婁文龍 高小平

一、引言

住房問題一直是黨中央和國務(wù)院關(guān)注的重點問題，習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中再次強調(diào)“建立多主體供給、多渠道保障、租售并舉的住房制度”，培育住房租賃市場成為住房制度改革的主要目標之一。隨著我國城鎮(zhèn)化進程加快，流動人口愈發(fā)傾向聚集于大中城市，導(dǎo)致這些大中城市的住房供需出現(xiàn)較大缺口，租房成為這一群體解決居住問題的主要選擇。然而，由于我國住房租賃市場發(fā)育不成熟，租賃住房品質(zhì)不高、“黑中介”擾亂市場秩序、租房權(quán)益得不到保障等多種問題的存在，嚴重困擾著有租房意愿和行為的流動人口。①邵挺：《中國住房租賃市場發(fā)展困境與政策突破》，《國際城市規(guī)劃》2020年第6期。為了解決這一群體的住房問題，政府提出通過利用集體土地建設(shè)租賃住房的辦法擴大租賃住房的供給和完善住房租賃市場的設(shè)想，2017 年8 月國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部共同出臺《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》（國土資發(fā)，以下簡稱《試點方案》），將利用集體土地建設(shè)租賃住房（以下將“利用集體土地建設(shè)租賃住房”簡稱“集體租賃住房”）上升為一項制度，展開了試點實踐探索。政策試點彰顯了我國千年治理智慧和經(jīng)驗，是新時期中國共產(chǎn)黨治國理政的一項重要制度資源，不僅深刻形塑了具有中國特色的國家治理模式，而且成為理解中國國家治理制度，探尋“中國之治”的重要切口。①鄭耀東、武俊偉：《政策試點研究的進展、盲區(qū)及若干探討》，《中國行政管理》2023年第3期。根據(jù)《試點方案》，可將“利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房”界定為：“在不轉(zhuǎn)變農(nóng)村集體土地性質(zhì)和用途的前提下，允許利用農(nóng)村閑置建設(shè)用地建設(shè)租賃性住房向社會出租以獲取租賃收益，但不得對外出售或以租代售的租賃住房產(chǎn)業(yè)”。由此，本文將從整體性治理研究視角，深入分析這一改革試點所面臨現(xiàn)實挑戰(zhàn)的生成機制，并提出具有針對性對策建議，以推動這一改革試點發(fā)展和完善。

目前，學(xué)界關(guān)于集體租賃住房制度改革的研究主要聚焦于兩個方面：其一，試點改革的意義與可能面臨的阻礙。集體建設(shè)用地進入租賃住房市場有著重要的現(xiàn)實意義，即逐步破除二元土地結(jié)構(gòu)，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場②王林梅、段龍龍：《農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革：基本導(dǎo)向、認識誤區(qū)與未來趨勢》，《財經(jīng)科學(xué)》2018年第12期。；盤活農(nóng)村閑置的低效用地，優(yōu)化農(nóng)村集體資源配置，增加農(nóng)民的土地財產(chǎn)性收入③耿書文：《利用集體土地建設(shè)租賃住房促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策效用分析》，《中國工程咨詢》2020年第11期。；通過構(gòu)建租售并舉的住房體系，增加租賃住房供應(yīng)④卞文志：《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房意義重大》，《上海房地》2017年第11期。；促進社會資本參與住房租賃市場供應(yīng)，提高住房供應(yīng)效率。⑤龍志和、莫凡：《農(nóng)村集體建設(shè)用地進入租賃住房市場的挑戰(zhàn)與應(yīng)對》，《改革》2019年第3期。然而，集體租賃住房仍可能面臨宏觀和微觀上的多重障礙。在宏觀方面，《土地管理法》明確規(guī)定“集體土地原則上不得進入非農(nóng)建設(shè)用地市場”的法律障礙。⑥葉旺：《集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房的障礙與對策研究——以北京市海淀區(qū)唐家?guī)X為例》，《城市管理與科技》2019年第4期。此外，集體租賃房還可能面臨“小產(chǎn)權(quán)房”變相合法化的風(fēng)險以及對國有建設(shè)用地市場的挑戰(zhàn)。⑦譚榮：《集體建設(shè)用地建租賃住房的思考與展望》，《中國土地》2017年第10期。如何平衡存量土地與增量土地、存量房屋與增量房屋、集體收益與專業(yè)化運營、只租不售與用途管制等四組關(guān)系，這是集體租賃住房在推進過程中需額外關(guān)注的。⑧嚴榮：《為何要利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房？》，《上海房地》2017年第10期。在微觀方面，配套政策、投資風(fēng)險和收益分配⑨伍振軍：《集體建設(shè)用地建租賃房的困境與對策——基于北京市的探索實踐》，《中國土地》2017年第10期。、租金定價方式設(shè)計⑩湯磊、李德智：《集體土地建設(shè)公租房租金定價制度研究——基于經(jīng)典李嘉圖租金定價模型的實證分析》，《價格理論與實踐》2012年第8期。、登記制度欠缺?王婷婷：《集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃房制度完善構(gòu)想》，《沈陽大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2018年第4期。，以及是否具備大量的租賃住房需求、充足的資金來源、強烈的建設(shè)意愿及較強的監(jiān)管能力?紀成旺：《集體建設(shè)用地建租賃住房的改革邏輯》，《中國土地》2017年第10期。都將決定著試點改革能否順利開展。第二，試點改革探索遭遇的現(xiàn)實困境。雖然《土地管理法》的修訂破除了集體租賃住房法律上的障礙?楊燕玲：《集體土地建共有產(chǎn)權(quán)住房與市場制度的銜接研究》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2020年第10期。，需要完善農(nóng)村集體土地的頂層制度設(shè)計。?Qianxi Wang，et al，“Collective Land System in China： Congenital Flaw or Acquired Irrational Weakness？”Habitat International，no.50，2015，pp.226-233.同時，集體經(jīng)濟組織和開發(fā)企業(yè)的權(quán)益決定著集體租房住房政策能否持續(xù)有效?呂萍等：《集體土地建設(shè)租賃住房的定位和影響研究——基于政策系統(tǒng)分析的邏輯框架》，《中國軟科學(xué)》2020年第8期。，而投資和建設(shè)資金籌集困難影響著項目的進度?郭永沛等：《集體土地建設(shè)租賃住房試點政策研究——以北京市為例》，《中國軟科學(xué)》2020年第12期。，稅費過高進一步擠壓集體租賃住房的利潤?林依標、林瀚：《利用集體建設(shè)用地建租賃房相關(guān)問題研究——以全國13個試點城市為例》，《中國土地》2020年第7期。，制約著集體租賃住房市場的擴大。盡管地方政府有積極參與這一政策試點的動力與機制，但諸多政策短板導(dǎo)致了政策供給失靈。?田莉等：《集體土地租賃住房發(fā)展：政策供給何以失靈——來自北上廣深的觀察與思考》，《城市規(guī)劃》2021年第10期。

