上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院 吳穎

2022年的二月底三月初，城市面臨著突如其來且日趨嚴(yán)峻的公共衛(wèi)生事件防控局勢(shì)，在超大型城市非常態(tài)化的城市治理中，科學(xué)預(yù)案、迅速反應(yīng)和人性化管理，一個(gè)都不能少。隨著新一輪防控措施的開啟，這座超大型城市按下了暫停鍵，近2500萬常住居民根據(jù)要求足不出戶，進(jìn)行多輪檢測(cè)，接踵而至的是政府相關(guān)部門提出了人員轉(zhuǎn)運(yùn)、分級(jí)分層管控等政策措施。

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的“大考”中，居委會(huì)被“封”或許是難度系數(shù)最高的考題之一。以城市中某社區(qū)為例，小區(qū)居委會(huì)遭遇了這樣的困難。在一輪核酸篩查中，該社區(qū)居委會(huì)的一名后勤工作人員在檢測(cè)中出現(xiàn)異常，居委全體工作人員都面臨集中管控。眼下正是這場(chǎng)防控阻擊戰(zhàn)的關(guān)鍵時(shí)刻，小區(qū)沒了居委會(huì)來組織協(xié)調(diào)指揮，沒了基層組織來提供保障，各項(xiàng)防疫措施該如何落實(shí)到位？這樣的困境，在公共衛(wèi)生事件發(fā)生的城市治理中并不鮮見。

該小區(qū)的一位居民在自身工作單位擔(dān)任黨委主要負(fù)責(zé)人，擁有豐富的管理和組織經(jīng)驗(yàn)，在了解到居委會(huì)的情況后，主動(dòng)提出帶領(lǐng)小區(qū)的黨員志愿者們站出來，保證小區(qū)的防控和各項(xiàng)管理服務(wù)工作順利開展。她說：“作為一名黨員，不論順境逆境都要能經(jīng)受住考驗(yàn)，在這樣‘雪上加霜’的緊急關(guān)頭，大家一定要抱團(tuán)取暖。請(qǐng)居委放心，你們沒法出來的時(shí)候，還有我們！”隨后，井然有序地自發(fā)成立臨時(shí)黨支部，組織居民志愿者，牢牢兜住防疫各項(xiàng)工作，使得本以為可能出現(xiàn)的一系列連鎖反應(yīng)沒發(fā)生。黨員們服從安排，主動(dòng)聯(lián)系居民群眾，這是一支在平時(shí)工作中積累了豐富經(jīng)驗(yàn)的臨時(shí)黨支部，此時(shí)發(fā)揮了強(qiáng)大的應(yīng)急作戰(zhàn)能力。黨員們紛紛響應(yīng)，不一會(huì)兒，便完成了線上集結(jié)，經(jīng)共同協(xié)商，決定在黨支部下設(shè)物資運(yùn)輸保障組、防疫物資組、醫(yī)療保障組、宣傳簡(jiǎn)報(bào)組等四個(gè)工作組。他們協(xié)助物業(yè)做好對(duì)物資和樓道的消殺工作，及時(shí)為居民配送蔬菜、牛奶等各類團(tuán)購(gòu)物資，在檢測(cè)現(xiàn)場(chǎng)維持秩序、提供服務(wù)。在特殊時(shí)期的社區(qū)中，管理更多的是服務(wù)，在有限條件和限制要求下為居民提供服務(wù)。

幾天以后，好消息傳來，居委全體工作人員沒有被感染。同一時(shí)間，臨時(shí)黨支部的批復(fù)也正式下達(dá)了。臨時(shí)黨支部書記由居委黨總支書記擔(dān)任，坐鎮(zhèn)指揮，原先的黨員號(hào)召人則擔(dān)任防疫物資組組長(zhǎng)，及時(shí)調(diào)撥、分發(fā)防疫物資。而臨時(shí)黨支部也繼續(xù)發(fā)揮作用，居委、物業(yè)、志愿者和居民們共同攜手，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中治理社區(qū)、服務(wù)居民。

