曹銀山

(華中師范大學(xué),湖北武漢 430079)

一、文獻(xiàn)述評與問題提出

黨的二十大指出:“黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面的、系統(tǒng)的、整體的,必須全面、系統(tǒng)、整體加以落實(shí)?！盵1]2023年,中央一號文件指出:“強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織政治功能和組織功能。突出大抓基層的鮮明導(dǎo)向,強(qiáng)化縣級黨委抓鄉(xiāng)促村責(zé)任,深入推進(jìn)抓黨建促鄉(xiāng)村振興?！盵2]可見,黨建引領(lǐng)基層治理是將中國特色社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的重要舉措?；邳h建引領(lǐng)基層治理的重大意義,學(xué)界主要從以下層面做出回應(yīng)。

第一,黨建引領(lǐng)基層治理的內(nèi)涵及作用機(jī)制。學(xué)界主要從目的論、過程論兩個(gè)層面,對黨建引領(lǐng)基層治理的內(nèi)涵及運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行解讀。持目的論的學(xué)者認(rèn)為,中國共產(chǎn)黨在革命過程中主要是一種“政黨中心”政治整合邏輯,但改革開放以后,逐漸表現(xiàn)為治黨邏輯與鄉(xiāng)村治理邏輯互嵌[3]。新時(shí)期以來,黨建引領(lǐng)基層治理主要是治理邏輯而不是政黨邏輯,黨建引領(lǐng)與基層治理是互動(dòng)關(guān)系,黨建引領(lǐng)基層治理的目的是要將黨的路線方針融入基層治理全過程[4]。持過程論的學(xué)者則認(rèn)為,一是發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)功能,通過發(fā)揮黨組織的價(jià)值引領(lǐng)、共識凝聚、資源整合、復(fù)合引領(lǐng)作用,實(shí)現(xiàn)基層有效共治[5]。二是通過發(fā)揮政黨組織功能實(shí)現(xiàn)社會“再組織化”,黨組織通過協(xié)調(diào)組織間關(guān)系、建構(gòu)合作機(jī)制、重構(gòu)基層治理網(wǎng)絡(luò),實(shí)現(xiàn)基層治理“再組織化”[6]。三是發(fā)揮政黨整合功能,通過動(dòng)員積極黨員、多元主體協(xié)商治理與村組織利益連帶,將不同治理資源與主體整合進(jìn)基層治理網(wǎng)絡(luò)中來[7]。

第二,黨建引領(lǐng)基層治理的現(xiàn)實(shí)呈現(xiàn)與困境。由于引領(lǐng)基層治理的理念、主體、資源及運(yùn)作機(jī)制不同,在實(shí)踐中出現(xiàn)價(jià)值引領(lǐng)式治理、平臺搭建式治理、資源整合式治理、機(jī)制保障式治理等四種路徑[8]。此外,政黨要實(shí)現(xiàn)對基層治理的高效引領(lǐng),除了重視自身政治功能,也要根據(jù)社區(qū)居民的需求和參與程度“因勢利導(dǎo)”,從而在實(shí)踐中出現(xiàn)“主導(dǎo)式”引領(lǐng)、“協(xié)商式”引領(lǐng)、“自治式”引領(lǐng)三種黨建引領(lǐng)類型,因而具有不同的功能[9]。由于市場經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展,一方面,黨員被吸納進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)中,其信仰及先進(jìn)性受到侵蝕;另一方面,黨員逐漸脫離鄉(xiāng)土熟人社會,聯(lián)系群眾的功能大大弱化。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以來,基層黨組織失去與農(nóng)民制度化互動(dòng)場景,黨組織建設(shè)逐漸面臨“懸浮化困境”[10]。

第三,黨建引領(lǐng)基層治理的優(yōu)化路徑。學(xué)者主要從黨組織自身政治功能建設(shè)、數(shù)字技術(shù)運(yùn)用、完善嵌入方式三個(gè)維度提出建議。基層黨組織通過成員建設(shè)、制度建設(shè)以及愿景重塑,能夠?qū)崿F(xiàn)對基層社會的“嵌入式動(dòng)員”[11]。當(dāng)前,由于技術(shù)治理得到重視,黨建引領(lǐng)基層治理中出現(xiàn)創(chuàng)新性實(shí)踐。3.0版本的數(shù)字黨建能夠提升基層黨組織凝聚力,助推組織層級精準(zhǔn)管理,賦能基層智慧決策監(jiān)督,強(qiáng)化對基層社會的全方位引領(lǐng)[12]。在全過程人民民主視域下,則要進(jìn)一步發(fā)揮民主優(yōu)勢,通過黨政統(tǒng)合和資源整合,破解社會治理的“下沉困境”[13]。