既有研究從不同角度關(guān)注如何利用集體土地建設(shè)租賃住房這一制度，但對這一供給過程及其現(xiàn)存挑戰(zhàn)的生成機制缺乏理論闡釋。隨著集體租賃住房制度改革試點實踐逐步深入，學(xué)術(shù)界有必要從理論上總結(jié)集體租賃住房改革試點的供給機制特征和實踐經(jīng)驗。為此，本文引入整體性治理理論的分析范式，建構(gòu)“供給主體—供給政策—供給資源—供給功能”的分析框架，對集體租賃住房制度改革試點探索進行梳理，分析當前集體租賃租房制度改革試點中供給困境的生成機制，并提出邁向整體性供給模式的路徑。

二、集體土地建設(shè)租賃住房改革試點供給機制的四維分析框架

分析制度的供給機制必須將其置于具體的社會歷史條件下加以審視。在工業(yè)化時期，通?？蛇\用傳統(tǒng)的組織理論、市場理論、管理理論及行為理論解釋某一項制度的供給機制。但隨著市場化、信息技術(shù)的高度發(fā)展及數(shù)字化時代的來臨，社會管理和公共服務(wù)需求日趨復(fù)雜化、多元化和動態(tài)化，社會問題也逐步呈現(xiàn)跨層級、跨區(qū)域和跨界等復(fù)雜特征。以科層劃分、專業(yè)分工為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)科層制已無法全面克服部門間協(xié)調(diào)與合作的弊端。在應(yīng)對復(fù)雜性和不確定性的情境中，這些問題的解決遭遇效率低下且效果不佳等困境。如何有效地解決復(fù)雜性社會問題成為國內(nèi)外學(xué)者關(guān)注的焦點，相關(guān)學(xué)者展開了政府改革領(lǐng)域的理論研究。有學(xué)者對功能性組織模型進行批判，提出了整體性治理理論，其基本邏輯是為打破傳統(tǒng)組織的運作秩序，要以結(jié)果和目標為導(dǎo)向，通過構(gòu)建“整體政府”的形式聯(lián)合提供公共服務(wù)或共同解決復(fù)雜社會問題。整體性治理意味著從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合，……最終實現(xiàn)為社會提供更低成本、更好的社會服務(wù)。①Kerri 6，et al，“Towards Holistic Governance： The New Reform Agenda，”Palgrave，2002，pp.28-35.在這一基礎(chǔ)上，有學(xué)者進一步闡述整體性治理理論，提出整體性治理需要實現(xiàn)四個目標，即整合特定政策領(lǐng)域不同利益相關(guān)者，加強主體間的合作；消除不同政策間的矛盾，增加公共政策效能；對稀缺性資源以充分利用，實現(xiàn)資源利用最大化；從公民需求出發(fā)，提供無縫隙而非分散化公共服務(wù)②Christopher Pollitt，“Joined-up Government： A Survey，”Political Studies Review，vol.1，2003，pp.34-49.，從而生成從主體、政策、資源到功能的整體性供給機制。

