余曉洋 郭慶海

一、問題的提出

土地是高度稀缺性資源，土地的分配和利用自然成為土地產(chǎn)權(quán)制度改革的焦點(diǎn)。在中國歷史上，一切社會(huì)、經(jīng)濟(jì)思想以至于政府的政策措施都以土地的分配和利用為中心。①馮友蘭：《中國哲學(xué)簡史》，涂又光譯，北京：北京大學(xué)出版社，2013年，第16—17頁。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是現(xiàn)代社會(huì)的基本規(guī)律，現(xiàn)階段“人地分離”的矛盾愈加顯化，農(nóng)村土地低效利用與拋荒閑置問題日益尖銳。為破解“人地分離”矛盾，提升農(nóng)村土地配置效率，中國政府一直在探索土地承包權(quán)退出的試點(diǎn)工作，賦予小農(nóng)戶土地“退出權(quán)”，進(jìn)而科學(xué)合理地配置農(nóng)村土地資源。2019 年11 月，中共中央、國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》，明確提出“建立健全土地承包權(quán)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓機(jī)制”。2022 年10 月，黨的二十大報(bào)告提出“保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，鼓勵(lì)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓”。然而，檢視寧夏平羅、浙江嘉興、重慶梁平等土地承包權(quán)退出試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐，承包權(quán)退出仍然面臨諸多制度桎梏與現(xiàn)實(shí)約束，農(nóng)戶有償退出土地承包權(quán)的通道非常有限。②劉同山、孔祥智：《離農(nóng)會(huì)讓農(nóng)戶更愿意退出土地承包權(quán)嗎？》，《中國軟科學(xué)》2020年第11期。而且，新型城鎮(zhèn)化過程中，進(jìn)城小農(nóng)戶退出的土地承包權(quán)如何分配和處置也是個(gè)大問題。③郭熙保：《市民化過程中土地退出問題與制度改革的新思路》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2014年第10期；朱道林、李瑤瑤：《農(nóng)村土地制度改革的經(jīng)濟(jì)學(xué)考察》，《中國土地科學(xué)》2018年第3期。退出的土地承包權(quán)再分配作為土地承包權(quán)退出這一項(xiàng)綜合性系統(tǒng)工程的終端環(huán)節(jié)，正處于效率低下的“沉悶”狀態(tài)。即便是土地承包權(quán)退出試驗(yàn)區(qū)實(shí)現(xiàn)了部分土地承包權(quán)退出，但其利用效果與政策預(yù)期相差甚遠(yuǎn)。①曹丹丘、周蒙：《土地承包權(quán)退出：政策演進(jìn)、內(nèi)涵辨析及關(guān)鍵問題》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2021年第3期。退出的土地承包權(quán)分配后的利用，甚至出現(xiàn)“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象，有悖于國家糧食安全和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施目標(biāo)。那么，退出的土地承包權(quán)如何再分配，其原則是什么，是否依據(jù)收入尺度？這些現(xiàn)實(shí)中迫切需要解決的問題有待關(guān)注和深入系統(tǒng)的研究。

農(nóng)村土地資源配置難免出現(xiàn)低效、“市場失靈”甚至無效的經(jīng)濟(jì)狀況。在土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場，完全依靠市場來配置土地資源、主導(dǎo)土地資源的流向與使用并不能保障土地資源配置的最優(yōu)化。②李蕊：《農(nóng)地轉(zhuǎn)用領(lǐng)域土地要素市場化配置的制度邏輯》，《安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2021年第2期。而土地承包權(quán)退出到再分配，是農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置的核心環(huán)節(jié)，能夠有效增加土地資源的經(jīng)濟(jì)供給?！巴顺鰴?quán)”是農(nóng)戶對(duì)土地資源配置的自由選擇權(quán)，在農(nóng)村更大范圍內(nèi)配置人地資源，才能實(shí)現(xiàn)“地盡其利”。③劉同山、張?jiān)迫A：《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)二元土地制度及其改革》，《求索》2020年第2期。土地承包權(quán)退出機(jī)制，能夠賦予農(nóng)戶進(jìn)行資產(chǎn)轉(zhuǎn)換的機(jī)會(huì)，并獲得進(jìn)入城鎮(zhèn)生活的資本④高佳、李世平：《農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿的影響因素》，《干旱區(qū)資源與環(huán)境》2016年第8期。，能夠讓已經(jīng)市民化的農(nóng)民徹底退出承包地。⑤王海娟：《集體所有制視野下承包地退出制度及其改革困境研究》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2020年第7期。退出的土地承包權(quán)，通過再次分配，能夠?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營提供穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)“耕者耕其田”，進(jìn)而保障國家糧食安全。⑥陳忠明、姜會(huì)明：《從耕者有其田到耕者耕其田——基于土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)》，《新疆社會(huì)科學(xué)》2019年第1期。然而，學(xué)術(shù)界目前關(guān)于退出的土地承包權(quán)再分配與利用的研究為數(shù)甚少，無法為退出的承包權(quán)再分配相關(guān)的研究與實(shí)踐提供有效的理論框架。為此，本文在土地承包權(quán)初始分配討論的基礎(chǔ)上，以公平與效率為坐標(biāo)分析退出的土地承包權(quán)再分配的原則與受體。依據(jù)收入尺度，剖析退出的土地承包權(quán)再分配的正面效應(yīng)，并構(gòu)建承包權(quán)再分配規(guī)模測算的理論模型和程序。在此基礎(chǔ)上，圍繞家庭基本經(jīng)營制度、國家糧食安全保障和承包權(quán)再分配合法化三個(gè)層面，進(jìn)一步討論家庭農(nóng)場如何合理利用退出的土地承包權(quán)。本研究以期為退出的土地承包權(quán)再分配提供學(xué)理性參考。