盡管上述研究側(cè)重點(diǎn)有所不同,但學(xué)者大抵承認(rèn),黨建(政黨)邏輯與治理邏輯存在差別,未來黨建引領(lǐng)基層治理的重心將會走向治理關(guān)系的重塑[14],不能將黨建工作與實(shí)際治理脫離開來,這對認(rèn)識黨建引領(lǐng)與基層治理間關(guān)系奠定了良好基礎(chǔ)。2021年5月7日,筆者在湖北省Y縣F鎮(zhèn)羅村、D縣M鄉(xiāng)華村、廣東省C區(qū)N鎮(zhèn)堤村駐村調(diào)研發(fā)現(xiàn),不同鄉(xiāng)村黨建引領(lǐng)基層治理的實(shí)踐模式顯著不一,黨建與治理效能也存在差別。上述成果缺乏對不同鄉(xiāng)村黨建模式與效能間關(guān)聯(lián)機(jī)制的比較研究,存在解釋力不足的問題。本研究通過分析黨建引領(lǐng)基層治理的三種差異化模式及其內(nèi)在機(jī)制,為理解黨建工作在鄉(xiāng)村基層落地的差異化實(shí)踐提供了一個(gè)理論視角。

二、黨建引領(lǐng)基層治理的差異化實(shí)踐類型及其效能

不同地區(qū)上級黨組織嵌入方式不同、村支書責(zé)任認(rèn)知不同,由此導(dǎo)致村莊實(shí)際黨建模式存在較大差別。根據(jù)類型學(xué),筆者將鄉(xiāng)村黨建模式分為壓力應(yīng)對型黨建、回應(yīng)治理型黨建、層級互動(dòng)型黨建三種類型。

(一)湖北省Y縣羅村的壓力應(yīng)對型黨建模式

湖北省Y縣F鎮(zhèn)羅村為農(nóng)業(yè)型村莊,下轄12個(gè)村民小組,共有907戶,2892人,黨員90名。2017年,W擔(dān)任村支書兼村主任。2019年,羅村被確定為湖北省“雙基強(qiáng)化、三治融合”基層社會治理試點(diǎn)村。

1.羅村支書面臨的政黨嵌入:“高壓傳導(dǎo)”。第一,嚴(yán)格限定工作內(nèi)容,強(qiáng)化制度約束?？h委書記、縣長多次到羅村等試點(diǎn)村實(shí)際督導(dǎo)工作進(jìn)展。Y縣委政法委為此制定了一系列顯性指標(biāo)規(guī)劃,要求周周有進(jìn)展。同時(shí),還制定了一系列活動(dòng)計(jì)劃,對政治學(xué)習(xí)次數(shù)、黨員做好事次數(shù)、巡邏隊(duì)伍人數(shù)等均做出嚴(yán)格規(guī)定,并形成相應(yīng)的臺賬。政法委制定了嚴(yán)格的考核制度,對不能按時(shí)完成任務(wù)的村支書,要給予通報(bào)批評。第二,配備專項(xiàng)資金,定期考核并獎(jiǎng)懲。政法委根據(jù)每個(gè)試點(diǎn)村的任務(wù)部署分配資金,要求專款專用。資金支出必須嚴(yán)格按照政法委布置的項(xiàng)目,并接受鎮(zhèn)黨委審核。同時(shí),政法委要求鎮(zhèn)黨委對羅村等試點(diǎn)村工作推進(jìn)情況進(jìn)行周考核、月排名,并將其作為村組干部年終績效發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。

2.村支書的行為選擇:弱政治性責(zé)任認(rèn)知—弱治理性責(zé)任認(rèn)知下的“拼湊應(yīng)對”。羅村支書W認(rèn)為這一黨建工作是上級強(qiáng)加的任務(wù),只需做好形式便可過關(guān)。因而,采取了各種方式,做好臺賬匯報(bào)及“景觀打造”工作。村支書并未推動(dòng)黨員入戶開展群眾工作,只是形式化地組織黨員集中學(xué)習(xí)拍照。他認(rèn)為上級在考核時(shí),往往只注重文本材料。因此,村支書只是將黨員集中起來拍照、要求每一名會使用智能手機(jī)的黨員上報(bào)兩張為群眾服務(wù)的圖片,而不真正發(fā)動(dòng)黨員下沉入戶為群眾干實(shí)事。村支書對此評論道:“你實(shí)際上干了什么,上級黨組織是很難知道的,但是拍了什么、寫點(diǎn)漂亮的材料上去就會立竿見影?！?/p>