集體土地建設(shè)租賃住房改革試點作為一個全新領(lǐng)域，往往涉及跨層級、跨領(lǐng)域等現(xiàn)實難題，需要引入整體性治理的四個維度予以考量：改革試點中多元主體的合力協(xié)作，在共同的管理活動中協(xié)調(diào)一致；制定完善的、系統(tǒng)的政策，引領(lǐng)改革試點良性發(fā)展；統(tǒng)籌安排改革試點中所需資源，保證改革順利進行并取得良好效果；以無縫隙公共服務(wù)實現(xiàn)改革試點的預(yù)設(shè)功能，滿足特定群體的公共需求。但集體租賃住房制度供給過程面臨跨層級、跨區(qū)域和跨界等困境，在當前改革試點中依然無法回避這一狀況，僅依賴于某個行政部門或某個地方政府無法全面實現(xiàn)上述目標。因此，任何改革試點制度的供給機制不能簡單地在現(xiàn)有體制框架內(nèi)分別完成上述目標，需要在整體性治理理論引導(dǎo)下，使現(xiàn)有集體租賃住房制度的供給主體、供給政策、供給資源、供給功能四個方面各自內(nèi)部的各要素之間形成相互連接、相互作用、相互促進、相互支撐的新機制，并構(gòu)建四個方面有機聯(lián)系、統(tǒng)籌協(xié)同、系統(tǒng)集成的新機制，使之實現(xiàn)供給主體、供給政策、供給資源和供給功能的全面整合，從而形成集體租賃住房制度的有效供給機制。

基于整體性治理理論，本文建構(gòu)“供給主體—供給政策—供給資源—供給功能”四維分析框架以更好地研究集體租賃住房制度改革試點供給機制（見圖1）。

圖1 整體性供給機制的四維分析框架

三、集體土地建設(shè)租賃住房制度改革試點的現(xiàn)實場景

在黨中央和國務(wù)院的推動下，集體租賃住房制度的改革場域迅速形成，多元主體根據(jù)不同層級政府出臺的政策配備相應(yīng)資源要素，向租賃群體提供價格合理、設(shè)施齊全和管理規(guī)范的集體租賃住房。北京、上海等部分城市已有項目正式投入運營，成為增加租賃住房有效供給的新來源，其改革舉措主要有如下四個特征：

（一）供給主體多元參與

首先，中央政府推動和地方政府參與。中央政府分別于2017 年和2019 年將北京、上海、廣州等18 個城市納入試點。從表1 可見，從中共中央、國務(wù)院，再到自然資源部（原國土資源部）、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部等多個部委共同參與集體租賃住房改革。地方政府在試點中也設(shè)計了各職能部門共同參與的制度，如北京市政府針對集體租賃住房試點專門制定了多達13個部門共同參加的聯(lián)席會議制度。

其次，農(nóng)村集體組織希望能盤活閑置土地并增加收入。農(nóng)村集體組織作為集體土地的所有者，盤活閑置的集體建設(shè)用地、增加村集體和農(nóng)民的收入是村集體的決策目標之一，具有區(qū)位優(yōu)勢及閑置建設(shè)用地等資源要素也是其積極參與改革試點的直接原因。北京市海鶄落村自2010 年就開始探索如何利用閑置的集體建設(shè)土地建設(shè)租賃住房，該村良好的地理位置以及旺盛的租房需求使該項目很快獲得市場認可，不僅給村集體和村民帶來穩(wěn)定收入，也起到示范效應(yīng)，吸引著周邊村集體的積極參與。①吳克寧等：《北京市集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點典型實例調(diào)查》，《中國土地》2019年第6期。

最后，企業(yè)參與集體租賃住房改革以追求市場利益。在住房租賃制度成為當前住房制度改革重點后，住房租賃市場迎來新一輪的發(fā)展增長點。大量企業(yè)紛紛參與長租公寓的建設(shè)和運營，希望能搶占政策試點先機，獲取更大市場份額和更多利潤。其中，既有傳統(tǒng)房地產(chǎn)企業(yè)新成立租賃住房運營部門，也有新興互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)采取“輕資產(chǎn)、重運營”的經(jīng)營模式參與租賃住房市場競爭。

（二）供給政策逐步指引

供給政策從中央政府到地方政府實現(xiàn)了從無到有、由淺入深。從表1 可見，中央政府及各部委從法律完善、土地供應(yīng)方式、資金支持、融資渠道等方面出臺相關(guān)政策，引導(dǎo)多元主體有序參與。試點城市也出臺了本地的《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點實施方案》（以下簡稱《實施方案》），其方案文本結(jié)構(gòu)也跟中央政府保持一致，從政策目標、政策內(nèi)容、政策方案等方面做了相關(guān)規(guī)定。②林超、呂萍：《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案比較研究——基于政策文本分析》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2019年第5期。

