陳 潭

大數(shù)據(jù)是信息時代的“新石油”、科學(xué)研究的“第四范式”①Tony Hey，Stewart Tansley and Kristin Tolle，“The Fourth Paradigm： Data-Intensive Scientific Discovery，”Redmond，WA： Microsoft Research，vol.99，no.8，2011，pp.1334-1337.、各行各業(yè)的“生產(chǎn)要素”。②James Manyika et al.，“Big Data： The Next Frontier for Innovation，Competition and Productivity，”May 1，2011，https：//www.mckinsey.com/capabilities/mckinsey-digital/our-insights/big-data-the-next-frontier-for-innovation，May 23，2023.“大數(shù)據(jù)”一詞得到學(xué)術(shù)界和實(shí)踐領(lǐng)域的廣泛關(guān)注，得益于三份重要文獻(xiàn)，分別是2008 年英國《自然》雜志推出的主題為“從大數(shù)據(jù)中提取意義”的大數(shù)據(jù)?？跢elice Frankel and Rosalind Reid，“Distilling Meaning from Data，” Nature，vol.455，no.4，2008，p.30.，2011 年國際數(shù)據(jù)公司發(fā)布的主題為“從混沌中提取價值”的大數(shù)據(jù)報告④June Gantz and David Reinsel，“Extracting Value from Chaos，”June 1，2011， https：//fdocuments. in/document/idc-iviewextractingvalue-from-chaos-2011-data-storage-etc.html，May 23，2023.和2011 年美國《科學(xué)》雜志出版的主題為“處理大數(shù)據(jù)”的大數(shù)據(jù)專刊。⑤Science Staff，“Challenges and Opportunities，”Science，vol.331，no.11，2011，pp.692-693.按照邁爾-舍恩伯格和庫克耶的觀點(diǎn)，我們正處在大數(shù)據(jù)時代的早期。⑥維克托·邁爾-舍恩伯格、肯尼思·庫克耶：《大數(shù)據(jù)時代：生活、工作和思維的大變革》，盛楊燕、周濤譯，杭州：浙江人民出版社，2012年，第172頁。不可忽視的是，在國家治理層面，如何正確認(rèn)識大數(shù)據(jù)的治理工具屬性并充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的驅(qū)動作用，已構(gòu)成當(dāng)下公共管理實(shí)踐面臨的極為緊迫且極具挑戰(zhàn)性的重要議題。近年來，西方國家圍繞大數(shù)據(jù)的研究與應(yīng)用陸續(xù)出臺和發(fā)布了一些政策法規(guī)①美國政府2012 年至2014 年先后發(fā)布了《大數(shù)據(jù)的研究和發(fā)展計(jì)劃》《支持?jǐn)?shù)據(jù)驅(qū)動型創(chuàng)新的技術(shù)和政策》和《大數(shù)據(jù)：把握機(jī)遇，守護(hù)價值》，2013 年英國政府發(fā)布了《抓住數(shù)據(jù)機(jī)遇：英國數(shù)據(jù)能力戰(zhàn)略》，2013 年澳大利亞政府也發(fā)布了《公共服務(wù)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，同年法國政府發(fā)布了《法國政府大數(shù)據(jù)五項(xiàng)支持計(jì)劃》。，涉及大數(shù)據(jù)發(fā)展與應(yīng)用的價值、標(biāo)準(zhǔn)、開放、流程、保障等，推動了大數(shù)據(jù)在科學(xué)研究、商品生產(chǎn)、商業(yè)發(fā)展、社會生活和國家治理等領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用。中國政府制定了國家大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，頒布了一系列政策法規(guī)②中國政府先后出臺了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》《關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)發(fā)展的實(shí)施意見》《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》《政府信息資源共享管理暫行辦法》《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于組織實(shí)施促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展重大工程的通知》《“十三五”國家信息化規(guī)劃》等相關(guān)政策。，為大數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展和國家治理等領(lǐng)域發(fā)揮積極作用提供了有力的制度保障與技術(shù)支持。值得注意的是，雖然世界各國高度關(guān)注和重視大數(shù)據(jù)的治理作用，但就大數(shù)據(jù)作為一種新型治理工具而言，它在國家治理中的應(yīng)用仍處于初步探索階段。因此，從學(xué)理角度探析國家治理的數(shù)據(jù)邏輯和數(shù)據(jù)賦能，將有利于大數(shù)據(jù)在國家治理中發(fā)揮積極驅(qū)動作用，有效推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

一、大數(shù)據(jù)賦能國家治理的技術(shù)外溢

“大數(shù)據(jù)”的概念內(nèi)涵十分豐富，具有很強(qiáng)的時代性和實(shí)踐性，然而至今并未獲得人們一致的認(rèn)識。當(dāng)前，比較常見的定義主要有三種：第一，技術(shù)視角的界定。在最基本層面，大數(shù)據(jù)是指不能被傳統(tǒng)信息技術(shù)行業(yè)的軟件與系統(tǒng)所管理、訪問或處理的數(shù)據(jù)集③Damon A. Runion， “Big Data： A Technology Review，”International Journal of Computer Applications & Information Technology， vol.7， no.Ⅱ， 2015， p.158.；大數(shù)據(jù)是一個普遍使用的術(shù)語，它指那些從各種渠道所收集的、針對傳統(tǒng)的關(guān)系型數(shù)據(jù)庫技術(shù)而言，過于大且非結(jié)構(gòu)化的原始數(shù)據(jù)。④Gang-Hoon Kim， Silvana Trimi and Ji-Hyong Chung， “Big-Data Applications in the Government Sector，”Communications of the Acm， vol.57， no.3， 2014， p.78.第二，價值視角的界定。大數(shù)據(jù)不是一樣?xùn)|西（thing），而是動態(tài)的、跨越多個信息技術(shù)邊界的活動，大數(shù)據(jù)技術(shù)是新一代的技術(shù)與架構(gòu)，旨在通過高速捕捉、發(fā)現(xiàn)和分析從各種各樣的大規(guī)模數(shù)據(jù)中獲取的經(jīng)濟(jì)價值。⑤June Gantz and David Reinsel，“Extracting Value from Chaos.”第三，資源視角的界定。大數(shù)據(jù)本質(zhì)上是一種信息資源，已成為各行業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的重要引擎，龐大的數(shù)據(jù)資源使各個領(lǐng)域開始了量化進(jìn)程⑥Gray King，“Ensuring the Data-Rich Future of the Social Ssciences，” Science，vol.311，no.11，2011，pp.719-720.，并以此充分挖掘和利用現(xiàn)有的大數(shù)據(jù)資源。一般認(rèn)為，大數(shù)據(jù)具有容量大、增速快、種類多、價值高四項(xiàng)基本特征：容量大（Volume），數(shù)據(jù)容量特別大，并呈現(xiàn)出指數(shù)級增長態(tài)勢；增速快（Velocity），數(shù)據(jù)增長速度快，包括數(shù)據(jù)更新?lián)Q代速度和數(shù)據(jù)運(yùn)算速度；種類多（Variety），數(shù)據(jù)種類繁多，涵蓋各種來源、形式和結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)；價值高（Value），通過數(shù)據(jù)挖掘服務(wù)實(shí)踐應(yīng)用。⑦陳潭等：《大數(shù)據(jù)時代的國家治理》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2015年，第19頁。大數(shù)據(jù)的基本功能體現(xiàn)為描述、規(guī)定和預(yù)測三個方面：描述（Descriptive），通過對數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，描述數(shù)據(jù)表現(xiàn)出的現(xiàn)象與規(guī)律；規(guī)定（Prescriptive），利用歷史數(shù)據(jù)建立分析模型和規(guī)范化分析流程，實(shí)現(xiàn)對連續(xù)數(shù)據(jù)流的實(shí)時分析；預(yù)測（Predictive），通過對數(shù)據(jù)的深層挖掘構(gòu)建預(yù)測模型，實(shí)現(xiàn)對未來發(fā)展趨勢的預(yù)測。⑧李杰：《工業(yè)大數(shù)據(jù)：工業(yè)4.0時代的工業(yè)轉(zhuǎn)型與價值創(chuàng)造》，邱伯華等譯，北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2015年，第46—47頁。我們認(rèn)為，大數(shù)據(jù)是一項(xiàng)全新的治理工具（或技術(shù)），經(jīng)由數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)傳輸和數(shù)據(jù)應(yīng)用的運(yùn)行周期，能多方位、多角度、動態(tài)地描述并解釋人類行為和社會現(xiàn)象，能精準(zhǔn)地探尋國家治理規(guī)則和社會運(yùn)行規(guī)律。

數(shù)據(jù)是指對生產(chǎn)過程或社會事件進(jìn)行記錄并可以鑒別的符號或信息。任何一種生產(chǎn)過程或社會事件，都有可能產(chǎn)生大量的數(shù)據(jù)，但只有那些能夠被生產(chǎn)者或行動者加以利用的數(shù)據(jù)才具有切實(shí)價值。那些不能為人所用的數(shù)據(jù)通常是人們沒有意識或能力認(rèn)識和使用的數(shù)據(jù)信息，遂被當(dāng)成“噪音”過濾掉了。這些被濾掉的數(shù)據(jù)，事實(shí)上構(gòu)成一種無效的數(shù)據(jù)。與此同時，即使被人們利用和處理的數(shù)據(jù)，其治理價值和實(shí)踐意義也受人的認(rèn)知偏好、處理目的等因素的影響。比如，在分析同一組中美貿(mào)易數(shù)據(jù)，有人強(qiáng)調(diào)合作，有人看到了危機(jī)。事實(shí)上，數(shù)據(jù)利用就是一種數(shù)據(jù)賦能的過程。從治理角度看，數(shù)據(jù)賦能就是大量數(shù)據(jù)被人們從無序而雜亂的事件或事實(shí)中收集和整理之后，呈現(xiàn)在決策者面前的特征性事實(shí)，經(jīng)由特定的轉(zhuǎn)化過程演變?yōu)闆Q策，并構(gòu)建特定的數(shù)據(jù)秩序。

在前現(xiàn)代社會的多數(shù)生產(chǎn)與社會事件中，數(shù)據(jù)生產(chǎn)的主體與數(shù)據(jù)利用的主體緊密相關(guān)，其場域具有同一性。比如，農(nóng)夫根據(jù)水稻的長勢數(shù)據(jù)采取除草施肥等行為，數(shù)據(jù)的生產(chǎn)和利用都發(fā)生在同一水稻種植場域。因此，其數(shù)據(jù)的生成和賦能過程是同一的。然而，前現(xiàn)代社會也存在數(shù)據(jù)生產(chǎn)與數(shù)據(jù)利用相脫節(jié)的情況，也存在數(shù)據(jù)獨(dú)立賦能的可能性。在一個面積廣袤的國家，國家治理組織的分化與復(fù)雜化使數(shù)據(jù)的生成與利用分屬兩種不同場域。從最初的個體數(shù)據(jù)生成到最高決策所需的加總數(shù)據(jù)之間，存在許多數(shù)據(jù)的傳遞與集成環(huán)節(jié)。決策能否有效解決問題，很大程度上取決于官僚系統(tǒng)所采取和整合的數(shù)據(jù)能否有效反映客觀事實(shí)。從這個意義上講，整個官僚系統(tǒng)履行著一種數(shù)據(jù)賦能的職責(zé)。但總體而言，前現(xiàn)代社會的數(shù)據(jù)賦能并未脫離數(shù)據(jù)的生產(chǎn)過程和社會事件，會隨著生產(chǎn)過程和社會事件的結(jié)束而消失。

現(xiàn)代社會中的生產(chǎn)過程與社會事件極其復(fù)雜，生成的數(shù)據(jù)異常龐大。而且，許多數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者與利用者完全脫節(jié)，數(shù)據(jù)開始獨(dú)立于最初的生產(chǎn)場域，后來演變成一種獨(dú)立的生產(chǎn)力量和社會力量。尤其是在現(xiàn)代信息社會，眾多數(shù)據(jù)脫離了原始的生產(chǎn)過程與社會事件，匯聚成一個海量的大數(shù)據(jù)海洋。對這種海量大數(shù)據(jù)加以利用的過程實(shí)際上就是踐行具有深遠(yuǎn)意義的數(shù)據(jù)賦能使命。從“結(jié)構(gòu)-過程-功能”的角度看，數(shù)據(jù)賦能包括數(shù)據(jù)權(quán)能、數(shù)據(jù)動能和數(shù)據(jù)效能三個方面。

數(shù)據(jù)權(quán)能基本顯示了數(shù)據(jù)本身與數(shù)據(jù)使用主體之間的權(quán)利歸屬關(guān)系，它涉及誰可以使用該數(shù)據(jù)，使用數(shù)據(jù)所應(yīng)遵循的權(quán)利規(guī)則，使用數(shù)據(jù)的收益去向等問題。在自由主義的理想邏輯下，數(shù)據(jù)應(yīng)歸數(shù)據(jù)生產(chǎn)主體所用，數(shù)據(jù)生產(chǎn)主體可自主決定該數(shù)據(jù)是否公開，他人利用該數(shù)據(jù)應(yīng)得到數(shù)據(jù)生產(chǎn)主體的同意。換言之，在自由主義看來，數(shù)據(jù)本身是一種私人物品，個人具有決定數(shù)據(jù)使用的全部權(quán)利。依據(jù)這種理論，個人的偏好和行動等數(shù)據(jù)都是私人的，他人無權(quán)在未獲得其許可的情況下取得該數(shù)據(jù)并加以利用。比如，美國有些城市議會決定撤銷某些路口的探頭與監(jiān)控，理由就是這些數(shù)據(jù)的公共獲取侵犯了個人隱私。但由于個人的數(shù)據(jù)具有天然的外部性，這種私有化的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)往往會導(dǎo)致公共權(quán)力難以監(jiān)測私人權(quán)利被侵犯的情形?！疤煅邸钡裙脖O(jiān)測系統(tǒng)雖一定程度上犧牲了個人隱私，但卻保障了更多人的公共安全。另外，有些人意識到自由主義數(shù)據(jù)觀的局限性，主張數(shù)據(jù)的公共性而否定數(shù)據(jù)的私人性，這種觀點(diǎn)極易導(dǎo)致公共權(quán)力對個人權(quán)利的肆意侵犯。因此，數(shù)據(jù)既是個人的，也是公共的，具有一種可在公共與私人之間適當(dāng)調(diào)整邊界的多級所有屬性。①關(guān)于多級所有的概念，參見李風(fēng)華：《縱向分權(quán)與中國成就：一個多級所有的解釋》，《政治學(xué)研究》2019年第4期。

數(shù)據(jù)在個體與公共之間、個體與個體之間、群體與群體之間的權(quán)利歸屬分布并非簡單的平均分布，某些個體與群體能有效利用更多的數(shù)據(jù)，而另外一些個體和群體往往只能成為數(shù)據(jù)生產(chǎn)的主體，從而產(chǎn)生了一個數(shù)據(jù)權(quán)能的問題。數(shù)據(jù)生產(chǎn)主體和利用主體在經(jīng)濟(jì)收入、階級地位、教育程度、社會坐標(biāo)等方面存在差異，決定著數(shù)據(jù)在利用程度上存在的巨大差別。比如，同一行業(yè)內(nèi)的高管對該行業(yè)的總體、趨勢、特征、差異等重要數(shù)據(jù)具有更深刻的了解，因此相對于同行業(yè)的普通員工和其他行業(yè)人士擁有更多的數(shù)據(jù)優(yōu)勢，并在涉及利益分歧的談判中擁有“敲竹杠”的可能。因此，從國家治理角度看，數(shù)據(jù)權(quán)能的首要問題就是數(shù)據(jù)平權(quán)，以確保不同群體在大數(shù)據(jù)面前有著較為平等的賦能機(jī)會。同時，為避免數(shù)據(jù)使用中的不公平現(xiàn)象及遏止數(shù)據(jù)的不當(dāng)壟斷和使用，數(shù)據(jù)制衡和數(shù)據(jù)監(jiān)察成為數(shù)據(jù)權(quán)能的重要方面。