3.黨建引領(lǐng)基層治理的實(shí)踐結(jié)果:黨建“懸浮化”。盡管上級黨組織制定標(biāo)準(zhǔn)化黨建方案,但在落實(shí)過程中并未充分考慮村莊實(shí)際情況,而且考核方式演化為片面的“留痕主義”。對于村支書而言,黨建工作是上級強(qiáng)加的任務(wù),并沒有認(rèn)識到做好黨建工作對于優(yōu)化現(xiàn)行治理模式,夯實(shí)黨的執(zhí)政根基的重大意義。導(dǎo)致在實(shí)踐中,出現(xiàn)黨建與治理“兩張皮”現(xiàn)象。一是黨建與日常業(yè)務(wù)工作脫離開來。村支書只是通過拍照留痕來完成上級考核,并未將黨員動(dòng)員起來參與鄉(xiāng)村治理。二是黨員與群眾脫離開來。村支書只是在名義上將黨員劃歸到網(wǎng)格,平時(shí)并未組織黨員入戶,未能通過活動(dòng)密切黨群關(guān)系,導(dǎo)致黨員先鋒性未能有效體現(xiàn)。

(二)廣東省C區(qū)堤村的回應(yīng)治理型黨建模式

堤村為廣東省C區(qū)N鎮(zhèn)下轄行政村,共有3個(gè)村民小組,黨員94人,戶籍人口4200多人,外來人口約1500多人。該村經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),村集體、村民主要以土地出租、物業(yè)獲得分紅。村支書L為該村最大家族L姓代表,同時(shí)兼任村主任。

1.村支書面臨的政黨嵌入:完成“常規(guī)動(dòng)作”。廣東省C區(qū)在近幾年并未實(shí)施黨建創(chuàng)新工作,只是照例轉(zhuǎn)發(fā)相關(guān)黨建文件通知。N鎮(zhèn)黨委同樣只是要求各村完成“常規(guī)動(dòng)作”,鮮有專項(xiàng)文件要求加強(qiáng)黨建工作。第一,做好紅色陣地建設(shè)。堤村并非M鎮(zhèn)明星村,基本不會面臨大的檢查。上級黨組織要求在村委會以及村內(nèi)人群聚集地帶,統(tǒng)一制作關(guān)于黨的宣傳標(biāo)語、宣傳欄即可。由于堤村經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),N鎮(zhèn)黨委并未為此撥款。第二,完成臺賬工作。C區(qū)委組織部對基層黨組織的檢查以書面匯報(bào)、臺賬建設(shè)為主,實(shí)際走訪較少。因此,N鎮(zhèn)黨委僅僅只要求堤村黨組織做好常規(guī)文本工作。

2.村支書的行為選擇:弱政治性責(zé)任認(rèn)知—強(qiáng)治理性責(zé)任認(rèn)知下的治理行為。第一,代理人與當(dāng)家人的角色失衡。堤村以土地出租為主要經(jīng)濟(jì)來源,村民對村干部的滿意度主要是基于能否為村民獲取更高土地分紅。N鎮(zhèn)黨委在推進(jìn)省“三清三拆三整治”工作時(shí),要求普通農(nóng)房不得高于17米。但這一政策明顯影響村民出租收入。村支書L認(rèn)為這一政策與村內(nèi)治理并無實(shí)質(zhì)聯(lián)系,反而會招致村民不滿,因而對農(nóng)房管控政策執(zhí)行不到位,只要占地面積不超標(biāo),基本采取默許態(tài)度。第二,重視日常治理輕視黨員政治教育。村支書L對于黨員的政治教育則僅限于上級黨組織要求的“兩會一課”,在日常實(shí)踐中更廣為使用的則是“擺平策略”。村支書L曾在一次動(dòng)員會上講道:“上面的政策原則跟你們沒有關(guān)系,不要有那么多的條條框框,只要聽我的把事情辦好就行?！?/p>

3.黨建引領(lǐng)基層治理的實(shí)踐結(jié)果:黨建與治理存在結(jié)構(gòu)性張力。堤村形成以村支書L為中心的治理模式,村黨支部能夠有效動(dòng)員黨員參與村內(nèi)治理。尤其是通過將黨員充實(shí)進(jìn)村組網(wǎng)格,在日常治理中發(fā)揮著重要作用。但在日常治理過程中,黨建與治理工作產(chǎn)生了嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性張力。一是重治理輕黨建。堤村黨組織的有效動(dòng)員,本質(zhì)是基于村支書L的個(gè)人權(quán)威。村支書關(guān)注的是黨員能否有效解決村內(nèi)治理難題,而并不關(guān)注黨組織建設(shè)、黨員教育是否得到了加強(qiáng)。二是上級黨組織的意志被打折扣。由于村支書對黨建與治理的關(guān)系處理失衡,導(dǎo)致村組干部政治學(xué)習(xí)欠缺,在拆違、土地確權(quán)等工作中偏離上級黨組織要求,上級黨組織意志經(jīng)常被村支書L的“變通行為”所消解。

