李曉萍

(福建警察學(xué)院,福建福州 350007)

一、問題的提出

“資金鏈”治理是打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙違法犯罪活動的重要途徑。2016年以來,在反詐金融治理中,公安機關(guān)會同人民銀行、銀保監(jiān)會等采取緊急止付、快速凍結(jié)、資金返還等系列舉措,極大地維護了人民群眾的財產(chǎn)安全和合法權(quán)益。前述舉措也被寫入剛出臺的《反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》(以下簡稱反詐法),作為常態(tài)化反詐手段加以固定。然而,值得注意的是,此前圍繞涉詐資金處置產(chǎn)生的矛盾糾紛不在少數(shù)。比如民事訴訟領(lǐng)域,因銀行暫停涉案賬戶業(yè)務(wù)、未及時采取止付凍結(jié)措施引發(fā)的當(dāng)事人與銀行的儲蓄存款合同糾紛;行政訴訟領(lǐng)域,當(dāng)事人針對公安機關(guān)的凍結(jié)行為、不予解除凍結(jié)行為、資金返還行為等提起公安行政管理訴訟。2021年4月,義烏跨境貿(mào)易商戶群體的賬戶凍結(jié)現(xiàn)象,更是引發(fā)了如何加強電信網(wǎng)絡(luò)詐騙中瑕疵被凍結(jié)人保護的思考。這些糾紛和現(xiàn)象折射出,現(xiàn)行電信網(wǎng)絡(luò)詐騙涉案資金處置機制(以下簡稱“涉詐資金處置機制”)在實踐運行中存在亟待解決的缺陷,也凸顯了完善相關(guān)制度建設(shè)的緊迫性和必要性。

本文以提升涉詐資金處置機制的規(guī)范性、實效性及相對人的權(quán)利保障為目標(biāo)導(dǎo)向,在對現(xiàn)行有關(guān)規(guī)范及存在問題進行梳理分析的基礎(chǔ)上,深入剖析相關(guān)法律原理,進而提出完善涉詐資金處置機制的路徑選擇,以期對反詐法第20條列舉的涉詐資金處置制度建構(gòu)有所貢獻。

二、涉詐資金處置機制的法制化依據(jù)及運行現(xiàn)狀

(一)涉詐資金處置機制的法制化依據(jù)

反詐法的出臺為涉詐資金處置機制的建構(gòu)提供了規(guī)范依據(jù)和合法性支撐。反詐法出臺前,涉詐資金處置機制的施行存在合法性危機,主要表現(xiàn)為:

第一,部分涉詐資金處置措施的法律依據(jù)不足。比如,關(guān)于涉案資金的緊急止付,此前既有立法除《中華人民共和國反有組織犯罪法》第27條、《公安機關(guān)反有組織犯罪工作規(guī)定》第30條以及《商業(yè)銀行信用卡業(yè)務(wù)監(jiān)督管理辦法》第56條外,其他立法對“緊急止付”均未有提及。(1)數(shù)據(jù)來源北大法寶法律法規(guī)庫,查詢條件“全文”含“緊急止付”,查詢?nèi)掌?023年3月30日。可見,對于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪,此前立法并未普遍授權(quán)公安機關(guān)可以采取緊急止付措施,且對符合可疑交易的涉詐信用卡賬戶,“應(yīng)當(dāng)采取緊急止付”的主體為“發(fā)卡銀行”。而根據(jù)我國《商業(yè)銀行法》第29條第1款,銀行“有權(quán)拒絕任何單位或者個人查詢、凍結(jié)、扣劃”“但法律另有規(guī)定的除外”?？梢?對個人儲蓄存款的查詢、凍結(jié)、劃扣均為法律保留事項,主管部門文件規(guī)定由公安機關(guān)決定緊急止付及延伸止付的做法欠缺法律依據(jù)。

第二,部分涉詐資金處置措施的實施程序突破了此前既有的法律規(guī)則。為了規(guī)范偵查行為、保障公民權(quán)利,我國現(xiàn)有立法對公安機關(guān)凍結(jié)公民存款賬戶設(shè)置了較為嚴格的審批程序,公安機關(guān)從接到群眾報案,到依法啟動立案偵查程序,再到出具凍結(jié)法律文書均需花費一定的時間。然而電信詐騙轉(zhuǎn)賬速度快的特點,要求公安機關(guān)在犯罪分子進行資金轉(zhuǎn)移前實現(xiàn)涉案賬戶的快查快凍。對此,現(xiàn)行依被害人報案而啟動的緊急止付機制,以及各地也探索的立案前臨時性止付凍結(jié)機制,都對現(xiàn)有刑訴法的法定程序做了一些突破?？梢哉f,反詐法的頒布為涉詐資金處置機制的法制化建構(gòu)提供了新的邏輯起點。反詐法第20條對國務(wù)院公安部門會同有關(guān)部門建立緊急止付、快速凍結(jié)以及資金返還機制作了立法授權(quán),為未來涉詐資金處置機制的建立和完善提供了基礎(chǔ)。未來的制度建設(shè)必須正視現(xiàn)行涉詐資金處置機制存在的缺陷,并對其加以修正和填補。