（三）供給資源日趨增加

集體租賃房運營的主要支撐資源包括土地、資金、信息、技術(shù)和管理等六類③柴鐸等：《集體土地建租賃住房的利益影響機理與多中心治理機制》，《經(jīng)濟地理》2018年第8期。，其中最基本且最重要的資源要素為土地和資金。從各地試點的通用做法看，地方政府圍繞閑置的集體建設(shè)土地確定建設(shè)項目，同時市場主體投入大量資金確保項目完工。在運營階段再輔以信息、技術(shù)和管理等資源，提升租賃住房的供給和需求搜尋匹配效率，提高租賃服務(wù)質(zhì)量，反之也可為集體租賃房選址和布局提供依據(jù)。

（四）供給功能逐漸形成

由于不同城市租賃市場的發(fā)育程度和供需狀況有所差異，因此每個城市根據(jù)不同的市場環(huán)境及相關(guān)利益主體的實力等選擇適宜的合作建設(shè)方式。④呂萍等：《集體土地建設(shè)租賃住房的定位和影響研究——基于政策系統(tǒng)分析的邏輯框架》。從18 個試點城市的改革實踐看，不同城市因地制宜地對集體租賃住房采取了不同做法，形成了多元模式。有研究者從主導(dǎo)主體、土地使用權(quán)、運營性質(zhì)三個維度對北京市的試點實踐總結(jié)出了三種模式：政府主導(dǎo)出資的公租房、企業(yè)受讓土地的商業(yè)租賃和村企合作開發(fā)的商業(yè)租賃。①郭永沛等：《集體土地建設(shè)租賃住房試點政策研究——以北京市為例》。

四、集體土地建設(shè)租賃制度供給困境的生成機制

盡管這些年的改革試點取得了相應(yīng)的成效和進展，但是供給主體、供給資源、供給政策和供給效果仍存在不同程度的“碎片化”供給困境，這也生成了改革試點的供給結(jié)果。也正因為如此，試點城市的實踐進展差異較大，北京、上海兩地因制度供給較為完善而進展較為順暢，肇慶、佛山等城市因制度供給的嚴重缺失仍停留在規(guī)劃階段或者項目建設(shè)階段，但是總體上均落后于計劃目標。②陳杰、陳開洋：《集體建設(shè)用地建租賃房試點改革的歷史回顧、現(xiàn)狀梳理與對策建議》，《SJTU住房政策觀察》2020年第6期。

（一）供給主體難以形成高效合作

佩里·希克斯認為，在面對跨界或跨層級問題時，若政府各職能部門仍各自為政，缺乏有效溝通協(xié)調(diào)，會使政府的社會治理效果趨于“碎片化”，無法實現(xiàn)社會的良性運轉(zhuǎn)。③Kerri 6，et al，“Towards Holistic Governance： The New Reform Agenda，”pp.28-35.參與集體租賃住房的主體雖已形成多元格局，但合作不足是集體租賃住房供給機制中面臨的首要困境。

1. 供給主體間的合作機制缺失。在中央出臺的一系列政策指引下，參與集體租賃住房改革試點的多元主體包括中央政府、地方政府、村集體、村民和市場主體，但這些主體間尚未形成穩(wěn)定合作機制。首先，權(quán)力主體間的合作不足?！爸醒搿胤健钡南鄬?quán)力關(guān)系決定了地方政府對國家政策的影響程度，除了北京，其他地方政府的自由裁量權(quán)相對較高，而《試點方案》是國家層面發(fā)布的指導(dǎo)性計劃，不具有強制性④田莉等：《集體土地租賃住房發(fā)展：政策供給何以失靈——來自北上廣深的觀察與思考》。，這也無法保證地方政府在政策試點過程中跟中央政府保持完全合作。其次，職能部門間的合作缺失。在集體租賃住房改革試點過程中，集體租賃住房審批和監(jiān)管的職能分散在土地、建設(shè)、規(guī)劃、財政、金融和市政等機構(gòu)間。這些職能部門更多地是從自身職能出發(fā)，特別是農(nóng)村建設(shè)用地是一個高度敏感的問題，絕大部分城市并未設(shè)立聯(lián)席會議制度，導(dǎo)致了這些部門難以形成有效的互動和合作。