(三)湖北省D縣華村的層級互動(dòng)型黨建模式

D縣M鄉(xiāng)華村共有226戶,1134人,22名黨員。脫貧攻堅(jiān)工作完成前,該村為省級貧困村。2009年至2014年,5年間換了6任村支書。2015年,D縣委在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部多次研討的基礎(chǔ)上,將華村作為“黨建引領(lǐng)·活力村莊”首批試點(diǎn)村,力圖通過服務(wù)下沉夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

1.村支書面臨的政黨嵌入:“彈性化嵌入”。2016年3月,D縣委領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)多次來華村調(diào)研,認(rèn)為干群缺乏溝通、村民村務(wù)參與不足,導(dǎo)致黨建弱化。上級黨組織認(rèn)為只有通過靈活設(shè)置治理單元,將群眾有效組織起來,才能真正密切干群關(guān)系。第一,鼓勵(lì)村級黨組織根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整治理單元與制度。M鄉(xiāng)黨委要求村黨組織通過村民代表會議、黨員入戶訪談等多種方式,將村小組調(diào)整為“利益趨同”的村莊。在劃分村莊基礎(chǔ)上,構(gòu)建“村委會—村莊理事會—農(nóng)戶”三級治理平臺。其中,理事會由本村莊有威望、有能力的老黨員、老教師、致富帶頭人構(gòu)成。同時(shí)以村莊為單位,組建村莊黨支部或黨小組,鼓勵(lì)黨員理事會長與村莊黨小組長交叉任職,鼓勵(lì)黨員進(jìn)入理事會。第二,事權(quán)下放與資金下沉。通過黨員帶動(dòng)群眾,對村莊規(guī)劃建設(shè)提出意見,調(diào)動(dòng)村民參與積極性。這一規(guī)定變過去事前下?lián)茼?xiàng)目經(jīng)費(fèi)為事后進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ),每年縣財(cái)政統(tǒng)籌安排1億元的獎(jiǎng)補(bǔ)資金,按照群眾自籌和縣政府配套“1∶1”進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ),先建后補(bǔ),有建才補(bǔ)。

2.村支書的行為選擇:融黨建工作于“有效治理”。2015年上任的村支書K在上級領(lǐng)導(dǎo)到村調(diào)研時(shí),就表現(xiàn)出濃厚興趣,認(rèn)為這是一次整頓村領(lǐng)導(dǎo)班子、改變?nèi)罕妼Υ濉皟晌笨捶ǖ钠鯔C(jī)。第一,推動(dòng)黨員下沉,積極服務(wù)群眾。村支書K鼓勵(lì)有能力、有公共精神的黨員按照理事會章程,進(jìn)入理事會,強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)。積極構(gòu)建黨員聯(lián)戶機(jī)制,為群眾排憂解難。第二,通過黨員引領(lǐng),帶動(dòng)群眾參與鄉(xiāng)村建設(shè)。村支書號召黨員無償投工投勞,這一舉措讓群眾充分感受到黨員的先進(jìn)性。通過理事會帶頭積極引進(jìn)鄉(xiāng)賢資金,成立了以豐匯合作社為龍頭的4家合作社,帶動(dòng)村民家門口就業(yè)。第三,在實(shí)踐中教育黨員和推進(jìn)黨組織建設(shè)。定期組織黨員、群眾學(xué)習(xí)黨的路線方針及社會主義核心價(jià)值觀。通過開展“十星級文明戶”“先進(jìn)個(gè)人”等評選活動(dòng),促進(jìn)黨員為群眾干實(shí)事。

3.黨建引領(lǐng)基層治理的實(shí)踐結(jié)果:黨建與治理高度統(tǒng)合。華村構(gòu)建起以村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心,以村“兩委”、村莊理事會、農(nóng)戶為三級自治架構(gòu)的“1+3”全新治理體系。通過村莊理事會這一中介載體,搭建了黨群溝通的“連心橋”,真正實(shí)現(xiàn)了黨員教育與服務(wù)群眾相結(jié)合。華村通過糾紛調(diào)解、村莊建設(shè)等一系列實(shí)踐活動(dòng),做到了夯實(shí)黨的群眾基礎(chǔ)與鄉(xiāng)村治理高度統(tǒng)一。D縣委組織部副部長在談及試點(diǎn)成功的經(jīng)驗(yàn)時(shí)說道:“上級黨組織不能統(tǒng)得過死,要通過引領(lǐng)性將鄉(xiāng)村內(nèi)生動(dòng)力真正激發(fā)出來?！倍逯鳮則清楚認(rèn)識到自身責(zé)任:“服務(wù)群眾是我們共產(chǎn)黨員的初心與使命,只有始終跟黨走、響應(yīng)黨組織的號召才能走對路子!”