在城市靜態(tài)管理實(shí)行后，居委會(huì)作為響應(yīng)社區(qū)居民需求的首要一線基層組織，擔(dān)負(fù)著保供物資發(fā)放協(xié)調(diào)、組織居民核酸檢測(cè)，居民用藥代配等生活及防疫服務(wù)保障責(zé)任。封控，把社區(qū)治理的問題暴露得尤其充分?！吧倥c多”的矛盾、“剛與柔”的空間、“動(dòng)與靜”的轉(zhuǎn)換、“條與塊”的協(xié)同。每個(gè)方面的挑戰(zhàn)，不僅指向當(dāng)下這特殊時(shí)期，更指向平時(shí)：個(gè)位人數(shù)的社區(qū)工作者，如何服務(wù)好動(dòng)輒幾千的居民？從這一案例中，可以看到這一問題在此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的答案：黨員下沉，聯(lián)系群眾，形成基層治理工作力量，將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為基層治理效能。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件從全世界范圍來說，已不僅僅是公共衛(wèi)生領(lǐng)域的考題，更是國(guó)家制度和國(guó)家治理的全方位挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，抗擊突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力的一次大考。從上述案例以及本輪突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景中，筆者想要嘗試分析我們的國(guó)家制度優(yōu)勢(shì)是如何在此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的城市治理中發(fā)揮作用的。

一、國(guó)家制度設(shè)定的科學(xué)性和先進(jìn)性

我國(guó)是以馬克思主義為指導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家。馬克思主義國(guó)家學(xué)說正確揭示了國(guó)家的起源和本質(zhì)，分析了國(guó)家的職能，指明了國(guó)家的發(fā)展方向和消亡的規(guī)律，表明了共產(chǎn)黨人對(duì)待國(guó)家的態(tài)度，是科學(xué)性與進(jìn)步性相統(tǒng)一的理論學(xué)說，是我國(guó)國(guó)家制度確立的重要依據(jù)[1]。

憲法中所規(guī)定的“中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督”體現(xiàn)了在我國(guó)一切權(quán)利屬于人民；這一原則的實(shí)現(xiàn)是由人民代表大會(huì)制度來保障的，這是我國(guó)的根本政治制度，是我國(guó)的政治組織形式，是我國(guó)的政體。人民代表大會(huì)制度作為國(guó)家政體的一種獨(dú)特表述,在一定程度上讓國(guó)際社會(huì)難以理解中國(guó)的政治過程及其運(yùn)行，在西方社會(huì)對(duì)此褒貶不一。相較于西方國(guó)家多元主義政黨體制導(dǎo)致持續(xù)不斷的政黨競(jìng)爭(zhēng)，我國(guó)實(shí)行了中國(guó)共產(chǎn)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)制度。而西方國(guó)家對(duì)中國(guó)政體的曲解,其核心是質(zhì)疑中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。他們將中國(guó)共產(chǎn)黨看作普通的執(zhí)政黨，因而反對(duì)其長(zhǎng)期執(zhí)政，認(rèn)為這會(huì)形成民主的對(duì)立。實(shí)質(zhì)上，政黨與國(guó)家或政府之間的關(guān)系決定了政黨的性質(zhì)，領(lǐng)導(dǎo)黨的性質(zhì)注定了中國(guó)共產(chǎn)黨代表全體人民的根本利益,代表中華民族的共同利益。中國(guó)共產(chǎn)黨的使命、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的正當(dāng)性、以及中國(guó)共產(chǎn)黨凝聚和團(tuán)結(jié)了大部分社會(huì)民眾,使得中國(guó)共產(chǎn)黨具有了政治權(quán)力機(jī)關(guān)的屬性，從而超越了西方國(guó)家理解意義上的政黨的性質(zhì)[2]。因此，單純從政黨角度去理解中國(guó)共產(chǎn)黨是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，人民代表大會(huì)制度作為一個(gè)中介環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)了將一種政黨的領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家機(jī)關(guān)的職能和功能。