二、土地承包權(quán)的初始分配及影響

追溯到20 世紀(jì)80 年代初期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取代人民公社制度，消除了監(jiān)督困難和“搭便車”問題，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)體制。⑦鐘甫寧：《從要素配置角度看中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的歷史變遷》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2021年第6期。同時(shí)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施也意味著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度再次改革，農(nóng)村土地資源得以重新配置。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)質(zhì)是土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)相分離。土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體，土地承包經(jīng)營權(quán)歸小農(nóng)戶，賦予了小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自由寬松的空間。1980 年代，土地是小農(nóng)戶生存的基本或唯一的生產(chǎn)資料，是維系家庭生計(jì)的主要載體，即土地是小農(nóng)戶的生存權(quán)。為此，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，土地承包權(quán)的初始分配必須按照公平的原則，以好地差地搭配、遠(yuǎn)近搭配為配置前提，以戶為單位，按人口分配。土地承包權(quán)的初始分配是均分的，以保證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)土地的公平占有和經(jīng)營。⑧豐雷、蔣妍、葉劍平：《誘致性制度變遷還是強(qiáng)制性制度變遷？——中國農(nóng)村土地調(diào)整的制度演進(jìn)及地區(qū)差異研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2013年第6期。土地承包權(quán)初始分配內(nèi)在的激勵(lì)機(jī)制，極大地提高了小農(nóng)戶從事糧食生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，有效保障了國家糧食安全。

但是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照小農(nóng)戶家庭人口數(shù)量分配土地，誘致農(nóng)村人口數(shù)量大幅度增長。在土地自然供給無彈性的情況下，農(nóng)村人口數(shù)量的增加，使得人地之間的矛盾更趨緊張。加之農(nóng)村人口的增減變化，土地“大調(diào)整”“小調(diào)整”逐漸實(shí)施，迫使人多地少地區(qū)的農(nóng)村土地細(xì)碎化程度明顯加劇。中國農(nóng)村承包給小農(nóng)戶的集體土地約13.85 億畝。以2.30 億小農(nóng)戶計(jì)算，每個(gè)小農(nóng)戶承包的耕地平均僅有6.02 畝。土地細(xì)碎化不利于農(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)，阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模效益的提高⑨葉春輝、許慶、徐志剛：《農(nóng)地細(xì)碎化的緣由與效應(yīng)——?dú)v史視角下的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2008年第9期。，由此造成土地規(guī)模不經(jīng)濟(jì)問題。所以，在中國農(nóng)村第二輪土地承包期內(nèi)，土地承包合同實(shí)行“增人不增地、減人不減地”的原則，并在原有基礎(chǔ)上延長承包期限。這一原則在一定程度上減緩了土地細(xì)碎化的趨勢，能夠有效穩(wěn)定小農(nóng)戶在農(nóng)村土地上長期投入的心理預(yù)期。

值得深思的是，土地承包權(quán)初始分配缺失對(duì)小農(nóng)戶自身人力資本差異性的研判，忽略了農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率上的差異，沒有考慮“按勞分配”的原則。①許慶、田士超、徐志剛、邵挺：《農(nóng)地制度、土地細(xì)碎化與農(nóng)民收入不平等》，《經(jīng)濟(jì)研究》2008年第2期。其衍生的負(fù)面效應(yīng)是造成土地資源誤配，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率②蓋慶恩、程名望、朱喜、史清華：《土地流轉(zhuǎn)能夠影響農(nóng)地資源配置效率嗎？——來自農(nóng)村固定觀察點(diǎn)的證據(jù)》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》2020年第5期。，難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。為破解農(nóng)村土地資源供需錯(cuò)配問題，中央政府就農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行了大量的改革。2014 年以后，中央政府將實(shí)踐中已經(jīng)發(fā)生的“三權(quán)分離”規(guī)范為“三權(quán)分置”，成為現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度的基本構(gòu)架，賦予了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場逐步孕育并生成，在一定程度上滿足了規(guī)模經(jīng)營主體對(duì)農(nóng)村土地的訴求。遺憾的是，短暫期限的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，對(duì)規(guī)模經(jīng)營主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營來說易衍生諸如土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定和地租成本過高的負(fù)面影響③余曉洋、劉帥、郭慶海：《農(nóng)村土地承包權(quán)何以固化——基于產(chǎn)權(quán)性質(zhì)視角》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2020年第2期。，約束規(guī)模經(jīng)營主體長期投入的積極性④余曉洋、劉帥、吳迪、郭慶海：《農(nóng)村土地承包權(quán)退出的緣起及實(shí)踐模式比較》，《新疆社會(huì)科學(xué)》2020年第3期。，進(jìn)一步抑制規(guī)模經(jīng)營主體農(nóng)業(yè)競爭力的增強(qiáng)。鑒于此，為了提高農(nóng)村土地資源利用效率，需要根據(jù)人口遷移和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展對(duì)農(nóng)村土地資源進(jìn)行“再配置”。⑤劉同山、吳剛：《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地退出及其優(yōu)化利用》，《江南大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2021年第4期。基于土地承包權(quán)初始分配的經(jīng)驗(yàn)與原則，現(xiàn)階段退出的土地承包權(quán)再分配勢必要考慮效率原則，追求公平與效率兼顧的雙重坐標(biāo)。

