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作為監(jiān)管工具的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)投資人民事責(zé)任

2023-02-28 19:53:30王遠(yuǎn)勝
社會(huì)科學(xué)研究 2023年6期

王遠(yuǎn)勝

一、引言

自2014 年“11 超日債”實(shí)質(zhì)性違約以后,我國信用評(píng)級(jí)質(zhì)量不高問題開始浮出水面,并且長期沒有得到改善。①據(jù)統(tǒng)計(jì),2019—2021 年三年間,公募債券違約率與評(píng)級(jí)等次頻繁出現(xiàn)尷尬的倒掛,評(píng)級(jí)高的違約率反而高。如2019年AA 級(jí)債券違約率為0.33%,而AA+級(jí)違約率卻達(dá)到1.01%;2021 年AA 級(jí)債券違約率為0.18%,而AA+級(jí)違約率卻是0.43%,AAA 級(jí)違約更是達(dá)到0.45%。參見聯(lián)合資信:《2021 年中國債券市場評(píng)級(jí)表現(xiàn)和評(píng)級(jí)質(zhì)量研究報(bào)告》,https://www.chinabond.com.cn/cb/cn/yjfx/zjgd/hg/20220325/159919697.shtml.,2023年3月8日。信用評(píng)級(jí)失準(zhǔn)是2008 年金融危機(jī)的罪魁禍?zhǔn)字?。欲使我國債券市場良性發(fā)展,改善評(píng)級(jí)監(jiān)管,讓其發(fā)揮本應(yīng)有的信用揭示功能,乃當(dāng)前所亟需。對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管,始于21 世紀(jì)初金融市場動(dòng)蕩時(shí)期。在理論和實(shí)踐爭論中,焦點(diǎn)之一是需不需要引入投資人民事賠償訴權(quán),作為監(jiān)管政策落實(shí)的工具;以及如果引入的話,這種監(jiān)管工具性質(zhì)的私人訴權(quán)該如何設(shè)計(jì)。之所以有這方面的爭論與分歧,是因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)侵權(quán)責(zé)任或者為第三人利益合同責(zé)任框架下,沒有契約關(guān)系的投資人,很難訴求主觀預(yù)測性質(zhì)的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)承擔(dān)民事賠償責(zé)任,這一點(diǎn)與審計(jì)師、律師等客觀認(rèn)證鑒證性質(zhì)的市場中介不同。在美國,由于學(xué)術(shù)界有公共政策私人執(zhí)行理論共識(shí),引入投資人訴權(quán),學(xué)術(shù)界持否定意見的不多,反對(duì)的聲音主要來自評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。②對(duì)于評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)監(jiān)管,美國有三種主張:一是激進(jìn)派,主張由政府分配、指派評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)級(jí);二是保守派,主張承繼傳統(tǒng)的證券監(jiān)管思路,以增加信息透明度促進(jìn)市場競爭、以私法訴權(quán)和賠償責(zé)任阻遏不當(dāng)牟利;三是“釜底抽薪”派,建議將評(píng)級(jí)剔除出風(fēng)險(xiǎn)資本監(jiān)管工具,即微觀審慎監(jiān)管不再援引評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)。但即使是保守派,也認(rèn)可引入私人訴權(quán)的必要性。See Jeffrey Manns,“Downgrading Rating Agency Reform,”The George Washington Law Review,vol.81,2013,p.749.學(xué)術(shù)爭論的重點(diǎn)是具體制度如何設(shè)計(jì)。歐盟的情況則不一樣,其傳統(tǒng)做法是將聯(lián)盟監(jiān)管規(guī)則限于行政管制、處罰等領(lǐng)域,對(duì)于違法是否導(dǎo)致民事責(zé)任,則交由各成員國在自身法律框架下解決。如果在信用評(píng)級(jí)監(jiān)管法律中納入評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)投資人民事責(zé)任,則意味著接受美國同行的觀念,將這一民事責(zé)任視為落實(shí)公共監(jiān)管政策的工具。2010 年美國在《多德-弗蘭克法案》中、2013 年歐盟在《信用評(píng)級(jí)監(jiān)管法案》(第三次修改,即CRA3)中,分別引入對(duì)投資人民事責(zé)任,表明以私人訴權(quán)作為信用評(píng)級(jí)監(jiān)管工具之一,在美歐法律系統(tǒng)中正式確立。

作為監(jiān)管工具的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)投資人民事責(zé)任,其理論基礎(chǔ)是公共政策私人執(zhí)行理論。對(duì)于公共政策私人執(zhí)行理論,國內(nèi)學(xué)術(shù)研究有所涉足,但多限于競爭法領(lǐng)域(主要是反壟斷法)。①由于法律的私人執(zhí)行是法律經(jīng)濟(jì)學(xué)派的主要觀點(diǎn)之一,在法律經(jīng)濟(jì)學(xué)被引入我國時(shí),學(xué)術(shù)界對(duì)法律的私人執(zhí)行(private enforcement of law)曾有過研究(如徐昕:《法律的私人執(zhí)行》,《法學(xué)研究》2004 年第1 期),但這種更一般、更宏觀的研究,選取的例證視角多是社會(huì)法領(lǐng)域的公益訴訟甚至刑法。李海龍最近的一篇論文(《證券虛假陳述民事賠償訴訟前置程序研究——公共執(zhí)行與私人執(zhí)行關(guān)系變遷的考察視角》,《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2021 年第2 期),其立論基礎(chǔ)涉及公共政策私人執(zhí)行理論,盡管未明確提及。我國證券法規(guī)定了中介機(jī)構(gòu)對(duì)投資人的侵權(quán)賠償責(zé)任,但對(duì)于這一制度的法理基礎(chǔ)——是基于民法的矯正正義,還是作為落實(shí)監(jiān)管法規(guī)的輔助工具,學(xué)術(shù)界幾無研究。在討論一般的證券市場中介對(duì)投資人民事責(zé)任時(shí),多數(shù)學(xué)者以民法侵權(quán)責(zé)任作為理論基點(diǎn),以致認(rèn)為《證券法》的連帶賠償責(zé)任違反了侵權(quán)法過責(zé)相當(dāng)原則,忽視了將這一民事責(zé)任作為監(jiān)管執(zhí)行工具的另一理論進(jìn)路。②代表性論文如秦悅民等:《比例連帶責(zé)任之反思:目標(biāo)、困境及替代方案》,《金融法苑》2021年總第107輯;邢會(huì)強(qiáng):《證券中介機(jī)構(gòu)法律責(zé)任配置》,《中國社會(huì)科學(xué)》2022年第5期;陳潔:《證券虛假陳述中審驗(yàn)機(jī)構(gòu)連帶責(zé)任的厘清與修正》,《中國法學(xué)》2021 年第6 期;丁宇翔:《證券發(fā)行中介機(jī)構(gòu)虛假陳述的責(zé)任分析——以因果關(guān)系和過錯(cuò)為視角》,《環(huán)球法律評(píng)論》2021年第6期,等等。實(shí)務(wù)界也是如此。最高人民法院在2020 年《全國法院審理債券糾紛案件座談會(huì)紀(jì)要》中,提出中介機(jī)構(gòu)責(zé)任承擔(dān)與過錯(cuò)程度相結(jié)合的觀點(diǎn),表明這種民事責(zé)任的基礎(chǔ)是傳統(tǒng)侵權(quán)法,并沒有在理念上將其轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管工具。

評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)投資人民事責(zé)任作為監(jiān)管工具存在,已為美國及歐盟接受。根據(jù)公共政策私人執(zhí)行理論,這種民事責(zé)任的具體制度設(shè)計(jì),不能再拘泥于傳統(tǒng)民事責(zé)任要件模板,而應(yīng)立足于經(jīng)濟(jì)實(shí)用主義,以提高資源有效配置和利用、改善市場效率等行政監(jiān)管目標(biāo)為依歸,對(duì)責(zé)任要件、訴訟程序等進(jìn)行再構(gòu)造。本文以公共政策私人執(zhí)行理論為基礎(chǔ),對(duì)美歐監(jiān)管法規(guī)搭建私人訴權(quán)的背后邏輯與具體設(shè)計(jì)進(jìn)行考察,以期對(duì)我國監(jiān)管法規(guī)的完善有所啟發(fā)。