2. 供給主體間的合作動力不足。首先，地方政府合作動力不足。新《土地管理法》修訂廢除了集體建設(shè)用地只能通過土地征用轉(zhuǎn)為國有土地才能上市的規(guī)定，這意味著在試點中投入的土地越多，地方政府土地財政收入受到的影響就越大。況且在當前的用地管控政策下，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市仍然會占用本地稀缺的城市建設(shè)用地指標，進一步制約著地方政府改革的積極性。此外，集體租賃住房的發(fā)展前景不明確，地方政府對集體租賃住房的積極性并不高，政策的象征意義大于實質(zhì)。⑤馮宇晴：《利用集體建設(shè)用地 建設(shè)租賃住房試點的政策、現(xiàn)狀與建議》，《中國房地產(chǎn)報》2019年10月14日，第11版。其次，村民合作積極性不高。區(qū)位位置較好的村集體，村民早已在自有的宅基地上建了大量的租賃住房用于出租，給他們帶來了可觀的收入。但是如果將其進行拆遷改造，投入的成本過高，而且出租收益需要跟村集體分成，并沒有給農(nóng)民帶來額外的收益，還有可能會讓他們的居住空間進一步縮小或者集中上樓居住，村民沒有太大的積極性參與其中。最后，市場主體進入意愿不足。2003 年后全國房價急劇上漲，但房租上漲幅度不大，房價與租金倒掛嚴重。⑥高波等：《預(yù)期、收入差距與中國城市房價租金“剪刀差”之謎》，《經(jīng)濟研究》2013年第6期。住房租賃市場的利潤率遠遠低于房地產(chǎn)銷售市場。企業(yè)參與租賃住房項目建設(shè)會提高其投入成本和盈利難度，前期巨額的建設(shè)成本使絕大多數(shù)項目投資回收期大于20年，個別項目甚至在30年以上。⑦林依標、林瀚：《利用集體建設(shè)用地建租賃房相關(guān)問題研究——以全國13個試點城市為例》。因此，市場主體也沒有太大動力參與到集體租賃住房改革試點中。

3. 主體間的權(quán)利和收益分配尚不明晰。首先，主體間的權(quán)利結(jié)構(gòu)模糊。參與集體租賃住房的主體呈現(xiàn)多元化趨勢，不僅有村委會、村民、村集體經(jīng)濟組織及建設(shè)企業(yè)和運營企業(yè)，甚至基層政府也作為土地產(chǎn)權(quán)主體的代表參與進來。但是多元主體間的權(quán)利結(jié)構(gòu)究竟該如何設(shè)計，目前并無統(tǒng)一意見。而且項目的建設(shè)和運營實踐中，由于權(quán)利人多元且結(jié)構(gòu)復(fù)雜，各主體間的溝通成本高，難以有效形成決策。其次，收益分配比例難以確定。集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰導(dǎo)致難以確定集體、農(nóng)民、政府和投資企業(yè)等多方主體的權(quán)責(zé)利，更無法明確各方的收益分配比例，這會導(dǎo)致利益分配機制的復(fù)雜化。

（二）供給政策尚未形成體系

整體性治理需要整合相互破壞與排斥的政策環(huán)境，致力于合作主義的政策導(dǎo)向。①Kerri 6，et al，“Towards Holistic Governance： The New Reform Agenda，”pp.28-35.雖然，從中央到地方都出臺了一系列政策，但是這些政策間缺乏系統(tǒng)性或存在短板。

1. 供給政策缺乏系統(tǒng)性。首先，頂層設(shè)計與實施細則難匹配。盡管《試點方案》提出，“完善試點項目審批程序”，要求“建立快速審批通道……健全集體建設(shè)用地規(guī)劃許可制度”，但這些條款更多地只是原則性規(guī)定，導(dǎo)致頂層設(shè)計與實際需求難以匹配。在實際辦理報批報建手續(xù)過程中，相關(guān)職能部門在辦理業(yè)務(wù)時，因缺乏流程和細則支持而無法及時做出回應(yīng)，從而導(dǎo)使項目落地困難。②邵挺：《中國住房租賃市場發(fā)展困境與政策突破》。其次，項目審批效率低。集體租賃住房需要同時符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及農(nóng)村土地利用規(guī)劃，且絕大部分試點城市并未出臺與北京類似的聯(lián)席會議制度，加劇了部門間合作難度，項目審批手續(xù)復(fù)雜且周期長。

2. 供給政策存在短板。首先，金融政策支持缺乏力度。各試點城市絕大部分并未對金融政策予以設(shè)計或只是泛泛提到“探索多種融資方式”。受當前從嚴的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控影響，特別是“三道紅線”考核機制的約束，租賃住房行業(yè)也受到波及，難以獲得金融機構(gòu)貸款。其次，租賃住房市場的稅負過高。相對于個人租房，住房租賃企業(yè)被歸入到房地產(chǎn)行業(yè)，綜合稅負達到30%以上。③林依標、林瀚：《利用集體建設(shè)用地建租賃房相關(guān)問題研究——以全國13個試點城市為例》。住房租賃行業(yè)原本就屬于微利行業(yè)，過高的稅收產(chǎn)生門檻效應(yīng)，抑制了中小企業(yè)的參與意愿。最后，集體土地評估政策不完備。絕大部分試點城市都沒有規(guī)定土地的評估政策及方法，這會導(dǎo)致集體土地的價格難以合理和準確地衡量，進而影響到各主體對土地價格的認定，制約著集體租賃住房項目的落地。

（三）供給資源難以有效整合

整體性治理強調(diào)，要實現(xiàn)既定目標，必須實現(xiàn)稀缺資源的整合，促進資源的有效使用。④吳克寧等：《北京市集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點典型實例調(diào)查》。作為房地產(chǎn)市場的一種新業(yè)態(tài)，集體租賃住房需要整合土地、資金等重要資源，才能更好地實現(xiàn)政策目標，但目前尚未有效整合各類供給資源。