三、退出的土地承包權(quán)再分配原則與受體

農(nóng)村“土地調(diào)整”是土地再分配的一種表現(xiàn)形式，無論是大調(diào)整還是小調(diào)整，都會(huì)影響農(nóng)業(yè)經(jīng)營者對(duì)土地的長期投入。⑥趙陽：《對(duì)農(nóng)地再分配制度的重新認(rèn)識(shí)》，《中國農(nóng)村觀察》2004年第4期。而今，小農(nóng)戶自愿將土地承包權(quán)退回到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，帶來了如何再分配的問題。在政策文件上，土地承包權(quán)退出以農(nóng)戶“自愿有償”為原則。在法律條文上，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》賦予土地承包權(quán)退出相關(guān)的合法地位?；谕恋爻邪鼨?quán)退出遵循“依法、自愿、有償”的原則之上，退出的土地承包權(quán)再分配應(yīng)當(dāng)突出效率的原則，但也不能丟棄公平原則。

（一）土地承包權(quán)再分配的原則

退出的土地承包權(quán)再分配關(guān)系到公平與效率雙重價(jià)值坐標(biāo)的選擇。假如僅從效率目標(biāo)出發(fā)，無疑應(yīng)追求新大陸國家的農(nóng)業(yè)大規(guī)模經(jīng)營模式。如果僅從公平目標(biāo)出發(fā)，那么勢必會(huì)使土地承包權(quán)初始分配中的平均主義大行其道。顯然，僅僅選擇公平與效率中的任何一個(gè)坐標(biāo)都將出現(xiàn)不可低估的負(fù)面效果。那么，如何從中國國情和不同地區(qū)的實(shí)際情況出發(fā)，再分配退出的土地承包權(quán)？基于公平和效率的雙重目標(biāo)，退出的土地承包權(quán)再分配需要依靠政府“看得見的手”，適當(dāng)通過宏觀調(diào)控矯正配置的偏離，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民社會(huì)福利和土地配置效率最大化。

公平原則。土地要素與勞動(dòng)力、資本等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素最大的區(qū)別，在于土地具有高度“稀缺性”。為此，退出的土地承包權(quán)的再分配依然要遵循公平原則。正如布坎南所述，起點(diǎn)和規(guī)則的公平比結(jié)果的公平更重要。⑦詹姆斯·M·布坎南、理查德·A·馬斯格雷夫：《公共財(cái)政與公共選擇：兩種截然不同的國家觀》，類承曜譯，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2000年，“譯者的話”第12頁。土地承包權(quán)再分配體現(xiàn)的公平原則，與承包權(quán)初始分配的公平原則有所區(qū)別。土地承包權(quán)再分配遵循公平原則，考慮參照收入尺度，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的種糧收入能夠接近或者達(dá)到城鎮(zhèn)居民的收入水平。那么，土地承包權(quán)再分配的受體應(yīng)當(dāng)是從事糧食生產(chǎn)的小農(nóng)戶（包括少地小農(nóng)戶和失地小農(nóng)戶）或者規(guī)模經(jīng)營主體。土地承包權(quán)再分配既不是平均分配，也不是分配于某個(gè)規(guī)模經(jīng)營主體，即防止土地過于集中且片面追求土地經(jīng)營。

效率原則。土地資源配置缺乏科學(xué)合理性，造成了土地的細(xì)碎化、撂荒問題，進(jìn)而導(dǎo)致土地利用效率過低，影響農(nóng)業(yè)競爭力。所以，通過土地承包權(quán)退出到再分配，能夠?qū)⑼恋貜牡托实霓r(nóng)戶轉(zhuǎn)移到高效率的規(guī)模經(jīng)營主體，確保規(guī)模經(jīng)營主體土地產(chǎn)權(quán)的長期穩(wěn)定性。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的調(diào)查顯示，種糧農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模達(dá)到百畝以上時(shí)，土地利用率會(huì)提高10%以上，經(jīng)濟(jì)效益會(huì)提高25%以上。①曹茸、宋修偉：《發(fā)展家庭農(nóng)場：意義重大 難題待解》，《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》2013年3月8日，第1版。規(guī)模經(jīng)營主體家庭資源稟賦配備齊整，能夠更好地利用農(nóng)業(yè)機(jī)械生產(chǎn)，通過適度規(guī)模經(jīng)營得以有效提升要素配置的效率。簡言之，在一定土地規(guī)模，規(guī)模經(jīng)營主體最優(yōu)化合理配置勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素，提高土地的生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模效益。

（二）土地承包權(quán)再分配的受體

根據(jù)退出的土地承包權(quán)再分配的公平原則，考慮承包權(quán)再分配的受體是少地小農(nóng)戶、失地小農(nóng)戶?；诠胶托孰p重原則，退出的土地承包權(quán)再分配受體應(yīng)當(dāng)是家庭農(nóng)場。

一是少地小農(nóng)戶。中國農(nóng)村普遍存在著大量的少地小農(nóng)戶。土地承包權(quán)初始分配時(shí)，主要按人口分配，例如小農(nóng)戶家庭女兒出嫁、兒子“上門女婿”等原因?qū)е录彝ト丝跍p少，分配到的承包地較少。小農(nóng)戶也是由于缺乏非農(nóng)技能，無法轉(zhuǎn)移到城市部門就業(yè)，土地是小農(nóng)戶獲取收入來源的唯一載體。那么，小農(nóng)戶為了增加家庭收入，只能依靠轉(zhuǎn)入土地要素?cái)U(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模。隨著農(nóng)村土地租金不斷提高，小農(nóng)戶轉(zhuǎn)入土地所承擔(dān)的土地租金成本占據(jù)生產(chǎn)種植總成本較大比重，導(dǎo)致獲取的利潤大幅度減少。所以，按照公平原則，退出的土地承包權(quán)再分配應(yīng)當(dāng)把少地小農(nóng)戶作為受體之一。