(二)現(xiàn)行涉詐資金處置機制存在的缺陷

隨著電信網(wǎng)絡(luò)詐騙資金查控平臺的組建以及緊急止付和快速凍結(jié)機制的推進,不可否認目前公安機關(guān)在涉詐資金查控和攔截方面取得了很大成效。但現(xiàn)行涉詐資金處置機制存在以下缺陷:

1.涉詐資金查控準確性不足。首先,目前緊急止付的啟動程序依被害人報案而啟動,公安機關(guān)作出緊急止付指令時并無從研判電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件的真實性。在缺乏足夠案件信息且緊急情況下,該機制存在被濫用的可能。其次,主管部門文件規(guī)定被害人被騙資金已被轉(zhuǎn)出的情況下,公安機關(guān)可以決定延伸止付。實務(wù)中,電信詐騙涉案資金的流轉(zhuǎn)交易環(huán)節(jié)紛繁復(fù)雜、交易層級多,從賬戶開立、接收詐騙資金到贓款轉(zhuǎn)移,涉及流轉(zhuǎn)賬戶眾多,且賬戶之間呈放射形流水網(wǎng)絡(luò)。對此,公安機關(guān)在偵查階段難以準確判斷涉詐資金權(quán)屬及流向,實踐中也不乏合法合規(guī)賬戶被錯誤止付或凍結(jié)的情形。此種查控模式可能導(dǎo)致善良收款人的權(quán)益受損,破壞健康有序的營商環(huán)境。

此外,據(jù)現(xiàn)有規(guī)定,銀行和支付機構(gòu)對經(jīng)有關(guān)公安機關(guān)認定并納入電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪交易風(fēng)險事件管理平臺“涉案賬戶”名單的賬戶以及可疑交易賬戶,中止該賬戶所有業(yè)務(wù)。因此,從表象看,銀行暫停涉案賬戶業(yè)務(wù)存在以下可能:協(xié)助公安機關(guān)對名單賬戶的案件調(diào)查,或?qū)?jīng)銀行風(fēng)險監(jiān)測模型發(fā)現(xiàn)的可疑賬戶采取風(fēng)險防控措施。兩種情況下,銀行采取限制業(yè)務(wù)措施均存在較高的聲譽風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險以及法律風(fēng)險。這從實務(wù)中發(fā)生的銀行借記卡微信提現(xiàn)失敗、支付寶無法轉(zhuǎn)賬、賬戶狀態(tài)顯示凍結(jié)相關(guān)話題沖上熱搜事件可見一斑。從優(yōu)化營商環(huán)境角度出發(fā),應(yīng)進一步提升賬戶查控環(huán)節(jié)的信息透明度和準確性,以實現(xiàn)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙防范與金融客戶體驗之間的動態(tài)平衡。

2.對相關(guān)主體的權(quán)利保障不足。首先,瑕疵被凍結(jié)人尋求權(quán)利救濟難。實踐中,案外人賬戶因身份證遭冒用、被系統(tǒng)識別“誤傷”、跟涉案賬戶有轉(zhuǎn)賬等交易往來被牽連等原因遭受止付、凍結(jié)、業(yè)務(wù)限制的情況并不少見,賬戶無故被凍結(jié)、解除凍結(jié)不易、申訴無門的新聞常見諸報端。雖然《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第八章第一節(jié)第196條雖然規(guī)定了當(dāng)事人、利害關(guān)系人不服凍結(jié)的可向公安機關(guān)申訴或者控告,但現(xiàn)有的申訴控告機制沒有起到權(quán)利救濟的實質(zhì)性作用,即使被凍結(jié)財產(chǎn)的權(quán)利人提出申訴或控告,偵查機關(guān)不受理、不聽取、不解凍的情況屢見不鮮。此外,現(xiàn)有案例顯示,對公安機關(guān)的凍結(jié)行為、不予解除凍結(jié)行為、續(xù)凍行為、不予返還凍結(jié)資金行為提起的行政訴訟基本得不到法院支持,對于此類訴訟法院一般以行為屬于“公安、國家安全等機關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實施的行為,不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”為由裁定駁回起訴。(2)筆者在中國裁判文書網(wǎng)以“全文”含“凍結(jié)資金返還”檢索,得到行政案件6個,法院均以不屬于行政訴訟受案范圍為由裁定對起訴不予立案。檢索日期2023年3月30日。