在現(xiàn)實(shí)層面，黨中央對(duì)涉及黨和國(guó)家重大問題行使決策權(quán)，因此人民代表大會(huì)的決策事物中不包涵黨和國(guó)家的重大事務(wù)。由于各級(jí)行政機(jī)關(guān)都是由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，因此人民代表大會(huì)制度在現(xiàn)實(shí)層面的重要功能即是政權(quán)合法化。人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度的堅(jiān)持和完善，以及更好地在國(guó)家治理中發(fā)揮作用，確保了人民在國(guó)家治理中的主體地位?，F(xiàn)實(shí)中，人民代表大會(huì)作為一個(gè)中介環(huán)節(jié)，合法化地把黨的領(lǐng)導(dǎo)跟國(guó)家機(jī)關(guān)的功能運(yùn)行有機(jī)銜接起來。黨的十九屆二中全會(huì)涉及黨的機(jī)構(gòu)機(jī)關(guān)改革，中共中央通過中央全會(huì)的形式通過決議，然后這個(gè)決議通過建議的形式，最終在全國(guó)人大的會(huì)議上通過審議得到通過。因此把黨的領(lǐng)導(dǎo)通過建議的形式，轉(zhuǎn)化為機(jī)構(gòu)改革、法律等現(xiàn)實(shí)成果。

其次，全國(guó)人民代表大會(huì)通過立法過程，將黨的路線方針政策轉(zhuǎn)化為國(guó)家的法律法規(guī)；通過人事過程，將黨的干部輸送到國(guó)家機(jī)關(guān)的各個(gè)崗位，實(shí)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨的兼任機(jī)制，這是黨能夠有效地領(lǐng)導(dǎo)政府的原因，實(shí)現(xiàn)了黨政體制的重要機(jī)制，更是中國(guó)政治生活中的一種慣例。在黨的十九屆四中全會(huì)上做出的關(guān)于國(guó)家制度和治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)的總結(jié)中，“堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”列居首位，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)。其理論邏輯在于中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，而政黨制度是國(guó)家制度的重要組成部分，因而共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)自然成為這一政黨制度的最大優(yōu)勢(shì)[3]。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家制度，和中國(guó)共產(chǎn)黨一樣擁有先進(jìn)性特征，更是突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控體現(xiàn)以人民為中心的公共價(jià)值理念的保障。

二、治理體系的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性

國(guó)家制度規(guī)定了國(guó)家的性質(zhì)、根本任務(wù)、發(fā)展道路和發(fā)展目標(biāo)，形成了國(guó)家治理的根本性框架結(jié)構(gòu)，然而要使理論上的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)的治理效能，還必須建立一系列與之相配套的體制機(jī)制。我們確立社會(huì)主義基本制度，由此完成了中華民族有史以來最為廣泛而深刻的社會(huì)變革，為當(dāng)代中國(guó)的一切發(fā)展進(jìn)步奠定了根本政治前提和制度基礎(chǔ)[4]。

在2022年5月5日召開的中共中央政治局常委會(huì)議中對(duì)當(dāng)前突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控形勢(shì)進(jìn)行了分析，并且研究部署了如何抓緊抓實(shí)突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控重點(diǎn)工作。會(huì)上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步提高政治自覺，切實(shí)把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的各項(xiàng)決策部署上來，堅(jiān)持人民至上、生命至上的理念不變，堅(jiān)持“動(dòng)態(tài)清零”的總方針不變，堅(jiān)持科學(xué)精準(zhǔn)、底線思維和極限思維的原則不變，做到突發(fā)公共衛(wèi)生事件要防住，經(jīng)濟(jì)要穩(wěn)住，發(fā)展要安全。