三、差異化黨建模式中的“政黨嵌入—責(zé)任認(rèn)知”:效能轉(zhuǎn)化的視角

基層黨建工作在很大程度上為上級黨組織嵌入基層黨組織價(jià)值、制度、資源的方式所規(guī)定。但村支書作為鄉(xiāng)村基層黨建與治理過程中的關(guān)鍵行動(dòng)者,對黨建工作的最終落地有著決定性影響。責(zé)任觀念對于責(zé)任主體具有約束、激勵(lì)作用,掌握公共權(quán)力的行動(dòng)主體只有清晰認(rèn)知到自身承擔(dān)何種責(zé)任,才會采取相應(yīng)行為[15]。因此,正是上級黨組織的政黨嵌入方式與村支書的責(zé)任認(rèn)知情況共同塑造了黨建引領(lǐng)基層治理的實(shí)踐模式,最終導(dǎo)致黨建與治理的效能顯著不同。

(一)政黨嵌入:上級黨組織行為差異與比較

政黨是聯(lián)結(jié)國家與社會的關(guān)鍵要素。政黨嵌入是新時(shí)代執(zhí)政黨建設(shè)和國家治理的必然要求。在政黨嵌入的過程中,黨的意志能夠貫徹到國家政治生活的方方面面,保障政治運(yùn)作的民主高效和政治局面穩(wěn)定統(tǒng)一;同時(shí),黨的組織網(wǎng)絡(luò)嵌入到基層社會,能夠?qū)哂挟愘|(zhì)性和離散性的基層社會實(shí)現(xiàn)有機(jī)整合[16]。政黨嵌入鄉(xiāng)村基層社會的過程,主要是將自身的價(jià)值理念、制度規(guī)范、資源嵌入基層黨組織,以此加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)。

1.價(jià)值嵌入。價(jià)值嵌入是將意識轉(zhuǎn)化為行動(dòng)的關(guān)鍵步驟。主流意識形態(tài)作為觀念的上層建筑,通常表現(xiàn)為核心價(jià)值體系的建構(gòu)與引領(lǐng),在這個(gè)意義上,價(jià)值引領(lǐng)被視作黨建工作的核心。在基層黨建工作中,所謂的政黨價(jià)值嵌入,是指將執(zhí)政黨“以人民為中心”的執(zhí)政理念、“為人民服務(wù)”的價(jià)值觀、宗旨嵌入到基層黨組織成員認(rèn)知當(dāng)中,使其內(nèi)化為基層黨組織自覺實(shí)踐。上級黨組織的價(jià)值嵌入可以從嵌入強(qiáng)度和嵌入途徑兩個(gè)層面進(jìn)行考察。如表1所示,就價(jià)值嵌入強(qiáng)度而言,Y縣委政法委并不關(guān)注對羅村黨組織隊(duì)伍的價(jià)值觀教育,也并未要求黨組織深入到群眾中去開展服務(wù),因而體現(xiàn)出弱價(jià)值嵌入。C區(qū)N鎮(zhèn)黨委并不關(guān)注堤村黨建工作,因而也體現(xiàn)出弱價(jià)值嵌入。D縣M鄉(xiāng)黨委推動(dòng)華村黨建的出發(fā)點(diǎn)即在于,通過服務(wù)下沉,夯實(shí)黨的執(zhí)政根基,因而體現(xiàn)出強(qiáng)價(jià)值嵌入。就價(jià)值嵌入途徑而言,羅村與堤村均不存在價(jià)值嵌入,故無嵌入途徑可言。而D縣M鄉(xiāng)黨委則是通過教育基層黨員,通過黨員隊(duì)伍服務(wù)群眾來融合黨組織建設(shè)與治理工作。