數(shù)據(jù)動能主要表現(xiàn)在數(shù)據(jù)使用主體對數(shù)據(jù)實(shí)行管理的全過程，主要包含數(shù)據(jù)的決策、管理、服務(wù)和監(jiān)管這四個環(huán)節(jié)。在前現(xiàn)代社會，國家治理主體通常是在生產(chǎn)過程和社會事件發(fā)生后，針對具體事件所提供的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，進(jìn)而做出相應(yīng)決策。然而，治理是針對具體事情而開展的，治理主體通過事后對數(shù)據(jù)的分析而實(shí)施行動。從國家層面看，治理主體（尤其是官僚系統(tǒng)）處理的是具有特殊性的重大事件，因而會忽視重大事件發(fā)生之前的眾多平常的（trivial）事件所反映的平常而又海量的數(shù)據(jù)，而將這些數(shù)據(jù)當(dāng)成噪聲過濾掉。因此，傳統(tǒng)社會的國家治理往往會出現(xiàn)這種情況：承平日久，皇帝與官僚系統(tǒng)對于重大隱患習(xí)焉不察，而一旦隱患爆發(fā)，就會出現(xiàn)治理系統(tǒng)崩潰的情況。而在數(shù)字化信息時代，數(shù)據(jù)可以獨(dú)立于原初的生產(chǎn)過程和社會事件本身，人們可以將數(shù)據(jù)進(jìn)行存儲、移植并加以分析。原初的一階事件本身只是極其平常的，甚至數(shù)據(jù)生產(chǎn)的主體本身也未必將這些數(shù)據(jù)視為一種重大事件的前兆。但是，現(xiàn)代信息技術(shù)可以收集和整理這些海量的一階數(shù)據(jù)，并加總、分析而將有關(guān)總體與趨勢的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)在決策者面前，從而有助于國家治理主體的有效應(yīng)對。因此，數(shù)據(jù)動能意味著，對于數(shù)據(jù)的操作已經(jīng)脫離了一階事件，它本身就可以構(gòu)成一種完整而獨(dú)立的操作過程。①在某種意義上，大數(shù)據(jù)的價值及其帶來的困惑都與數(shù)據(jù)的二階利用有關(guān)。如個人數(shù)據(jù)的隱私權(quán)沖突，當(dāng)個人允許其私人數(shù)據(jù)被收集和二階利用時，誰也無法預(yù)測二階利用可能帶來的利益或危害。在二階利用過程中，只有對數(shù)據(jù)挖掘結(jié)果本身，才能得出完全不同于初始目的的結(jié)論。參見John Pavolotsky，“Privacy in the Age of Big Data，” The Business Lawyer，vol.69，no.1，2013，p.220. 比如，2016年特朗普競選團(tuán)隊(duì)用大數(shù)據(jù)對選民進(jìn)行有效宣傳就是一個出乎意料的結(jié)果。從這個意義上講，基于大數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)決策、精細(xì)管理、精致服務(wù)和精確監(jiān)管就構(gòu)成國家治理的數(shù)據(jù)動能的內(nèi)在表達(dá)。

如果數(shù)據(jù)權(quán)能強(qiáng)調(diào)的是原初數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)生產(chǎn)主體和數(shù)據(jù)利用主體之間的權(quán)利歸屬問題，數(shù)據(jù)動能針對的是獨(dú)立化的數(shù)據(jù)操作與運(yùn)行過程，那么數(shù)據(jù)效能關(guān)注的則是數(shù)據(jù)操作與運(yùn)行的效果，即從功能的角度追求數(shù)據(jù)利用的正確和有效。正確的治理效能必然要考慮治理的權(quán)能前提與動能操作，但基于治理對象本身的特殊性，治理的效能有必要考慮大數(shù)據(jù)本身呈現(xiàn)的一些規(guī)律特征，從而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)賦能的高效治理。當(dāng)海量數(shù)據(jù)脫離眾多原始的一階事件，而在二階層面獨(dú)立并匯聚成海量的數(shù)據(jù)時，治理主體必須擺脫基于事件“發(fā)生-應(yīng)對”的反應(yīng)式治理模式，而應(yīng)遵循數(shù)據(jù)本身的規(guī)律實(shí)施治理。

從當(dāng)前大數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域中的應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)看，國家治理的數(shù)據(jù)效能應(yīng)遵循如下要求：第一，循數(shù)治理而非反應(yīng)式治理。面臨海量數(shù)據(jù)，應(yīng)主動挖掘數(shù)據(jù)價值，不能停留在孤立事件上的“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”反應(yīng)式治理。直覺和經(jīng)驗(yàn)主導(dǎo)決策的時代已遠(yuǎn)去，大數(shù)據(jù)將若干國家治理變量變成可統(tǒng)計(jì)、可度量、可計(jì)算的對象，“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的循“數(shù)”法則成為公共管理和國家治理的重要原則。大數(shù)據(jù)意味著人類在尋求量化和認(rèn)識世界的道路上前進(jìn)了一大步，過去不可計(jì)量、存儲、分析和共享的很多東西都可被數(shù)據(jù)化，標(biāo)志著人類認(rèn)識和改造自身世界進(jìn)入更客觀、精準(zhǔn)、全面的歷史階段。第二，智能治理而非拍腦袋式治理?，F(xiàn)有的海量數(shù)據(jù)已超出單個人腦所能處理的能力極限，因此必須利用人工智能技術(shù)有效處理大數(shù)據(jù)。在大數(shù)據(jù)應(yīng)用實(shí)踐中，利用數(shù)學(xué)模型、仿真技術(shù)、數(shù)據(jù)融合可揭示原來難以展現(xiàn)或沒有想到的非線性關(guān)聯(lián)，能挖掘國家治理隱蔽的關(guān)聯(lián)變量和相關(guān)關(guān)系，拓展政府決策和國家治理的信息邊界，提高公共決策的正確性、科學(xué)性和國家治理的回應(yīng)性、有效性。第三，簡化治理而非創(chuàng)制復(fù)雜的治理。所有生產(chǎn)過程和社會事件呈現(xiàn)的數(shù)據(jù)是無序、復(fù)雜且海量的，大數(shù)據(jù)的治理目標(biāo)就是將這些海量數(shù)據(jù)簡化為直觀而容易理解的現(xiàn)象模式，為有效決策提供依據(jù)。最早的大數(shù)據(jù)方法源于對面板多方程的解答，其本質(zhì)是將多維度的數(shù)據(jù)集簡化為低維的數(shù)據(jù)答案的過程。②Patrick J. Wolfe，“Making Sense of Big Data，”Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America，vol.110，no.45，2013，p.18031.同時，大數(shù)據(jù)思維更加注重相關(guān)關(guān)系，而非因果關(guān)系，不同來源的數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)集之間的相關(guān)關(guān)系構(gòu)成大數(shù)據(jù)分析的重點(diǎn)。因?yàn)橐蚬P(guān)系是解釋普遍聯(lián)系的事物先后相繼、前因后果的線性關(guān)系，而相關(guān)關(guān)系是揭示事物普遍聯(lián)系中的非線性關(guān)系。第四，協(xié)同治理而非單極化治理。在大數(shù)據(jù)時代，擁有了更加綜合和全面的信息，過去那些建立在非公開、非完全信息假定基礎(chǔ)上形成的相對閉塞的管理思維和方法將被徹底改變，國家治理領(lǐng)域?qū)⒅饾u開放，企業(yè)、社會組織甚至民眾個體都將在國家治理體系中游走。③陳潭：《大數(shù)據(jù)驅(qū)動社會治理的創(chuàng)新轉(zhuǎn)向》，《行政論壇》2016年第6期。因此，確保治理數(shù)據(jù)的流動暢通、獲取快捷、閱讀簡便是提升國家治理數(shù)據(jù)效能的重要目標(biāo)，協(xié)同治理是其必然結(jié)果?？傊?，大數(shù)據(jù)注重“全數(shù)據(jù)”“全樣本”，而非“小數(shù)據(jù)”“小樣本”，國家治理數(shù)據(jù)處理從樣本數(shù)據(jù)變成全部數(shù)據(jù)，能更加全面、立體、系統(tǒng)地認(rèn)識國家治理的總體狀況。傳統(tǒng)思維是“以小見大”，大數(shù)據(jù)思維是“以大見小”，我們從人口數(shù)據(jù)、財政數(shù)據(jù)、貿(mào)易數(shù)據(jù)、教育數(shù)據(jù)了解一個國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化、社會、環(huán)境等各方面的全局，可以為具體的部門和行業(yè)決策提供精準(zhǔn)的智慧支持。

眾所周知，國家治理是一個治理主體應(yīng)對公共事務(wù)的管理過程，也是一種秩序生產(chǎn)的過程。這種秩序生產(chǎn)在大數(shù)據(jù)方面表現(xiàn)得尤其突出，因?yàn)樵醯拇髷?shù)據(jù)是無序、復(fù)雜而海量的，基于國家治理的數(shù)據(jù)賦能本身就意味著某種特定的數(shù)據(jù)秩序結(jié)果。在海量數(shù)據(jù)面前，逃避是無用的，大數(shù)據(jù)對國家治理的強(qiáng)大驅(qū)動作用不可避免。然而，大數(shù)據(jù)應(yīng)用并不必然帶來正確的或好的后果，錯誤的應(yīng)用可能帶來不可估量的惡果，國家治理的數(shù)據(jù)賦能可能走向數(shù)據(jù)逆化或惡化。因此，數(shù)據(jù)管理不能僅僅停留在大數(shù)據(jù)管理本身，還要上升到文明層面評估數(shù)據(jù)秩序。國家治理的各主體都應(yīng)時刻警惕數(shù)據(jù)壟斷、數(shù)據(jù)壁壘和數(shù)據(jù)鴻溝等數(shù)據(jù)異化現(xiàn)象，并大力促進(jìn)實(shí)現(xiàn)數(shù)字國家、數(shù)字政府和數(shù)字社會這一更高層面的數(shù)據(jù)文明。

二、大數(shù)據(jù)賦能國家治理的權(quán)力嬗變

國家治理是一個包含若干變量的函數(shù)關(guān)系式，其結(jié)構(gòu)隨著信息分布變化引起的權(quán)力結(jié)構(gòu)改變而不斷變動。大數(shù)據(jù)作為推動時代變遷和社會發(fā)展的重要力量，通過重塑信息的生產(chǎn)、傳播、消費(fèi)模式，重構(gòu)了國家治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其流動路徑，以適應(yīng)“社會的高度復(fù)雜性和高度不確定性”。①張康之：《論社會運(yùn)行和社會變化加速化中的管理》，《管理世界》2019年第2期?；趯θ祟惿鐣捌湫袨榈臄?shù)字化刻畫、標(biāo)準(zhǔn)化敘事和精細(xì)化演繹，大數(shù)據(jù)從價值、工具等維度深度嵌入國家治理的制度建構(gòu)與動態(tài)實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)對主體地位、治理結(jié)構(gòu)和用權(quán)行為的全方位影響。

（一）數(shù)據(jù)平權(quán)

國家治理旨在回應(yīng)民眾訴求、增進(jìn)公共福利，本質(zhì)上體現(xiàn)為對多元利益的協(xié)調(diào)，是一個多方力量博弈均衡的過程，政府、企業(yè)、社會組織、民眾及其他治理主體應(yīng)居于平等地位。只有權(quán)力對等、地位平等，才能避免“以偏概全”“以點(diǎn)帶面”，差異化訴求才能取得最大公約數(shù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)良善治理。作為權(quán)力“骨骼”的外在表征，主體地位的獲得、鞏固及治理職能的有效履行都有賴于信息的獲取和應(yīng)用，后者是新時代的關(guān)鍵資源，在賦予社會行動者訴求機(jī)會的同時，增強(qiáng)了他們參政議政、科學(xué)決策的能力。換言之，國家治理現(xiàn)代化需要消弭不同主體間的信息鴻溝，促進(jìn)不同主體之間的信息流動，并確保各主體擁有同等規(guī)模、質(zhì)量和時效的決策信息配置。

然而，在國家治理實(shí)踐中，既得權(quán)力者傾向于設(shè)置各種壁壘以鞏固權(quán)力、免受競爭者沖擊。②莫伊塞斯·納伊姆：《權(quán)力的終結(jié)》，王吉美等譯，北京：中信出版社，2013年，第13頁。改革開放前，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國家?guī)缀鯄艛喟ㄎ镔|(zhì)財富、發(fā)展機(jī)會、信息資源在內(nèi)的全部重要資源。③渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2009年第6期。在信息變成最重要戰(zhàn)略資源后，政府主導(dǎo)了信息、知識的生產(chǎn)與傳播，并抵制對外公開；政府內(nèi)部則“地盤病”盛行，信息“煙囪”林立、“孤島”遍地，各部門傾向于將職能范圍和政策領(lǐng)域視為不允許其他部門插手的排他性地盤。究其根源：第一，理念上，“官本位”盛行。等級觀念濃厚、服務(wù)意識淡薄，部分職能部門、公務(wù)員將轄區(qū)看作“自留地”，排斥部門合作和公共參與。第二，制度上，供給不足、執(zhí)行不力。《中華人民共和國政府信息公開條例》直到2007 年才通過、翌年5 月1 日才開始執(zhí)行，該條例的頒布實(shí)施滯后于民眾對其知情權(quán)和獲取信息的需求。第三，技術(shù)上，缺乏能有效處理信息的手段。公共部門是信息內(nèi)容、類型的把關(guān)者，限制政務(wù)信息的對外開放，創(chuàng)造出一個符合公共部門意志、服務(wù)權(quán)力行為、約束民眾參與的信息環(huán)境，使信息的生產(chǎn)、傳播與流動“偏幫”公共部門而非社會行動者。

作為一種資源、技術(shù)和思維方式，大數(shù)據(jù)在國家治理體系和治理實(shí)踐中的深度嵌入，打破了“原有的公權(quán)力對信息傳播流向和內(nèi)容的獨(dú)占”④高小平：《借助大數(shù)據(jù)科技力量尋求國家治理變革創(chuàng)新》，《中國行政管理》2015年第10期。，清除了政府單邊主義的生存土壤，建構(gòu)起一個去中心化的世界圖式，試圖從理念與技術(shù)層面克服“信息鴻溝”“知識鴻溝”被逐漸拉大的問題。一方面，大數(shù)據(jù)鼓勵開放、參與，強(qiáng)調(diào)不同主體間的平等、協(xié)商。大數(shù)據(jù)要求管理者認(rèn)同并尊重其他主體的平等地位，并將開放、共享、合作、參與等理念貫徹、融入具體的政策決策；具備大數(shù)據(jù)思維的參與者則注重行使參政議政權(quán)利，珍惜參政議政機(jī)會，并試圖通過表達(dá)訴求、提出申請、批評政府等方式捍衛(wèi)政治參與權(quán)利。另一方面，大數(shù)據(jù)驅(qū)動人類社會從單向度線性傳播轉(zhuǎn)向多向度群體傳播，改變了信息的生產(chǎn)、傳播與消費(fèi)模式，每一個普通人都成為信息的生產(chǎn)者和消費(fèi)者，并從大眾傳播的科層化控制中解放出來，與政治精英、經(jīng)濟(jì)精英、文化精英共享表達(dá)權(quán)與傳播權(quán)。⑤隋巖：《群體傳播時代：信息生產(chǎn)方式的變革與影響》，《中國社會科學(xué)》2018年第11期。