1. 土地供給受限制。首先，局限于閑置的農(nóng)村集體建設(shè)用地?！对圏c方案》中提出：“項目用地應(yīng)當符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及村土地利用規(guī)劃，以存量土地為主”。因此，18 個城市的試點項目都只能利用既有集體建設(shè)用地，制約了大批區(qū)位良好、具有很高租賃性能的宅基地進入到集體租賃住房的供應(yīng)中。⑤田莉、陶然：《土地改革、住房保障與城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展——集體土地建設(shè)租賃住房改革的機遇與挑戰(zhàn)》，《城市規(guī)劃》2019年第9期。其次，土地區(qū)位要求較高。租賃住房最主要的功能是解決承租人職住分離的問題，區(qū)位和交通是最重要的要素，決定著租賃住房能否迎合市場需求。對于地理位置優(yōu)勢明顯、基礎(chǔ)設(shè)施完善的區(qū)域，要么已經(jīng)自發(fā)提供了租賃住房，又或者希望通過土地征收獲得巨額的經(jīng)濟回報，積極性并不高。對于區(qū)位條件較差的集體土地，則無法滿足的租賃市場的要求。最后，土地條件決定開發(fā)難度。集體建設(shè)用地是以熟地還是生地出讓，大部分城市都未對此有明確說明。若企業(yè)主體需對基礎(chǔ)設(shè)施條件不佳的地塊或非熟地進行二級開發(fā)，會提高項目投入成本，增加項目開發(fā)難度。

2. 融資渠道較少。集體租賃住房屬于資金密集型行業(yè)，前期建設(shè)投入大，中后期運營成本高，投資回收期長，需巨資投入才能讓項目運轉(zhuǎn)。但《試點方案》和《實施方案》中提到的融資方式，如農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、企業(yè)參與資金籌措、抵押貸款與國家開發(fā)銀行等政策性銀行合作等，在現(xiàn)實中都難發(fā)揮實質(zhì)作用。特別是農(nóng)村集體土地未經(jīng)過“招拍掛”進入建設(shè)用地市場，加之集體建設(shè)用地所有權(quán)和使用權(quán)分離，銀行為降低風(fēng)險不愿發(fā)放使用權(quán)抵押貸款，導(dǎo)致集體租賃住房項目無法正常抵押融資。

（四）供給功能尚未逐步形成

整體性治理需要為公眾提供更好的、無縫隙的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，從而實現(xiàn)功能整合。從上述的分析看，集體租賃住房的供給功能仍存在缺陷，也未實現(xiàn)無縫隙供給狀態(tài)。

1. 租賃群體需求分化與供應(yīng)結(jié)構(gòu)匹配問題。租賃住房的優(yōu)勢在于價格合理和區(qū)位良好，為承租人提供更加靈活的住房選擇，解決租房者的職住分離。當前各城鎮(zhèn)中租賃住房主體為進城務(wù)工人員、新就業(yè)的大學(xué)生和年輕家庭，但是這三個群體的住房需求差異太大。如果只單純考慮把農(nóng)村集體建設(shè)租賃性住房投放市場，而不考慮目標客戶群體的住房需求，可能會出現(xiàn)集體租賃住房的錯配。①劉靈輝等：《農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)租賃性住房問題研究》，《四川理工學(xué)院學(xué)報》（社會科學(xué)版）2019年第1期。

2. 集體租賃住房配套設(shè)施缺乏規(guī)劃。集體租賃住房的社區(qū)完善需成熟的配套設(shè)施。但集體租賃住房更多處于“城中村”或城鄉(xiāng)接合部，從國家層面到地方實踐都缺乏相應(yīng)標準和引導(dǎo)，集體土地上配套設(shè)施標準和公共設(shè)施比較薄弱，責(zé)任方難以協(xié)調(diào)落實。從城中村的建設(shè)情況看，由于主要以自籌資金為主，村集體只能勉強提供與基本生活相關(guān)的配套設(shè)施，醫(yī)療和教育等公共服務(wù)配套設(shè)施則無能為力。②鄭沃林等：《經(jīng)濟快速發(fā)展地區(qū)集體建設(shè)用地的二次開發(fā)策略研究》，《上海經(jīng)濟研究》2016年第10期。

3. 承租人的公共服務(wù)無法保證。在當前以購為主的住房政策背景下，戶籍、教育等公共服務(wù)都與住房所有權(quán)相關(guān)，而住房租賃則被視為不穩(wěn)定的形態(tài)，無法享受到與購房者同樣平等的公共服務(wù)。③陳杰、吳義東：《租購?fù)瑱?quán)過程中住房權(quán)與公共服務(wù)獲取權(quán)的可能沖突——為“住”租房還是為“權(quán)”租房》，《學(xué)術(shù)月刊》2019年第2期。租售同權(quán)的提出更多地是一個理念，在實際操作中缺乏落地政策，特別是承租人的子女能否就近入學(xué)就是一個現(xiàn)實難題。由于集體租賃住房附近的中小學(xué)校配置缺失，加之優(yōu)質(zhì)學(xué)校本身就稀缺以及高價購買學(xué)區(qū)房群體的強烈反對，承租人的教育權(quán)往往難以有效保障，也影響了“租購?fù)瑱?quán)”政策的實施。④向為民、甘蕾：《抑制和穩(wěn)定房價背景的“租購?fù)瑱?quán)”政策匹配》，《改革》2017年第11期。