二是失地小農(nóng)戶。伴隨著中國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，20 世紀(jì)90 年代開始，工業(yè)化、城市化過程中大量農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，導(dǎo)致全國每年至少有300 萬小農(nóng)戶轉(zhuǎn)變成失地小農(nóng)戶。小農(nóng)戶失去土地之后，依靠種植糧食等農(nóng)作物獲取收入的載體喪失，被迫轉(zhuǎn)移到城市非正規(guī)部門務(wù)工。城鎮(zhèn)非正規(guī)部門對(duì)于失地小農(nóng)戶而言，就業(yè)條件非常艱苦，以體力勞動(dòng)和非熟練勞動(dòng)為主。而且，城鎮(zhèn)非正規(guī)部門的工作穩(wěn)定性不強(qiáng)，小農(nóng)戶面臨最大的問題是頻繁性失業(yè)。失業(yè)意味著失地小農(nóng)戶喪失收入來源，容易造成過多的社會(huì)矛盾和問題。農(nóng)村土地具有吸納失地小農(nóng)戶就業(yè)的能力，能夠?yàn)槠涮峁┰倬蜆I(yè)的空間。退出的土地承包權(quán)再分配應(yīng)當(dāng)考慮處于失業(yè)狀態(tài)的失地小農(nóng)戶。

三是家庭農(nóng)場。實(shí)際上，少地小農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模較小且地塊較分散，農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平不高，抵抗市場和自然風(fēng)險(xiǎn)能力缺乏，勞動(dòng)生產(chǎn)效率一般低于種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場等規(guī)模經(jīng)營主體的勞動(dòng)生產(chǎn)效率，增加土地經(jīng)營規(guī)模的積極性不強(qiáng)。失地小農(nóng)戶逐漸轉(zhuǎn)移到城市部門從事非農(nóng)就業(yè)，從事糧食生產(chǎn)的精力不斷減少，將資金投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的意愿較弱，更傾向于城市的就業(yè)和生活。可見，家庭農(nóng)場是中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的必然選擇。

從效率原則而言，土地適度規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的趨勢，亦是現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)政策的主要目標(biāo)。②何秀榮：《關(guān)于我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的思考》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2016年第9期。土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的自由，促進(jìn)了要素比例的平衡，促使農(nóng)業(yè)經(jīng)營者可以轉(zhuǎn)入更多的土地或者對(duì)土地更多投資，提高農(nóng)業(yè)的資源配置效率。土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)市場，“催生”規(guī)模經(jīng)營主體。在眾多退出的土地承包權(quán)再分配受讓主體中，規(guī)模經(jīng)營主體具有代表性，規(guī)模經(jīng)營主體主要包括種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場以及農(nóng)民合作社。規(guī)模經(jīng)營主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，對(duì)土地要素的訴求十分強(qiáng)烈。檢視農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體的發(fā)展，其對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的驅(qū)動(dòng)作用顯而易見。種養(yǎng)大戶在現(xiàn)實(shí)中屬于過渡形態(tài)，極有可能成長為家庭農(nóng)場。而農(nóng)民合作社數(shù)量不實(shí)、質(zhì)量不高的問題逐漸突出，有不少合作社有其名無其實(shí)，淪為“空殼社”③《關(guān)于印發(fā)〈開展農(nóng)民專業(yè)合作社“空殼社”專項(xiàng)清理工作方案〉的通知》，2019 年2 月19 日，http：//www.moa.gov.cn/gk/tzgg_1/tz/201902/t20190226_6172837.htm，2023年9月7日。，農(nóng)民合作社尚未良性發(fā)展。農(nóng)民合作社的屬性大多以企業(yè)化生產(chǎn)，令人產(chǎn)生不安的是工商資本介入農(nóng)地，會(huì)造成農(nóng)地“非農(nóng)化”“非糧化”等方面的問題。

與種養(yǎng)大戶、農(nóng)民合作社相比，家庭農(nóng)場緣起于小農(nóng)戶，克服了小農(nóng)經(jīng)營的劣勢④朱啟臻、胡鵬輝、許漢澤：《論家庭農(nóng)場：優(yōu)勢、條件與規(guī)?！?，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2014年第7期。，保留了家庭經(jīng)營的內(nèi)核，穩(wěn)定了家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位。⑤蘇昕、王可山、張淑敏：《我國家庭農(nóng)場發(fā)展及其規(guī)模探討——基于資源稟賦視角》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2014年第5期。家庭農(nóng)場的一切生產(chǎn)經(jīng)營行為都以土地為基礎(chǔ)。⑥郜亮亮：《中國種植類家庭農(nóng)場的土地形成及使用特征——基于全國31 省（自治區(qū)、直轄市）2014～2018 年監(jiān)測數(shù)據(jù)》，《管理世界》2020年第4期。而且家庭農(nóng)場具有高于一般農(nóng)戶的收入能力，因而也具備較強(qiáng)的投入能力，從而具備較大的應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)和生產(chǎn)手段的可能性。①郭慶海：《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體功能定位及成長的制度供給》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2013年第4期。家庭農(nóng)場是目前全球絕大多數(shù)國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織形式，亦是中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的必然選擇。2013 年“中央一號(hào)文件”提出發(fā)展家庭農(nóng)場，現(xiàn)階段中國家庭農(nóng)場的模式主要有上海松江模式、浙江寧波模式、湖北武漢模式、吉林延邊模式和安徽郎溪模式。截至2016 年底，全國家庭農(nóng)場達(dá)到87.7 萬戶，平均經(jīng)營規(guī)模達(dá)到200 畝左右。其中，納入各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門名錄管理的家庭農(nóng)場達(dá)到44.5 萬戶，平均經(jīng)營規(guī)模170 畝左右。2020 年，中國家庭農(nóng)場名錄系統(tǒng)填報(bào)數(shù)量超過300 萬個(gè)。②農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：《對(duì)十三屆全國人大四次會(huì)議第3477 號(hào)建議的答復(fù)》，2021 年7 月15 日，http：//www.moa.gov.cn/govpublic/XZQYJ/202107/t20210715_6371970.htm，2023年9月7日。家庭農(nóng)場有效提高糧食生產(chǎn)效率，緩解國內(nèi)糧食供給壓力，極大地保障了國家糧食安全。不過，現(xiàn)階段家庭農(nóng)場在土地要素需求方面存在的經(jīng)營困境越來越顯化。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為家庭農(nóng)場實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營提供了先決條件。但是，家庭農(nóng)場獲得土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)期限不長久，且承擔(dān)的土地租金成本過高，進(jìn)一步阻礙其良性發(fā)展，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)競爭力。