表1 黨建引領(lǐng)基層治理的差異化類型、實(shí)踐特征及其效能

2.制度嵌入。政黨嵌入過程中的制度嵌入,是指在基層黨組織建設(shè)中形成和確立相關(guān)的制度與規(guī)則?；鶎狱h組織作為政黨在鄉(xiāng)村的代表,其行為必須遵循一定的組織原則、規(guī)范。上級黨組織必須為基層黨組織提供一定的制度規(guī)范,但同時(shí)也需要考慮基層千差萬別的實(shí)際情況。如果上級黨組織制度嵌入的方式過于剛性,缺乏變通,便會脫離地方實(shí)際,造成“制度懸浮”。制度只有適配實(shí)際治理場景,才能真正發(fā)揮效能。如表1所示,Y縣委政法委在未對羅村進(jìn)行調(diào)研,未與羅村干部進(jìn)行充分交流的基礎(chǔ)上,直接為羅村做了工程建設(shè)、經(jīng)費(fèi)使用、考評制度等方面的硬性規(guī)定。因而,呈現(xiàn)出極強(qiáng)的剛性制度嵌入。C區(qū)N鎮(zhèn)黨委僅僅只是形式上轉(zhuǎn)發(fā)上級黨組織文件,要求做好常規(guī)工作,并不實(shí)地檢查制度落實(shí)情況,制度嵌入最弱。D縣要求華村黨支部在遵守基本規(guī)范的基礎(chǔ)上,以有利黨建、治理工作作為基本原則,靈活調(diào)整黨小組設(shè)置,實(shí)現(xiàn)黨小組與網(wǎng)格建設(shè)同構(gòu),同時(shí)要求各村黨支部根據(jù)實(shí)際情況,在鄉(xiāng)村治理中充分采納民意,具有極強(qiáng)的制度柔性,體現(xiàn)出彈性化制度嵌入。

3.資源嵌入。資源嵌入指的是多方資源的合理調(diào)配,通過上級黨組織連接、整合體制內(nèi)外的各類要素,將多樣化資源嵌入基層。在確保資源嵌入的基礎(chǔ)上,基層黨組織以服務(wù)供給為導(dǎo)向,不斷強(qiáng)化為民服務(wù)的理念,以此傳遞基層黨組織執(zhí)行群眾路線、心系于民的價(jià)值符號和主體責(zé)任[17]。由于我國資源分配由中央向地方層層遞減,從實(shí)際來看,基層黨組織的有效運(yùn)作高度依賴于上級黨組織資源嵌入。但資源嵌入的目標(biāo)是要對資源進(jìn)行合理整合及利用。上級黨組織資源嵌入的方式不同,決定著基層黨組織不同的行動(dòng)邏輯。如表1所示,Y縣委政法委為羅村黨組織建設(shè)配備了一定的財(cái)政資金,但同時(shí)也嚴(yán)格限制了每一筆款項(xiàng)的用途,因而體現(xiàn)出極強(qiáng)的剛性資源嵌入。C區(qū)N鎮(zhèn)黨委只是在形式上部署了黨建任務(wù),并不提供任何資金,因而資源嵌入幾乎為零。而M鄉(xiāng)黨委不僅為黨建工作安排大量專項(xiàng)資金,而且注重將決策權(quán)下放,通過財(cái)政資金帶動(dòng)社會資金參與鄉(xiāng)村建設(shè)。同時(shí),并不限制每一筆款項(xiàng)的具體用途。因此,體現(xiàn)出很強(qiáng)的彈性化資源嵌入。

(二)責(zé)任認(rèn)知:村支書行為差異與比較

認(rèn)知決定行為,認(rèn)知構(gòu)成行為的內(nèi)在要素[18]。現(xiàn)代政治與責(zé)任高度相關(guān)。可以說,基層干部沒有高度的責(zé)任認(rèn)知,難以催生出有效的履職行為。實(shí)施“一肩挑”政策以來,村支書作為上級黨組織在基層的代理人,對上級承擔(dān)政治責(zé)任;同時(shí)作為村民選舉產(chǎn)生的當(dāng)家人,對村民承擔(dān)治理責(zé)任。村支書能否產(chǎn)生負(fù)責(zé)任的行為實(shí)踐,取決于對兩種責(zé)任的認(rèn)知狀況。

1.政治性責(zé)任認(rèn)知。政治性責(zé)任認(rèn)知是指村支書作為政治主體,認(rèn)識到自身作為上級黨組織的代理人,所肩負(fù)的貫徹落實(shí)上級黨組織任務(wù)部署安排的政治責(zé)任。如表1所示,湖北省Y縣羅村與廣東省C區(qū)堤村支書雖然應(yīng)對上級黨組織態(tài)度不同,前者“積極應(yīng)對”,后者“消極應(yīng)付”。但不同行為機(jī)制背后卻遵循相同的邏輯,即對自身政治性責(zé)任認(rèn)知低,而分別采取“形式化履責(zé)”“不履責(zé)”行為。湖北省D縣華村支書則對自身肩負(fù)的政治性責(zé)任有著高度認(rèn)知,認(rèn)識到服務(wù)群眾是共產(chǎn)黨員的價(jià)值使命。