中國(guó)共產(chǎn)黨中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議由中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)總書記召集。中央委員會(huì)總書記負(fù)責(zé)召集中央政治局會(huì)議和中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議，并主持中央書記處的工作[5]。中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議在決定問題時(shí)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過充分討論，涉及多個(gè)事項(xiàng)的應(yīng)當(dāng)逐項(xiàng)進(jìn)行討論和決定[5]。通過這樣一種委員會(huì)的模式，結(jié)合集體討論、民主集中制以及絕對(duì)多數(shù)等原則，進(jìn)一步通過核心意識(shí)、看齊意識(shí)來鞏固和打造堅(jiān)強(qiáng)有力的政治局勢(shì)，結(jié)合制度和經(jīng)驗(yàn)最終形成一致的決策，這是我國(guó)國(guó)家事務(wù)的最高決策體制。

國(guó)家事務(wù)的決策體制是中國(guó)非常有特色的一種政治體制，也是一種國(guó)家治理的體制。中國(guó)有著14億人口，面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件這一百年來全球發(fā)生的最嚴(yán)重的傳染病大流行，無疑是一項(xiàng)非常艱巨復(fù)雜的任務(wù)，其各項(xiàng)工作千頭萬緒、各方面關(guān)系的協(xié)調(diào)都是沒有可以“照抄”的標(biāo)準(zhǔn)答案。超大型城市的突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的治理復(fù)雜性與艱巨性不言而喻。在很多城市，治理難題的根源不僅有面對(duì)的病毒災(zāi)難等客觀因素，還有來自政治生態(tài)、經(jīng)濟(jì)動(dòng)能、地緣文化、人才缺口等更多綜合性的因素。從這個(gè)角度來說，我國(guó)城市的治理能力與治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)，是動(dòng)態(tài)發(fā)展、不斷創(chuàng)新的進(jìn)程化戰(zhàn)略需求。

社區(qū)，是社會(huì)治理體系中的基本作戰(zhàn)單元，也是國(guó)家治理的根基所在，根基穩(wěn)固才能有力支撐，因此，健全社區(qū)基層治理是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要著力點(diǎn)。黨的十九大報(bào)告中明確提出了加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局[6]。任何國(guó)家制度和治理體系，在面對(duì)如此復(fù)雜的突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)都不可能真正地“躺平”，但與之對(duì)抗所需要付出的資源和代價(jià)，對(duì)城市治理體系各方面提出的要求，并不是任何國(guó)家都有足夠信心去直面并且現(xiàn)實(shí)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的。相較于世界其他國(guó)家的突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控管理措施，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了在全國(guó)范圍內(nèi)將最優(yōu)秀的人員、最急需的資源、最先進(jìn)的設(shè)備進(jìn)行多方調(diào)度、千里馳援，協(xié)調(diào)調(diào)配至有需要的地方，在最短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了防控工作急需和百姓急需的醫(yī)療資源和物資供應(yīng)從緊缺向動(dòng)態(tài)平衡的跨越式提升。突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控形勢(shì)最嚴(yán)峻、城市處于靜態(tài)的時(shí)候，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展許多方面曾一度按下了“暫停鍵”，而社會(huì)秩序保持了總體正常。這是黨領(lǐng)導(dǎo)一切的國(guó)家制度才可能做出并實(shí)現(xiàn)的統(tǒng)籌突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大決策，這是西方國(guó)家的政黨和體制所實(shí)現(xiàn)不了的挑戰(zhàn)，展現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)主義制度下國(guó)家治理體系優(yōu)于西方其他國(guó)家治理體系的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性。

三、治理主體的積極性與創(chuàng)造性

我國(guó)的中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系在多方面體現(xiàn)了顯著的優(yōu)勢(shì)，但這些顯著優(yōu)勢(shì)無法自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，只有通過治理主體的積極參與和創(chuàng)造性實(shí)踐，才能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的治理效能?！爸卫怼边@一概念本身就有著多元共治的內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)治理需要發(fā)揮每一個(gè)利益相關(guān)者的作用，而人民群眾是歷史的創(chuàng)造者。因此，要實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的轉(zhuǎn)化，就必須充分發(fā)揮治理主體在國(guó)家治理中的作用，調(diào)動(dòng)人民群眾參與管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)和社會(huì)事務(wù)的積極性[7]。我們的國(guó)家制度和治理體系，確保了足夠的組織動(dòng)員能力，激發(fā)了各治理主體的積極性與創(chuàng)造性投身于這場(chǎng)戰(zhàn)疫中。