我們看到，廣泛分布于政府、企業(yè)、社會組織與個體之間的大數(shù)據(jù)，決定了國家或政府不再是治理結(jié)構(gòu)的唯一主體，傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)受到挑戰(zhàn)，逐漸形成適應(yīng)大數(shù)據(jù)分布的平權(quán)型治理結(jié)構(gòu)。①王向民：《大數(shù)據(jù)時代的國家治理轉(zhuǎn)型》，《探索與爭鳴》2014年第10期。第一，數(shù)據(jù)共享，驅(qū)動主體地位對等。信息的分散化存儲、知識的分布式傳播帶來公共權(quán)力的擴(kuò)散與蔓延，創(chuàng)造出大量微權(quán)力個體，對政府的傳統(tǒng)主導(dǎo)地位造成沖擊。尤其對行政區(qū)域內(nèi)的政府而言，大數(shù)據(jù)技術(shù)帶來的信息傳播革命，規(guī)避了行政壁壘對信息生產(chǎn)、傳播與消費(fèi)方式的固化，在模糊傳統(tǒng)行政邊界的同時，創(chuàng)造了大量的線上參政議政主體，通過“用腳投票”躲避行政權(quán)力的干預(yù)和“打擊”，更好地履行參政議政權(quán)利。而就決策信息地圖而言，主體提供的信息、知識同等重要，在信息即權(quán)力的語境下，政府、企業(yè)、社會組織、普通公眾都是信息的生產(chǎn)者和消費(fèi)者，都擁有治理國家的資格，并都應(yīng)具有發(fā)表意見、參與決策的權(quán)利。第二，數(shù)據(jù)開放，驅(qū)動權(quán)力公平運(yùn)行。數(shù)據(jù)的價值在于流動、開放和共享，微信、微客、拍客、抖音等新興媒體和平臺的興起打破了傳統(tǒng)大眾傳媒對信息傳播的壟斷，群體傳播、網(wǎng)絡(luò)化傳播時代來臨。在為普通民眾創(chuàng)造平臺、提供機(jī)會的同時，網(wǎng)絡(luò)課程、視頻直播等在線教育的普及也豐富了其獲取知識的渠道，既剝離了籠罩在公權(quán)力及政府部門履職行為上面的神秘面紗，也便利了平民大眾對政務(wù)數(shù)據(jù)、決策信息、制度規(guī)范等的查閱和獲取，某種意義上建構(gòu)起圍繞公權(quán)力運(yùn)行的“玻璃房”，以監(jiān)督權(quán)力的公平運(yùn)行。第三，數(shù)據(jù)整合，驅(qū)動民眾權(quán)利平等。權(quán)利是權(quán)力的來源，權(quán)力是權(quán)利的保障。憲法頒布實(shí)施的目的，很大部分就在于保障民眾權(quán)利的有效實(shí)現(xiàn)。大數(shù)據(jù)通過搜集政策、制度的執(zhí)行信息、記錄權(quán)力運(yùn)行軌跡，能夠幫助決策者、管理者通曉具體執(zhí)行情況，并監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行過程中的越軌行為，以督促政策、制度目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)，即達(dá)到保障民眾權(quán)利的目的。更為重要的是，大數(shù)據(jù)還能監(jiān)督司法權(quán)力運(yùn)行，記錄司法部門在處理侵權(quán)行為、裁判權(quán)利沖突時的運(yùn)行軌跡，以敦促司法部門公正執(zhí)法、公平判決，以切實(shí)做到“法律面前人人平等”。

（二）數(shù)據(jù)制衡

權(quán)力的產(chǎn)生及其作用源自對關(guān)鍵資源的不平等占有與支配。②Rzghuram G. Rajan and Luigi Zingales，“Power in a Theory of the Firm，” The Quarterly Journal of Economics，vol. 113，no. 2，1998，pp.387-432.當(dāng)支配者與被支配者對資源的占有比例或力量對比發(fā)生改變時，原有的權(quán)力關(guān)系就會發(fā)生變化——顛倒乃至消失。據(jù)此，從管理轉(zhuǎn)向治理，多元主體格局的建立及主體間平等地位的獲得，根本上意味著政府、企業(yè)、社會組織、平民等主體間力量對比的變動，即國家治理語境下，企業(yè)、社會組織、平民等新興治理主體獲得了與政府等傳統(tǒng)治理主體討價還價的能力和力量。具體表現(xiàn)為，政府或職能部門在醞釀公共政策、制定公共決策、頒布規(guī)章制度時，將需要充分征求社會行動者的意見、建議，以確保政策和決策的合法性、權(quán)威性與代表性。

從傳統(tǒng)意義上講，政府機(jī)構(gòu)幾乎壟斷了國家治理的一切權(quán)力，支配著包括信息資源在內(nèi)的全部重要資源，以維系其對一切事物的管理。由此，其所帶來的弊端也是顯而易見的：首先，“官本位”盛行，官僚主義普遍，民眾迷信并崇拜官位、權(quán)力，官民關(guān)系顛倒，社會被迫“臣服”于政府。其次，政府以控制新聞媒體、主流報紙雜志來塑造有利于單邊主義的信息傳播、分布模式，壟斷知識的生產(chǎn)與消費(fèi)路徑，阻礙民眾對政務(wù)信息的獲取、運(yùn)用，旨在掌控權(quán)力基礎(chǔ)的稀釋速度和程度，延緩權(quán)力的轉(zhuǎn)移與擴(kuò)散?；趯π畔⒑椭R的生產(chǎn)、傳播與消費(fèi)模式的控制，政府既控制了權(quán)力的授予、剝奪，還固化了中央與地方間、政府與社會間的力量對比。

大數(shù)據(jù)時代，大數(shù)據(jù)思維的滲透及大數(shù)據(jù)技術(shù)的嵌入，在創(chuàng)新信息和知識的產(chǎn)生、傳播與消費(fèi)模式時，通過賦權(quán)社會行動者、激勵分權(quán)放權(quán)、鼓勵公共參與驅(qū)動了公共權(quán)力的擴(kuò)散。在思維層面，大數(shù)據(jù)思維強(qiáng)調(diào)公開透明、開放共享，鼓勵多元主體協(xié)商合作、信息互動，充分發(fā)揮各治理主體的信息、專業(yè)、資源優(yōu)勢。在技術(shù)層面，大數(shù)據(jù)有多種信息來源，能采集并閱讀結(jié)構(gòu)和非結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)，通過交叉復(fù)現(xiàn)、數(shù)據(jù)整合、信息拼圖實(shí)現(xiàn)對權(quán)力結(jié)構(gòu)、社會行為和現(xiàn)象的數(shù)字化表達(dá)；通過對傳統(tǒng)媒體的數(shù)字化升級改造推動新舊媒體融合和多媒體發(fā)展，創(chuàng)新信息和知識的生產(chǎn)、傳播、消費(fèi)模式，改變信息的傳播、分布路徑，改變國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，重塑央地、政社、官民關(guān)系；大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)通過數(shù)據(jù)的集中、整合，突破治理主體間的時空限制，以線上方式保障治理主體的參與權(quán)在場，從而推動政務(wù)數(shù)據(jù)的開放共享。

具體而言，第一，克服上下級政府間的信息不對稱，驅(qū)動權(quán)力制衡。大數(shù)據(jù)作為一種資源和新興技術(shù)，基于對相關(guān)數(shù)據(jù)的采集、傳遞與分析，不僅能通過識別和處理源源不斷的問題將社會清晰地呈現(xiàn)在國家面前，讓事物的狀態(tài)從“潛在”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩?shí)在”①彭亞平：《技術(shù)治理的悖論：一項(xiàng)民意調(diào)查的政治過程及其結(jié)果》，《社會》2018年第3期。；還克服了管理層級過多帶來的信息失真問題?，F(xiàn)有管理需求超出了決策者或管理者的生理機(jī)能極限，大數(shù)據(jù)則彌補(bǔ)了這一不足，通過技術(shù)手段讓管理者同時與多個下屬或管理對象進(jìn)行對話，從技術(shù)上解決了管理層級過多的問題。一個更加重要的優(yōu)勢在于，大數(shù)據(jù)能實(shí)現(xiàn)對文本、語音、視頻、圖像等非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的“翻譯”，為決策者、高層管理者創(chuàng)造多條信息通道，他們能夠通過不同方式、路徑采集信息，在對不同類型、來源、規(guī)模的信息進(jìn)行整合的基礎(chǔ)上，拼湊出有關(guān)政策執(zhí)行者或下級政府、部門行為的圖畫，以達(dá)到監(jiān)督公權(quán)力執(zhí)行的目的。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，原本小幅度、多層級的垂直型結(jié)構(gòu)可能轉(zhuǎn)換為寬幅度、少層次的扁平化結(jié)構(gòu)。第二，提倡并支持?jǐn)?shù)據(jù)開放共享，驅(qū)動社會制衡。一方面，擁有大數(shù)據(jù)思維的政府部門會充分重視社會需求、征求社會意見，并通過制度的方式將其固定下來，如2007 年頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》、2016 年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于在政務(wù)公開工作中進(jìn)一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)的通知》等，都為民眾獲取信息提供了政策依據(jù)。另一方面，大數(shù)據(jù)對信息傳播路徑、消費(fèi)方式的改變，則改變了信息的分布模式，在賦權(quán)社會行動者同時，起到了遏制公權(quán)力濫用的作用。尤其重要的是，掌握大數(shù)據(jù)思維的社會行動者也會主動要求參與公共事務(wù)、理性表達(dá)訴求并對公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。第三，賦予民眾新興權(quán)利，驅(qū)動利益制衡。對民眾個人而言，大數(shù)據(jù)時代的最大挑戰(zhàn)是信息安全、隱私安全，一旦這些安全問題得不到控制和解決，智慧社會建設(shè)及國家治理的智能化推進(jìn)將變得難以為繼。因此，關(guān)于數(shù)據(jù)權(quán)限的歸屬問題，政府應(yīng)做出明確規(guī)定。一旦數(shù)據(jù)的歸屬屬于個人，個人就會以數(shù)據(jù)權(quán)限為依托，形成對政府行為的監(jiān)督和制衡。

（三）數(shù)據(jù)監(jiān)察

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗”②阿克頓：《自由與權(quán)力》，侯健等譯，南京：意林出版社，2011年，第294頁。，不受限制的權(quán)力是權(quán)力運(yùn)行風(fēng)險的根源所在。③胡稅根、翁列恩：《構(gòu)建政府權(quán)力規(guī)制的公共治理模式》，《中國社會科學(xué)》2017年第11期。為確保國家治理能遵循并實(shí)踐公共“善”、提升公共福利和利益，監(jiān)督并遏制腐敗成為維系執(zhí)政合法性、權(quán)威性的關(guān)鍵議題。一方面，傳統(tǒng)中國推崇“以德治國”，強(qiáng)調(diào)個體自律在克服權(quán)力濫用行為中的關(guān)鍵作用，試圖把一切職務(wù)犯罪歸因于掌權(quán)者的不合禮儀、道德淪喪；另一方面，西方世界則鼓勵相互制衡，強(qiáng)調(diào)外部約束在監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行、防止腐敗行為中的重要價值，并建構(gòu)起“三權(quán)分立”“依法治國”等現(xiàn)代意義上的治理體系。然而，各個時代、國家或地區(qū)的歷史表明，只要權(quán)力運(yùn)行的“黑箱”沒有打開，“法治”與“德治”依然無法徹底清除腐敗。換言之，規(guī)范與優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行的重要前提，便是將權(quán)力運(yùn)行的“黑箱”打開，不斷加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督，使國家治理空間不斷走向透明化和清晰化。

一直以來，權(quán)力及其運(yùn)行是一件非常神秘的事情?！疤}卜招聘”“帶病提拔”等濫權(quán)現(xiàn)象的普遍存在，都根源于權(quán)力流動及其運(yùn)用的神秘性及其“黑箱化”。權(quán)力“黑箱”的長期存在根源于權(quán)力觀念的陳舊以及監(jiān)察信息采集技術(shù)的落后。一方面，掌權(quán)者為了維系既得利益，不愿意主動公開信息；平民大眾出于對權(quán)力的恐懼，則很少提出質(zhì)疑與批評。兩者綜合起來，共同建構(gòu)起一個維持“黑箱”的理念體系、文化氛圍。另一方面，信息采集、傳播、分析技術(shù)落后，導(dǎo)致在央地、政社、官民之間普遍存在信息不對稱。上級政府難以對下級政府進(jìn)行有效監(jiān)管，監(jiān)督部門無法對被監(jiān)督者的權(quán)力運(yùn)用情況進(jìn)行全面掌握，平民大眾則缺乏途徑去了解公權(quán)力的運(yùn)行邏輯以及政府決策的議程設(shè)置。

作為一種信息采集、記錄、分析的工具，大數(shù)據(jù)能在一定程度上彌補(bǔ)傳統(tǒng)權(quán)力監(jiān)督的不足與缺陷。首先，能夠提升權(quán)力運(yùn)行信息的采集水平。區(qū)別于傳統(tǒng)的人工采集、現(xiàn)場確認(rèn)方式，數(shù)據(jù)監(jiān)察基于互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、移動App 等網(wǎng)絡(luò)信息化技術(shù)的普遍滲入，建構(gòu)起圍繞監(jiān)察對象的立體化、持續(xù)性遠(yuǎn)程監(jiān)察系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對監(jiān)察對象及其行為的全流程、不間斷監(jiān)控，將所有監(jiān)察數(shù)據(jù)上傳并存儲在全國、區(qū)域或部門統(tǒng)一的監(jiān)察大數(shù)據(jù)庫中。其次，能夠提升監(jiān)察信息的傳遞水平。一方面，監(jiān)察大數(shù)據(jù)庫的建立打破了傳統(tǒng)行政壁壘對監(jiān)察信息開放共享的束縛，提高了信息使用的效率和頻率；另一方面，大數(shù)據(jù)時代數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、傳播和消費(fèi)都是即時性的，能消除空間帶來的時間距離，提高決策信息的新鮮度。并且，監(jiān)察大數(shù)據(jù)開放平臺的打造有助于不同監(jiān)察主體、社會組織、民眾個體對監(jiān)察信息的查詢、調(diào)閱和使用。再次，能夠提升監(jiān)察信息的分析水平?！靶畔⒃胍簟笔切畔贤媾R的最大“敵人”，傳統(tǒng)人工甄別信息取決于個人經(jīng)驗(yàn)，信度和效度都有限；信息技術(shù)在監(jiān)察數(shù)據(jù)挖掘和分析中的適用，則能夠有效剔除個人主觀意向、價值偏好對信息的“污染”；并且，從“因果關(guān)系”到“相關(guān)關(guān)系”的轉(zhuǎn)變，能夠發(fā)現(xiàn)更多被忽略的細(xì)節(jié)、更多信息碎片并進(jìn)行自動整合，以降低監(jiān)察主體分析、甄別信息的時間與管理成本。

由此可見，大數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)監(jiān)察方面的驅(qū)動作用主要表現(xiàn)在：第一，數(shù)據(jù)多源驅(qū)動全面監(jiān)察。一方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)的普遍適用與深度嵌入創(chuàng)新了監(jiān)察信息的采集途徑和方式，其對結(jié)構(gòu)化與非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的閱讀，以及對監(jiān)察對象及其權(quán)力行為全面的掃描和信息采集，能夠確保監(jiān)察者全面掌握監(jiān)察對象的全部信息。另一方面，大數(shù)據(jù)及其延伸出來的人工智能技術(shù)，通過算法設(shè)計(jì)，能夠?qū)崿F(xiàn)對多源流信息的交叉驗(yàn)真，從而去除信息噪音，提高信息質(zhì)量，減少信息不對稱，以獲得有關(guān)監(jiān)察對象的真實(shí)狀態(tài)，提高監(jiān)察的科學(xué)性、精準(zhǔn)性、針對性。第二，數(shù)據(jù)足跡驅(qū)動全程監(jiān)察。通過結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠記錄權(quán)力運(yùn)行的每一個環(huán)節(jié)、步驟和細(xì)節(jié)，通過溯源技術(shù)則能夠刻畫出權(quán)力運(yùn)行的基本軌跡，人們可以經(jīng)由大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)對權(quán)力行為的全過程監(jiān)察。因此，借用大數(shù)據(jù)記錄、溯源等技術(shù)，監(jiān)察者能夠從某一個權(quán)力行為的起點(diǎn)開始監(jiān)督，歷時地觀察權(quán)力的流動是否符合標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，是否存在可能的越軌行為，這有助于終身責(zé)任制追蹤的有效實(shí)現(xiàn)。第三，數(shù)據(jù)全景驅(qū)動全員監(jiān)察。2018 年通過的《中華人民共和國國家監(jiān)察法》提出，對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，這為全員監(jiān)察提供了法律依據(jù)。大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用可以從技術(shù)層面助力全員監(jiān)察目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。以前由于人力物力財力的限制，很難對規(guī)模龐大的政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面系統(tǒng)的監(jiān)管，從而導(dǎo)致機(jī)會主義和僥幸心理的大量存在，而大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用能夠輕松地根據(jù)現(xiàn)有的監(jiān)督清單對各個主體進(jìn)行比對、匹配和分析，能夠在短時段內(nèi)完成以前無法完成的數(shù)量巨大的監(jiān)督任務(wù)，這也超越了傳統(tǒng)的抽樣式監(jiān)督，使監(jiān)督更加全面系統(tǒng)。