2.治理性責(zé)任認(rèn)知。治理性責(zé)任認(rèn)知是指作為村主任(1)筆者調(diào)研的三個(gè)村莊均實(shí)現(xiàn)“一肩挑”,這里的村主任即為村支書。的政治主體,認(rèn)識到自身作為村民選舉產(chǎn)生的當(dāng)家人,所肩負(fù)的有效治理村莊、積極回應(yīng)村民訴求、提升村民生活滿意度的治理責(zé)任。如表1所示,湖北省Y縣羅村支書將黨建工作看成是上級黨組織下派的行政任務(wù),未能認(rèn)識到通過黨建可以促進(jìn)有效治理,以“形式主義”加以應(yīng)對,呈現(xiàn)出弱治理性責(zé)任認(rèn)知。廣東省C區(qū)堤村支書有著較強(qiáng)的治理性責(zé)任認(rèn)知,主觀上力圖回應(yīng)村民需求。而華村支書則能充分認(rèn)識到對村民的治理責(zé)任,理解黨建工作就是要發(fā)揮黨組織隊(duì)伍的模范引領(lǐng)作用,通過服務(wù)群眾,來維護(hù)好村民各項(xiàng)利益,提升村民生活滿意度。

(三)政黨嵌入、責(zé)任認(rèn)知與基層治理效能的關(guān)系

為了夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)與有效整合鄉(xiāng)土社會,執(zhí)政黨必須將黨組織根基不斷向基層嵌入。政黨價(jià)值嵌入是確?；鶎狱h組織先進(jìn)性,發(fā)揮黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用的基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨作為一個(gè)高度組織化的政黨,政黨組織意味著規(guī)范、紀(jì)律,具有規(guī)范性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)[19]。在推動(dòng)基層黨建的過程中,上級黨組織必須將制度嵌入進(jìn)基層黨組織的日常運(yùn)作,以確?；鶎狱h組織能夠合規(guī)運(yùn)作。但在制度嵌入的方式上,必須具有一定的靈活性,以防止黨建邏輯對治理邏輯的壓制[20]。在資源嵌入層面,只有通過充分調(diào)動(dòng)財(cái)政與社會資源的力量,并對資源賦予一定的靈活使用權(quán),才能使資源真正用到實(shí)處。

然而,黨建工作是否能夠真正落實(shí),還高度取決于村級治理結(jié)構(gòu)中關(guān)鍵行動(dòng)者——村支書的行為?！耙患缣簟币詠?村支書身份兼具了政治與治理雙重屬性。其能否做出負(fù)責(zé)的政治與治理行為,取決于對政治性責(zé)任與治理性責(zé)任的認(rèn)知。三個(gè)村的實(shí)踐案例表明,政黨嵌入愈彈性化、愈符合基層實(shí)際工作情況,就愈能改善基層治理狀況。村支書政治性責(zé)任認(rèn)知與治理性責(zé)任認(rèn)知程度越高,就越能自覺將黨建工作落到實(shí)處,將黨建與日常治理有機(jī)結(jié)合起來。因此,可以說,政黨嵌入、村支書責(zé)任認(rèn)知共同決定著黨建效能與治理效能的高低。

如表1所示,湖北省Y縣雖然為羅村制定了黨建工作詳細(xì)實(shí)施步驟與考核計(jì)劃,以指標(biāo)的形式規(guī)定了村級黨建內(nèi)容。但缺乏適度的價(jià)值嵌入,而制度嵌入與資源嵌入過于剛性化,與鄉(xiāng)村基層實(shí)際需要相脫節(jié)。羅村支書將黨建工作認(rèn)定為上級黨組織下派的行政任務(wù),認(rèn)為是上級黨組織“走過場”,嚴(yán)重缺乏政治性責(zé)任認(rèn)知。同時(shí),也未能站在村民利益角度考量,未能認(rèn)識到做好黨建工作對于鄉(xiāng)村治理的實(shí)際意義。在上述雙重邏輯作用下,羅村黨建過程中出現(xiàn)黨建與治理“兩張皮”、形式主義等多種負(fù)面后果,其黨建與治理效能呈現(xiàn)“雙低”局面。

如表1所示,廣東省C區(qū)N鎮(zhèn)黨委僅僅只是要求堤村完成宣傳欄、臺賬建設(shè)等工作,上級黨組織在價(jià)值、制度、資源嵌入方面最弱。堤村支書則認(rèn)為自己是村民利益的當(dāng)家人,主要任務(wù)是滿足村民利益要求。而對自己作為上級黨組織在鄉(xiāng)村的代理人角色缺乏有效認(rèn)知,因此對上級黨組織政策安排存在“陽奉陰違”現(xiàn)象。盡管堤村支書以回應(yīng)治理訴求為基本取向,但政治決定治理,缺乏高度的政治責(zé)任,往往難以催生出高效的治理行為[21]。在“低政治性責(zé)任認(rèn)知—高治理性責(zé)任認(rèn)知”作用下,因看重村民短期利益而導(dǎo)致美麗鄉(xiāng)村建設(shè)滯后于其他村莊,從長遠(yuǎn)看,最終影響村民長遠(yuǎn)利益,導(dǎo)致治理效能低。