二、傳統(tǒng)私法民事責(zé)任理論適用于信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)投資人民事責(zé)任的困境

(一)合同責(zé)任

在流行的發(fā)行人付費(fèi)模式下,評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)和投資人之間不存在合同相對(duì)關(guān)系,因而投資人無法以一般合同責(zé)任請(qǐng)求其賠償,可資利用的是為第三人利益合同或附保護(hù)第三人利益合同。為第三人利益合同分為兩類:純正為第三人利益合同、不純正為第三人利益合同。③參見梅迪庫斯:《德國債法總論》,杜景林、盧諶譯,北京:法律出版社,2004年,第583—84頁。前者以合同中直接約定向第三人給付為條件,因而無法適用于評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)與投資人之間。不純正為第三人利益合同可以根據(jù)合同目的,確定第三人是否取得賠償請(qǐng)求權(quán)。但為了防止第三人請(qǐng)求權(quán)被濫用,各國民法均會(huì)設(shè)置限制性解釋規(guī)則。如《德國民法典》第329 條規(guī)定,“一方承擔(dān)向另一方的債權(quán)人清償?shù)牧x務(wù),而不承擔(dān)債務(wù)的,有疑義時(shí),不得認(rèn)為該債權(quán)人應(yīng)直接取得向該方請(qǐng)求清償?shù)臋?quán)利”。④《德國民法典》(第3版),陳衛(wèi)佐譯注,北京:法律出版社,2010年,第122頁。也就是說,即便可以根據(jù)合同目的認(rèn)定評(píng)級(jí)服務(wù)合同為不純正為第三人(投資人)受益合同,投資人仍不能取得獨(dú)立訴權(quán)。因此,為第三人利益合同,并不能確立投資人對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的私法訴權(quán)。

對(duì)于附保護(hù)第三人利益合同,對(duì)其適用范圍加以限制也是各國民法共識(shí),因?yàn)椤叭绻魏我粋€(gè)受損害的第三人都可以因他人的合同而產(chǎn)生自己的請(qǐng)求權(quán),則對(duì)第三人損害清算進(jìn)行的嚴(yán)格限制也將會(huì)被貶值”。⑤梅迪庫斯:《德國債法總論》,杜景林、盧諶譯,第591頁。債權(quán)人必須要對(duì)受保護(hù)第三人有特別的利益是成立附保護(hù)第三人利益合同的要件之一。⑥參見梅迪庫斯:《德國債法總論》,杜景林、盧諶譯,第592頁。債券發(fā)行人雇傭評(píng)級(jí)服務(wù)主要是為了滿足監(jiān)管需要,或者為了獲得較低的發(fā)行利率,而不是為了保護(hù)投資人。當(dāng)然,在專家對(duì)第三人保護(hù)合同責(zé)任領(lǐng)域,一些國家的司法判例逐漸放棄了利益一致性要件,即使締約債權(quán)人與受保護(hù)第三人對(duì)專家服務(wù)存在相反的期待和希望,在兩者共同信賴信息正確的情形下,第三人仍可追究不實(shí)信息所生損害的賠償責(zé)任。①參見浦川道太郎:《德國的專家責(zé)任》,梁慧星譯,梁慧星:《民法學(xué)說判例與立法研究》(二),北京:國家行政學(xué)院出版社,1999年,第336頁。司法實(shí)踐中,這種突破已有適用于律師、會(huì)計(jì)師等中介信息提供人的情形。②參見李潔琳、王琦:《試論專業(yè)中介機(jī)構(gòu)在證券市場虛假陳述中的民事責(zé)任》,《當(dāng)代法學(xué)》2003 年第5 期。不過,總體上看,認(rèn)可以附保護(hù)第三人利益合同追究專業(yè)中介機(jī)構(gòu)民事責(zé)任的國家尚屬少數(shù)。在歐盟15 國中,僅有奧地利、德國、荷蘭3 國允許第三人以此類合同追究會(huì)計(jì)師不實(shí)陳述民事責(zé)任。See EC, A Study on Systems of Civil Liability of Statutory Auditors in the Context of a Single Market for Auditing Services in the European Union(2008), p.7, http://ec.europa.eu/internal_market/auditing/docs/liability/auditliability_en.pdf.,2023年2月1日。不過,其并未擴(kuò)展到評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu),原因在于評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)被追究賠償責(zé)任時(shí)的特殊環(huán)境:投資人追究律師、會(huì)計(jì)師等專家不實(shí)陳述責(zé)任,一般只是作為追究上市公司等虛假陳述責(zé)任的補(bǔ)充,上市公司等仍需承擔(dān)主要賠償責(zé)任;而在債券得不到償付導(dǎo)致投資人追究評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任時(shí),債券發(fā)行人已罹于破產(chǎn),如果允許投資人以合同責(zé)任訴請(qǐng)?jiān)u級(jí)機(jī)構(gòu)賠償,實(shí)際上是將債務(wù)人的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到了評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)身上。

(二)侵權(quán)責(zé)任

現(xiàn)實(shí)中投資人追究中介信息機(jī)構(gòu)民事賠償責(zé)任更多依賴專家侵權(quán)責(zé)任,其基礎(chǔ)是中介信息機(jī)構(gòu)負(fù)有保護(hù)信息使用人的一般社會(huì)義務(wù),承擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)是過錯(cuò)責(zé)任。③如《德國民法典》第823條“損害賠償義務(wù)”第2款,“違反以保護(hù)他人為目的的法律者,負(fù)相同的義務(wù)。如果根據(jù)法律的內(nèi)容并無過失也可能違反此種法律的,僅在有過失的情況下,始負(fù)此賠償義務(wù)”。《德國民法典》,鄭沖、賈紅梅譯,北京:法律出版社,1999年,第196頁。第三人賠償請(qǐng)求欲獲得法院支持,需要滿足三個(gè)要件:中介信息機(jī)構(gòu)違反公共政策、過錯(cuò)、第三人對(duì)提供信息的信賴。對(duì)于評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu),投資人追究其專家侵權(quán)責(zé)任存在一個(gè)不易逾越的障礙:投資行為對(duì)評(píng)級(jí)依賴很難獲得法院認(rèn)定。第一,與審計(jì)報(bào)告、法律報(bào)告等基于對(duì)現(xiàn)實(shí)狀況的客觀認(rèn)證不同,評(píng)級(jí)盡管也要使用評(píng)級(jí)對(duì)象的客觀歷史經(jīng)營信息,但評(píng)級(jí)結(jié)果卻更多體現(xiàn)出對(duì)未來的主觀預(yù)測與判斷。評(píng)級(jí)的主觀預(yù)判性質(zhì),要求理性投資人不能對(duì)其過分依賴。在實(shí)踐中,會(huì)計(jì)師、律師均需對(duì)所出具認(rèn)證報(bào)告附署真實(shí)性、準(zhǔn)確性保證,而評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)在評(píng)級(jí)發(fā)布時(shí)通常明確指出,不對(duì)評(píng)級(jí)所依據(jù)的發(fā)行人提供的信息的準(zhǔn)確性、及時(shí)性、完整性等作出保證④例如,穆迪在所有評(píng)級(jí)報(bào)告的尾部均會(huì)附注:穆迪不以任何形式或方式對(duì)任何此類評(píng)級(jí)或其他意見或信息的準(zhǔn)確性、及時(shí)性、完整性、適銷性或特定用途適用性提供或作出任何明示或暗示的保證;中誠信則以“聲明”的方式開宗明義點(diǎn)明:“評(píng)級(jí)依據(jù)評(píng)級(jí)對(duì)象提供或已經(jīng)正式對(duì)外公布的信息”,“對(duì)于發(fā)行人提供信息的合法性、真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性不作任何保證”,“信用評(píng)級(jí)報(bào)告對(duì)評(píng)級(jí)對(duì)象信用狀況的任何表述或者判斷僅作為相關(guān)決策參考之用,并不意味著中誠信國際實(shí)質(zhì)性建議任何使用人據(jù)此報(bào)告采取投資、借貸等交易行為,也不能作為使用人購買、出售或持有相關(guān)金融產(chǎn)品的依據(jù)”。;第二,由于金融監(jiān)管法規(guī)普遍援引“評(píng)級(jí)”作為監(jiān)管工具⑤金融監(jiān)管法律援引“評(píng)級(jí)”始于大蕭條后的美國,在1975 年美國證券交易委員會(huì)(SEC)引入“NRSRO(國家認(rèn)可評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu))”后,SEC及商業(yè)銀行、保險(xiǎn)、養(yǎng)老金等監(jiān)管部門在出臺(tái)的監(jiān)管規(guī)則中大量援引“NRSRO 評(píng)級(jí)”。1988年巴塞爾資本協(xié)議將評(píng)級(jí)認(rèn)定為風(fēng)險(xiǎn)資本監(jiān)管工具后,監(jiān)管法律援引“評(píng)級(jí)”成為全球金融監(jiān)管通例。,一些受規(guī)制機(jī)構(gòu)投資人購買投資級(jí)債券,一個(gè)重要原因是滿足監(jiān)管需要,并不完全出于對(duì)評(píng)級(jí)質(zhì)量的認(rèn)可與信賴。另外,評(píng)級(jí)報(bào)告通常都明確指出自己不能作為投資決策的工具。