三、大數(shù)據(jù)賦能國家治理的職能變革

國家治理是一個集物質(zhì)資源、社會文化、組織結(jié)構(gòu)和個體行為的互動連續(xù)統(tǒng)一過程，具有高度的復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性、異質(zhì)性和動態(tài)性特征。其中，信息流動承擔(dān)著聯(lián)結(jié)這一連續(xù)統(tǒng)一體的紐帶作用。信息的精準(zhǔn)性、實(shí)時性和完備性保障了聯(lián)結(jié)效果的有效性，成為國家治理能力的關(guān)鍵考量。作為一種數(shù)字化信息記憶，大數(shù)據(jù)具有可存儲、可移植和可分析的特征。與物理屬性的再度拓展相比，大數(shù)據(jù)的社會價值屬性得以空前釋放，突出表現(xiàn)在潛在關(guān)系的精準(zhǔn)挖掘、社會規(guī)律的深度總結(jié)以及未來趨勢的預(yù)測研判①陳潭、劉成：《大數(shù)據(jù)驅(qū)動社會科學(xué)研究的實(shí)踐向度》，《學(xué)術(shù)界》2017年第7期。，為解決現(xiàn)實(shí)的治理難題提供了全新治理工具，成為國家治理現(xiàn)代化的技術(shù)原動力。

（一）精益決策

赫伯特·西蒙（Herbert Simon）認(rèn)為，決策貫穿管理的全過程，這一行為是兩大前提有機(jī)結(jié)合的結(jié)果：信息和信息的處理能力。②岳成浩、成婧：《危機(jī)能管理嗎？——基于西蒙決策理論的視角》，《中國行政管理》2016年第2期。這意味著精準(zhǔn)而有益的決策是信息充分化的結(jié)果，也受制于決策者能否將這些信息轉(zhuǎn)化成有效的決策信息。傳統(tǒng)治理系統(tǒng)的決策者通常面臨信息不充分和決策信息轉(zhuǎn)化有效性低的情形，遭遇問題認(rèn)定不清、決策協(xié)同度不足、決策結(jié)果難以預(yù)見的困境。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)在國家治理中廣泛應(yīng)用，散布的數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)記錄著海量的物質(zhì)變動和行為軌跡，這些全面感知的數(shù)據(jù)構(gòu)成龐大的決策信息集。同時，伴隨著以深度學(xué)習(xí)為代表的人工智能技術(shù)的跨越式發(fā)展，機(jī)器處理數(shù)據(jù)化信息的能力突飛猛進(jìn)，潛藏在數(shù)據(jù)背后的隱性關(guān)系被精準(zhǔn)揭示，大數(shù)據(jù)的價值屬性得以充分挖掘。

在數(shù)據(jù)驅(qū)動的國家治理中，政府決策將日益精益化——逐步實(shí)現(xiàn)從模糊化決策向精細(xì)化決策、從試錯式?jīng)Q策向研判式?jīng)Q策、從單面式?jīng)Q策向全員式?jīng)Q策的轉(zhuǎn)變。首先，由于信息的數(shù)字化程度不高，傳統(tǒng)決策模式長期面臨信息模糊、信息滯后、信息偏差的威脅，最終決策表現(xiàn)出粗放化、大概化、模糊化傾向。但在大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)的支撐下，公共資源變動、社會環(huán)境狀況及社會公眾需求能被實(shí)時捕捉并得以精準(zhǔn)分析，決策者能清楚且精細(xì)地掌握決策信息，從而更加深入地分析政策介入的條件和情境。①Amanda Clarke and Helen Margetts，“Governments and Citizens Getting to Know Each Other？Open，Closed，and Big Data in Public Management Reform，”Policy & Internet，vol.6，no.4，2014，pp.393-417.其次，以往決策的結(jié)果預(yù)判通常依賴于決策者的個體偏好、價值傾向和經(jīng)驗(yàn)判斷，帶有濃重的主觀臆斷性，一旦判斷失準(zhǔn)往往會導(dǎo)致決策失敗。在大數(shù)據(jù)時代，所有數(shù)據(jù)源自現(xiàn)實(shí)社會情境，這些真實(shí)數(shù)據(jù)使決策預(yù)測模型和仿真模型具有更加精準(zhǔn)的預(yù)判能力，能協(xié)助決策者透視某項(xiàng)決策可能的執(zhí)行結(jié)果和社會效應(yīng)，進(jìn)而完善或調(diào)整決策備選方案，達(dá)成“目的-手段”有機(jī)匹配。最后，大數(shù)據(jù)促進(jìn)現(xiàn)實(shí)世界數(shù)字化的同時，也推動了扁平化、全員化、協(xié)商化的組織決策。當(dāng)前，政治活動虛擬化，微信問政、視頻問政、網(wǎng)絡(luò)問政等互聯(lián)網(wǎng)平臺問政形式承載了“官民互動”的關(guān)鍵角色，這些信息以數(shù)字化形式被存儲。對這些海量數(shù)據(jù)的聚類分析和情感挖掘，可以實(shí)現(xiàn)對某一政策議題利益相關(guān)群體認(rèn)可度及社會接納度的實(shí)時掌握，從而不斷推進(jìn)政府決策的全員化。

（二）精細(xì)管理

任何一個國家的有序、穩(wěn)定和高效運(yùn)轉(zhuǎn)都離不開各個政府層級的有效管理。因此，管理水平是國家治理能力在日常運(yùn)行中的具體表征。管理活動通常是資源、環(huán)境、人員的復(fù)雜函數(shù)式，涵蓋了資源的合理配置、管理手段與情境的動態(tài)匹配以及管理參與主體間的協(xié)同互動。在政府質(zhì)量管理體系中，資源管理是基本要素，由人力資源和物質(zhì)資源組成。②尤建新、王家合：《政府質(zhì)量管理體系建構(gòu)：要素、要求和程序》，《中國社會科學(xué)》2006年第12期。在科學(xué)管理理念下，傳統(tǒng)政府管理中的人力資源往往浪費(fèi)在大量的結(jié)構(gòu)性、程式性的重復(fù)任務(wù)中。技術(shù)工具的限制使傳統(tǒng)資源管理面臨嚴(yán)重的資源錯配現(xiàn)象，阻礙著信息反饋鏈的功能發(fā)揮。這既表現(xiàn)在管理主體難以即時獲知客體的運(yùn)行狀況，無法達(dá)到因地制宜、因時制宜的管理效果；同時，也使得主體間的信息互動成本大幅提高，效果不如人意。因此，政府管理如何實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和信息的暢通流動已成為革新傳統(tǒng)管理模式的必然趨勢。

以大數(shù)據(jù)為典型的新興信息技術(shù)集群的嵌入式發(fā)展所釋放的技術(shù)紅利，促推政府管理走向精細(xì)化道路——促使資源管理集約化、管理過程調(diào)適化和管理主體協(xié)同化。首先，伴隨物聯(lián)網(wǎng)、5G 技術(shù)、人工智能的快速應(yīng)用，人類社會正由互聯(lián)網(wǎng)時代步入智能時代，在“人人互聯(lián)”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)了“人物互聯(lián)”及“物物互聯(lián)”，從而實(shí)現(xiàn)“萬物互聯(lián)”。這種互聯(lián)克服了原先只能依據(jù)對影響管理核心變量進(jìn)行信息采集、整合、分類和分析的局限，使決策者可借助數(shù)據(jù)處理工具精細(xì)掌握資源配置過程及其運(yùn)行效率，據(jù)此制定資源優(yōu)化政策。不僅如此，由大數(shù)據(jù)驅(qū)動的智能機(jī)器未來將大面積代替人工，成為從事程式化工作的主體，極大地釋放人類在抽象能力、情感交流、創(chuàng)新思維等方面的獨(dú)有特質(zhì)，以“人機(jī)合智”的方式實(shí)現(xiàn)人力資源的有效配置。③Aggeliki Androutsopoulou，et al，“Transforming the Communication Between Citizens and Government Through AI-guided Chatbots，”Government Information Quarterly，vol.36，no.2，2019，pp.358-367.其次，大數(shù)據(jù)實(shí)質(zhì)是信息的海量性、多維性和實(shí)時性的集合，有可能將把信息不完全時本應(yīng)外生化的參數(shù)進(jìn)行內(nèi)生化。④何大安、許益懷：《大數(shù)據(jù)時代福利政策制定的理論分析》，《浙江學(xué)刊》2019年第3期。這些被數(shù)據(jù)化了的實(shí)物所產(chǎn)生的微小變動均能以數(shù)字形式被存儲和傳輸，經(jīng)過數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)的整合、歸類和分析后，主管部門可以全面、動態(tài)、精準(zhǔn)地監(jiān)控管理客體的運(yùn)行過程并發(fā)現(xiàn)異常形態(tài)，從而幫助決策者及時采取應(yīng)對策略并不斷實(shí)現(xiàn)調(diào)適化管理。最后，協(xié)同治理建立在信息共享基礎(chǔ)上，信息壁壘得以破除的前提是共享收益大于成本。大數(shù)據(jù)具有信息記錄的精準(zhǔn)性、可移植性和可挖掘性，條塊化的政府機(jī)構(gòu)通過共享各部門的獨(dú)有數(shù)據(jù)，為其他部門提供更加全面、精準(zhǔn)的決策信息，提高管理效率，以此應(yīng)對日趨復(fù)雜和不確定的治理環(huán)境。另一方面，區(qū)塊鏈技術(shù)的不斷成熟極大地縮減了數(shù)據(jù)共享的經(jīng)濟(jì)和風(fēng)險成本，能夠在實(shí)現(xiàn)信息傳遞時效性的同時，保障共享參與的隱私以及共享信息的安全。⑤陳濤、馬敏、徐曉林：《區(qū)塊鏈在智慧城市信息共享與使用中的應(yīng)用研究》，《電子政務(wù)》2018年第7期。故而，大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈技術(shù)成為政府管理不斷走向協(xié)同化的有力武器。

（三）精致服務(wù)

進(jìn)入21 世紀(jì)，在機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變的探索中，中國逐漸確立服務(wù)型政府建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)。黨的十九大報告明確指出，“轉(zhuǎn)變政府職能，是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)。……建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”⑥《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議文件匯編》，北京：人民出版社，2018年，第26頁。，將服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)統(tǒng)一到“人民滿意”的標(biāo)準(zhǔn)下，這是“升級版”的服務(wù)型政府。①謝新水：《從服務(wù)型政府到人民滿意的服務(wù)型政府——一個話語路徑的分析》，《探索》2018年第2期。滿意是公眾對比政府服務(wù)的實(shí)際體驗(yàn)與主觀預(yù)期所形成的一種心理感受，反映了公眾對政府服務(wù)需求的滿足感和獲得感。建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府根本上就是政府服務(wù)能否滿足公眾需求，但這種需求不僅體現(xiàn)出巨大的個體異質(zhì)性，而且會隨時空變化而變化，并且不會單獨(dú)存在，往往是以整體化和非標(biāo)準(zhǔn)化的形式呈現(xiàn)。在此背景下，傳統(tǒng)的政府服務(wù)模式越發(fā)無法回應(yīng)和滿足主體間多樣化需求，服務(wù)過程和結(jié)果凸顯出個性化低、差異性不足、動態(tài)服務(wù)滯后、整體性缺失等問題。

顯然，大數(shù)據(jù)對數(shù)字信息的智能獲取與分析，為政府服務(wù)提供者探究公眾的心理現(xiàn)象、問題及相關(guān)因素提供了便利與可能②鄭建君：《大數(shù)據(jù)背景下的社會心理建設(shè)》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2019年第4期。，進(jìn)而推動政府服務(wù)更加精準(zhǔn)地滿足公眾需求，體現(xiàn)出個性化、動態(tài)化和整合化的特性和趨勢。一是個性化服務(wù)。個體行為的數(shù)字化是大數(shù)據(jù)的重要面向，社交媒體、移動終端、視頻監(jiān)控、射頻傳感器等數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)能夠全面、多維地采集個體的人際互動、網(wǎng)絡(luò)行為、行動軌跡，通過對跨層次、立體化、混合結(jié)構(gòu)的個體行為數(shù)據(jù)的深度學(xué)習(xí)和數(shù)據(jù)挖掘，全方位探知每個行為體的需求類別、等級和強(qiáng)度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)差異化、個性化和定制化服務(wù)，有助于打破原有的單一化服務(wù)供給模式。二是動態(tài)化服務(wù)。公眾的公共服務(wù)需求并非一成不變，是心理波動、具體情境等因素相互作用的過程，借助實(shí)時數(shù)據(jù)感知系統(tǒng)，大數(shù)據(jù)可以快速、全程、即時地采集涉及個體服務(wù)體驗(yàn)的海量信息，以可視化的方式動態(tài)反映公眾的服務(wù)需求變化，管理者能據(jù)此更新和改進(jìn)服務(wù)供給策略，有助于實(shí)現(xiàn)需求與服務(wù)的動態(tài)平衡。三是整合化服務(wù)。公眾需求往往并不獨(dú)立，是由連續(xù)、多維、細(xì)分的需求綜合而成，通過采集和整合個體的“全”數(shù)據(jù)，對包括非結(jié)構(gòu)化和半結(jié)構(gòu)化等在內(nèi)的多樣態(tài)數(shù)據(jù)深度挖掘，能整體化考量個體需求的形成要素，并對其進(jìn)行精準(zhǔn)的類別劃分和等級排序，以全方位研判為基礎(chǔ)，有助于制定最優(yōu)服務(wù)供給方案。

（四）精確監(jiān)管

政府監(jiān)管是保障經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定運(yùn)行的基礎(chǔ)，是國家治理的重要構(gòu)件。隨著市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級及風(fēng)險社會到來，政府、市場、社會的邊界變得模糊，治理環(huán)境突顯高度不確定性和復(fù)雜性，政府干預(yù)范圍不得不隨之?dāng)U大，推動政府角色由規(guī)則明確的管理型政府轉(zhuǎn)向靈活動態(tài)的監(jiān)管型政府。然而，作為彌補(bǔ)市場失靈的政府監(jiān)管，其本身也面臨失靈威脅，從而容易導(dǎo)致政府監(jiān)管的有效性不足的出現(xiàn)，以“監(jiān)管俘獲”和“成本-收益”失衡最為突出。③席濤：《法律、監(jiān)管與市場》，《政法論壇》2011年第3期?！氨O(jiān)管俘獲”實(shí)質(zhì)上是潛在的尋租空間使監(jiān)管主體能為少數(shù)人謀求利益的過程，導(dǎo)致這一現(xiàn)象的因素眾多，其中監(jiān)管過程的人為操縱和非透明化操作是重要誘因。何以擺脫或降低監(jiān)管過程中的“暗箱操作”，提升監(jiān)管的透明度和公共性是政府監(jiān)管的關(guān)鍵。與此同時，從社會整體的“成本-收益”角度看，政府監(jiān)管是為彌補(bǔ)市場失靈的固有缺陷，維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序，但傳統(tǒng)監(jiān)管模式卻長期面臨“不管就亂，一管就死”的怪圈，致使政府介入有時無法發(fā)揮正向效應(yīng)，反而導(dǎo)致負(fù)面效應(yīng)頻繁出現(xiàn)。