那么，如何獲得長期持續(xù)的土地產(chǎn)權(quán)是家庭農(nóng)場迫切需要解決的難題。綜合考量，退出的土地承包權(quán)再分配應(yīng)當(dāng)優(yōu)先無償分配給家庭農(nóng)場。從發(fā)展預(yù)期看，家庭農(nóng)場獲取長期持續(xù)的土地要素，需要從土地產(chǎn)權(quán)根源上研判。依據(jù)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)而言，土地承包權(quán)退出可視為地權(quán)的可流動(dòng)性，進(jìn)一步破解承包權(quán)固化的程度。土地承包權(quán)退出之后，通過構(gòu)建科學(xué)的承包權(quán)再分配機(jī)制，能夠有效促進(jìn)土地要素合理優(yōu)質(zhì)高效配置③劉超：《土地承包經(jīng)營權(quán)退出的實(shí)踐邏輯與目標(biāo)偏離》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2018年第1期。，滿足家庭農(nóng)場對(duì)土地要素的訴求，有效穩(wěn)固家庭農(nóng)場土地產(chǎn)權(quán)持續(xù)性④余曉洋：《農(nóng)戶土地承包權(quán)退出：目標(biāo)、難點(diǎn)及其條件》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2022年第1期。，進(jìn)而增強(qiáng)其在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域長期投入的積極性。家庭農(nóng)場作為土地承包權(quán)再分配的受體，對(duì)于提升農(nóng)業(yè)競爭力和保障國家糧食安全具有深遠(yuǎn)意義。

四、退出的土地承包權(quán)再分配的尺度

小農(nóng)戶退出的土地承包權(quán)再分配是一個(gè)極其復(fù)雜的問題。以家庭農(nóng)場為對(duì)象的承包權(quán)二次分配，需要確定分配尺度。倘若土地規(guī)模經(jīng)營片面追求效率尺度，很容易出現(xiàn)土地資源向個(gè)別家庭農(nóng)場集中的現(xiàn)象。在滿足土地配置效率目標(biāo)的前提下，考慮退出的承包權(quán)可以按照收入尺度進(jìn)行再分配，以體現(xiàn)公平原則，有利于追求社會(huì)福利最大化。

（一）收入尺度概述

收入尺度，是指在現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平和農(nóng)戶經(jīng)營水平條件下，以規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶獲取與城鎮(zhèn)居民（或打工農(nóng)戶）同等收入為目標(biāo)，衡量和確定土地經(jīng)營適度規(guī)模。⑤郭慶海：《土地適度規(guī)模經(jīng)營尺度：效率抑或收入》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2014年第7期。收入尺度是在機(jī)會(huì)成本的理論基礎(chǔ)上構(gòu)建的。家庭農(nóng)場在農(nóng)村部門從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，放棄了進(jìn)入城市部門就業(yè)的機(jī)會(huì)。家庭農(nóng)場在城市部門的機(jī)會(huì)成本有其二：一是以農(nóng)民工身份從事務(wù)農(nóng)獲取的收入；二是以城市居民獲取的收入。在人口城市化背景下，土地承包權(quán)退出的政策目標(biāo)之一是促進(jìn)進(jìn)城小農(nóng)戶更好地實(shí)現(xiàn)市民化，獲得與城市居民同等的收入和福利待遇。因此，本文選擇農(nóng)民工收入、城鎮(zhèn)居民的可支配收入作為家庭農(nóng)場的機(jī)會(huì)成本，進(jìn)而構(gòu)建收入尺度來確定家庭農(nóng)場的經(jīng)營規(guī)模，更為科學(xué)合理。

收入尺度是一個(gè)動(dòng)態(tài)的衡量指標(biāo)，因?yàn)槌擎?zhèn)居民的收入每年都會(huì)有所變動(dòng)。而且，中國各個(gè)地區(qū)的家庭農(nóng)場獲取的收入，與城鎮(zhèn)居民獲取的收入存在明顯的差異。由此，城鎮(zhèn)居民可支配收入和農(nóng)民工務(wù)工收入，可以作為確定家庭農(nóng)場的適度經(jīng)營規(guī)模的參照系。根據(jù)《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民工月平均工資收入由2013年的2609.00元增長到2021年的4432.00元，增長幅度為69.87%（見表1）。