三、公共政策私人執(zhí)行理論

(一)理論演變

公共政策私人執(zhí)行(private enforcement of public policy),指的是制定法或法院賦予私法主體(自然人、法人等)對(duì)違反公共管理法律法規(guī)、侵害公眾利益或私人利益的行為人在私法上的訴權(quán),使私法訴訟成為落實(shí)公共政策的補(bǔ)充工具。賦予私人訴權(quán)作為執(zhí)行公共管制政策的工具,在美國早已有之。①最早可以追溯到1863年的《反虛假申報(bào)法》,準(zhǔn)許私人代表政府起訴違反行政管制法欺詐政府部門的行為人,分享部分罰金。美國聯(lián)邦政府擁有廣泛的社會(huì)管理權(quán),但聯(lián)邦政府部門在各州并未都有對(duì)應(yīng)的分支機(jī)構(gòu),因此實(shí)證法設(shè)置私法訴權(quán)以彌補(bǔ)公共管理不足。但作為一種體系化理論,公共政策私人執(zhí)行理論的興起,則與1960 年代興起的法律經(jīng)濟(jì)分析息息相關(guān)。法律經(jīng)濟(jì)分析的核心思想是制度的創(chuàng)設(shè)應(yīng)秉持實(shí)用主義哲學(xué),包括立法、司法在內(nèi)的所有法律活動(dòng),都要以資源的有效配置和利用為目的。②參見錢弘道:《法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論基礎(chǔ)》,《法學(xué)研究》2002年第4期。根據(jù)這一原則,私法訴權(quán)只要有利于公共政策的落實(shí),可以提高公共政策的執(zhí)行效率,都可以拿來使用。1974 年,法律經(jīng)濟(jì)學(xué)派的領(lǐng)軍人物貝克和斯蒂格勒首次提出激進(jìn)的法律的私人執(zhí)行概念(private enforcement of law),認(rèn)為包括行政法、刑法在內(nèi)的傳統(tǒng)由公權(quán)力部門承擔(dān)的法律執(zhí)行職責(zé),交由私人主體執(zhí)行會(huì)更有效率。③See Gary Becker , George Stigler , “Law Enforcement , Malfeasance , and Compensation of Enforcers,” The Journal of Legal Studies ,vol. 3,1974,p.1.貝克和斯蒂格勒的觀點(diǎn)及其分析方法,引起了其他法律經(jīng)濟(jì)學(xué)者的極大興趣。1975 年,法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的創(chuàng)始人波斯納和蘭德斯,在貝克和斯蒂格勒的研究基礎(chǔ)上,甚至構(gòu)建出一種完全由私人執(zhí)法來落實(shí)公共政策的經(jīng)濟(jì)模型。④See William Landes ,Richard Posner ,“The Private Enforcement of Law,” The Journal of Legal Studies ,vol.4,1975,p.1.

法律經(jīng)濟(jì)分析學(xué)派設(shè)計(jì)的私人執(zhí)行機(jī)制涵蓋所有法域,因過于激進(jìn)而很不現(xiàn)實(shí)。學(xué)術(shù)界的研究重點(diǎn),漸漸集中到實(shí)證法已零星存在的私人執(zhí)行機(jī)制在公共政策執(zhí)行(行政規(guī)制)方面的應(yīng)用上。1985年,科恩和拉賓提出并系統(tǒng)論證了公共政策私人執(zhí)行理論的實(shí)用場域。他們認(rèn)為,在需要政府監(jiān)管的領(lǐng)域,如果監(jiān)管標(biāo)的上存在利益持續(xù)對(duì)立的雙方(如證券市場投資人與融資人、中介就存在這種持續(xù)利益對(duì)立),法律規(guī)范授予一方以私法財(cái)產(chǎn)權(quán)(賠償請(qǐng)求權(quán)),比設(shè)計(jì)一整套政府主導(dǎo)的命令控制模式(公共執(zhí)法機(jī)制)更有效率。至于有效私人執(zhí)行機(jī)制的具體設(shè)置,他們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)使財(cái)產(chǎn)權(quán)所有者(即賠償請(qǐng)求權(quán)享有者)之利益與公共監(jiān)管政策之目的相契合,讓訴權(quán)享有者在追求自身利益最大化的時(shí)候,間接實(shí)現(xiàn)公共利益之最大化。⑤See Mark Kohen, Paul Rubin, “Private Enforcement of Public Policy, ”Yale Journal on Regulation, vol.3,1985,p.167.

1990 年代后,法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的烏托邦特征開始受到學(xué)術(shù)界抨擊。相應(yīng)地,公共政策私人執(zhí)行機(jī)制的缺點(diǎn)開始受到學(xué)術(shù)界廣泛注意。其最被詬病之處是導(dǎo)致訴訟泛濫,因?yàn)楣伯a(chǎn)品的品質(zhì)提升只是私人執(zhí)行機(jī)制的附屬品,私人訴訟啟動(dòng)的動(dòng)因,總會(huì)是原告利己,而不會(huì)是利他。只要有利可圖,人們就會(huì)不厭其煩地打官司,不會(huì)去考慮訴訟滋生的社會(huì)成本問題。有學(xué)者甚至主張美國徹底放棄這種不效率的事后執(zhí)法機(jī)制,采納大陸法的以行政執(zhí)法體制主導(dǎo)的事先規(guī)制體制。⑥See Deborah Hensler , “Fashioning a National Resolution of Asbestos Personal Injury Litigation: A Reply to Professor Brickman, ”Cardozo Law Review, vol. 13,1992,p.1967.但多數(shù)學(xué)者認(rèn)為,公共執(zhí)行機(jī)制和私人執(zhí)行機(jī)制各有利弊,濫訴等弊端可以通過立法或者司法程序修正得到緩解。波邦克等對(duì)私人執(zhí)行機(jī)制的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行了梳理總結(jié),認(rèn)為其主要具有以下優(yōu)點(diǎn):豐富管制法規(guī)執(zhí)行措施;減輕政府執(zhí)法財(cái)政及人員等負(fù)擔(dān);發(fā)揮私人主體在發(fā)現(xiàn)違法上的優(yōu)勢;增加對(duì)違法行為的阻遏;促進(jìn)監(jiān)管法規(guī)優(yōu)化;減少行政部門對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的干預(yù)等。同時(shí)也具有以下不足:可能導(dǎo)致濫訴等不效率后果;讓法官成為事實(shí)上的政策制定者有違權(quán)力分立原則;可能因司法裁判不一導(dǎo)致公共政策碎片化;可能破壞監(jiān)管部門和監(jiān)管對(duì)象之間的合作;等等。⑦See Steven Burbank,Sean Farhang and Herbert Kritzer,“Private Enforcement,”Lewis & Clark Law Review, vol.17,no. 3,2013,p.637.