五、邁向整體性治理：構(gòu)建集體租賃住房制度的整體性供給機制

如何將主體、政策、資源、功能這四個既相互聯(lián)系又有區(qū)別的維度整合成集體租賃住房制度的“整體性”供給機制，是集體租賃住房制度能不能轉(zhuǎn)化為公共治理效能以及經(jīng)濟和社會效益的關(guān)鍵。

（一）主體整合：實現(xiàn)供給主體間的高效協(xié)作

整體性治理理論著眼于政府內(nèi)部間的溝通和部門間的協(xié)作，從而實現(xiàn)整體性運作。整合集體租賃住房改革試點中的多元主體，改善和加強各主體間的協(xié)作是整體性治理的基礎(chǔ)。

1. 設(shè)立綜合性的協(xié)調(diào)機構(gòu)。綜合性協(xié)調(diào)機構(gòu)應(yīng)將集體租賃住房所涉及到土地、規(guī)劃、住房、發(fā)改等多個部門都納入進來，明確不同主體間的責(zé)任并各司其職，同時制定跨部門的協(xié)同機制，設(shè)計共同解決改革中遇到各種問題的制度化路徑，形成整體性治理的思路。特別要注意的是，地方政府在頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證時要按照項目整體頒發(fā)，從而避免小產(chǎn)權(quán)的社會治理風(fēng)險。

2. 加快轉(zhuǎn)變各主體的觀念。地方政府應(yīng)該通過集體租賃住房的改革契機，讓物業(yè)稅、房租稅、房產(chǎn)稅等稅種成為地方政府穩(wěn)定的財政收入來源，逐步與一次性的“土地財政”脫鉤，向“稅收財政”轉(zhuǎn)變⑤于淼等：《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的實踐探索——以廣西北流市為例》，《南方國土資源》2019年第1期。，同時將地方政府的財政體制、建設(shè)用地指標與本地的常住人口掛鉤，破解地方政府在財政體制動力和能力不足的問題。⑥曾國安等：《農(nóng)民工住房問題的體制約束與創(chuàng)新構(gòu)想》，《江西社會科學(xué)》2015年第6期。引導(dǎo)村集體和村民轉(zhuǎn)變通過征地拆遷獲得一次性高額補償?shù)挠^念，培養(yǎng)通過建設(shè)租賃住房給下一代留下長期穩(wěn)定收益的發(fā)展思路，并以此吸引村集體和村民持續(xù)參與的意愿。另外，鼓勵市場主體參與到集體租賃住房，可以通過優(yōu)先放貸、降低利率、通過配套商業(yè)服務(wù)項目增加營業(yè)收入等激勵機制，以此增加企業(yè)主體的積極性。

3. 建立收益分配機制和協(xié)商機制。要在參與主體間重新構(gòu)造合理的分配機制，并輔以制度化的協(xié)商機制和監(jiān)督機制，確保收益分配的激勵相容。其中，地方政府、村集體和農(nóng)民能夠享受到農(nóng)村集體土地的增值收益，而村集體、農(nóng)民和運營主體能夠獲得合理的項目回報。

（二）政策整合：提升供給政策的系統(tǒng)耦合性

政策整合要在多元主體主導(dǎo)下進一步優(yōu)化政策系統(tǒng)，提升政策耦合性，共同推動政策的整體運行。

1. 優(yōu)化和再造政策系統(tǒng)。首先，建立集體租賃住房從改革原則到實施細則的全過程政策管理體系，對規(guī)劃選址、主體構(gòu)成、融資渠道、審批流程、項目管理到運營方式等全過程進行精心設(shè)計，同時減少法律與政策變化給企業(yè)的經(jīng)營和收益預(yù)期帶來的不確定性。其次，開展集體租賃住房項目的審批流程優(yōu)化和再造，結(jié)合“多審合一、多證合一”的審批制度改革，整合審批權(quán)限和建立快速審批機制，進一步確定項目審批的責(zé)任部門和審批時限，以精簡審批流程和提升審批效率為根本目的。

2. 逐步補齊政策短板。首先，加強金融政策支持。中央政府應(yīng)將住房租賃產(chǎn)業(yè)包括集體租賃住房排除在“三道紅線”考核范圍外，制定有效的融資方式，加大對該行業(yè)的金融支持。其次，減免相應(yīng)稅收。集體土地租賃房本質(zhì)上屬于民生工程，將集體租賃住房納入住房租賃企業(yè)，按4%征收房產(chǎn)稅的范圍內(nèi)，減少項目資金壓力。最后，明確土地評估政策。進一步明確農(nóng)村建設(shè)用地的土地評估政策，確定全區(qū)的基本價格和量化指標，采用收益法、成本法等方法科學(xué)評估入市土地價格，減少合作方分歧。