在人工智能和大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐下，可供政府選擇的監(jiān)管工具更為多元、監(jiān)管信息的采集和反饋更加快捷和精準(zhǔn)、監(jiān)管過程也更加透明和公正，不僅有利于規(guī)避“監(jiān)管俘獲”的產(chǎn)生，也大幅提升了政府監(jiān)管能力和水平。具體表現(xiàn)在：一是智能監(jiān)管。依托機(jī)器學(xué)習(xí)、人機(jī)交互的技術(shù)路徑，以源自政府主體、監(jiān)管客體和行為的海量真實(shí)數(shù)據(jù)作為訓(xùn)練樣本，計(jì)算機(jī)可自行模擬和構(gòu)建相應(yīng)的模型，并自主完成對各類監(jiān)管信息的分析、歸類和預(yù)測，精準(zhǔn)確定監(jiān)管環(huán)境的異常變化，及時發(fā)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的違法線索，通過智能化監(jiān)管確保政府監(jiān)管的精準(zhǔn)聚焦，在提升政府監(jiān)管能力同時，減少監(jiān)管過程中的“人為干預(yù)”，提高監(jiān)管的公平性和公信力。二是實(shí)時監(jiān)管。作為一種新興監(jiān)管技術(shù)，大數(shù)據(jù)技術(shù)集群能即時完成對監(jiān)管客體的信息收集、整合與報送。以這些海量數(shù)據(jù)作為訓(xùn)練樣本，機(jī)器學(xué)習(xí)等人工智能技術(shù)能精準(zhǔn)識別異常數(shù)據(jù)和違規(guī)行為，動態(tài)監(jiān)測并實(shí)時反饋潛在的監(jiān)管風(fēng)險，進(jìn)一步推動政府的實(shí)時化監(jiān)管和預(yù)判式監(jiān)管，強(qiáng)力提升政府監(jiān)管有效性。三是全面監(jiān)管。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的嵌入式發(fā)展進(jìn)入新階段，大數(shù)據(jù)的價值功用將持續(xù)擴(kuò)展，在不斷升級自動處理、實(shí)時預(yù)警、動態(tài)監(jiān)測及風(fēng)險預(yù)測在事中、事后的監(jiān)管賦能外，數(shù)據(jù)驅(qū)動型監(jiān)管逐步向事前階段推進(jìn)，將監(jiān)管規(guī)則數(shù)據(jù)化、電子化、標(biāo)準(zhǔn)化，推動監(jiān)管政策的數(shù)字化和可讀性，并內(nèi)嵌于各個監(jiān)管環(huán)節(jié)，使數(shù)據(jù)驅(qū)動型監(jiān)管擴(kuò)展至政府監(jiān)管全過程，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)管。①陶峰、萬軒寧：《監(jiān)管科技與合規(guī)科技：監(jiān)管效率和合規(guī)成本》，《金融監(jiān)管研究》2019年第7期。

四、大數(shù)據(jù)賦能國家治理的實(shí)踐圖景

國家治理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，國家治理體系也是一個多層次多領(lǐng)域的復(fù)雜系統(tǒng)。大數(shù)據(jù)驅(qū)動的國家治理并非簡單的物理反應(yīng)，而是一種復(fù)雜的化學(xué)反應(yīng)。大數(shù)據(jù)可滲透到國家治理的各個方面，以隱蔽的或公開的形式重塑國家治理諸領(lǐng)域，從而產(chǎn)生“大數(shù)據(jù)×”的乘數(shù)倍增效應(yīng)。2017 年12 月8 日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)，要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會治理的機(jī)制，推進(jìn)政府管理和社會治理模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化。大數(shù)據(jù)猶如一場革命，驚醒了“沉睡的數(shù)據(jù)”，給國家治理的價值、結(jié)構(gòu)和場域帶來全新改變。運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)能揭示公共事務(wù)的關(guān)聯(lián)性、公共決策的邏輯性和公共治理的復(fù)雜性，利用數(shù)據(jù)融合、數(shù)學(xué)模型、仿真技術(shù)等技術(shù)可提高公共決策及國家治理的信息占有與數(shù)據(jù)分析能力，提高國家公共治理的精確度和靶向性。②陳潭：《大數(shù)據(jù)驅(qū)動國家治理的未來圖景》，《光明日報》2018年4月9日，第11版。作為一種價值、資源和技術(shù)，大數(shù)據(jù)必將對國家治理的方法、技術(shù)、程序和效果產(chǎn)生深刻影響。

（一）循數(shù)治理

循數(shù)治理主要強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)在政府決策、社會治理和公共服務(wù)中的重要作用，以此保證國家治理更加科學(xué)有效。大數(shù)據(jù)的發(fā)展正逐步促使政府決策從經(jīng)驗(yàn)驅(qū)動轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)據(jù)驅(qū)動，這與數(shù)據(jù)科學(xué)發(fā)展的使命相吻合，因?yàn)閿?shù)據(jù)科學(xué)的最終目標(biāo)是改進(jìn)決策。數(shù)據(jù)驅(qū)動的決策（Data-driven decision making）意味著決策是建立在對數(shù)據(jù)的分析上，而非僅僅靠直覺。③Foster Provost and Tom Fawcett，“Data Science and Its Relationship to Big Data and Data-driven Decision Making，”Big Data，vol.1，no.1，2013，p.53.政府決策理論在發(fā)展早期存在完全理性與有限理性的爭鋒，一些學(xué)者提出了完全理性決策模型，該模型認(rèn)為決策者在決策時，可了解到公共問題相關(guān)的一切信息，在此前提下，決策者能設(shè)計(jì)出所有公共政策，并能從這些備選方案中，選出效用最大化的方案。當(dāng)然，這種完全理性的決策狀態(tài)只是一種絕對理想的狀態(tài)，于是出現(xiàn)了有限理性這一替代性選擇?！霸谖髅煽磥恚邢蘩硇灾饕豢坍嫗橐粋€余類——缺乏全智全能的理性，就是受限制的理性。全智全能的缺乏，主要指的是：不能知道全部備選方案，有關(guān)外生事件具有不確定性，以及無力計(jì)算后果?！雹懿裼?、何自力：《論完全理性與有限理性——對現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理性假設(shè)的反思》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2006年第5期。顯然，無論是完全理性還是有限理性，影響政府決策有效性程度的一個關(guān)鍵變量便是決策者對信息的占有程度。大數(shù)據(jù)從技術(shù)與思維上提升決策者的理性程度，從而實(shí)現(xiàn)從經(jīng)驗(yàn)決策到數(shù)據(jù)驅(qū)動決策的轉(zhuǎn)變。“數(shù)據(jù)驅(qū)動的決策（Data-driven decisions）是更好的決策，這一點(diǎn)是顯而易見的，這既要求大數(shù)據(jù)讓管理者在事實(shí)而非直覺的基礎(chǔ)上來決策。在這個意義上，大數(shù)據(jù)有促使管理革命化的潛力”⑤Andrew McAfee and Erik Brynjolfsson，“Big Data： The Management Revolution，”Harvard Business Review，vol. 90，no. 10，2012，p.5.

數(shù)據(jù)驅(qū)動的決策更需要大數(shù)據(jù)思維的支撐?！皵?shù)字化不是獨(dú)立發(fā)生的，我們的社會也不是由技術(shù)決定的，我們有必要認(rèn)識到針對政府而言，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用背景是文化?！雹轆ndy Williamson，“Big Data and the Implications for Government，”Legal Information Management， vol.14，no.4，2014，p.255.大數(shù)據(jù)不僅僅是一種信息技術(shù)，更是一個時代背景，在這一背景下，數(shù)據(jù)成為一種戰(zhàn)略性資源。大數(shù)據(jù)的發(fā)展，既是一種技術(shù)上的創(chuàng)新，更是制度與思維上的變革。大數(shù)據(jù)技術(shù)與文化必定會解構(gòu)一些傳統(tǒng)的思維與理念，“政府部門是大的科層制，習(xí)慣于一些傳統(tǒng)的做法，而對變革加以抵制。組織慣性會阻礙新思想的生長與新技術(shù)的使用。然而，更多的支持者將會看到大數(shù)據(jù)作為工具，在改革政府方面的價值?！雹逺hoda C. Joseph and Norman A. Johnson，“Big Data and Transformational Government，”It Professional，vol. 15，no. 6，2013，p.47.要想真正讓大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府決策，還需要決策者們吸納數(shù)據(jù)理念，只有大數(shù)據(jù)技術(shù)與大數(shù)據(jù)思維深度融合，才能更好地服務(wù)決策?？梢姡髷?shù)據(jù)驅(qū)動下的決策是一種“政策制定2.0（Policy-Making 2.0）”，“組織文化與治理結(jié)構(gòu)的充分轉(zhuǎn)變，使得新一代數(shù)據(jù)與事實(shí)驅(qū)動的協(xié)同治理與決策得以實(shí)現(xiàn)。”①Gianluca Misuraca，F(xiàn)rancesco Mureddu and David Osimo，“Policy-Making 2.0： Unleashing the Power of Big Data for Public Governance，” in M. Gascó-Hernández eds.，Open Government，Public Administration and Information Technology，New York：Springer Science & Business Media，2014，p.186.現(xiàn)代國家治理不能像傳統(tǒng)國家管理時期一樣，依靠模糊的決策信息，做出“大致”“大約”和“大概”經(jīng)驗(yàn)型的決策。數(shù)據(jù)越來越成為政府決策和國家治理的重要戰(zhàn)略資源，沒有高質(zhì)量的數(shù)據(jù)，就難以制定出高質(zhì)量的公共決策。現(xiàn)代社會的競爭也開始轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)治理的競爭，包括數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)儲存、數(shù)據(jù)清洗、數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)預(yù)測等一系列數(shù)據(jù)治理能力將成為未來國際競爭的核心要素。總體而言，無論是從數(shù)據(jù)本身的價值考慮，還是從國家治理的外部環(huán)境考慮，大數(shù)據(jù)驅(qū)動的國家治理必將走向循數(shù)治理。

（二）智能治理

智能治理強(qiáng)調(diào)機(jī)器通過大量數(shù)據(jù)獲取知識，從而自動完成治理任務(wù)?！按髷?shù)據(jù)是人類文明新的土壤，在這片土壤之上，人類將開始建設(shè)一個智能社會。”②涂子沛：《數(shù)據(jù)之巔：大數(shù)據(jù)革命，歷史、現(xiàn)實(shí)與未來》，北京：中信出版社，2014年，第255頁。大數(shù)據(jù)絕不止步于當(dāng)前數(shù)據(jù)資源的作用，大數(shù)據(jù)的終極目標(biāo)是智能化。相比傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)的“大”不僅體現(xiàn)在“大體量”“大存儲”“大價值”，更體現(xiàn)在“大智能”方面。若花費(fèi)巨大人力物力成本獲取的大數(shù)據(jù)，僅僅只為證實(shí)或支撐某個決策和觀點(diǎn)，其在本質(zhì)上與傳統(tǒng)抽樣式數(shù)據(jù)分析并無差異。海量大數(shù)據(jù)的另一個重要價值在于，其能為治理智能化提供試驗(yàn)田，能通過海量數(shù)據(jù)的分析和挖掘?qū)ふ抑悄苤卫淼囊?guī)律與模型。在過去幾十年，計(jì)算機(jī)的硬件性能、軟件性能和運(yùn)算速度得到質(zhì)的提升，基于數(shù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)的算法與模型不斷成熟，但在很長一段時間智能計(jì)算并未取得質(zhì)的突破，關(guān)鍵在于數(shù)據(jù)瓶頸的限制，缺乏海量的數(shù)據(jù)資源供實(shí)驗(yàn)?zāi)Ｐ瓦M(jìn)行試驗(yàn)。換言之，智能治理的瓶頸在不斷轉(zhuǎn)移，從硬件到軟件，再從軟件到算法，最后從算法轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)。另外，數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)是未來走向智能治理必須突破的一個瓶頸?，F(xiàn)實(shí)生活中很多數(shù)據(jù)并非以結(jié)構(gòu)化和數(shù)字化形式存在，更多的、有用的信息是以圖片、聲音、文字等非結(jié)構(gòu)和非數(shù)字化形式存在，在通往治理智能化道路上需要突破一定的數(shù)據(jù)處理技術(shù)，將非結(jié)構(gòu)化、非數(shù)字化的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為能分析和應(yīng)用的信息。

智能化并非一個冷冰冰的追求，其與人性化高度契合?！皵?shù)據(jù)”最容易讓人聯(lián)想到冷漠機(jī)械、公式模型等，而這只是對“數(shù)據(jù)”的初階認(rèn)識。當(dāng)認(rèn)識到“數(shù)據(jù)”可給工業(yè)帶來智能化生產(chǎn)、給政府帶來智能化決策、給個人帶來智能化服務(wù)時，我們就對“數(shù)據(jù)”有了高階認(rèn)識。智能化是試圖模擬人的行為、感知人的情感、預(yù)知人的需求，做出與人類行為、習(xí)慣、價值、利益等一致的決策，并試圖融入人的生產(chǎn)和生活等多方面的一種自動化數(shù)據(jù)行為。隨著經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)步，人們對大數(shù)據(jù)驅(qū)動的智能化需求愈發(fā)強(qiáng)烈。在工業(yè)方面，“如果說‘工業(yè)1.0’是蒸汽時代、‘工業(yè)2.0’是電氣時代、‘工業(yè)3.0’是信息時代，‘工業(yè)4.0’必將是智能時代”。③陳潭等：《工業(yè)4.0：智能制造與治理革命》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2016年，第2—3頁。工業(yè)智能化是一種根據(jù)人的行為特征完成復(fù)雜工業(yè)程序的模擬行為，工業(yè)智能化既可節(jié)約大量勞動力資源、提高勞動生產(chǎn)率，也可讓刻板化的工業(yè)流程變得更具趣味性和藝術(shù)性。就社會治理和公共服務(wù)領(lǐng)域而言，社會治理的核心是處理與人有關(guān)的各種社會關(guān)系，公共服務(wù)實(shí)質(zhì)是為各類不同的人服務(wù)，因而社會治理和公共服務(wù)都包含人性因素。人類利用大數(shù)據(jù)是為了馴服大數(shù)據(jù)，使其越來越符合人性特征，讓其能成為人類可靠的服務(wù)資源。由此，大數(shù)據(jù)驅(qū)動國家治理智能化實(shí)質(zhì)上是對人性的一種認(rèn)可和追求。

（三）簡化治理

簡化治理強(qiáng)調(diào)通過數(shù)據(jù)資源整合減少治理的程序和層級，實(shí)現(xiàn)治理的簡約化和高效化。程序或?qū)蛹夁^多一直是阻礙國家治理績效提升的關(guān)坎，通?？赡軙で跏寄繕?biāo)、滲入額外利益、增加運(yùn)行成本、降低治理效率。既往歷史告訴我們，從農(nóng)業(yè)社會到工業(yè)社會再到信息社會，是一個不斷追求簡化治理的過程。農(nóng)業(yè)社會由于生產(chǎn)力低下，受河流山川等自然因素阻礙，信息基本呈現(xiàn)相互隔離的弱聯(lián)系狀態(tài)，國家治理只能依靠更多的層級和程序來連接這些相互區(qū)隔和分散的信息，進(jìn)而造成國家治理層級和程序的復(fù)雜化。進(jìn)入工業(yè)社會，雖然電器、電話、鐵路等工業(yè)化產(chǎn)物在一定程度上打破了農(nóng)業(yè)社會的封閉狀態(tài)，但信息傳遞仍處于高成本、低穩(wěn)定的狀態(tài)，國家治理的層級和程序仍十分繁冗。信息社會的來臨打破了農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會的治理層級和程序復(fù)雜化的狀態(tài)，“信息社會的人際互動直接以信息交換為中心，信息生產(chǎn)和信息傳播日趨‘互動化’和‘扁平化’”①戴長征、鮑靜：《數(shù)字政府治理——基于社會形態(tài)演變進(jìn)程的考察》，《中國行政管理》2017年第9期。，信息交換成為社會穩(wěn)定的溝通方式，大大降低了傳統(tǒng)的依賴組織和程序來傳遞信息的交易成本，使國家治理的層級和程序更加簡化高效。顯然，數(shù)據(jù)實(shí)質(zhì)上是信息的一種獨(dú)特類型，大數(shù)據(jù)驅(qū)動的國家治理是一種高階信息治理，大數(shù)據(jù)時代是信息社會發(fā)展的高級階段，依賴大數(shù)據(jù)進(jìn)行國家治理是一種能促進(jìn)治理層級和程序簡化的治理模式。