公共政策私人執(zhí)行理論早期流行于美國以及英美法系傳統(tǒng)國家,與英美法系實(shí)用主義法律文化傳統(tǒng)、美國聯(lián)邦立法缺乏地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)的行政體制等息息相關(guān)。大陸法系公法、私法二分根深蒂固。私法以主體平等、自決為法治基礎(chǔ),以權(quán)利人自享利益、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)為基本調(diào)整方式,以平等對(duì)抗為基本司法機(jī)制。而公法以保護(hù)公共利益為依歸,以強(qiáng)制與服從為基本調(diào)整方式,以行政甚至刑事責(zé)任為保障。將私人訴權(quán)作為公法執(zhí)行的工具之一,在邏輯上存在難以自圓其說之處,因而在立法實(shí)踐中很少采用。但進(jìn)入21 世紀(jì)后情況有所改變,部分大陸法系國家開始嘗試效仿美國,在環(huán)境保護(hù)、反壟斷等領(lǐng)域引入私人執(zhí)行機(jī)制。①參見李摯萍:《歐洲環(huán)保團(tuán)體公益訴訟及其對(duì)中國的啟示》,《中州學(xué)刊》2007 年第4期;王?。骸兜聡偁幏ǖ乃饺藞?zhí)行——?dú)v史局限和最新發(fā)展》,《現(xiàn)代法學(xué)》2007年第5期。在金融證券法領(lǐng)域,歐盟監(jiān)管機(jī)構(gòu)也開始在監(jiān)管法規(guī)中嘗試確立私人訴權(quán)。

(二)作為政策執(zhí)行工具的私人訴權(quán)的設(shè)置

作為政策執(zhí)行工具的私人訴權(quán)與傳統(tǒng)侵權(quán)訴權(quán)法理基礎(chǔ)不同。按照亞里士多德的正義譜系,傳統(tǒng)侵權(quán)賠償訴訟屬于矯正正義,基于追求公平的道德倫理,目的在于通過剝奪侵權(quán)行為者的得利補(bǔ)償受損者,讓二者之間失去平衡的利益狀態(tài)重新恢復(fù)平衡。作為政策執(zhí)行工具的私人訴權(quán),其法哲學(xué)基礎(chǔ)則與分配正義有關(guān),帶有典型的功利主義特征。訴權(quán)享有者不再僅僅被當(dāng)成自我利益保護(hù)的個(gè)人,而是成為維護(hù)公共利益的“私人檢察官”,自利性只是促使其提起訴訟的動(dòng)機(jī)。由于法理基礎(chǔ)不同,傳統(tǒng)侵權(quán)訴訟的諸多信條,如過錯(cuò)責(zé)任、損失等價(jià)賠償?shù)?,不必適用于作為公共政策執(zhí)行工具的私人訴訟。不過,由于這種私人訴訟仍在傳統(tǒng)民事訴訟程序和框架下進(jìn)行,基于路徑依賴需要,其制度框架在形式上仍遵循傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任的基本結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)侵權(quán)法的一些基本要素——行為的不當(dāng)性、可賠償之損害事實(shí)、主觀過錯(cuò)狀態(tài)、因果關(guān)系或可歸責(zé)性等,仍然是制度設(shè)計(jì)的基本要素和骨架。但需要針對(duì)不同公共政策領(lǐng)域的客觀具體情況,通過制定法對(duì)傳統(tǒng)侵權(quán)法司法實(shí)踐中定格的要件認(rèn)定、證明規(guī)則、訴訟程序等進(jìn)行適當(dāng)變更,以趨利避害,實(shí)現(xiàn)私人執(zhí)行機(jī)制的效益最大化。

置于公共政策命令執(zhí)行模式大背景下的私人執(zhí)行機(jī)制,其具體設(shè)置需要聯(lián)系同為執(zhí)行措施的公共執(zhí)行機(jī)制。二者存在多種組合方式:或者彼此替代,或者互為補(bǔ)充;或者彼此獨(dú)立,或者互動(dòng)配合(讓公共執(zhí)法成為私人訴訟程序的一部分)②See Stephanie Bornstein,“Public-Private Co-Enforcement Litigation,”Minnesota Law Review, vol.104, 2019, p.811.;在公、私執(zhí)行工具同時(shí)使用時(shí),可以視具體情況以其中之一為主,另一為輔助??梢詫⒄呒?xì)則制定發(fā)布權(quán)賦予行政機(jī)構(gòu),而政策執(zhí)行的保證則由私人訴權(quán)來承擔(dān)。公共執(zhí)行機(jī)制的有效性,取決于執(zhí)行機(jī)構(gòu)擁有的權(quán)力及運(yùn)行狀態(tài)、資源與環(huán)境等。私人執(zhí)行機(jī)制的有效性,則取決于訴權(quán)享有者的起訴意愿。而起訴意愿直接與訴訟獲勝難易程度、訴訟成本、賠償多寡等直接關(guān)聯(lián)。③See Steven Burbank,Sean Farhang and Herbert Kritzer,“Private Enforcement,” p.637.與傳統(tǒng)民法對(duì)侵權(quán)損害可訴性規(guī)定的原則和模糊不同④關(guān)于傳統(tǒng)民法對(duì)可請(qǐng)求賠償?shù)那謾?quán)行為規(guī)定的模糊性,可參見克雷斯蒂安·馮·巴爾:《歐洲比較侵權(quán)行為法》上,張新寶譯,北京:法律出版社,2000年,第16—37頁。,作為公共政策執(zhí)行工具的私人訴權(quán)需要在制定法中清晰厘定,但不必拘泥于傳統(tǒng)民法的信條。實(shí)踐中主要有兩種模式:訴權(quán)人有具體損失的受害人訴訟、訴權(quán)人無直接損失的公益訴訟。對(duì)于前者,受害人在傳統(tǒng)民法上可能并不具有損害賠償請(qǐng)求權(quán)。⑤如用人單位招聘時(shí)的年齡、性別歧視等,傳統(tǒng)民法下求職者并無訴權(quán),反就業(yè)歧視法等賦予其訴權(quán)。由于違反公共管制行為的損害對(duì)象是群體性的,私人訴權(quán)設(shè)置需要考慮是否準(zhǔn)許群體訴訟,以及如果準(zhǔn)許的話,群體訴訟是否需要設(shè)置特別規(guī)則。

(三)在金融法域的應(yīng)用及研究

美國1934 年《證券交易法》頒布時(shí)即設(shè)立了功能強(qiáng)大的監(jiān)管部門SEC。SEC 及其在全國的9 個(gè)分支機(jī)構(gòu),擁有廣泛的行政執(zhí)法權(quán),證券法規(guī)依賴公共執(zhí)行機(jī)制落實(shí)的本意明顯。盡管1933 年《證券法》設(shè)置了證券發(fā)行不實(shí)陳述民事賠償責(zé)任,1934 年《證券交易法》設(shè)置了操縱市場及信息欺詐民事賠償責(zé)任,但法院多將其理解為制定法對(duì)普通法的重復(fù)表述、明確與有限引申。公共管理私人執(zhí)行理論興起后,法院開始將私人訴權(quán)“作為補(bǔ)充政府監(jiān)管資源的不足以及阻止違法行為的工具”,納入重點(diǎn)考慮范圍。阻止違法行為而不是補(bǔ)償受害人,逐漸成為法院是否賦予受害人私法訴權(quán)的首要理由。⑥See Matthew Stephenson, “Public Regulation of Private Enforcement: the Case for Expanding the Role of Administrative Agencies, ”Virginia Law Review, vol.91,2005,p.103.但是,隨之而來的是投機(jī)性集團(tuán)訴訟增多,讓金融法域私人執(zhí)行是否具有效率成為學(xué)術(shù)界爭議的熱門話題,私人執(zhí)行機(jī)制的效率受到質(zhì)疑。1995 年,美國國會(huì)通過《私人證券訴訟改革法案》,對(duì)濫訴施加了很多限制。例如,要求原告在起訴書中提供能夠判定被告欺詐行為意圖的事實(shí)證據(jù),提高起訴標(biāo)準(zhǔn);限制原告本應(yīng)享有的通過和解獲取賠償?shù)臋?quán)利等。⑦15 U.S.C. § 78u-4.《私人證券訴訟改革法案》的上述條款,有悖于傳統(tǒng)侵權(quán)法通常原則,表明私人訴權(quán)已然成為執(zhí)行監(jiān)管的工具。