其次,相關(guān)主體的資金返還難。由于地理位置、身份偽裝等原因,電信詐騙案件存在較高的偵破難度,加上錯綜復(fù)雜的關(guān)聯(lián)賬戶資金流轉(zhuǎn),涉案資金存在攔截難、追回難問題。從司法實踐辦理案件情況看,電信詐騙類案件大多只實現(xiàn)了對幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動罪案件的犯罪分子進行懲處,真正的電信詐騙犯罪分子即使被判決,也基本上無可供執(zhí)行的財產(chǎn)。(3)參見“電信詐騙資金追繳為何這么難?”,載https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_17948712, 2023年3月30日訪問。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙被害人極可能因此陷入重大生活困難。而另一方面,在部分電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件中,涉案資金經(jīng)過第三方或者地下錢莊等洗錢通道后,難以溯源查找被害人,更無法確定資金的權(quán)屬,最終導(dǎo)致公安機關(guān)無法進行凍結(jié)資金處置和返還。此外,在涉案資金返還方面,現(xiàn)有文件規(guī)定凍結(jié)資金采用溯源返還原則,某些地市建立了涉案資金“原路返還”工作機制。雖然這些機制的設(shè)立初衷在于早日返還涉案資金,但實踐中被凍結(jié)賬戶人可能是基于商業(yè)交易獲得涉詐資金的善意受領(lǐng)人。被凍結(jié)資金一刀切采用溯源返還的做法,未考慮民法上金錢權(quán)利的相關(guān)流轉(zhuǎn)規(guī)則以及復(fù)雜的資金權(quán)屬關(guān)系,可能會因為資金返還造就二次受害人、引發(fā)次生糾紛。

三、造成涉詐資金處置機制實施缺陷的成因剖析

本著規(guī)范先行的立場,就現(xiàn)行涉詐資金處置機制的有關(guān)規(guī)范進行梳理與分析,發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行規(guī)范存在以下特點,從而造成了前述缺陷。

(一)現(xiàn)有立法適用性不足

首先,《中華人民共和國商業(yè)銀行法》(以下簡稱《商業(yè)銀行法》)第29條第2款和《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)第144條厘定了公安機關(guān)可以查詢、凍結(jié)資金的對象和前提,即“犯罪嫌疑人”以及“根據(jù)偵查犯罪需要”?！豆矙C關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第八章第七節(jié)對凍結(jié)程序作了基本規(guī)定,其中第239條規(guī)定凍結(jié)財產(chǎn)的審批程序、第243條規(guī)定財產(chǎn)凍結(jié)的期限。如前所述,現(xiàn)有立法規(guī)定的程序無法應(yīng)對刑事立案前對涉詐資金快查快凍的需求。其次,剛出臺的反詐法,雖然在涉詐資金處置措施的設(shè)定方面作了授權(quán)立法的安排,但是在相關(guān)立法出臺前,具體法源依據(jù)仍付之闕如。再次,在涉案資金返還方面,《中華人民共和國刑法》第64條規(guī)定被視為是現(xiàn)行刑法典中規(guī)定刑事涉案財物實體處置規(guī)則的唯一一處條款[1];《刑事訴訟法》第300條和第245條也對被害人的合法財產(chǎn)返還作了規(guī)定。然前述條款中關(guān)于追繳、沒收、責(zé)令退賠、返還的規(guī)定本身存在內(nèi)涵和性質(zhì)界定不清、適用順序不明等問題,在理論和實務(wù)中一直飽受爭議,亦不能為受害人受眾面廣、資金權(quán)屬及來源復(fù)雜的涉詐資金返還提供可行的指引。

(二)現(xiàn)有規(guī)范在形式方面位階較低

現(xiàn)行涉詐資金處置機制的具體操作程序主要由公安部、中國人民銀行、銀監(jiān)會等主管部門制定行政規(guī)范性文件加以規(guī)定。這些規(guī)范依據(jù)主要包括:《中國人民銀行、工業(yè)和信息化部、公安部、國家工商行政管理總局關(guān)于建立電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪涉案賬戶緊急止付和快速凍結(jié)機制的通知》(銀發(fā)〔2016〕86號)、《中國銀監(jiān)會、公安部關(guān)于印發(fā)電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪案件凍結(jié)資金返還若干規(guī)定的通知》(銀監(jiān)發(fā)〔2016〕41號)、《中國人民銀行關(guān)于加強支付結(jié)算管理防范電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪有關(guān)事項的通知》(銀發(fā)〔2016〕261號),以及《公安部辦公廳關(guān)于傳發(fā)〈公安機關(guān)偵辦電信詐騙案件工作機制(試行)〉的通知》(公傳發(fā)〔2016〕130號)、《中國人民銀行關(guān)于進一步加強支付結(jié)算管理防范電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪有關(guān)事項的通知》(銀發(fā)〔2019〕85號)、《中國銀監(jiān)會辦公廳、公安部辦公廳關(guān)于印發(fā)電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪案件凍結(jié)資金返還若干規(guī)定實施細則的通知》(銀監(jiān)辦發(fā)〔2016〕170號)等。雖然在實務(wù)操作中大部分銀行和支付機構(gòu)對這些規(guī)范性文件表現(xiàn)出較高程度的尊重,但在司法實務(wù)中,違反規(guī)范性文件規(guī)定是否構(gòu)成違反“法定義務(wù)”尚存在爭議。這也加劇了各方在行為合法性判斷、過錯認定等方面的困惑和爭議。