與此同時，信息不對稱也是加劇國家治理程序復(fù)雜化的一個關(guān)鍵因素。國家治理的主客體間的關(guān)系本質(zhì)上是一種博弈關(guān)系，因信息不對稱的存在，其為保障各自利益只有通過更多程序獲得相對公平客觀的結(jié)果。在大多數(shù)情況下，國家治理的主客體間是一種零和博弈或負(fù)和博弈，很少情況是正和博弈，雙贏的局面很難產(chǎn)生。信息時代能利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等減少這種信息不對稱，提高國家治理中雙贏局面出現(xiàn)的概率?！啊ヂ?lián)網(wǎng)+’的驅(qū)動將導(dǎo)致國家治理權(quán)力去中心化和權(quán)力結(jié)構(gòu)重組；‘大數(shù)據(jù)×’的驅(qū)動則促使國家治理權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化，帶來了權(quán)力運(yùn)行形態(tài)的開放化、透明化和可視化發(fā)展”②陳潭、楊孟：《“互聯(lián)網(wǎng)+”與“大數(shù)據(jù)×”驅(qū)動下國家治理的權(quán)力嬗變》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2016年第5期。，在信息相對對稱的情況下，國家治理的主客體間用于相互猜忌的對抗性程序障礙減少，國家治理的程序變得更加簡化。大數(shù)據(jù)驅(qū)動國家治理的另一重要特征是超越了一定的時空限制。傳統(tǒng)的國家治理模式受時間和空間的限制，必須通過增加治理層級和程序來保障國家治理的有效性，而大數(shù)據(jù)驅(qū)動的國家治理改變了傳統(tǒng)的信息傳遞方式，縮小了信息傳遞的時空幅度和范圍，同時也大大壓縮了國家治理的層級和程序。總之，隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，大數(shù)據(jù)驅(qū)動的國家治理也必將變得更加透明、開放、平等、互動和高效，而這些特征的匯集和聚焦最終會指向國家治理層級和程序的簡化。

（四）協(xié)同治理

協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)多元主體間的平等互動與開放合作。伴隨智能時代的來臨與興盛，民眾的權(quán)利意識、參與意識、民主意識漸趨覺醒，訴求表達(dá)的欲望日益強(qiáng)烈，呼喚政府提供更多更有效的參政議政機(jī)會與平臺。傳統(tǒng)的官僚等級體制崇尚精英主義、鼓勵階層固化、強(qiáng)調(diào)等級秩序，在制度設(shè)計(jì)方面預(yù)留民眾參政議政的彈性與空間不足，參與渠道狹窄、堵塞，非正式參與較為流行。在討論政治參與、制度彈性與政治動亂的關(guān)系時，亨廷頓曾言，“一個國家在政治制度化方面的落后狀態(tài)，會使對政府的要求很難——如果不是不可能——通過合法渠道得到表達(dá)，并在該國政治體系內(nèi)部得到緩解和集中。因此，政治參與的劇增就產(chǎn)生政治動亂……大多數(shù)處于現(xiàn)代化之中的國家里，流動機(jī)會的缺乏和政治制度化程度的低下導(dǎo)致了社會頹喪和政治動亂二者之間的正相關(guān)關(guān)系?！雹廴姞枴. 亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯．上海：上海人民出版社，2008年，第42頁。可見，政府需要正視并重視民眾參與能力提升、參與欲望增長的事實(shí)，健全制度體系，完善內(nèi)容體系，提升民眾參與的“容積率”。制度的更新與實(shí)施離不開信息的傳播與供給，信息規(guī)模與質(zhì)量決定了制度目標(biāo)的代表性、制度內(nèi)容的針對性和制度實(shí)施的連貫性。信息采集、存儲、傳播、分析等技術(shù)的落后與匱乏，以及上級政府與下級政府之間、不同政府部門之間、政府與企業(yè)之間存在嚴(yán)重的信息不對稱，數(shù)據(jù)信息流動受阻，妨礙了上級政府監(jiān)督職能和非政府主體治理職能的正常履行，從而容易導(dǎo)致“黑箱操作”普遍，“地盤病”流行。

因此，流動暢通、獲取快捷、閱讀簡便才是協(xié)同治理的信息基礎(chǔ)與邏輯前提。大數(shù)據(jù)是對互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)承繼與超越的結(jié)果，其作為一種新的資源、技術(shù)與理念，從根本上就鼓勵并支持民眾參與、多元互動和協(xié)商合作。這是因?yàn)椋旱谝?，作為一種資源，大數(shù)據(jù)強(qiáng)調(diào)參與，鼓勵互動，推進(jìn)信息協(xié)同。大數(shù)據(jù)體量大、類型多、價值高、覆蓋面廣，能全面、可靠地反映客觀事實(shí)，讓管理者、決策者認(rèn)識真實(shí)的治理對象和環(huán)境。并且，在大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)中，數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者、傳播者、分析者和消費(fèi)者都既是數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者，也是數(shù)據(jù)的消費(fèi)者，能從不同的視角和立場對同一數(shù)據(jù)、事實(shí)提供不同的認(rèn)知與解讀，賦予其不同的價值和意義。只有他們共同參與、積極互動、聯(lián)合起來，才能最大限度地挖掘數(shù)據(jù)的隱藏價值、發(fā)揮大數(shù)據(jù)的積極作用。第二，作為一種技術(shù)，大數(shù)據(jù)強(qiáng)調(diào)流動，支持合作，推進(jìn)技術(shù)協(xié)同。純粹的數(shù)據(jù)只是客觀存在的、價值無涉的字符，通過主體建構(gòu)和情境賦能才更具備意義。因此，數(shù)據(jù)價值的挖掘關(guān)鍵在于流動、開放和共享，并被不同主體廣泛閱讀、反復(fù)利用。大數(shù)據(jù)庫的建立及治理大數(shù)據(jù)平臺的運(yùn)行，通過統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)等技術(shù)方式，能緩解不同主體之間、不同部門之間、政府社會之間的信息不對稱，為協(xié)商共治提供信息支持和技術(shù)支撐。第三，作為一種思維，大數(shù)據(jù)強(qiáng)調(diào)合作，鼓勵協(xié)商，推進(jìn)主體協(xié)同。擁有大數(shù)據(jù)思維的決策者、管理者將充分尊重其他主體的意見和建議，并在制度設(shè)計(jì)中充分保障非政府主體的參與權(quán)、話語權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，并注重在決策實(shí)踐、政策制定、制度實(shí)施過程中充分聽取利益相關(guān)者的訴求，尋求最大公約數(shù)，以提升公共決策的代表性?？傊鳛橐环N技術(shù)，如果信息是線，那么數(shù)據(jù)就是針，通過大數(shù)據(jù)的流動、開放與共享，不僅能為普通民眾接觸公共管理與決策信息、參政議政賦能并提供機(jī)會平臺，還能串聯(lián)政府、企業(yè)、社會組織、普通民眾等多元主體，為其提供同質(zhì)、同規(guī)模、同時效的決策數(shù)據(jù)，從技術(shù)層面為多元互動、合作治理提供支持。

五、大數(shù)據(jù)賦能國家治理的秩序異化

大數(shù)據(jù)刻畫了社會存在，能夠記錄并存儲有關(guān)權(quán)力流動的諸種細(xì)節(jié)，是治理主體使用的一種重要工具。大數(shù)據(jù)作為工具是價值無涉的，但是它會因?yàn)槭褂谜叩膬r值偏好而相應(yīng)地產(chǎn)生不同的社會效應(yīng)，也正是在這一意義上，大數(shù)據(jù)的“社會性”與“價值性”得以彰顯。如果大數(shù)據(jù)被治理主體科學(xué)地、合理地使用，那么將會產(chǎn)生無限的正向效應(yīng)，但是在現(xiàn)實(shí)情形中卻存在國家治理的數(shù)據(jù)異化可能，比如數(shù)據(jù)霸權(quán)主義、保護(hù)主義、精英主義盛行，政府部門、頭部企業(yè)、社會精英等對數(shù)據(jù)和信息的壟斷與支配等。

（一）數(shù)據(jù)壟斷

數(shù)據(jù)霸權(quán)是霸權(quán)主義的“新變種”，旨在通過隱蔽或公開的方式控制并支配數(shù)據(jù)的流動與消費(fèi)，誘導(dǎo)甚至左右民眾的行為選擇以實(shí)現(xiàn)目的。如2017 年Google 借助其在搜所引擎市場的支配地位實(shí)施競價排名，讓用戶搜索結(jié)果的呈現(xiàn)以Google Shopping 服務(wù)對象的信息為優(yōu)先排序。①楊東：《打破數(shù)據(jù)壟斷困局，規(guī)范平臺競爭秩序》，《中國知識產(chǎn)權(quán)報》2019年8月30日，第11版。作為數(shù)據(jù)霸權(quán)的極端結(jié)果，數(shù)據(jù)壟斷是一種新的資源占用模式，涉及數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)技術(shù)、數(shù)據(jù)價值、數(shù)據(jù)收益等多種形式，表現(xiàn)為對數(shù)據(jù)資源的“獨(dú)占”或利用數(shù)據(jù)技術(shù)鞏固壟斷地位。

數(shù)據(jù)壟斷和數(shù)據(jù)霸權(quán)奠基于“流動權(quán)力”②曼紐爾·卡斯特基于信息的關(guān)鍵作用，強(qiáng)調(diào)“流動的權(quán)力優(yōu)先于權(quán)力的流動”。參見曼紐爾·卡斯特：《網(wǎng)絡(luò)社會的崛起》，夏鑄九等譯，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001年，第569頁。的崛起。眾所周知，信息即權(quán)力，信息的擴(kuò)散驅(qū)動權(quán)力的分散，賦能社會力量參政議政，削弱了傳統(tǒng)官僚機(jī)構(gòu)，孕育出一個開放式、扁平化的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)。在這一網(wǎng)絡(luò)中，政府地位相對下降，企業(yè)、民眾、社會組織等的地位則相對上升。然而，大數(shù)據(jù)滲透并不必然彌合階層、人群、地區(qū)間的信息鴻溝。恰恰相反，受基礎(chǔ)設(shè)施、個人認(rèn)知、能力水平等限制，政府依然壟斷著公共數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、供給與消費(fèi)，預(yù)測并監(jiān)控社會參與者的言行舉止，控制人類生活。

作為資源的權(quán)威分配者、公共利益的追求者及公共價值的實(shí)踐者，政府部門和頭部企業(yè)能以更低的成本、更高的概率更容易地搜集并占用數(shù)據(jù)信息。主要表現(xiàn)在：第一，獨(dú)占數(shù)據(jù)技術(shù)。技術(shù)創(chuàng)新是一個試錯過程，需要耗費(fèi)大量資源，政府在技術(shù)研發(fā)投入方面更具優(yōu)勢，如美國的《大數(shù)據(jù)研發(fā)和發(fā)展計(jì)劃》、德國的《人工智能德國制造》、日本的《邁向2020 年的ICT 綜合戰(zhàn)略》和中國的《中國制造2025》等，都試圖以國家動員的形式謀求大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)領(lǐng)域的突破與進(jìn)步。第二，獨(dú)占數(shù)據(jù)信息。在數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬不明的前提下，各級政府部門通過參與制定頒布技術(shù)規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)制度、開放邊界、共享門檻等，修建封閉的數(shù)據(jù)池③唐塔普斯科特、亞力克斯·塔普斯科特：《區(qū)塊鏈革命：比特幣底層技術(shù)如何改變貨幣、商業(yè)和世界》，凱爾等譯，北京：中信出版社，2016年，第121頁。，掌握了80%以上的信息數(shù)據(jù)資源。④《信息數(shù)據(jù)“深藏閨中”是極大浪費(fèi)》，2016 年5 月13 日，https：//www. gov. cn/xinwen/2016-05/13/content_5073036.htm？gs_ws=people_635988271485890267，2023年8月2日。第三，獨(dú)占數(shù)據(jù)利益。盡管早在1995 年歐盟已在相關(guān)法律中提出“被遺忘權(quán)”的概念，但相關(guān)論爭依然未有定論，弱化了民眾對數(shù)據(jù)受益權(quán)利的主張，數(shù)據(jù)寡頭基于信息挖掘能力獨(dú)占了收益。在中國，微信幾乎將全部的互聯(lián)網(wǎng)熟人關(guān)系圈社交資源控制在手①《國內(nèi)首份數(shù)據(jù)壟斷報告發(fā)布，專家認(rèn)為平臺不能限制消費(fèi)者權(quán)利》，2019 年5 月27 日，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1634678215372745821&wfr=spider&for=pc，2023年8月3日。；滴滴自收購Uber 在華業(yè)務(wù)后，一度市場占有率達(dá)到93%②《網(wǎng)約車大戰(zhàn)又掀高潮滴滴打車能否守住一哥寶座》，2018年3月29日，https：//www.ifeng.com/，2023年5月25日。；天貓、京東、拼多多、蘇寧、唯品會等少數(shù)企業(yè)則構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)零售業(yè)B2C 市場交易的寡頭生態(tài)。③參見電子商務(wù)研究中心編制：《2018年（上）中國跨境電商市場數(shù)據(jù)監(jiān)測報告》。

而數(shù)據(jù)壟斷作為一種破壞性力量，容易阻礙數(shù)據(jù)信息的流動、開放和共享，給國家治理帶來一系列負(fù)面影響。一方面，遏制非政府主體的作用發(fā)揮。數(shù)據(jù)是決策的基礎(chǔ)，當(dāng)政府壟斷公共數(shù)據(jù)并阻礙社會力量獲取決策信息時，民眾、企業(yè)、社會組織等社會力量將無法一窺公共事件的全貌與真相，也就無法有效行使治理職能并做出科學(xué)的、有針對性的決策，從而導(dǎo)致非政府主體參與治理的功能逐漸被邊緣化。另一方面，惡化國家治理環(huán)境。數(shù)據(jù)寡頭對數(shù)據(jù)資源、技術(shù)、價值和收益的壟斷，將進(jìn)一步擴(kuò)大數(shù)據(jù)鴻溝，延后并抑制普通民眾權(quán)利意識的覺醒以及大數(shù)據(jù)素養(yǎng)的提升，數(shù)據(jù)權(quán)利爭議將懸而未決，數(shù)據(jù)寡頭生態(tài)也將持久存在，對個人隱私、權(quán)力運(yùn)作、社會治理、公共決策、軍事行動等造成不同程度的沖擊和危害。

（二）數(shù)據(jù)壁壘

保護(hù)主義常見于國際貿(mào)易領(lǐng)域，旨在保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品生態(tài)不受外部力量“破壞”，是對全球化、自由貿(mào)易等現(xiàn)代化進(jìn)程的否定與抵制，因而屢受質(zhì)疑與詬病。數(shù)據(jù)保護(hù)主義則是保護(hù)主義在數(shù)據(jù)領(lǐng)域的映射。當(dāng)數(shù)據(jù)作為一種資產(chǎn)并能帶來利益時，數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者、占有者或消費(fèi)者會利用各種手段建構(gòu)“籬笆”，控制外部性以排斥他人消費(fèi)。而數(shù)據(jù)壁壘是一種具體的“籬笆”，是對限制數(shù)據(jù)流動、開放與共享的制度、命令、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等的統(tǒng)稱。具體而言，數(shù)據(jù)壁壘的生成路徑如下：一是因利益沖突直接拒絕信息開放與共享。因利益的分化和保護(hù)，不同地區(qū)、人群和行業(yè)的利益直接影響其數(shù)據(jù)開放的意愿和程度。二是借技術(shù)限制拒絕信息開放與共享。因數(shù)據(jù)的異質(zhì)性、不一致性與不完備性，數(shù)據(jù)范圍、數(shù)據(jù)時效性、隱私與數(shù)據(jù)所有權(quán)等問題④H.V.Jagadish，et al.，“Big Data and Its Technical Challenges，”Communications of the ACM，vol.57，no.7，2014，pp.86-94.，大數(shù)據(jù)技術(shù)在不同部門、行業(yè)和地區(qū)有不同的標(biāo)準(zhǔn)和制度，為不同部門、人群和行業(yè)等的利益分割與保護(hù)提供了重要的借口和托詞，加劇了數(shù)據(jù)壁壘的形成。三是借安全保護(hù)拒絕信息開放共享。數(shù)據(jù)共享以數(shù)據(jù)隱私保護(hù)為前提，但目前社會對數(shù)據(jù)權(quán)的概念與歸屬界定標(biāo)準(zhǔn)并不清晰，大數(shù)據(jù)的隱私和機(jī)密保護(hù)往往可上升到道德層面和國家安全層面，也是各部門拒絕信息開放與共享的重要借口。