濫訴讓私人訴權(quán)作為監(jiān)管工具的價(jià)值受到懷疑,美國學(xué)術(shù)界開始有主張學(xué)習(xí)大陸法傳統(tǒng)國家的,主要依賴公共執(zhí)法來落實(shí)監(jiān)管措施。2006 年,拉·波爾塔等對(duì)金融市場私人執(zhí)行工具和公共執(zhí)行工具究竟誰更有效,進(jìn)行了跨國比較實(shí)證研究。結(jié)果表明,私人訴權(quán)越強(qiáng)大,證券法發(fā)揮的作用越顯著,證券市場越規(guī)范發(fā)達(dá)。私人執(zhí)行工具是證券法發(fā)揮作用的主要原因,而公共執(zhí)法機(jī)制包括刑法制裁則成效有限。①See Rafael La Porta, Florencio Lopez-de-Silanes and Andrei Shleifer, “What Works in Securities laws?” The Journal of Finance,vol. 61,2006,p.1.波爾塔等的研究產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響,金融法域私人執(zhí)行機(jī)制的有效性再次獲得學(xué)術(shù)界主流肯定。波爾塔的研究,正值安然危機(jī)爆發(fā),對(duì)美國及歐盟在信用評(píng)級(jí)監(jiān)管立法中引入對(duì)投資人民事責(zé)任作為監(jiān)管工具,具有重要影響。

四、設(shè)立作為監(jiān)管工具的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)投資人民事責(zé)任的利弊分析

(一)價(jià)值與效用

其一,彌補(bǔ)公共執(zhí)行機(jī)制的不足。第一,評(píng)級(jí)屬于復(fù)雜的技術(shù)服務(wù),設(shè)置私人執(zhí)行機(jī)制,將專業(yè)投資人以及為其提供服務(wù)的律師、會(huì)計(jì)師等專家納入“民間檢察官”隊(duì)伍,可以彌補(bǔ)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在人員、財(cái)力、專業(yè)知識(shí)等方面的不足,提高監(jiān)管法律法規(guī)的執(zhí)行效率。足以引發(fā)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)級(jí)往往是大面積而不是個(gè)別失準(zhǔn)的評(píng)級(jí)。如2008 年次貸危機(jī)及2010 年歐債危機(jī),批量評(píng)級(jí)在后續(xù)跟蹤評(píng)級(jí)時(shí)被大量調(diào)低。一旦不當(dāng)行為盛行,監(jiān)管機(jī)構(gòu)難免力不從心。在這種情況下,“民間檢察官”補(bǔ)充監(jiān)管力量顯得尤為必要。第二,在某些監(jiān)管措施的執(zhí)行上,投資人訴權(quán)比監(jiān)管稽核更有效率。例如,次貸危機(jī)中評(píng)級(jí)失準(zhǔn)的一個(gè)重要原因是評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)發(fā)起人提供的基礎(chǔ)信息未經(jīng)調(diào)查核實(shí)直接使用(故意或者出于節(jié)約成本)。對(duì)于發(fā)行人提供的基礎(chǔ)信息是否準(zhǔn)確,投資人及為其提供服務(wù)的會(huì)計(jì)師、律師等專業(yè)人員由于掌握大量市場數(shù)據(jù),因而處在比監(jiān)管機(jī)構(gòu)更容易發(fā)現(xiàn)、查證的位置上。又如,評(píng)級(jí)失準(zhǔn)的另一個(gè)重要原因是利益沖突,即評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)或者參與評(píng)級(jí)的個(gè)人與發(fā)行人之間存在直接或者間接的利益關(guān)系,這種背后的利益關(guān)系,特別是參與評(píng)級(jí)的個(gè)人(親屬等利害關(guān)系人)與評(píng)級(jí)對(duì)象之間的利益關(guān)系,監(jiān)管部門很難發(fā)現(xiàn),“民間檢察官”則有發(fā)現(xiàn)優(yōu)勢。第三,有助于促使掌握違法信息的內(nèi)部人“泄密”。評(píng)級(jí)程序歷經(jīng)信用數(shù)據(jù)采集、信息處理、評(píng)級(jí)小組選擇適當(dāng)?shù)脑u(píng)級(jí)指標(biāo)體系與方法并在綜合評(píng)估后提出初步意見、評(píng)級(jí)委員會(huì)會(huì)議確定信用等級(jí)、正式發(fā)布前與發(fā)行人溝通等諸多程序。由于評(píng)級(jí)本身的高度技術(shù)性和評(píng)級(jí)結(jié)果的或然性,評(píng)級(jí)人和客戶之間的違法勾連行為往往隱藏極深,包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)在內(nèi)的外人很難知悉、查證。但是,由于上述程序很多以團(tuán)體作業(yè)、投票決定的方式進(jìn)行,違法行為很難逃脫參與決定的與客戶無利害關(guān)系的內(nèi)部人眼睛?;趦?nèi)部告密的不道德性,法律法規(guī)不宜鼓勵(lì)這些掌握違法一手信息者舉報(bào)。②不過也有例外。例如,為提高證券監(jiān)管法律執(zhí)行效率,美國《多德-弗蘭克法案》即要求證券交易委員會(huì)建立“鼓勵(lì)內(nèi)部人員告密”制度(§ 922(a), 124);2011年,美國證券交易委員會(huì)發(fā)布《告密者激勵(lì)及保護(hù)規(guī)則》,具體規(guī)定了對(duì)告密者實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)的措施(17 C.F.R. § 240.21F)。但私法訴權(quán)執(zhí)行機(jī)制不存在這個(gè)問題,享有訴權(quán)的投資人有動(dòng)力也有資源“利誘”內(nèi)部人泄密,從而事實(shí)上提高對(duì)違法行為的查處率。第四,行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)的科層制結(jié)構(gòu)導(dǎo)致其在決定是否稽核時(shí)需要層層報(bào)批,在實(shí)施處罰時(shí)需要層層復(fù)核。評(píng)級(jí)屬于十分復(fù)雜的技術(shù)行為,為了節(jié)約行政成本,監(jiān)管部門囿于財(cái)力、人力,可能對(duì)是否需要稽核設(shè)置嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。私人訴權(quán)則不存在這一問題。

其二,減少行政監(jiān)管惰性和監(jiān)管腐敗。任何監(jiān)管措施都需要依靠監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員去落實(shí)。所謂監(jiān)管惰性,指的是在外部環(huán)境壓力、監(jiān)管對(duì)象游說或者監(jiān)管者非違法的自利動(dòng)機(jī)(道德風(fēng)險(xiǎn))等因素驅(qū)動(dòng)下,監(jiān)管機(jī)構(gòu)或其人員存在利用監(jiān)管法律的彈性,選擇性降低監(jiān)管實(shí)施頻率、放松監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的傾向。明顯的監(jiān)管腐敗行為不屬于監(jiān)管惰性。金融市場監(jiān)管不僅僅是管制關(guān)系,還存在監(jiān)管機(jī)構(gòu)與監(jiān)管對(duì)象之間的協(xié)商合作。這種協(xié)商合作關(guān)系給監(jiān)管對(duì)象游說放松監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提供了便利。在道德風(fēng)險(xiǎn)方面,由于具體監(jiān)管人員具有雙重角色身份:公職人員和市場個(gè)體。前者促使其盡職履責(zé),謀求個(gè)人職位升遷,實(shí)現(xiàn)政治效用最大化,但后者驅(qū)使其追求個(gè)人利益,如謀求不構(gòu)成違法的個(gè)人物質(zhì)獲利、情感享受(獲得閑暇、放松監(jiān)管以受被監(jiān)管對(duì)象崇敬等)等。③參見羅正英、陳莉:《證券監(jiān)管者雙引擎激勵(lì)與監(jiān)管效率》,《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2008年第2期。在政治效用最大化難以實(shí)現(xiàn)時(shí)(能獲得升遷的人員畢竟有限),理性人可能會(huì)追求個(gè)人利益最大化。在引發(fā)監(jiān)管惰性因素上,評(píng)級(jí)監(jiān)管中的外部壓力、監(jiān)管對(duì)象游說因素,與其他領(lǐng)域監(jiān)管并無不同,而道德風(fēng)險(xiǎn)因素則更為突出。原因在于評(píng)級(jí)監(jiān)管技術(shù)性極強(qiáng),有效的監(jiān)管需要監(jiān)管部門吸收評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員加入,同樣,在高薪酬的吸引下,監(jiān)管人員也存在跳槽至評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的可能,這種專業(yè)人員雙向流動(dòng)形成的情感紐帶,給非違法的自利行為提供了極大的方便和誘因。私人訴訟可以減少監(jiān)管惰性。首先,其最直接的效果是在監(jiān)管機(jī)構(gòu)怠于監(jiān)管時(shí),填補(bǔ)監(jiān)管空白。其次,潛在的私人訴訟可以給監(jiān)管機(jī)構(gòu)形成道德上的壓力,促使其減少監(jiān)管惰性,避免出現(xiàn)違法行為被起訴而自己未能履責(zé)監(jiān)管從而蒙受輿論羞辱。在減少監(jiān)管腐敗方面,私人訴訟的直接效果是促使監(jiān)管機(jī)構(gòu)啟動(dòng)內(nèi)部稽核機(jī)制,調(diào)查具體監(jiān)管人員疏于監(jiān)管是否因?yàn)榇嬖诟瘮⌒袨椤?/p>