（三）資源整合：發(fā)揮供給資源的最大化效用

集體租賃住房的要素包括土地、資金、信息、技術(shù)和管理，要整合這些要素以發(fā)揮最大化效用。

1. 擴大集體土地供給來源。集體租賃住房依賴于土地的數(shù)量、區(qū)位和成熟度，符合條件的閑置農(nóng)村建設(shè)土地有限。因此，在土地供給上不應(yīng)局限于閑置的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可考慮將利用率不高的宅基地逐步入市，擴大土地供給數(shù)量。同時，要注重于土地的區(qū)域，選取區(qū)位較好的熟地和凈地，特別是處于產(chǎn)業(yè)園區(qū)附近、以及交通便利、配套設(shè)施齊全的村集體土地。

2. 設(shè)計相應(yīng)的融資渠道。集體租賃住房屬于微利行業(yè)，通過正常市場渠道難獲得資金，因此要創(chuàng)新金融工具，通過企業(yè)債、住房租賃資產(chǎn)證券化、上市融資等提供融資支持；或依托國家信用發(fā)行政策性金融債與保險資金，允許以集體租賃住房的收益權(quán)和經(jīng)營權(quán)抵押貸款，避免集體租賃住房缺乏資金。

3. 強化后期的管理運營。后期應(yīng)將集體租賃住房納入統(tǒng)一的管理平臺中，通過專業(yè)化平臺系統(tǒng)整合供需匹配、監(jiān)督與反饋的開源“信息”框架，提升管理水平和服務(wù)質(zhì)量，提高集體租賃住房市場化水平。

（四）功能整合：優(yōu)化供給功能的作用效果

1. 因地制宜地提供集體租賃住房。從宏觀層面看，由于不同城市的經(jīng)濟稟賦、人口結(jié)構(gòu)以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都不相同，因此對租賃住房的需求也不盡相同，絕大部分城市自生自發(fā)的住房租賃市場已經(jīng)基本能夠滿足新市民的住房需求。因此，當前需主要推動住房短缺城市展開相應(yīng)試點改革，通過集體租賃住房的供應(yīng)擴大租賃住房的供給數(shù)量。從微觀層面看，不同群體有著不同的租賃需求，因此在集體租賃住房規(guī)劃過程中要考慮到這一問題，制定針對集體租賃住房的設(shè)計導(dǎo)則，并根據(jù)附近區(qū)域的群體目標設(shè)計不同類型的戶型，滿足多元化的住房需求，達成租賃住房供需間的良好匹配。

2. 提升集體租賃住房配套設(shè)施。政府部門在規(guī)劃集體租賃住房項目時要考慮配套設(shè)施的規(guī)劃與建設(shè)。地方政府可采取PPP 模式與社會資本合作，通過政府購買服務(wù)來吸引社會資本提供公共服務(wù)與配套設(shè)施。同時，在尊重市場的基礎(chǔ)上，結(jié)合租賃群體的需求特點及項目實際情況合理配置項目配套設(shè)施。

3. 從“租售并舉”向“租售同權(quán)”轉(zhuǎn)變。實現(xiàn)享受公共服務(wù)的無差異化可以提升住房租賃市場的穩(wěn)定性。當前，公共服務(wù)的非均等化是制約著“租售同權(quán)”的主要因素，其中最難解決的是子女的義務(wù)教育權(quán)。各地政府應(yīng)允許租房群體享受到購房群體才能獲得的公共服務(wù)，對于經(jīng)登記備案且連續(xù)租住一定年限的租戶，確保其具備子女義務(wù)教育的入學(xué)資格，從而逐步實現(xiàn)租賃群體的“租售同權(quán)”。

結(jié)語

利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房制度作為一項深化住房制度改革的新政，對當前和今后的社會發(fā)展產(chǎn)生深刻影響。但碎片化問題制約著改革試點效果，18 個試點城市并未實現(xiàn)預(yù)期計劃目標。一方面，因每個城市租賃住房緊缺情況不同，并非所有城市都適宜大規(guī)模地建設(shè)集體租賃住房；另一方面，因供給機制不夠完善，難以達到理論上的預(yù)算狀態(tài)。后者正是本文分析重點。因此，政府在推進政策執(zhí)行的過程中，既要督促檢查、狠抓落實，解決某些地方不作為、慢作為等懶政現(xiàn)象，也無須采取“一刀切”的辦法，強制要求在一定時間內(nèi)完成多少建設(shè)規(guī)模，而是應(yīng)該運用“善治”“善政”引導(dǎo)“新政”，建立健全的制度供給機制，實現(xiàn)集體租賃住房的整體性供給，從而引領(lǐng)、規(guī)范和完善集體租賃住房的發(fā)展。