(三)現(xiàn)有規(guī)范內(nèi)容尚存在制度缺失

其一,“涉案賬戶”的告知、異議、解除程序缺失。目前,對于納入平臺“涉案賬戶”名單的賬戶所有人,銀行或公安機關(guān)一般不會主動詳細地告知賬戶所涉具體案件情況,開戶人往往需要在賬戶被暫停業(yè)務(wù)之后到銀行或公安機關(guān)辦理解封才知曉具體原因,在被列入“涉案賬戶”名單之前,賬戶所有人并沒有行使陳述、申辯、表達異議的機會。此外,現(xiàn)有立法規(guī)定解除凍結(jié)的條件為“經(jīng)查明確實與案件無關(guān)”“不需要繼續(xù)凍結(jié)犯罪嫌疑人財產(chǎn)時”,公安機關(guān)在是否解除“涉案賬戶”凍結(jié)方面裁量空間極大。從現(xiàn)有案例觀察,部分案件中當(dāng)事人因商業(yè)交易或不當(dāng)?shù)美蚺c涉詐資金發(fā)生關(guān)聯(lián),資金權(quán)屬難辨、法律關(guān)系復(fù)雜,解除賬戶凍結(jié)的難度較大,有賴公安機關(guān)根據(jù)賬戶與涉詐資金的關(guān)聯(lián)層級、密切程度、交易資料佐證、受害人補償?shù)染唧w情況個案裁量[2]。

其二,在涉案資金返還方面,缺少相關(guān)權(quán)利人的參與程序以及被害人不明時的資金處置機制。按照現(xiàn)行規(guī)定,凍結(jié)資金采用溯源返還原則,以轉(zhuǎn)賬時間戳為特定化標(biāo)記認定貨幣權(quán)屬溯源被害人,按前述規(guī)則無法找到被害人的,再按照“被害人被騙(盜)金額占凍結(jié)在案資金總額的比例”返還,這種處置方法直接忽視了涉詐資金善良領(lǐng)受人以及因錯誤轉(zhuǎn)款等原因跟涉案賬戶產(chǎn)生不當(dāng)?shù)美畟认嚓P(guān)權(quán)利人的權(quán)利保障。司法實踐中,相關(guān)權(quán)利人就凍結(jié)資金返還提起的民事訴訟往往因為“先刑后民”的刑事涉案財物處置模式而得不到法院支持,最終造成權(quán)利人民事訴訟與行政訴訟雙重救濟不能的局面。此外,按照現(xiàn)行規(guī)定,凍結(jié)賬戶返還后,剩余資金在原凍結(jié)期內(nèi)繼續(xù)凍結(jié),公安機關(guān)可以根據(jù)辦案需要辦理續(xù)凍手續(xù),待查清新的被害人時再次啟動新一輪返還程序,這意味著在被害人無法查明時,凍結(jié)資金將久凍不絕無法處置。

四、完善涉詐資金處置機制須厘清的相關(guān)理論問題

如前所述,現(xiàn)行機制尚存在諸多不足,需要在整體法治框架下加以檢視和完善。

(一)涉詐資金處置措施與法治基本原則

1.涉詐資金處置措施的法律性質(zhì)及對公民基本權(quán)利的影響?，F(xiàn)行涉詐資金處置機制對涉案賬戶的處置措施主要包括對銀行賬戶和支付賬戶的查詢、止付、凍結(jié)、“涉案賬戶”名單通報暫停業(yè)務(wù)、凍結(jié)資金返還劃扣,這些措施的法律性質(zhì),根據(jù)現(xiàn)有司法裁判為“公安、國家安全等機關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實施的行為”。具體而言,前述措施的啟動不管是依被害人報警啟動,還是依公安機關(guān)主動向金融機構(gòu)通報“涉案賬戶”名單,都屬于依《刑事訴訟法》規(guī)定對“犯罪嫌疑人”“根據(jù)偵查犯罪需要”而發(fā)動的刑事偵查程序。進一步說,涉案資金處置措施屬于不以偵查相對人同意為前提條件、對公民權(quán)利造成侵害的強制性偵查措施[3]。