(二)可能的負(fù)面影響

其一,濫訴。監(jiān)管行為會(huì)帶來不菲的社會(huì)成本,包括實(shí)施監(jiān)管本身的成本、被監(jiān)管對(duì)象接受監(jiān)管的合規(guī)成本、“干擾”市場的成本等。監(jiān)管法律法規(guī)一般會(huì)賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)一定的自由裁量權(quán),讓其在確定是否采取監(jiān)管行動(dòng)以及決定采取怎樣的監(jiān)管行動(dòng)時(shí),綜合平衡社會(huì)效益(包括維護(hù)受損人利益)和社會(huì)成本。但私人訴權(quán)只關(guān)心通過訴訟實(shí)現(xiàn)自身利益最大化,而不會(huì)在意社會(huì)成本,因而賦予投資人對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)私人訴權(quán),可能造成訴訟泛濫。第一,信用評(píng)級(jí)屬于高技術(shù)性的預(yù)測行為,整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境、市場環(huán)境、政府政策等難以準(zhǔn)確預(yù)測,如果出現(xiàn)偏離預(yù)期的顯著變化,會(huì)導(dǎo)致評(píng)級(jí)最終失準(zhǔn)。另外,市場創(chuàng)新導(dǎo)致各種復(fù)雜產(chǎn)品不斷涌現(xiàn),也給準(zhǔn)確評(píng)級(jí)帶來嚴(yán)重挑戰(zhàn)。盡管這些評(píng)級(jí)失準(zhǔn)可能無關(guān)乎評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的過錯(cuò),但卻給私人通過訴訟謀取不當(dāng)利益開了方便之門。第二,與其他信息中介機(jī)構(gòu)相比,聲譽(yù)資本對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)立足市場的重要性更大。證券訴訟程序復(fù)雜、訴期長,被投資人起訴本身即對(duì)被告聲譽(yù)造成極大損失,特別是對(duì)那些處于聲譽(yù)積累期的中小評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。在可能導(dǎo)致聲譽(yù)損失的巨大壓力下,被告可能選擇和解賠償了事。這也給投資人濫訴提供了動(dòng)力。訴訟泛濫不僅浪費(fèi)司法資源,也對(duì)市場良性發(fā)展造成破壞。囿于評(píng)級(jí)的預(yù)測性質(zhì),從增進(jìn)市場整體效率上看,應(yīng)當(dāng)允許部分復(fù)雜產(chǎn)品評(píng)級(jí)些微失準(zhǔn)的存在,原因在于評(píng)級(jí)的準(zhǔn)確性與投入的成本之間呈正相關(guān)但并非正比關(guān)系,隨著評(píng)級(jí)成本的遞增,其邊際效益會(huì)逐漸遞減,符合市場效率的選擇是邊際均衡,而不是一味追求評(píng)級(jí)準(zhǔn)確而罔顧成本投入,如不能要求評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)會(huì)計(jì)師出具的財(cái)務(wù)報(bào)告再進(jìn)行實(shí)質(zhì)審核。但在私人訴訟閘門洞開的情況下,評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)為了避免因被訴而傷及聲譽(yù),可能不得不增加并不符合效率原則的成本投入,導(dǎo)致市場整體效率受損。

其二,司法裁判的適當(dāng)性問題。民事訴訟賦予法院對(duì)信用評(píng)級(jí)恰當(dāng)與否的事后審查權(quán)力,但這種權(quán)力的適當(dāng)性可能面臨兩方面的挑戰(zhàn)。第一,司法審查能力不足問題。信用評(píng)級(jí)需要對(duì)紛繁復(fù)雜的信息進(jìn)行加工處理,運(yùn)用復(fù)雜的計(jì)算模型對(duì)未來信用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化計(jì)算,法院并不可能掌握與評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)一樣的專業(yè)技術(shù)。①事實(shí)上,隨著金融產(chǎn)品的創(chuàng)新復(fù)雜化趨勢,評(píng)級(jí)的復(fù)雜性也持續(xù)上升,準(zhǔn)確性則明顯呈現(xiàn)降低趨勢。以穆迪為例,其在1985 年首次發(fā)布跟蹤評(píng)級(jí)后的“評(píng)級(jí)觀察名單(列入名單的評(píng)級(jí)可能被調(diào)高或者調(diào)低)”,1991 年設(shè)置專門負(fù)責(zé)跟蹤評(píng)級(jí)的專業(yè)委員會(huì),跟蹤評(píng)級(jí)成為常態(tài)。到1998 年,每年被列入“觀察名單”的債券發(fā)行人大約占所有客戶的10%,但在2000—2004 年間,這一比例上升到40%。See Christina Bannier and Christian Hirsch, “The Economic Function of Credit rating Agencies-What does the watchlist tell us?”Journal of Banking and Finance,vol.34 ,2010, p.3037.第二,對(duì)含有政府背景債券評(píng)級(jí)進(jìn)行審查時(shí)的利益沖突問題。與其他證券民事訴訟利益相關(guān)人為私人主體不同,債券市場中主權(quán)債占有很大比例(在我國,還有大量政府背書的地方政府平臺(tái)債),作為發(fā)行人的政府和作為裁判機(jī)構(gòu)的法院,可能存在著一定的利益關(guān)聯(lián)關(guān)系。這一問題在我國顯得尤為突出,政府發(fā)債可以緩解一定時(shí)期內(nèi)的財(cái)政支出壓力,而政府財(cái)政狀況又直接影響法院的經(jīng)費(fèi)。由法院對(duì)政府作為發(fā)行人或者背書的債券的評(píng)級(jí)進(jìn)行審查,存在潛在的利益沖突。

其三,投資人對(duì)評(píng)級(jí)過度依賴問題。金融危機(jī)暴露的問題之一是市場和監(jiān)管對(duì)評(píng)級(jí)的過度依賴。2010 年,巴塞爾銀行穩(wěn)定理事會(huì)要求各國在制定金融監(jiān)管法律法規(guī)時(shí)減少對(duì)評(píng)級(jí)的援引。賦予投資人私人訴權(quán),與減少市場對(duì)評(píng)級(jí)依賴的改革目標(biāo)之間存在悖論。投資人自己評(píng)估費(fèi)時(shí)費(fèi)力,在享有對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)賠償請(qǐng)求權(quán)的情況下,如果最終證明評(píng)級(jí)不準(zhǔn),其可以有效地將不謹(jǐn)慎投資的損失轉(zhuǎn)嫁給評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu),如果評(píng)級(jí)準(zhǔn)確,則可以免費(fèi)坐享利益。

