輔助，推動和幫助部門更好地履行職責。重慶河長制，是由黨政領導擔任河長，以保護水資源、管控水域岸線、防治水污染、治理水環(huán)境、修復水生態(tài)、實現水安全為主要任務的一項制度性創(chuàng)新；河長擔負領導責任，彌補“多頭治水”的弊端，強調由河長牽頭組織各項規(guī)劃、方案的制定，強化落實管理職能。河長制是河流治理的制度創(chuàng)新，它并沒有也不會取代原有行政機關的職能職責。相關工作由河長督導部門或區(qū)縣實施。

（二）基層河長辦不再無限兜底

具體可從以下幾點進行完善：一是理清涉河建筑歷史遺留臺賬，明確各建筑物的所有權和使用權，無法明確的，由各鎮(zhèn)街兜底管理。二是強化涉河工程項目的全過程監(jiān)管，從項目設計、施工、驗收、移交使用等，明確權屬，方便后續(xù)管理，確保三無設施動態(tài)清零。三是各級財政在給區(qū)縣級河長辦預算河長制工作經費的基礎上，還要按照“一河一策”規(guī)劃情況，給各級河流河長辦預算專項的河長制工作經費，具體費用由各河流牽頭單位按照上一年度的河長制工作預算測評。四是各地區(qū)機構改革要進一步細化職責分工，對于河長制工作表現出來的三不管問題，要根據實際情況，逐漸明確到各級行業(yè)牽頭單位的三定方案中去，優(yōu)化交叉職能職責，以減輕河流牽頭單位的綜合統(tǒng)籌壓力。

（三）量化岸線占用成本，明確經濟補償標準

應像保護土地資源一樣去保護水資源，建議國家或者地方層面能參照土地資源占用補償標準，出臺水域岸線占用補償標準。目前國家征地補償政策為：征收耕地補償標準中旱田平均每畝補償1.3萬元、水田平均每畝補償2萬元、菜田平均每畝補償3萬元。征收基本農田補償標準中旱田平均每畝補償1.76萬元。征收工礦建設用地、村民住宅、道路等集體建設用地平均每畝補償0.72萬元，征收空閑地、荒山、荒地、荒灘、荒溝和未利用地平均每畝補償0.16萬元。從上面的一系列數字可以看出，任何一塊土地資源被占用，就會依法依規(guī)等價轉化成金錢，從賠償補償的角度來看，所以百姓珍惜愛護土地資源，效果是非常好的。而說到水域岸線，目前為止，還沒有一部法律法規(guī)明確視定占用水域岸線或者是水域紅線管理范圍相應的補償政策，這就導致很多涉河工作建設過程中，建設施工單位從節(jié)約成本的角度考慮更愿意“無償”占用水域紅線管理范圍，而不愿意去花錢占用耕地、菜地等資源，這并不是說土地資源不重要，而是在我們大家都在呼吁水資源、土地資源很重要的同時，對水域岸線資源的占用成本非常低，沒有經濟補償，導致河道水源岸線保護成效不明顯。目前而言，河道“四亂”問題只有依靠水利執(zhí)法等相關政府部門的行文來管理和清退。

（四）管網治理要全域統(tǒng)籌

“黑臭在水里，源頭在岸上，關鍵在排口，核心在管網”。城市的雨污管網就像是它的經脈一樣，管網修好了，污水自然收集到位，城市才能正常運轉。目前關于管網的治理沒有行程全域性。一是加快推進管網普查工作。在保證質量的前提下，盡快摸清轄區(qū)內污水管網走向、口徑、埋深、材質等基本情況，以城市為單位，形成較精確的地下管網分布圖，同時明確各管網主管單位及管護措施，定期更新維護。二是建立一套系統(tǒng)專業(yè)的管網規(guī)劃設計專班。結束以前管網規(guī)劃設計各自為政的局面，以城市為單位，統(tǒng)一開展規(guī)劃審批，尤其針對跨省、市、區(qū)、鎮(zhèn)、村的管網規(guī)劃設計，一定要充分聽取上下游的意見，合理分配上下游雨污量，實現頂層設計一張圖，確保污水應收盡收。

（五）污水處理設施（工業(yè)企業(yè)）提標不必整齊劃一

結合上游管網分布、污水來源、污水量及入河水質要求，綜合考慮建設費用和運行費用、處理效果、占地面積、管理方便等關鍵問題。因地制宜制定標準。對于九龍坡區(qū)而言，大溪河的生態(tài)補水50%以上來源于污水處理廠的尾水，建議可以單純針對大溪河沿線污水處理設施總磷的標準進行提質改造，防止水體富營養(yǎng)化。對于金竹溝而言，可針對沿線污水企業(yè)尾水排放標準中總磷和氨氮提標改造，改造資金可由當地政府和企業(yè)共同分擔。

四、結語

河長制不是掛掛牌子，走走形式的冠名制，而是實實在在精耕細作的責任田，本文通過基層工作實際經驗，將河長制工作歸納為：一是確保河長各項制度有名有實；二是確保河庫水域面積只增不減；三是確保流域水質只升不降；四是確保專項經費逐年預算。同時再管好用好河長制社會監(jiān)督員，充分發(fā)揮政協(xié)委員、人大代表的參與監(jiān)督河長制工作的力量，利用大數據智能化監(jiān)管平臺，把河湖的信息、河長的職責、監(jiān)督電話等向大眾公開，更好地調動群眾參與河湖保護的積極性，形成全社會共建河長制，共享河湖治理成果。