涉詐資金處置措施的運用至少影響以下公民基本權(quán)利:其一,財產(chǎn)權(quán)。根據(jù)法律規(guī)定,開戶人存款自愿、取款自由,對活期儲蓄存款可以隨時存取。開戶人與銀行之間的法律關(guān)系為儲蓄存款合同關(guān)系,開戶人對銀行享有金錢債權(quán)。公安機關(guān)在銀行協(xié)助下,對涉案資金賬戶進行止付、凍結(jié)、限制業(yè)務(wù),雖未直接剝奪開戶人的財產(chǎn)所有權(quán),但是對開戶人財產(chǎn)權(quán)的使用、處分等造成了限制。其二,隱私權(quán)。近年來,在傳統(tǒng)隱私權(quán)基礎(chǔ)上,金融領(lǐng)域延伸出“金融隱私權(quán)”的概念,指代金融服務(wù)領(lǐng)域個人對其金融信息所享有的不受他人非法干涉并進行自我支配的權(quán)利[4]。我國《商業(yè)銀行法》第29條、《儲蓄管理條例》第32條均規(guī)定了銀行對儲戶存款情況的保密義務(wù),且規(guī)定銀行有權(quán)拒絕除法定情況外任何單位或者個人的查詢。其三,個人信息權(quán)益?！秱€人信息保護法》第2條規(guī)定了個人信息受法律保護,第28條明確把自然人的金融賬戶信息列為敏感個人信息加以保護。公安機關(guān)對金融賬戶的查詢,以及大數(shù)據(jù)反詐偵查技術(shù)的應(yīng)用,勢必會影響到開戶人的個人信息權(quán)益。

2.基本權(quán)限制應(yīng)遵守的法律原則。即便是基于犯罪偵查需要,涉詐資金處置措施對公民基本權(quán)利造成了一定的干預(yù)和限制,須符合以下法律基本原則才具有合法性。

第一,法律保留原則。憲法學(xué)上,公民基本權(quán)利并非絕對,其具有可限制性。法律保留理論認為,對基本權(quán)利的限制必須通過法律進行或以法律為根據(jù),才符合基本權(quán)利限制的形式要件[5]。從這個角度觀察,此前的緊急止付、暫停銀行業(yè)務(wù)等涉詐資金處置措施以規(guī)范性文件形式設(shè)定,不符合法律保留原則所須的基本權(quán)限制形式要件。雖然,當(dāng)下反詐法對涉詐資金處置機制給予了法律層面的合法性支撐,并對公安部作了建立相關(guān)實施機制的立法授權(quán),但是作為被授權(quán)主體的公安部,后續(xù)會同有關(guān)部門建立涉詐資金處置機制時,應(yīng)遵循授權(quán)立法的基本規(guī)則,即不得轉(zhuǎn)委托、不得超出母法授權(quán)范圍。根據(jù)反詐法20條,公安部的授權(quán)立法范圍為建立“電信網(wǎng)絡(luò)涉案資金即時查詢、緊急止付、快速凍結(jié)、及時解凍和資金返還制度”。因此,此前公安機關(guān)將“涉案賬戶”名單通報銀行和支付機構(gòu)的做法,超出了前述授權(quán)范圍,在未來的涉詐資金處置機制的建構(gòu)中應(yīng)進一步規(guī)范。

第二,正當(dāng)程序原則。作為權(quán)利保障機制的正當(dāng)程序原則,其著眼點在于:對公民生命、自由、財產(chǎn)等重要權(quán)利的剝奪或者限制必須通過一定的程序才能決定;且程序本身必須公正,其核心要求是權(quán)利受不利影響的當(dāng)事人獲得被聽審的機會[6]。為符合正當(dāng)程序原則,程序主體的知情和參與為重要一環(huán)。落實到涉詐資金處置機制中,體現(xiàn)為公安機關(guān)或銀行對涉案賬戶人有關(guān)涉案情況的告知,具體包括對賬戶查控具體情況、原因、期限、解除途徑等;以及賦予涉案賬戶人在資金攔截乃至資金返還階段的陳述申辯、表達異議、尋求救濟的權(quán)利。