簡言之,設(shè)置有效益的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)投資人民事責(zé)任,需要權(quán)衡利弊,趨利避害。另外,私人訴權(quán)的價(jià)值與行政監(jiān)管機(jī)制的有效性成反比。行政監(jiān)管的難度越大,設(shè)置私人訴權(quán)越有必要。對(duì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)這種預(yù)測性證券服務(wù)中介的監(jiān)管,比對(duì)會(huì)計(jì)師、律師等鑒證認(rèn)證性中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督難度更大,一些影響評(píng)級(jí)質(zhì)量的商業(yè)慣例,很難通過行政監(jiān)管措施祛除。例如,改革影響評(píng)級(jí)客觀公正的發(fā)行人付費(fèi)商業(yè)服務(wù)模式一度成為共識(shí),但最終不了了之。①《多德-弗蘭克法案》通過之前,美國參議院版的法案草案曾嘗試在結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品評(píng)級(jí)上廢除這種收費(fèi)模式,轉(zhuǎn)而采用一種“評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)分配機(jī)制”,即:(1)由SEC發(fā)起設(shè)立行業(yè)自律性組織——“評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)委員會(huì)”;(2)禁止發(fā)行人直接向NRSRO 尋求初始評(píng)級(jí)服務(wù),取而代之的是,發(fā)行人應(yīng)當(dāng)向評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)委員會(huì)申請(qǐng)?jiān)u級(jí)服務(wù),由委員會(huì)根據(jù)情況自主選擇、指定一家合格NRSRO 提供評(píng)級(jí)服務(wù)。因受到市場的強(qiáng)烈反對(duì),這一建議最終被廢除。See SEC,Report to Congress on Assigned Credit Ratings, Dec. 2012: 12,32,53-82, APPENDIX.打破市場壟斷也是金融危機(jī)后監(jiān)管改革的目標(biāo)之一,但直到目前,三大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的實(shí)力不減反增。②2022年底,在美國證監(jiān)會(huì)注冊(cè)的10家“國家認(rèn)可評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)(NRSRO)”中,標(biāo)普、穆迪、惠譽(yù)三大機(jī)構(gòu),依然占94%的市場份額,牢牢壟斷市場。OCR, Staff Report on NATIONALLY RECOGNIZED STATISTICAL RATING ORGANIZATIONS (February 2023), p.21. 歐洲證券和市場管理局(ESMA)接受注冊(cè)的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)有近30家,但標(biāo)普、穆迪、惠譽(yù)三大機(jī)構(gòu)仍然牢牢占據(jù)了90%以上的歐盟市場。ESMA, The Market for Small Credit Rating Agencies in the EU(2021,no.2),p.86.

五、美國及歐盟投資人訴權(quán)的具體設(shè)計(jì)

(一)美國及歐盟投資人訴權(quán)的基本內(nèi)容

1. 美國

《多德-弗蘭克法案》之前,投資人起訴評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)一直沒有成功。主要原因有二:第一,SEC 于1982年發(fā)布Rule 436(g),將評(píng)級(jí)排除出可以起訴虛假陳述賠償責(zé)任的發(fā)行報(bào)告范圍(即排除其證券法上的民事責(zé)任),評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)不需要與審計(jì)師、律師一樣承擔(dān)虛假陳述的專家責(zé)任;第二,投資人以普通法侵權(quán)起訴的,不僅存在本文前述的困難,而且法院一般認(rèn)為評(píng)級(jí)形同媒體新聞,享有言論自由的憲法庇護(hù)。③Rule 436(g)發(fā)布前,SEC 曾試圖將評(píng)級(jí)納入發(fā)行報(bào)告范圍,讓評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)與審計(jì)師、律師等一樣承擔(dān)民事責(zé)任,但遭到強(qiáng)烈反對(duì),最終南轅北轍,發(fā)布了讓評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)完全免責(zé)的Rule 436(g)。See SEC, CONCEPT RELEASE ON POSSIBLE RESCISSION OF RULE 436(g) UNDER THE SECURITIES ACT OF 1933,https://www. sec. gov/rules/concept/2009/33-9071.pdf,2022年7月5日。金融危機(jī)發(fā)生后,2010 年頒布的《多德-弗蘭克法案》引入了投資人訴權(quán)制度,主要內(nèi)容為:第一,將評(píng)級(jí)排除出“前瞻性陳述安全港”④根據(jù)1995 年《私人證券訴訟改革法案》,除了例外情況(IPO 募股說明書、根據(jù)GAAP 出具的財(cái)務(wù)報(bào)告等),“前瞻性陳述(forward-looking statement)”不屬于證券欺詐訴訟的受案范圍(通常稱為“前瞻性陳述安全港規(guī)則”)。See Robert Hamilton, The Law of Corporations(4th Edition),北京:法律出版社,1999年(影印本),第487—488頁。,評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)故意或近乎故意(reckless),導(dǎo)致對(duì)評(píng)估需要依賴的事實(shí)既未進(jìn)行合理調(diào)查,也未從第三方獨(dú)立信息源獲得合理認(rèn)證,則受損人可以向其訴求賠償損失⑤Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act: Sec.933.;第二,廢止了Rule 436(g),將評(píng)級(jí)納入公開發(fā)行注冊(cè)報(bào)告范疇,評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)與審計(jì)師、律師等中介被同等對(duì)待,需要承擔(dān)不實(shí)陳述損害賠償嚴(yán)格責(zé)任。

2. 歐盟

2013 年,歐盟在《信用評(píng)級(jí)監(jiān)管法案》第三次修改時(shí)(即CRA3),引入私人訴權(quán)機(jī)制,主要內(nèi)容是:第一,因信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)故意或者重大過失,違反法案有關(guān)利益沖突、內(nèi)部控制、信息公開等要求,并影響最終的評(píng)級(jí)結(jié)果的,投資人可以訴請(qǐng)賠償自己因之受到的損失,但需證明自己對(duì)評(píng)級(jí)的信賴合理;第二,投資人需提供準(zhǔn)確、詳細(xì)的證據(jù)證明評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)違反相應(yīng)規(guī)則,以及這種違反影響了最終的評(píng)級(jí)等次;第三,評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)只能在合理、成比例以及本國法律許可的情況下,方可以事先限制自己承擔(dān)的賠償責(zé)任;第四,有關(guān)“損失”“故意”“重大過失”“合理信賴”“注意義務(wù)”“影響”“合理”“成比例”等范疇的具體解釋,由成員國自行認(rèn)定;第五,不排除成員國國內(nèi)法設(shè)立法案之外的民事賠償責(zé)任。⑥REGULATION (EU) No 462/2013: Article 35a.

(二)對(duì)濫訴的規(guī)制

對(duì)濫訴的規(guī)制主要有三種途徑:立法直接限訴、授權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)限訴、司法限訴。其中,司法限訴指的是法院通過限制解釋的方式適用法律并形成示范性案例,以實(shí)現(xiàn)對(duì)濫訴的控制。截至目前,美國及歐盟這方面的司法案例很少,尚不存在司法限訴。本文從立法直接限訴和授權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)限訴兩方面展開分析。

立法直接限訴,即通過制定法設(shè)置訴訟提起障礙、訴訟程序障礙等方式,控制訴訟數(shù)量。立法直接限訟的具體方式主要有兩種:一是訴訟動(dòng)機(jī)控制,如設(shè)置賠償最高限額,提高起訴標(biāo)準(zhǔn),將共同侵權(quán)的連帶賠償責(zé)任改為按份責(zé)任,通過變更傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任要件或舉證責(zé)任方式提高原告勝訴難度等;二是直接限定起訴范圍,如限制原告范圍、限制訴訟類別等。

授權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)限訴,指制定法以直接授予或間接賦予的方式,使監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有對(duì)訴訟的全部或部分控制權(quán),由監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)監(jiān)管需要和市場效率最大化原則,對(duì)訴訟類型準(zhǔn)入或者訴訟程序?qū)嵤┛刂啤8鶕?jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)限訴權(quán)的大小,監(jiān)管機(jī)構(gòu)限訴可以分為“確定權(quán)模式(affirmative)”和“剩余權(quán)模式(residual)”。在前者,監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接擁有控制及終止訴訟的權(quán)力。在后者,監(jiān)管機(jī)構(gòu)只有參與訴訟并提出建議的權(quán)利,是否采納需要法院裁定。在確定權(quán)模式下,根據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)限訴的實(shí)際方式,又可以分為“整體控制模式(wholesale)”(即由監(jiān)管機(jī)構(gòu)確定可以起訴或不可以起訴的種類)和“個(gè)案控制模式(retail)”(監(jiān)管機(jī)構(gòu)個(gè)案決定能否提起訴訟)。①See David Engstrom, “Agencies as Litigation Gatekeepers, ”The Yale Law Journal ,vol.123,2013, p.647.