具有公共產(chǎn)品屬性的數(shù)據(jù)作為一筆寶貴資源，能在很大程度上形成公共數(shù)據(jù)的部門化、部門數(shù)據(jù)的利益化，進(jìn)而演化為無處不在的數(shù)據(jù)壁壘。第一，縱向地看，上下級政府間存在信息不對稱，不同層級政府或部門間數(shù)據(jù)彼此割裂容易導(dǎo)致層級化的“條數(shù)據(jù)”壁壘。一方面，上級政府或部門掌握了大量的稀缺資源、關(guān)鍵信息，或根據(jù)保密原則不能告知所有下屬、部門，或?yàn)榱吮３诸I(lǐng)導(dǎo)的神秘、權(quán)威故意選擇性釋放信息；另一方面，下級政府或部門掌握了大量情境信息，但為了謀取部門利益、職位升遷，會故意少報或不報，也會添加各種數(shù)據(jù)“噪音”，以干擾上級政府或部門對下屬真實(shí)情況的獲取。第二，橫向地看，“國家權(quán)力機(jī)關(guān)之間、政府部門之間的利益沖突則是決策過程中最根本的沖突”⑤呂芳：《公共服務(wù)政策制定過程中的主體間互動機(jī)制——以公共文化服務(wù)政策為例》，《政治學(xué)研究》2019年第3期。，大數(shù)據(jù)作為權(quán)力的載體和部門利益的具體實(shí)現(xiàn)，很容易被“地盤”俘獲，容易導(dǎo)致部門化的“塊數(shù)據(jù)”壁壘。塊數(shù)據(jù)旨在對各類條數(shù)據(jù)壁壘進(jìn)行解構(gòu)，但由于“條”“塊”協(xié)作間普遍存在地方利益保護(hù)主義的數(shù)據(jù)封鎖現(xiàn)象，將數(shù)據(jù)之間的價值關(guān)聯(lián)做了物理區(qū)隔，使不同區(qū)域內(nèi)的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)形成“圍墻”，如若未形成領(lǐng)導(dǎo)部門“牽頭式”的數(shù)據(jù)管理體制，則難以保障不同地區(qū)間橫向部門展開合作。第三，綜合地看，政府內(nèi)部行政分割、系統(tǒng)分治，以及傳統(tǒng)的科層制組織中橫向部門與縱向部門設(shè)置過細(xì)、職能交叉的形式容易導(dǎo)致冗雜化的“融數(shù)據(jù)”壁壘。數(shù)據(jù)的條塊分割、數(shù)據(jù)平臺的標(biāo)準(zhǔn)不一與處理規(guī)范不統(tǒng)一等問題阻礙了跨部門的大數(shù)據(jù)集聚融合，人、事、物、組織、空間等彼此交織形成條塊交叉的數(shù)據(jù)分布情形，使“大數(shù)據(jù)”變?yōu)椤靶?shù)據(jù)”，數(shù)據(jù)的顆粒度、碎片化程度增加，進(jìn)而容易出現(xiàn)數(shù)據(jù)冗雜的現(xiàn)象。

不論是條數(shù)據(jù)、塊數(shù)據(jù)還是融數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)壁壘的普遍存在妨礙了數(shù)據(jù)的流動及其隱藏價值挖掘，束縛了上級政府、職能部門、決策機(jī)構(gòu)對社會事實(shí)的客觀觀察，降低了治理決策的針對性和科學(xué)性，容易產(chǎn)生一系列負(fù)面影響。首先，當(dāng)下大數(shù)據(jù)開放和共享存在技術(shù)短板、部門利益、安全陷阱、問責(zé)壓力與產(chǎn)權(quán)糾結(jié)等障礙，增加了行政成本、制度成本和協(xié)調(diào)成本。①陳潭：《政務(wù)大數(shù)據(jù)壁壘的生成與消解》，《求索》2016年第12期。其次，開放和共享是大數(shù)據(jù)的本質(zhì)特征和大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略實(shí)施的基本要求②陳潭：《大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略實(shí)施的實(shí)踐邏輯與行動框架》，《中共中央黨校學(xué)報》2017年第2期。，但在職責(zé)同構(gòu)、條塊分割、部門保護(hù)、部門利益等因素的影響下，數(shù)據(jù)壁壘的消弭任重道遠(yuǎn)。最后，組織結(jié)構(gòu)碎片化所帶來的數(shù)據(jù)壁壘阻礙了“全數(shù)據(jù)”的形成，將原本具有整體性的大數(shù)據(jù)資源割裂成零碎的、小塊的、分散的數(shù)據(jù)資源，給大數(shù)據(jù)價值功能的發(fā)揮埋下了巨大隱患?？傮w而言，數(shù)據(jù)壁壘的風(fēng)險來源于組織結(jié)構(gòu)的碎片化，同樣其化解也依賴于部門之間的協(xié)作、條塊之間的協(xié)同和組織結(jié)構(gòu)的整合，需要社會協(xié)同治理予以化解。

（三）數(shù)據(jù)鴻溝

精英主義形成于19 世紀(jì)末20 世紀(jì)初，主張精英觀點(diǎn)應(yīng)該更受重視，從而強(qiáng)調(diào)并認(rèn)同某些特定階級的成員或特定人群在歷史進(jìn)步、社會發(fā)展中的關(guān)鍵作用，是與平民主義、底層主義相對照的一個概念。盡管精英主義是一個中性概念，本質(zhì)上則表現(xiàn)出一種等級化色彩，主張把人分為三六九等，并強(qiáng)調(diào)精英人群應(yīng)該在社會資源分配、公共利益占有及公共職位任命方面擁有優(yōu)先權(quán)或者特權(quán)，從而在社會精英與普通民眾之間人為制造出一個地位差距，表現(xiàn)在信息占有或消費(fèi)方面，就是所謂的數(shù)據(jù)精英主義。作為數(shù)據(jù)精英主義的直接后果，數(shù)據(jù)鴻溝是指不同社會群體之間在占有和使用現(xiàn)代信息技術(shù)方面的差距。③《中國數(shù)字鴻溝報告2013》，2014年5月20日，http：//www.sic.gov.cn/News/287/2782.htm#_ftn1，2023年7月21日。它的產(chǎn)生源于：一方面，作為既得利益者，傳統(tǒng)精英不會主動放棄對權(quán)力的占有和公共福利的優(yōu)先分享，并為此制定各種制度規(guī)范，加強(qiáng)對主流輿論的掌控，忽視或限制普通民眾對重要數(shù)據(jù)的獲取，營造一個契合精英統(tǒng)治的治理環(huán)境，從而延緩后者“啟蒙”進(jìn)程；另一方面，作為精英治理的對象，普通民眾缺乏對數(shù)據(jù)更新的敏感性，也缺少獲取數(shù)據(jù)的渠道，受主流宣傳的影響，權(quán)利意識更是覺醒緩慢，從而在數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、獲取和消費(fèi)方面，與社會精英之間的差距越來越大。

從一定程度上說，數(shù)據(jù)鴻溝主要表現(xiàn)為數(shù)據(jù)的社會分化。第一，階層分化。擁有技術(shù)優(yōu)勢、受教育水平較高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r較好的群體往往具有更高的專業(yè)技能與數(shù)據(jù)邏輯思維，從而對大數(shù)據(jù)技術(shù)的認(rèn)知越高，享有數(shù)據(jù)增值服務(wù)的機(jī)會更大。能力強(qiáng)者能將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)橛杏眯畔ⅲ芰θ跽咧荒鼙粍咏邮芩惴ㄆ蟮男畔?，?shù)據(jù)池中呈現(xiàn)出明顯的數(shù)據(jù)富有者與數(shù)據(jù)匱乏者之間的鴻溝。第二，城鄉(xiāng)分化。來自《2018 年第42 次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報告》顯示，農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率為36.5%，城鎮(zhèn)地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率為72.7%。眾所周知，智慧城市、數(shù)字化城市的建設(shè)步伐遠(yuǎn)早于“數(shù)字鄉(xiāng)村”建設(shè)，城市相較于鄉(xiāng)村有著更豐富的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、更多元的發(fā)展主體，集結(jié)了政府部門、公共機(jī)構(gòu)、優(yōu)質(zhì)企業(yè)和社會精英，能夠采用新一代的信息技術(shù)，收集并組織來自城市設(shè)施、組織及個人的大量動態(tài)和靜態(tài)的主體與客體數(shù)據(jù)④Yunhe Pan，et al.，“Urban Big Data and the Development of City Intelligence，”Engineering，vol.2，no.2，2016，pp.171-178．；而農(nóng)村則面臨空心化困境，由產(chǎn)業(yè)、人才、信息基礎(chǔ)設(shè)施等形成的數(shù)據(jù)集成效應(yīng)遠(yuǎn)低于城市。第三，區(qū)域分化。大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用在醫(yī)療領(lǐng)域中對人類疾病的診斷與預(yù)測、在教育領(lǐng)域中對學(xué)習(xí)行為的分析與教學(xué)方案的制訂、在公安領(lǐng)域中對犯罪的偵查與跟蹤、在應(yīng)急管理中對風(fēng)險的預(yù)警與響應(yīng)、在智慧交通中對服務(wù)的規(guī)劃與調(diào)整等都很好地證明了“數(shù)據(jù)驅(qū)動科學(xué)決策”這一事實(shí)，但這一趨勢目前在全社會范圍內(nèi)暫未形成同一發(fā)展水平，而由于不同平臺中的財政投入、技術(shù)優(yōu)劣等因素，往往存在區(qū)域分化的數(shù)據(jù)鴻溝事實(shí)。

由此可見，數(shù)據(jù)鴻溝是一個客觀事實(shí)，社會中某些群體被排除在大數(shù)據(jù)紅利之外，數(shù)據(jù)階級分化嚴(yán)重，不斷呈現(xiàn)出強(qiáng)者越強(qiáng)、弱者越弱的馬太效應(yīng)。同時，數(shù)據(jù)鴻溝會降低數(shù)據(jù)質(zhì)量，“糟糕的數(shù)據(jù)質(zhì)量可能會也可能不會阻礙分析工具獲得業(yè)務(wù)洞察”⑤桑尼爾·索雷斯：《大數(shù)據(jù)治理》，匡斌譯，北京：清華大學(xué)出版社，2014年，第98頁。，但一定會影響工作效率，增加數(shù)據(jù)“噪音”的處理成本。因此，面向數(shù)據(jù)鴻溝的形態(tài)特征，可從外力與內(nèi)因兩方面進(jìn)行路徑消弭：一方面完善數(shù)據(jù)治理體制是解決數(shù)據(jù)鴻溝問題的外生推力，尤其需要注重發(fā)揮政府在規(guī)則制定中的主導(dǎo)與監(jiān)管作用，數(shù)據(jù)鴻溝多由數(shù)據(jù)壟斷和數(shù)據(jù)壁壘引起，因此必需重構(gòu)數(shù)據(jù)權(quán)力，明確數(shù)據(jù)主體的職責(zé)定位，制定數(shù)據(jù)開放計(jì)劃與共享規(guī)則，詳細(xì)描述各領(lǐng)域或平臺的開放范圍、格式與共享進(jìn)度、方式等內(nèi)容；另一方面提升自身數(shù)據(jù)治理能力是內(nèi)生動力。當(dāng)前新的數(shù)據(jù)鴻溝是數(shù)據(jù)分化和數(shù)據(jù)戰(zhàn)爭的升級，是加劇市場競爭或國際競爭不公平的重要變量，在相關(guān)法律制度缺失的情況下，各界主體更需加強(qiáng)“數(shù)據(jù)戰(zhàn)爭”的應(yīng)對規(guī)劃，從技術(shù)開發(fā)、人才素養(yǎng)等硬實(shí)力培養(yǎng)或創(chuàng)新創(chuàng)意、合作共享等軟文化塑造方面“雙管齊下”，以利于在數(shù)據(jù)博弈中占據(jù)“一席之地”。

六、大數(shù)據(jù)賦能國家治理的場域文明

受數(shù)據(jù)壟斷、數(shù)據(jù)壁壘和數(shù)據(jù)鴻溝的影響，國家治理會產(chǎn)生數(shù)據(jù)異化。因此，有效應(yīng)對數(shù)據(jù)異化并實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)文明，是大數(shù)據(jù)驅(qū)動的國家治理的目標(biāo)追尋。

（一）數(shù)字國家

隨著大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)的不斷發(fā)展，國家成為數(shù)據(jù)文明的重要載體。國家作為大數(shù)據(jù)滲透和嵌入的主要治理空間，必然被賦予大數(shù)據(jù)的各種特征與功能。大數(shù)據(jù)將改變國家治理的運(yùn)行基礎(chǔ)、發(fā)展形態(tài)和變遷軌跡，而國家在這種變化中所做的調(diào)適將進(jìn)一步促進(jìn)新的語言、文字、符號、信仰、規(guī)則、道德等的產(chǎn)生，這將重塑國家治理的文明形態(tài)。由此可見，大數(shù)據(jù)改變的不僅僅是國家治理的手段和形態(tài)，更是國家治理的制度基礎(chǔ)和上層建筑。但這種改變并非一蹴而就，而是在大數(shù)據(jù)快速發(fā)展和運(yùn)用過程中無意識、非目的性地發(fā)展起來的。它促進(jìn)了新的社會關(guān)系的產(chǎn)生，而這種社會關(guān)系的直觀呈現(xiàn)就是文明形態(tài)。數(shù)據(jù)文明相對于傳統(tǒng)工業(yè)文明而言更具適合未來社會發(fā)展的優(yōu)勢，如工業(yè)文明比農(nóng)業(yè)文明更適應(yīng)現(xiàn)代化進(jìn)程一樣，數(shù)據(jù)文明也是國家治理變遷發(fā)展的一個重要結(jié)果。數(shù)據(jù)文明在更優(yōu)越的模式基礎(chǔ)上，將形成新的法則、新的語言、新的公序良俗甚至新的文化和信仰。①涂子沛：《數(shù)文明：大數(shù)據(jù)如何重塑人類文明、商業(yè)形態(tài)和個人世界》，北京：中信出版社，2018年，前言。現(xiàn)代社會的國家治理已與信息數(shù)據(jù)緊密融合，脫離數(shù)據(jù)進(jìn)行的國家治理是低效的。現(xiàn)代社會中的國家已到處彌漫著數(shù)據(jù)，國家中的立法、司法和行政已被數(shù)據(jù)包裹，國家中的城市、農(nóng)村和城郊已被數(shù)據(jù)纏繞，國家中的規(guī)則、制度和道德已被數(shù)據(jù)重塑。我們已生活在一個充滿數(shù)據(jù)的國家，大數(shù)據(jù)的發(fā)展紅利正驅(qū)動著國家治理形態(tài)的改變和國家文明形態(tài)的變遷。

然而，數(shù)字國家在發(fā)展變遷過程中也充滿曲折和矛盾，其作為一種文明形態(tài)在與既有的工業(yè)文明形態(tài)對抗過程中必然產(chǎn)生矛盾沖突，這種矛盾與沖突不是短暫的和瞬間的，而是一種長時段的磨合和對抗，這種磨合和對抗的具體方式則取決于工業(yè)文明地位和作用在國家發(fā)展進(jìn)程中所起的作用，以及數(shù)據(jù)文明在現(xiàn)代國家發(fā)展中所發(fā)揮的作用和價值。正如亨廷頓所言，“正在出現(xiàn)的全球政治主要和最危險的方面將是不同文明集團(tuán)之間的沖突，引起了人們的各種反應(yīng)，包括新奇、義憤、恐懼和困惑?！雹谌姞枴ず嗤㈩D：《文明的沖突與世界秩序的重建》，周琪等譯，北京：新華出版社，2009年，第1頁。雖然他是從空間角度強(qiáng)調(diào)不同國家間文明形態(tài)的沖突，而大數(shù)據(jù)驅(qū)動的數(shù)字文明更多地是從時間角度強(qiáng)調(diào)不同時期文明形態(tài)間的差異和沖突。因此，對于大數(shù)據(jù)驅(qū)動的數(shù)字國家，應(yīng)著重從以下三個方面形塑其文明形態(tài)：一是數(shù)字國家中的數(shù)據(jù)語言。大數(shù)據(jù)的應(yīng)用實(shí)際上是對國家治理的語言工具進(jìn)行革新改造的過程，數(shù)據(jù)語言將超越文字語言成為未來國家治理的重要工具，這就需要在未來的國家治理中更加注重數(shù)據(jù)語言普及和認(rèn)識；二是數(shù)字國家中的數(shù)據(jù)規(guī)則。數(shù)據(jù)規(guī)則是在大數(shù)據(jù)發(fā)展過程中因產(chǎn)生各種風(fēng)險而逐漸形成的治理共識，即在既有規(guī)則世界形成一套能對數(shù)據(jù)發(fā)展具有制約和調(diào)節(jié)作用的規(guī)則體系；三是數(shù)字國家中的數(shù)據(jù)道德。數(shù)據(jù)道德是在使用大數(shù)據(jù)的過程中需維持人類社會進(jìn)步和可持續(xù)發(fā)展的底線，是人類共同體對數(shù)據(jù)發(fā)展的軟鉗制，這也是未來數(shù)字國家建設(shè)和發(fā)展的倫理基礎(chǔ)。