如表1所示,湖北省D縣M鄉(xiāng)黨委通過下放決策權(quán)限、下沉資金等多種形式,實(shí)現(xiàn)彈性化嵌入,為村級黨建工作提供必要的支持與適度的自主行動(dòng)空間。華村支書充分認(rèn)識到自身作為上級黨組織代理人、村民當(dāng)家人的雙重責(zé)任。首先,他認(rèn)識到作為上級黨組織在基層的代理人,要改變過去村“兩委”班子軟弱渙散的局面,建立建強(qiáng)黨的基層組織;其次,他認(rèn)識到作為村民選舉產(chǎn)生的當(dāng)家人,肩負(fù)改善村內(nèi)干群關(guān)系、改變鄉(xiāng)村落后面貌、提升村民生活滿意度的治理責(zé)任。在高度政治性責(zé)任認(rèn)知、高度治理性責(zé)任認(rèn)知的激勵(lì)下,村支書以村莊理事會為切口,通過發(fā)動(dòng)黨員服務(wù)群眾、引領(lǐng)群眾,有機(jī)銜接“上級黨組織—村黨支部—村民”三個(gè)層級,打通了黨組織的毛細(xì)血管,將黨建工作最大化為日常治理效能。

四、結(jié)論與啟示

黨建引領(lǐng)基層治理的實(shí)踐機(jī)制要遵循一般的內(nèi)在規(guī)律,把黨的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢,把黨組織的能力轉(zhuǎn)化為治理能力,實(shí)現(xiàn)黨建與治理的雙提升[22]。黨建引領(lǐng)基層治理,既要強(qiáng)化黨對基層社會的領(lǐng)導(dǎo)性,又要確?；鶎由鐣卫淼挠行?。D市華村層級互動(dòng)型黨建模式能夠?qū)崿F(xiàn)黨建引領(lǐng)基層治理效能最大化的邏輯在于,上級黨組織的彈性政黨嵌入在為基層黨建工作供給價(jià)值、制度、資源的同時(shí),為基層工作預(yù)留了一定空間。而華村支書基于高度政治性責(zé)任認(rèn)知、治理性責(zé)任認(rèn)知,能夠積極采取履責(zé)行為。通過將政黨政治引領(lǐng)與基層內(nèi)源性需求有機(jī)結(jié)合,有效強(qiáng)化黨建與治理效能。

第一,“統(tǒng)權(quán)上移+治權(quán)下移”權(quán)力配置模式有助于增強(qiáng)黨對基層的領(lǐng)導(dǎo)力。黨的領(lǐng)導(dǎo)力與國家治理現(xiàn)代化相輔相成,離開了黨的領(lǐng)導(dǎo)力,治理現(xiàn)代化也就失去了依托。但在實(shí)踐中,要以治理的現(xiàn)實(shí)性需求為基點(diǎn),不斷優(yōu)化黨的領(lǐng)導(dǎo)方式。在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下,將鄉(xiāng)村治理的權(quán)限進(jìn)一步下放給基層黨組織,則是適應(yīng)鄉(xiāng)村治理場域中實(shí)際狀況、有效激活鄉(xiāng)村內(nèi)生動(dòng)力的可行選擇。上級黨組織要注重彈性嵌入原則,在嵌入基層黨組織所需的價(jià)值、制度、資源的基礎(chǔ)上,要為鄉(xiāng)村基層黨建與治理工作保留一定的自主性。通過將黨建過程與治理情境相結(jié)合,才能有效規(guī)避“文本黨建”“黨建懸浮化”等異化形式。

第二,村支書要提高自身政治性責(zé)任認(rèn)知與治理性責(zé)任認(rèn)知統(tǒng)合度。村支書是鄉(xiāng)村基層黨建與治理過程中的關(guān)鍵行動(dòng)者,是落實(shí)上級黨組織工作部署的第一責(zé)任人,是有效治理鄉(xiāng)村社會的第一責(zé)任人。鄉(xiāng)村黨建與治理工作是否有效,高度取決于村支書對自身的責(zé)任認(rèn)知。黨建與治理應(yīng)該是同步進(jìn)行、相互賦能的一體兩面。村支書要提高政治站位,做好黨建工作,是作為基層黨組織負(fù)責(zé)人的政治責(zé)任。同時(shí),村支書要認(rèn)識到自身的治理責(zé)任,理解做好治理工作即是加強(qiáng)黨建的抓手,真正實(shí)現(xiàn)黨組織建設(shè)與基層日常治理工作的高度有機(jī)統(tǒng)一。