表1 2013—2021年中國農(nóng)民工工資收入（單位：元/月）

《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)反映，2013—2020 年寧夏回族自治區(qū)、浙江省、重慶市、吉林省和上海市的城鎮(zhèn)居民可支配收入均逐年增長。⑥寧夏平羅、浙江嘉興、重慶梁平和上海松江是土地承包權(quán)退出典型試驗(yàn)區(qū)，具有農(nóng)戶土地承包權(quán)退出的行為；吉林長春九臺(tái)區(qū)是宅基地退出典型試驗(yàn)區(qū)之一，筆者在當(dāng)?shù)卣{(diào)研時(shí)了解到也存在土地承包權(quán)退出意愿。因此，本文選取這5個(gè)省區(qū)進(jìn)行分析。中國東部沿海地區(qū)浙江省和上海市的城鎮(zhèn)居民可支配收入普遍高于同時(shí)期寧夏回族自治區(qū)、重慶市以及吉林省的城鎮(zhèn)居民可支配收入（見表2）。

表2 2013—2020年中國5省份城鎮(zhèn)居民可支配收入（單位：元）

（二）收入尺度下承包權(quán)再分配的正面效應(yīng)

基于收入尺度，將退出的土地承包權(quán)進(jìn)行再分配，促使農(nóng)村土地資源配置效率得以提高。收入尺度下退出的土地承包權(quán)再分配體現(xiàn)的是土地資源配置的公平性，有益于培育“自耕農(nóng)”似的家庭農(nóng)場，極大地提升農(nóng)業(yè)競爭力。

一是體現(xiàn)土地資源配置的公平性。家庭農(nóng)場片面追求規(guī)模面積，一方面會(huì)造成土地過于集中，不利于社會(huì)福利最大化。另一方面，在資本、技術(shù)其他條件不變的情況下，家庭農(nóng)場片面追求規(guī)模面積，造成規(guī)模報(bào)酬遞減現(xiàn)象，由此形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。印度經(jīng)濟(jì)學(xué)家蘇布拉塔·賈塔克在討論印度農(nóng)業(yè)規(guī)模時(shí)指出，“隨著農(nóng)場規(guī)模的擴(kuò)大，每英畝產(chǎn)出反而減少”。①蘇布拉塔·賈塔克：《發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)》，盧中原、王曉東、朱邦寧、王敏譯，北京：商務(wù)印書館，1989年，第148頁。按照收入尺度再分配退出的土地承包權(quán)，能夠妥善處理家庭農(nóng)場與土地的關(guān)系，提高土地資源配置效率，體現(xiàn)土地資源再配置的公平性。具體而言，參照城鎮(zhèn)居民可支配收入作為家庭農(nóng)場從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)模尺度，既滿足了家庭農(nóng)場對(duì)土地資源的需求，又防止土地資源過度向個(gè)別家庭農(nóng)場集中。此外，家庭農(nóng)場的經(jīng)營規(guī)模與其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的規(guī)模不會(huì)形成過大的差距。按照收入尺度再分配土地承包權(quán)，有效緩解家庭農(nóng)場佃農(nóng)化趨勢下土地租金高、土地經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定等問題②余曉洋、劉帥、郭慶海：《家庭農(nóng)場佃農(nóng)化：經(jīng)營困境、形成機(jī)理與破解思路》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2021年第5期。，進(jìn)一步促使家庭農(nóng)場達(dá)到適度經(jīng)營規(guī)模，擁有可持續(xù)的農(nóng)業(yè)收入，縮小與城市居民的收入差距，增強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定性。

二是培育“自耕農(nóng)”似的家庭農(nóng)場。中國農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模狹小且分散，一直阻礙現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。小農(nóng)戶長期存在是中國國情農(nóng)情的客觀事實(shí)，而家庭農(nóng)場等規(guī)模經(jīng)營主體是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要趨勢。依據(jù)收入尺度再分配土地承包權(quán)，能夠有效促進(jìn)小農(nóng)戶嵌入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，有利于將小農(nóng)戶逐步培育成為家庭農(nóng)場。按照收入尺度分配土地承包權(quán)，可以實(shí)現(xiàn)家庭農(nóng)場追求經(jīng)濟(jì)效益最大化的目標(biāo)，增強(qiáng)家庭農(nóng)場長期投資的穩(wěn)定性。為此，家庭農(nóng)場會(huì)被培育成為“自耕農(nóng)”，在土地上具有更多的自由，科學(xué)合理地支配自家承包的土地。舒爾茨認(rèn)為自耕農(nóng)經(jīng)濟(jì)是一種非常有效的資源配置方式，農(nóng)民具有完全的經(jīng)濟(jì)理性，能夠?qū)?jīng)濟(jì)刺激做出充分反應(yīng)。③西奧多·W·舒爾茨：《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》，梁小民譯，北京：商務(wù)印書館，1987年，第34—35頁。如此一來，家庭農(nóng)場會(huì)增加農(nóng)田基本建設(shè)和竭力保護(hù)耕地的質(zhì)量，有利于改善生態(tài)環(huán)境，增強(qiáng)生態(tài)效益。另外，家庭農(nóng)場更愿意采納農(nóng)業(yè)新技術(shù)，促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營進(jìn)入良性發(fā)展的態(tài)勢。