第三,比例原則。比例原則作為公法基本原則,其核心要義在于手段和目的的適當(dāng)性、必要性以及對當(dāng)事人權(quán)利的最小侵害性。按照此前的涉案資金處置機制,即便當(dāng)事人賬戶內(nèi)部分資金涉案,公安機關(guān)亦可凍結(jié)當(dāng)事人的整個賬戶。此種做法顯然不符合比例原則。對此,反詐法第20條一改以往規(guī)范性文件中“涉案賬戶”的表述,采用“涉案資金”的措辭,無疑更符合比例原則的最小侵害性要求。此外,大數(shù)據(jù)技術(shù)在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件初查和偵查階段都具有一定的應(yīng)用。而大規(guī)模的金融賬戶信息、資金流向等數(shù)據(jù)收集、查詢、比對活動,必然侵犯大量與案件無關(guān)的公民個人信息權(quán)益,這不符合比例原則的必要性[7]。因此,在初查中應(yīng)限制針對不特定對象進行大數(shù)據(jù)監(jiān)控。而在偵查階段,鑒于大數(shù)據(jù)偵查對犯罪嫌疑人和大量無辜公民的個人信息甚至隱私信息施加了全面監(jiān)控與比對,該項措施亦只能限于預(yù)防或者偵查“嚴重犯罪”時方可使用,且應(yīng)當(dāng)遵守最后手段原則,方符合比例原則的要求[8]。從這個角度出發(fā),大數(shù)據(jù)偵查技術(shù)在反詐案件中的應(yīng)用涉及公民敏感信息處理,未來在建構(gòu)快速查詢機制時應(yīng)加以程序規(guī)范,明確其使用范圍。

(二)凍結(jié)資金返還的相關(guān)理論問題

1.民法上的資金權(quán)屬與返還請求權(quán)優(yōu)先規(guī)則。凍結(jié)資金的返還請求權(quán)本質(zhì)上屬于民事請求權(quán),加之金錢所有權(quán)的特殊性以及電信詐騙受害人涉眾面廣、資金權(quán)屬復(fù)雜等問題,現(xiàn)行的溯源返還機制有待在民事法律框架下加以審視。

在凍結(jié)資金的權(quán)屬方面,目前根據(jù)《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于辦理詐騙刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》(以下簡稱“(法釋〔2011〕7號)”)第十條規(guī)定:“行為人已將詐騙財物用于清償債務(wù)或者轉(zhuǎn)讓給他人,具有下列情形之一的,應(yīng)當(dāng)依法追繳……他人善意取得詐騙財物的,不予追繳?！贝送?根據(jù)最高人民法院《人民法院辦理執(zhí)行案件規(guī)范》第727條涉第三人贓款贓物的認定和追繳相關(guān)規(guī)定,“被執(zhí)行人將刑事裁判認定為贓款贓物的涉案財物用于清償債務(wù)、轉(zhuǎn)讓或者設(shè)置其他權(quán)利負擔(dān),具有下列情形之一的,人民法院應(yīng)予追繳:……第三人善意取得涉案財物的,執(zhí)行程序中不予追繳。作為原所有人的被害人對該涉案財物主張權(quán)利的,人民法院應(yīng)當(dāng)告知其通過訴訟程序處理?！笨梢?司法解釋較為明確地確認了含金錢在內(nèi)的涉案財物所有權(quán)的善意取得。因此,對善意取得涉詐資金的開戶人,應(yīng)認定其具有該筆涉案資金的所有權(quán)。

而在資金返還請求權(quán)優(yōu)先規(guī)則方面,各被害人的資金返還請求權(quán)屬于普通債權(quán),有無物權(quán)性的優(yōu)先效力,在此問題上理論和實踐均未統(tǒng)一。民法學(xué)者認為,匯款人不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的優(yōu)先地位只有在匯款能夠特定化時才能賦予。而在匯款特定化的標(biāo)準問題上,司法實踐呈現(xiàn)出從嚴到寬四種標(biāo)準,從最嚴苛的“賬戶要以特戶、封金、保證金等特殊形式特定化”標(biāo)準到最寬松的“允許款項混合,但是不允許款項流出”標(biāo)準[9]。目前涉詐凍結(jié)資金返還規(guī)定中,以時間戳為特定化的識別依據(jù),似乎連前述最寬松標(biāo)準都未達到。對于以時間戳為標(biāo)準作為認定不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)屬于“物權(quán)或特殊情況下的債權(quán)”的主張,司法實踐現(xiàn)有案例亦未給予支持。(4)參見山東省陽信昌達置業(yè)有限公司第二分公司、興業(yè)銀行股份有限公司濱州分行金融借款合同糾紛,2020魯1602行保復(fù)5號民事裁定書。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙屬于典型的涉眾型經(jīng)濟犯罪,按溯源返還原則返還凍結(jié)資金,雖然從經(jīng)濟、及時的角度考量具有一定的優(yōu)勢,但不符合前述民法不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的優(yōu)先規(guī)則。