社區(qū)治理的實(shí)質(zhì)是凝聚共識(shí)、形成合力，共同解決問題。基層治理必須以黨組織為核心，發(fā)動(dòng)包括黨員、志愿者等共同參與，才能獲得正確的治理方向的指引，才能形成巨大的治理合力。

從此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件反映的情況來看，當(dāng)下的城市，尤其是超大型城市的社區(qū)治理現(xiàn)狀仍存在不少不可忽視的堵點(diǎn)與痛點(diǎn)。當(dāng)社區(qū)只是作為承接各類行政性事務(wù)的“末梢”組織，則其必然失去了治理效能，因此要在引導(dǎo)群眾自治、共治方面下真功夫。地方政府組成的領(lǐng)導(dǎo)小組和指揮部，加上全國(guó)性領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)構(gòu)疊加，是完成突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理工作的組織保障。然而，在社區(qū)缺乏這種行政力量的情況下，事實(shí)上老百姓都遵守各項(xiàng)防控行政政策的要求，這是動(dòng)員的力量，是以動(dòng)員式的治理來實(shí)現(xiàn)政策目的。動(dòng)員的實(shí)現(xiàn)，除了依靠行政部門的號(hào)召外，更多的是依靠群眾身邊的千萬黨員以實(shí)際行動(dòng)投身工作，帶動(dòng)群眾形成合力積極投入社區(qū)治理，究其根本有以下兩方面的原因：

一方面，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，是提升治理效能的根本政治保障；

另一方面，不斷增強(qiáng)的黨的領(lǐng)導(dǎo)能力，是為持續(xù)提升治理效能提供源源不斷的活力；

先進(jìn)性是馬克思主義政黨的本質(zhì)屬性，也是中國(guó)共產(chǎn)黨的鮮明特征。黨員個(gè)體和群體都具有先進(jìn)性，這種先進(jìn)性體現(xiàn)在認(rèn)識(shí)世界和改造世界的實(shí)踐中，也在思想、政治、組織、作風(fēng)等方面得以展現(xiàn)。廣大黨員在這次突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，在城市的各個(gè)崗位、社區(qū)的各個(gè)角落，將黨長(zhǎng)期以來未曾停歇、日積月累的各方面建設(shè)先進(jìn)性以及革命精神落實(shí)在了每一件治理小事中，并且緊密聯(lián)系群眾，按照“以人民為中心”的發(fā)展理念，行動(dòng)落實(shí)到了城市治理與社會(huì)治理的各個(gè)環(huán)節(jié)。

四、結(jié)語(yǔ)

面對(duì)突發(fā)的公共衛(wèi)生事件，科學(xué)預(yù)案、迅速反應(yīng)和人性化管理一個(gè)都不能少。這不僅需要政府各部門積極作為，還需要社會(huì)各主體的參與配合，形成行政力量與社會(huì)力量互動(dòng)協(xié)作的格局，更是要充分發(fā)揮我們黨的領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家制度優(yōu)勢(shì)，并將其行動(dòng)化，轉(zhuǎn)化為可見的治理效能，從而實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)治理。同時(shí)，我們也要將探索出的好經(jīng)驗(yàn)和好做法及時(shí)上升為長(zhǎng)效的制度和法規(guī)，鞏固和提高基層治理水平和城市治理水平。這場(chǎng)我們親歷的與病毒的嚴(yán)峻斗爭(zhēng)深刻啟示了我們，所處環(huán)境越是嚴(yán)峻復(fù)雜，越要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)定不移地推進(jìn)各項(xiàng)深化改革，建立健全各方面制度，激發(fā)全社會(huì)各主體的積極性，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程，不斷將我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)有效地轉(zhuǎn)化為國(guó)家社會(huì)治理效能。