三是有利于提升農(nóng)業(yè)競爭力。在國際農(nóng)產(chǎn)品市場上，中國農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格普遍高于美國農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格。個(gè)中原因是中國的農(nóng)業(yè)競爭力不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料成本過高。在收入尺度下退出的土地承包權(quán)再分配，為農(nóng)村真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的小農(nóng)戶拓寬空間，提供長期穩(wěn)定的土地要素，逐步發(fā)展成為家庭農(nóng)場。其內(nèi)涵是，土地承包權(quán)再分配，促使家庭農(nóng)場形成農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，將土地、資本、技術(shù)、服務(wù)、機(jī)械等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素融合，形成自耕農(nóng)經(jīng)濟(jì)并釋放規(guī)模正面效應(yīng)，有效提升家庭農(nóng)場勞動(dòng)生產(chǎn)效率和土地生產(chǎn)經(jīng)營邊際收益。在收入尺度下分配土地承包權(quán)，為家庭農(nóng)場的生產(chǎn)經(jīng)營注入新的動(dòng)力與源泉。這正是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的要求，家庭農(nóng)場經(jīng)營主體以現(xiàn)代管理理論和方法經(jīng)營，進(jìn)而提升農(nóng)業(yè)競爭力。

（三）收入尺度下承包權(quán)再分配規(guī)模測算的理論模型

按照收入尺度，確定家庭農(nóng)場的適度經(jīng)營規(guī)模。依據(jù)家庭農(nóng)場的適度經(jīng)營規(guī)模確定退出的土地承包權(quán)再分配的規(guī)模。中國的耕地資源十分有限，必然要考慮家庭農(nóng)場的適度經(jīng)營規(guī)模，這關(guān)系退出土地承包權(quán)再分配的問題。本文圍繞城鎮(zhèn)居民的可支配收入、農(nóng)民工的收入以及家庭農(nóng)場的利潤，構(gòu)建家庭農(nóng)場獲得承包權(quán)再分配規(guī)模的測算理論模型，為退出的土地承包權(quán)再分配提供測算依據(jù)。

農(nóng)民工的純收入：

式（1）中，i表示農(nóng)民工月平均收入，m表示一年務(wù)工的月份總數(shù)。

家庭農(nóng)場從事糧食生產(chǎn)單位面積獲取的利潤：

式（2）中，I表示糧食作物單位面積的收入，C表示糧食作物單位面積的成本，包括物質(zhì)與服務(wù)、人工等成本，土地租金不計(jì)入。①退出的土地承包權(quán)再分配時(shí)，家庭農(nóng)場分配到的承包地是無償使用的，不再需要承擔(dān)土地租金。所以，土地租金不再計(jì)入公式。y表示糧食作物單位面積的產(chǎn)量，p表示糧食作物的價(jià)格。

家庭農(nóng)場適度規(guī)模的下限：

式（3）中，g表示家庭農(nóng)場來自土地的收入占家庭總收入的比重，h表示家庭農(nóng)場的人口數(shù)量。

家庭農(nóng)場適度規(guī)模的上限：

式（4）中，It表示城鎮(zhèn)居民的可支配收入。

所以，退出的土地承包權(quán)再分配時(shí)，家庭農(nóng)場應(yīng)當(dāng)獲得的承包地面積：

式（5）中，S自家表示家庭農(nóng)場自家確權(quán)的承包地面積。

囿于中國各個(gè)區(qū)域資源稟賦不同，利用收入尺度測度家庭農(nóng)場土地適度規(guī)模時(shí)，需要綜合考量家庭農(nóng)場的勞動(dòng)力、資本、農(nóng)業(yè)機(jī)械裝備、基礎(chǔ)設(shè)施等因素?；诖?，家庭農(nóng)場的經(jīng)營適度規(guī)模更加貼近于現(xiàn)實(shí)，退出的土地承包權(quán)再分配更具科學(xué)性和操作性。

（四）土地承包權(quán)再分配程序

在構(gòu)建家庭農(nóng)場獲得承包權(quán)再分配規(guī)模理論模型之后，需要建立土地承包權(quán)再分配“公示—申請(qǐng)—審批—管理”的程序。中國實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，由憲法確立為中國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項(xiàng)基本制度?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》賦予了農(nóng)戶對(duì)承包土地的使用權(quán)。退出的土地承包權(quán)再分配，家庭農(nóng)場作為承包方，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為發(fā)包方，市場監(jiān)督管理和自然資源等相關(guān)部門作為管理方?；诖?，為退出的土地承包權(quán)再分配創(chuàng)造良好的公共政策環(huán)境和秩序，進(jìn)一步提高土地資源配置效率。

1. 公示。小農(nóng)戶土地承包權(quán)退出之后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)退出的承包地面積、地塊等信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)計(jì)之后，在全村公示退出的承包地面積、坐落、質(zhì)量等級(jí)等情況。

2. 申請(qǐng)。家庭農(nóng)場向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出承包土地的申請(qǐng)。家庭農(nóng)場承包土地的申請(qǐng)材料主要有申報(bào)人身份證明原件及復(fù)印件、土地承包合同、營業(yè)執(zhí)照等。

3. 審批。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)于家庭農(nóng)場的承包土地的申報(bào)材料進(jìn)行審核，審核主要涉及幾個(gè)方面。一是家庭農(nóng)場是否在工商管理部門注冊；二是家庭農(nóng)場自有承包地面積；三是家庭農(nóng)場是否從事糧食生產(chǎn)等方面。家庭農(nóng)場申請(qǐng)承包土地的材料合格之后，并公示家庭農(nóng)場的申請(qǐng)材料，公示期滿通過后，簽訂土地承包合同。