（二）數(shù)字政府

數(shù)字政府是數(shù)據(jù)文明的重要體現(xiàn)，數(shù)據(jù)文明的發(fā)展必將促進(jìn)數(shù)字政府的更新迭代。大數(shù)據(jù)已滲入政府部門的各個方面，對政府公共決策、公共服務(wù)、公共監(jiān)督和行政執(zhí)行等產(chǎn)生強(qiáng)烈影響，也深刻影響政務(wù)服務(wù)、城市管理、司法裁判、政府決策等諸多領(lǐng)域，在很大程度上提升了政府部門履行公共職能和完成行政任務(wù)的效率與質(zhì)量。數(shù)字政府建設(shè)過程也是數(shù)據(jù)文明的發(fā)展過程，隨著公眾對政府決策、公共服務(wù)和政策執(zhí)行質(zhì)量的要求不斷提高，政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行數(shù)字化改革勢在必行，數(shù)字化政府的進(jìn)程也逐漸加快。而在這一過程中，大數(shù)據(jù)必將對政府部門既有利益產(chǎn)生強(qiáng)烈沖擊，既有利益與數(shù)據(jù)治理間的沖突必然推動政府結(jié)構(gòu)和政府制度的革新。同時，受既有格局影響，也會產(chǎn)生數(shù)據(jù)壟斷、數(shù)據(jù)壁壘和數(shù)據(jù)鴻溝等數(shù)據(jù)異化問題。況且，在當(dāng)前服務(wù)型政府面臨“增量壓力”和“提質(zhì)壓力”并存的“雙重壓力”下，地方政府大數(shù)據(jù)改革呈現(xiàn)“復(fù)式轉(zhuǎn)型”的邏輯特征，這也使得政府?dāng)?shù)據(jù)管理愈加艱難，主要體現(xiàn)在數(shù)據(jù)共享與數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)所有權(quán)與數(shù)據(jù)使用權(quán)、數(shù)據(jù)公共性與部門利益性三對矛盾上。①張翔：《“復(fù)式轉(zhuǎn)型”：地方政府大數(shù)據(jù)治理改革的邏輯分析》，《中國行政管理》2018年第12期。這些都要求數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)入一種符合政府發(fā)展的基本原則，形成一種規(guī)則或制度來規(guī)范政府行為。

與此同時，數(shù)字政府建設(shè)是數(shù)據(jù)文明形成的重要影響因素。數(shù)字政府建設(shè)過程要注重數(shù)據(jù)文明建設(shè)，“把數(shù)據(jù)這個科技符號變成一個文化符號，將大數(shù)據(jù)這個高端精英的話題變成一個大眾話題，使數(shù)據(jù)文化進(jìn)入中國人的視野、融入中國人的意識和血液。”②涂子沛：《數(shù)據(jù)之巔：大數(shù)據(jù)革命，歷史、現(xiàn)實(shí)與未來》，第338頁。由此，大數(shù)據(jù)驅(qū)動的數(shù)字政府重塑數(shù)據(jù)文明形態(tài)須著眼于四個重要方面：一是數(shù)據(jù)對政府權(quán)力的影響。權(quán)力運(yùn)作在很大程度上受數(shù)據(jù)開放性的制約，數(shù)據(jù)治理相當(dāng)于給原有政府權(quán)利增加一層監(jiān)督，這種監(jiān)督的力度強(qiáng)于過去以往任何時候。大數(shù)據(jù)實(shí)際上分散和削弱了政府權(quán)力運(yùn)作空間，對政府權(quán)力運(yùn)行產(chǎn)生鉗制和束縛，數(shù)字政府建設(shè)過程要充分注意此變化帶來的影響。二是數(shù)據(jù)對政府結(jié)構(gòu)的影響。政府的幅度和層級也將會因數(shù)據(jù)帶來的變革而使信息的流動性、對稱性更加明顯，而政府結(jié)構(gòu)在一定程度上反映了政府辦事的流程和運(yùn)作架構(gòu)，對政府制度和規(guī)則產(chǎn)生影響，因而需要注意大數(shù)據(jù)對政府結(jié)構(gòu)的影響。三是數(shù)據(jù)對政府行為的影響。大數(shù)據(jù)在政府部門的運(yùn)用還對政府行為產(chǎn)生影響，其不僅對政府雇員心態(tài)產(chǎn)生影響，而且對政府雇員的行為表現(xiàn)產(chǎn)生影響。在數(shù)據(jù)痕跡管理環(huán)境下，政府雇員做事將變得更加嚴(yán)謹(jǐn)，行為也更加謹(jǐn)慎。四是數(shù)據(jù)對政府文化的影響。大數(shù)據(jù)在以上方面的改變實(shí)際上已重塑著政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)部文化，對政府文化產(chǎn)生潛移默化的作用?？傊?，大數(shù)據(jù)對政府權(quán)力、政府結(jié)構(gòu)、政府行為和政府文化的影響最終將轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)文明的形成。

（三）數(shù)字社會

數(shù)字社會是數(shù)據(jù)文明建設(shè)的更大場域。社會主體每天產(chǎn)生著大量數(shù)據(jù)和信息，這些數(shù)據(jù)和信息是大數(shù)據(jù)來源的天然場所。也正是這些大數(shù)據(jù)，不可避免地成為改善社會結(jié)構(gòu)和社會發(fā)展的重要潛在資源。社會問題具有復(fù)雜性、多樣性和重復(fù)性等特征，依靠傳統(tǒng)管治手段，不僅成本大，而且治理效果有限。通過大數(shù)據(jù)的采集和收理，不僅可將復(fù)雜的社會現(xiàn)象聯(lián)系起來，而且可從這種看似無關(guān)的聯(lián)系中找到解決問題的突破口，從而不斷提高解決問題的效率。從理性角度看，我們一般認(rèn)為理性的社會群體通常會增進(jìn)集體利益，但實(shí)際上并非如此，“有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益”③曼瑟爾. 奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁等譯，上海：格致出版社，2014年，第2頁。，這就是外部性困境或集體行動困境，社會理性主體不會自動達(dá)成追求共同利益的行動；從情感角度看，個體行動往往受情感或氛圍的影響，個人在不受渲染和情感影響的情況下做出的選擇和行動可能完全不同于在渲染和蠱惑中所做的決定和選擇，個體在脫離集體渲染環(huán)境中所做的決策和選擇可能是理性的，但一旦進(jìn)入這種環(huán)境則可能產(chǎn)生非理性決策和行為，因?yàn)椤凹s束個人的道德和社會機(jī)制在狂熱的群體中失去了效力……群體感情的狂暴，尤其是在異質(zhì)的群體中間，又會因責(zé)任感的徹底消失而強(qiáng)化”。④古斯塔夫·勒龐：《烏合之眾：大眾心理研究》，馮克利譯，北京：中央編譯出版社，2014年，第13—14頁。社會群體無論是在理性上還是在情感上做出的選擇，都有可能是不理性的，因而更需要借助大數(shù)據(jù)的潛力來彌補(bǔ)這一缺陷，讓社會治理成為真正有據(jù)可依的數(shù)字文明社會。

數(shù)字社會建設(shè)是數(shù)據(jù)文明建設(shè)的大戰(zhàn)場。畢竟文明是一種與社會個體息息相關(guān)的集合，脫離了社會個體行為的概念集合，很難稱之為文明。大數(shù)據(jù)既來源于個體，同時又服務(wù)于個體，即數(shù)據(jù)治理依賴的資源來源于社會個體，同時數(shù)據(jù)治理的目標(biāo)也指向廣大社會群體。由此，大數(shù)據(jù)驅(qū)動的數(shù)字社會在重塑數(shù)據(jù)文明形態(tài)時必須做好四個方面的工作：一是注重數(shù)據(jù)對群體的引導(dǎo)。大數(shù)據(jù)雖然是一種全數(shù)據(jù)，但其收集和測量的維度也對數(shù)字社會發(fā)展方向和社會運(yùn)行規(guī)則產(chǎn)生深刻影響，不同收集維度和測量角度將對社會規(guī)則與社會文化有不同的價值導(dǎo)向，因此數(shù)字社會建設(shè)應(yīng)緊跟中央政策，并隨時進(jìn)行調(diào)整和修正。二是注意數(shù)據(jù)與倫理的沖突。數(shù)據(jù)本身是一種客觀的記錄工具，具有中立性，并不具有價值立場和行為傾向，但數(shù)據(jù)一旦為人類所利用，數(shù)據(jù)將滲透和附帶各種價值傾向和感情色彩。況且，數(shù)據(jù)本身的迭代和發(fā)展也可能衍生出違背設(shè)計(jì)初衷的行為與結(jié)果，甚至超出設(shè)計(jì)者所能控制的范圍，產(chǎn)生與人類社會倫理道德相悖的行為，這就需要提前進(jìn)行預(yù)防和調(diào)適。三是注重數(shù)據(jù)與情感的融合。數(shù)據(jù)是一堆冷冰冰的符號，要想讓它真正成為社會治理中的重要變量，就需要賦予數(shù)據(jù)相應(yīng)的情感和意義，只有讓數(shù)據(jù)與情感融合在一起才能真正有效發(fā)揮數(shù)字社會的作用，才能邁向數(shù)字文明社會。四是注意形式與實(shí)質(zhì)之間的漏洞。數(shù)字是一種形式邏輯的代理工具，而人類社會是一種現(xiàn)實(shí)的真實(shí)世界，兩者之間依靠數(shù)據(jù)來進(jìn)行轉(zhuǎn)換的治理可能存在轉(zhuǎn)換過程中的漏洞，需要提前預(yù)防這些漏洞才能有效地邁入數(shù)字文明社會。

七、簡短的結(jié)語

眾所周知，我們熟悉而確定的世界，以其一致性、連續(xù)性、有序性給我們帶來穩(wěn)定、經(jīng)驗(yàn)、環(huán)境、行為方式及其成果循環(huán)利用的有效性與自信心。①胡瀟：《社會行為不確定性的認(rèn)識論解析》，《中國社會科學(xué)》2016年第11期。大數(shù)據(jù)的存在與應(yīng)用賦予了身處變革時代的我們以諸多的技術(shù)紅利和生活福利，能揭示變幻莫測世界背后的隱秘邏輯，能實(shí)時描述與解釋人類行為和社會現(xiàn)象，能更精準(zhǔn)地探尋國家治理規(guī)則和社會運(yùn)行規(guī)律。大數(shù)據(jù)將使我們的世界變得“有數(shù)可取”“有規(guī)可依”“有章可循”，讓政府管理、公共服務(wù)和國家治理變得更具確定性、具象性、可預(yù)期性和抗風(fēng)險性。

大數(shù)據(jù)無疑是現(xiàn)代國家治理函數(shù)中重要的技術(shù)變量，已成為國家治理技術(shù)邏輯中的重要基石。隨著數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化程度的提高，清晰化的流動性治理模式將會取代傳統(tǒng)模糊化的靜態(tài)性管理模式。大數(shù)據(jù)不斷改善和優(yōu)化國家治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)政府充分實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、精細(xì)管理、精準(zhǔn)服務(wù)、精確監(jiān)管、高效協(xié)同，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。過去常說“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”，今天我們會說“沒有數(shù)據(jù)就沒有發(fā)言權(quán)”。數(shù)據(jù)之于國家治理，猶如柴米油鹽之于人類生存。當(dāng)下中國正處于社會大轉(zhuǎn)型時期，同時也是一個信息大爆炸的時代，更是一個社會風(fēng)險隱藏較大的時段，若能夠把握好大數(shù)據(jù)帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，將對國家治理產(chǎn)生長遠(yuǎn)而深刻的影響。

需要說明的是，大數(shù)據(jù)并非一堆冷冰冰的數(shù)字、算法和模型，大數(shù)據(jù)的終極目標(biāo)是追求個體權(quán)利平等狀態(tài)下的人文關(guān)懷，大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的國家治理是一種智能化、簡約化和人性化的治理。在政府決策方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)可彌補(bǔ)人類有限理性的缺陷，盡可能全面地收集數(shù)據(jù)信息，形成更加全面的備選決策方案。在社會治理方面，大數(shù)據(jù)能從整體上把握資源分配結(jié)構(gòu)，針對不同個體形成個性化操作方案，從而不斷實(shí)現(xiàn)社會治理的個性化、專業(yè)化和精準(zhǔn)化。在公共服務(wù)方面，大數(shù)據(jù)能緩解公共服務(wù)供需不匹配、供需結(jié)構(gòu)沖突的狀態(tài)，能有效整合碎片化的供需資源，降低公共服務(wù)成本，提高公共服務(wù)效率。大數(shù)據(jù)本質(zhì)上是按照人類的習(xí)性和習(xí)慣來設(shè)置算法和模型，大數(shù)據(jù)分析從“人”的視角出發(fā)，以“人”的利益作為邏輯起點(diǎn)。因此，如何讓數(shù)據(jù)更顯智能、更有溫度、更具人性，將是未來大數(shù)據(jù)時代國家治理需要進(jìn)一步拓展和深化的。

不可忽視的是，在這個逐步認(rèn)識、改造和運(yùn)用大數(shù)據(jù)的時代，我們既要反對所謂的“數(shù)據(jù)自由”和“數(shù)據(jù)崇拜”，也要避免可能出現(xiàn)的“數(shù)據(jù)赤字”和“數(shù)據(jù)獨(dú)裁”。大數(shù)據(jù)本身具有的價值中立性卻并不能阻止數(shù)據(jù)獲取者、分析者、運(yùn)用者的“意識形態(tài)嵌入”“利益綁架”和“階級殖民”。那種打著“數(shù)據(jù)自由”旗號推行“數(shù)據(jù)殖民主義”和“數(shù)據(jù)商業(yè)主義”的行徑是危險的。誠如丹·席勒所指出，在美國跨國資本主義的現(xiàn)實(shí)世界中，信息自由絕非意在真正去維護(hù)人的權(quán)利，它們可以打著“信息自由”的旗號，使得自己的自私逐利行為顯得冠冕堂皇。②王建峰：《告別信息崇拜 解構(gòu)數(shù)字資本主義——訪美國伊利諾伊大學(xué)厄巴納-香檳分校教授丹·席勒》，《中國社會科學(xué)報》2017年1月19日，第2版。同時，我們也反對任何形式的“數(shù)據(jù)崇拜”和“數(shù)據(jù)拜物教”，反對通過過度放大大數(shù)據(jù)價值來攫取壟斷高額利潤的任何形式的“數(shù)據(jù)資本主義”和“數(shù)據(jù)帝國主義”。同時，我們要避免信息不對稱條件下城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、階層之間“數(shù)據(jù)鴻溝”的過度拉大，特別要注意的是避免政府在“數(shù)據(jù)鴻溝”彌合過程中的“數(shù)據(jù)赤字”，真正做到數(shù)據(jù)基本公共服務(wù)供給的充分化、均等化和便利化。此外，我們要反對利用掌握數(shù)據(jù)壟斷優(yōu)勢而制造的“數(shù)據(jù)獨(dú)裁”，并防范任何形式的“數(shù)據(jù)專制主義”和“數(shù)據(jù)霸權(quán)主義”?？梢韵嘈?，只要做到這些，大數(shù)據(jù)驅(qū)動國家治理的秩序生產(chǎn)必將導(dǎo)向“數(shù)據(jù)文明”的結(jié)果，由此大數(shù)據(jù)作為治理工具的真正價值將會得到充分彰顯。