2.涉詐凍結(jié)資金的返還。關(guān)于涉案財物的先期處理程序在此前我國諸多司法解釋和文件中都有規(guī)定。如前述法釋〔2011〕7號第9條,以及前文提及的銀監(jiān)辦發(fā)〔2016〕170號規(guī)定,查明凍結(jié)資金確屬被害人的合法財產(chǎn),權(quán)屬明確無爭議的,由設(shè)區(qū)的市一級以上公安機關(guān)批準返還。反詐法第20條第2款亦直接明確了資金返還由公安機關(guān)實施。關(guān)于先期處置的性質(zhì),目前學(xué)界尚存爭議。有學(xué)者認為其并非解決涉案財物的最終所有權(quán),而是對涉案財物在案方式作出的暫時性處置,并不妨礙權(quán)利人再通過民事訴訟或其他法律途徑解決其權(quán)屬糾紛[10]。當(dāng)然即便如此,先期處置亦應(yīng)遵循前述民法上的資金權(quán)屬與返還請求權(quán)優(yōu)先規(guī)則,以避免增加訟累。而有學(xué)者認為訴訟終結(jié)前對涉案財物的先予返還性質(zhì)上為對訴訟客體的終局性處理,雖然從可實施性角度出發(fā),適宜交由辦案機關(guān)決定,但應(yīng)輔以當(dāng)事人的司法性救濟權(quán)[11]?？梢?不管涉詐凍結(jié)資金先期處置是何種性質(zhì),都應(yīng)該提供司法審查救濟,在這點上學(xué)界觀點頗為一致。

此外,銀監(jiān)辦發(fā)〔2016〕170號規(guī)定凍結(jié)賬戶返還后,剩余資金繼續(xù)凍結(jié),公安機關(guān)可續(xù)凍,并待查清新的被害人時啟動新的返還程序。關(guān)于凍結(jié)財產(chǎn),按照《刑事訴訟法》第144條規(guī)定,公安機關(guān)根據(jù)偵查犯罪的需要可以凍結(jié)犯罪嫌疑人存款。據(jù)此,凍結(jié)存款應(yīng)以偵查犯罪需要為前提,在案件事實查清后應(yīng)及時辦理解除程序。而對犯罪物品的處理,我國刑法規(guī)定對被害人的合法財產(chǎn)應(yīng)及時返還。在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件中經(jīng)常存在被害人無法查明問題,因此可能導(dǎo)致凍結(jié)資金無法返還、無法沒收,而繼續(xù)凍結(jié)則違法的困局。對犯罪所得發(fā)還潛在受害人引發(fā)的困局,德國也曾經(jīng)經(jīng)歷,為此德國在2007年創(chuàng)設(shè)國家截堵取得權(quán),規(guī)定裁判確定后3年內(nèi)可實施保全扣押,若此期間仍無被害人主張權(quán)利,則犯罪所得自動轉(zhuǎn)移國家所有。由于此種做法導(dǎo)致有眾多被害人時主張民事請求權(quán)的求償競逐,而后德國于2017年施行新的被害人償還模式,將被害人請求權(quán)留待刑事執(zhí)行階段受償,在被害人民事請求權(quán)未消滅之前,由追訴機關(guān)代表國家行使沒收或追征請求權(quán)[12]。此種做法值得后續(xù)為我國涉詐凍結(jié)資金的沒收及返還機制所借鑒。

五、涉詐資金處置機制的完善路徑

目前,公安部正加緊出臺《涉詐資金處置規(guī)定》,以立法形式對涉詐資金處置機制加以規(guī)定,這有助于厘清公安機關(guān)、金融機構(gòu)等各方主體在其中的法定權(quán)責(zé)。新制度的建構(gòu)應(yīng)在總結(jié)此前運行機制的經(jīng)驗基礎(chǔ)上,對相關(guān)缺陷加以填補,對相關(guān)理論沖突加以消解。具體可從以下幾個方面著手:

首先,完善涉詐資金處置措施啟動條件和解除程序。如前所述,涉詐資金處置措施為對公民權(quán)利構(gòu)成一定侵害的刑事強制性偵查措施,必須嚴格遵守法律保留原則。其一,根據(jù)現(xiàn)行反詐法18條規(guī)定,由銀行業(yè)金融機構(gòu)和非銀行支付機構(gòu)建立異常賬戶和可疑交易監(jiān)測機制,并對異常賬戶和可疑交易實施限制或中止業(yè)務(wù)等必要防范措施。因此,在未來的涉案資金監(jiān)控環(huán)節(jié),銀行、支付機構(gòu)與公安機關(guān)應(yīng)在異常賬戶與可疑交易認定,以及涉案資金止付凍結(jié)方面依法各司其職,此前的公安機關(guān)“涉案賬戶”名單通報機制將失去正當(dāng)性。其二,雖然緊急止付在快速攔截資金方面確為有效手段,但鑒于其對公民財產(chǎn)權(quán)造成較大限制,應(yīng)立法明確其“有限適用于立案前、審查后的初查階段,而在犯罪預(yù)警相關(guān)活動階段應(yīng)禁用”[13],且應(yīng)基于具有一定客觀懷疑的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪事實而啟動。其三,鑒于緊急止付和快速凍結(jié)可能存在的錯誤率,結(jié)合民法上對資金權(quán)屬的認定規(guī)則,應(yīng)該承認因商業(yè)交易等原因善意取得涉詐資金的開戶人的資金權(quán)屬,賦予其申請解除賬戶凍結(jié)的正當(dāng)渠道,具體可借鑒我國臺灣地區(qū)涉詐警示賬戶解除機制,視具體情況增補“民眾(含公司法人)因一般商業(yè)交易糾紛、存款賬戶遭盜用或遭誤設(shè)警示時可檢附有關(guān)證明文件親赴管轄警察機關(guān)主動接受調(diào)查,以厘清誤設(shè)原委”[14]等多層次、立體化的解除規(guī)定。

其次,強化涉詐資金處置機制各方權(quán)利主體的程序參與和權(quán)利保障。其一,鑒于緊急止付和快速凍結(jié)存在一定的錯誤率,瑕疵被凍結(jié)人、涉案資金權(quán)屬有爭議的其他利害關(guān)系人等都應(yīng)該納入程序考量。應(yīng)強化對相關(guān)利害關(guān)系人的止付或凍結(jié)告知程序,賦予其陳述申辯等程序性權(quán)利,以便案件事實的查明以及當(dāng)事人解除賬戶凍結(jié)請求權(quán)的行使。其二,明確報警人惡意報警的法律責(zé)任,明確被惡意止付賬戶開戶人對惡意報警人的民事求償權(quán),以及對違法作出緊急止付決定的公安機關(guān)的國家賠償請求權(quán)。其三,強化對涉案資金返還階段相關(guān)利害關(guān)系人的司法救濟。反詐法第20條第二款明確規(guī)定涉詐凍結(jié)資金返還決定由公安機關(guān)作出。根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定,公安機關(guān)依據(jù)刑事訴訟法授權(quán)實施的行為被排除在行政訴訟受案范圍之外,且現(xiàn)行刑訴法對先行處置階段涉案財物返還的救濟未做明確規(guī)定。如前所述,涉案資金的返還不管其性質(zhì)為對訴訟客體的暫時性處置,還是終局性處置,本質(zhì)上均涉及財產(chǎn)權(quán)的處分及民事法律的判斷,均應(yīng)輔以法院司法審查,方顯程序正義。

最后,構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的涉詐資金返還規(guī)則。關(guān)于涉詐凍結(jié)資金的返還決定主體和返還程序,各地實踐中有不同規(guī)定。比如我國臺灣地區(qū)規(guī)定由金融機構(gòu)作出資金返還決定,且返還前有“聯(lián)絡(luò)開戶人”程序,如開戶人無法聯(lián)絡(luò)則洽請警察機關(guān)協(xié)尋一個月,再由銀行依匯(轉(zhuǎn))入時間順序后進先出予以發(fā)還。(5)參見臺灣地區(qū)“存款賬戶及其疑似不法或顯屬異常交易管理辦法”第11條。日本由相對客觀且具有公信力的存款保險機構(gòu)專責(zé)負責(zé)存款債權(quán)消滅相關(guān)公告程序,并按債權(quán)平等原則按比例進行被害人的款項發(fā)還[15]。相較于我國現(xiàn)行由公安機關(guān)按照時間戳直接溯源返還的做法,前兩者較為注重賬戶開戶人的權(quán)利保障。而且,鑒于賬戶開戶人和金融機構(gòu)之間的儲蓄存款合同關(guān)系,日本在返還前先做了存款債權(quán)的除權(quán)處理,在法律程序上更為嚴密。在返還優(yōu)先性方面,臺灣地區(qū)的“后進先出”原則因違反債權(quán)平等原則而備受批判。相較而言,日本的按比例發(fā)還較為符合民法不當(dāng)?shù)美颠€請求權(quán)的優(yōu)先規(guī)則。關(guān)于凍結(jié)賬戶返還后的剩余款項,日本法規(guī)定應(yīng)交由存款保險機構(gòu)作為支持犯罪被害人的費用,或者用于補償錯誤發(fā)還的賬戶名義人。此種做法較好地解決了被害人不明或有潛在受害人時的剩余款項處置問題,后續(xù)也值得被我國涉詐資金處置機制所借鑒。