圖1 退出的土地承包權(quán)再分配程序圖

4. 管理。家庭農(nóng)場不能將土地再轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租給第三方經(jīng)營者。市場監(jiān)督管理和自然資源等部門聯(lián)合監(jiān)管土地承包權(quán)再分配后家庭農(nóng)場的使用。針對(duì)外來家庭農(nóng)場到本村申請(qǐng)承包地的情況，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)設(shè)置準(zhǔn)入條件，并有權(quán)規(guī)范和監(jiān)督家庭農(nóng)場的用地行為。

五、退出的土地承包權(quán)再分配的進(jìn)一步討論

收入尺度下退出的土地承包權(quán)再分配規(guī)模測算理論模型和程序，對(duì)承包權(quán)再分配實(shí)踐具有一定的參考價(jià)值。本文仍需要進(jìn)一步討論的是，家庭農(nóng)場獲得退出的土地承包權(quán)之后，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持家庭經(jīng)營的農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度和服務(wù)保障國家糧食安全戰(zhàn)略。在國家層面，應(yīng)當(dāng)將退出的土地承包權(quán)再分配合法化。

（一）堅(jiān)持家庭經(jīng)營的農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度

中國家庭經(jīng)營制度最終確定為“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營制度。統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營制度是在改革人民公社制度的基礎(chǔ)上逐步確立的，并隨著改革的深入、中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立而不斷發(fā)展。在家庭經(jīng)營制度基本框架下，其制度的正面效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，對(duì)推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以及整個(gè)社會(huì)的發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。家庭經(jīng)營體制自始至終與農(nóng)村土地制度緊密聯(lián)結(jié)。農(nóng)村集體組織再分配土地承包權(quán)，家庭農(nóng)場利用土地進(jìn)行生產(chǎn)，依然要堅(jiān)持家庭經(jīng)營制度。家庭農(nóng)場以家庭成員為主要?jiǎng)趧?dòng)力，以家庭經(jīng)營為基本經(jīng)營單元，從事農(nóng)業(yè)規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化生產(chǎn)經(jīng)營，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主要經(jīng)營方式。家庭經(jīng)營是中國農(nóng)業(yè)必須長期堅(jiān)持的基礎(chǔ)經(jīng)營形式，無論農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體制如何改革、制度如何創(chuàng)新，農(nóng)業(yè)的直接生產(chǎn)過程最適宜家庭經(jīng)營的制度安排。

（二）服務(wù)保障國家糧食安全戰(zhàn)略

確保糧食安全一直是國家“三農(nóng)”工作的重中之重。土地要素自由流動(dòng)是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的核心部分，是國家糧食安全的重要保障。收入尺度作為退出的土地承包權(quán)再分配依據(jù)和家庭農(nóng)場服務(wù)保障國家糧食安全是農(nóng)村土地制度改革并行不悖的目標(biāo)。換言之，圍繞糧食的數(shù)量和質(zhì)量層面考慮保障國家糧食安全；糧食數(shù)量高產(chǎn)和質(zhì)量優(yōu)良的保證，進(jìn)而能提升家庭農(nóng)場的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入。糧食作為初級(jí)產(chǎn)品，現(xiàn)階段國家糧食安全依然面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。從糧食供給端看，國內(nèi)糧食結(jié)構(gòu)性失衡，大豆供給嚴(yán)重不足，過度依賴國外進(jìn)口。從食物需求端看，消費(fèi)者追求營養(yǎng)均衡，對(duì)肉蛋奶的需求逐漸增加。糧食作物是畜牧業(yè)對(duì)優(yōu)質(zhì)飼草需求的主要來源。為此，在堅(jiān)守18 億畝耕地紅線的基礎(chǔ)上，合理分配退出的土地承包權(quán)，有助于確保國家糧食安全。與此同時(shí)，許多地區(qū)退出的土地承包權(quán)再分配之后，工商資本介入農(nóng)村土地，造成土地的“非農(nóng)化”“非糧化”，與國家糧食安全戰(zhàn)略目標(biāo)有所偏離。為破解土地“非農(nóng)化”“非糧化”等負(fù)面問題，接受土地承包權(quán)再分配的家庭農(nóng)場應(yīng)當(dāng)服務(wù)保障國家糧食安全戰(zhàn)略。

（三）退出的土地承包權(quán)再分配合法化

土地承包權(quán)從退出到再分配，涉及多方關(guān)系主體，必須制定配套的相關(guān)法律法規(guī)?？紤]將退出的土地承包權(quán)再分配公示、申請(qǐng)、審批和管理等程序，納入《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，將土地承包權(quán)再分配合法化。要依法保障家庭農(nóng)場的土地承包權(quán)，健全土地承包權(quán)再分配的程序。并且，地方政府需制定適應(yīng)地方的承包權(quán)再分配法規(guī)準(zhǔn)則。完善中央到地方土地承包的法律法規(guī)，有效維護(hù)家庭農(nóng)場經(jīng)營主體的合法權(quán)益。與此同時(shí)，實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。一旦家庭農(nóng)場出現(xiàn)不規(guī)范用地行為，要收回再分配的土地承包權(quán)。針對(duì)從事糧食生產(chǎn)的少地農(nóng)戶和失地農(nóng)戶，依托政府的支持，逐漸培育成為家庭農(nóng)場之后進(jìn)行承包權(quán)再分配，有利于小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接。

農(nóng)村土地承包權(quán)從退出到再分配是一個(gè)動(dòng)態(tài)漸進(jìn)的制度完善過程。仍需值得思考的問題是在不觸動(dòng)農(nóng)村土地集體所有制的前提下，如何將市場機(jī)制引入土地承包權(quán)退出實(shí)踐，是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重大政策命題。