1. 美國對(duì)濫訴的規(guī)制

立法直接限訴方面:第一,通過《私人證券訴訟改革法案》對(duì)訴權(quán)的限制。主要措施有:對(duì)于虛假陳述民事責(zé)任,除了明知違法欺詐以外,將全額連帶責(zé)任改為比例連帶責(zé)任(發(fā)行虛假陳述除外,仍然堅(jiān)持全額連帶責(zé)任);提高原告起訴標(biāo)準(zhǔn),對(duì)法律要求的“故意”“近乎故意”等,原告須提供具體、實(shí)在且有很強(qiáng)證明力的證據(jù);損失賠償限制;集團(tuán)訴訟程序限制,包括訴訟代表制定、和解程序限制等。②15 U.S.C. § 78u-4.第二,根據(jù)《多德-弗蘭克法案》規(guī)定,投資人直接根據(jù)該法案享有明確訴權(quán)的,限于評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)故意或者近乎故意(reckless)③美國普通法將侵權(quán)人主觀狀態(tài)整體上分為故意(intentional)和過失(negligence,廣義),其中廣義的過失又區(qū)分為狹義過失[negligence,其又進(jìn)一步區(qū)分為輕微過失(slight negligence)、一般過失(ordinary negligence)和重大過失(gross negligence)]、近乎故意(reckless或wilful and wanton,《侵權(quán)法重述》使用了reckless表述,法院和律師一般使用wilful and wanton 表述)。近乎故意,指的是侵權(quán)人的行為表明其完全漠視對(duì)他人安全的注意。See Edward Kionka,Torts,北京:法律出版社,1999年(影印本),第99—101頁。未履行以下職責(zé):對(duì)于根據(jù)自身評(píng)估信用風(fēng)險(xiǎn)的方法需要依賴的事實(shí)因素,既沒有親自對(duì)其進(jìn)行合理調(diào)查確認(rèn),也沒有獲得其他合格認(rèn)證人(評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)認(rèn)為其具有認(rèn)證能力,且與發(fā)行人、承銷商不存在關(guān)聯(lián)關(guān)系)的認(rèn)證。④Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act: Sec.933(b)(2).

監(jiān)管機(jī)構(gòu)限訴方面:SEC 負(fù)責(zé)評(píng)級(jí)市場日常監(jiān)管的機(jī)構(gòu)——信用評(píng)級(jí)辦公室(OCR),在每年提交給國會(huì)的監(jiān)管公開報(bào)告中,對(duì)發(fā)現(xiàn)的不合規(guī)或者未達(dá)標(biāo)行為,一直避免點(diǎn)出具體機(jī)構(gòu)名稱,而是以“某一大型/中型/小型評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)”代替,這實(shí)際上起到了限制投資人起訴的效果,屬于監(jiān)管機(jī)構(gòu)限訴。⑤See SEC OCR, Staff Report on Nationally Recognized Statistical Rating Organizations (February 2023), p.24.

2. 歐盟對(duì)濫訴的規(guī)制

歐盟主要采取立法直接限訴的方式規(guī)制濫訴。第一,限制可訴范圍。首先,明確列舉可以起訴的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)違法行為類型(作為法案的附件Ⅲ),而不是一般的認(rèn)定評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)負(fù)有保護(hù)投資人的專家注意義務(wù);其次,投資人須證明自己對(duì)評(píng)級(jí)的依賴合理。由于CRA3 明確要求機(jī)構(gòu)投資人需要自己對(duì)發(fā)行人的信用狀況做出判斷,不能僅僅依靠信用評(píng)級(jí)⑥REGULATION (EU) No 462/2013: Article 5a.,這實(shí)際上否定了大多數(shù)機(jī)構(gòu)投資人的訴權(quán)。⑦如果機(jī)構(gòu)投資人自己評(píng)級(jí)和評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)一樣,如何證明它的投資行為是信賴后者而不是自己?如果二者不一樣,它如何證明自己不相信自己而相信評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)是合理的?值得一提的是,CRA3 的建議稿并沒有設(shè)置合理信賴起訴條件,是接受征集意見后加進(jìn)去的。See EC, Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council amending Regulation (EC) No 1060/2009 on credit rating agencies, COM(2011) 747 final, Article 35a(4).只有私人投資人,才不需要自行判斷發(fā)行人的信用狀況,可以直接信賴信用評(píng)級(jí)。第二,對(duì)“過錯(cuò)責(zé)任”作限制解釋,只有在評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)故意或者存在明顯重大過失(gross negligence)的情況下,才需承擔(dān)賠償責(zé)任。第三,改變舉證責(zé)任分配方式。按大陸法占支配地位的舉證責(zé)任“最低限度事實(shí)說”:凡當(dāng)事人主張權(quán)利發(fā)生的,應(yīng)就該權(quán)利的發(fā)生在實(shí)體法上規(guī)定要件的最低限度事實(shí)負(fù)舉證責(zé)任;凡主張對(duì)方當(dāng)事人權(quán)利有障礙的,應(yīng)就該權(quán)利的障礙在實(shí)體法上規(guī)定要件的最低限度事實(shí)負(fù)舉證責(zé)任。①畢玉謙:《舉證責(zé)任分配體系之構(gòu)建》,《法學(xué)研究》1999年第2期。歐盟委員會(huì)的“CRA3立法建議”曾根據(jù)這一原則確定了舉證責(zé)任分配:投資人只需舉證證明評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)可能實(shí)施了違反可提起訴訟的法律條款行為的事實(shí),評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)則負(fù)有證明未違法或者雖違法但對(duì)評(píng)級(jí)結(jié)果沒有影響的責(zé)任。②See EC, Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council amending Regulation (EC) No. 1060/2009 on credit rating agencies, COM(2011) 747 final, Article 35a(4).但法案最終文本被改變,將違法事實(shí)以及其對(duì)評(píng)級(jí)結(jié)果的影響的舉證責(zé)任,完全歸于原告。

CRA3 沒有直接賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)訴訟的控制權(quán),但含有間接賦權(quán)的因素。在對(duì)“CRA3 立法建議”的咨詢反饋中,歐盟法律事務(wù)委員會(huì)曾建議直接賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)訴訟的控制權(quán),建議“法院在案件受理時(shí)聽取歐洲證券與市場監(jiān)管局(ESMA,歐盟評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu))的意見,并對(duì)后者的正式?jīng)Q定予以考慮”(剩余權(quán)模式)。③See European Parliament, Committee on Economic and Monetary Affairs, Report on the Proposal of Aug. 23, 2012. for a regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EC) No. 1060/2009 on credit rating agencies, 23 Aug. 2012,p.83.不過,法案最終未采納這一建議,而是選擇了一種折中的間接賦權(quán)方式,授權(quán)成員國自行對(duì)“故意”“重大過失”等含義作出進(jìn)一步解釋、界定,給成員國監(jiān)管部門行使對(duì)訴訟的控制權(quán),留下了余地。

(三)對(duì)其他可能負(fù)面影響的應(yīng)對(duì)

防止對(duì)評(píng)級(jí)過度依賴方面。美國主要依據(jù)《私人證券訴訟改革法案》規(guī)定的比例連帶責(zé)任,替代普通法上協(xié)助欺詐應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的全額連帶責(zé)任。只要被告不是故意欺詐,其賠償責(zé)任限于判決認(rèn)定應(yīng)該由其承擔(dān)的部分。比例連帶責(zé)任對(duì)防止投資人對(duì)評(píng)級(jí)過度依賴有一定作用。在評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)被告上法院時(shí),發(fā)行人往往已陷入破產(chǎn)而無力償債境地。比例責(zé)任讓投資人通過訴訟追回全部損失的可能性減少,促使其不能過度依賴評(píng)級(jí)。歐盟CRA3 沒有引入比例責(zé)任,但法案的“合理信賴”標(biāo)準(zhǔn)要求機(jī)構(gòu)投資人必須同時(shí)自行評(píng)級(jí),不能機(jī)械信賴評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu),否則不能要求損害賠償,客觀上也能夠減少機(jī)構(gòu)投資人對(duì)評(píng)級(jí)的過度依賴。

防止司法裁判專業(yè)能力不足方面。無論是美國還是歐盟,評(píng)級(jí)技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、方法等是否得當(dāng),均不是法律監(jiān)管的范圍,投資人也不能就這些技術(shù)、專業(yè)方面的問題訴請(qǐng)賠償,這一定程度上減輕了司法裁判的專業(yè)性要求。另外,在歐盟,原告需要自己證明被告違法行為對(duì)評(píng)級(jí)結(jié)果造成了影響,因而在一定程度上也減輕了法院裁判時(shí)可能面對(duì)的技術(shù)難題。

(四)私人訴權(quán)與公共執(zhí)法的互動(dòng)互補(bǔ)

截至目前,美國和歐盟投資人起訴評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的案例仍然很少,但這并不表明私人執(zhí)行機(jī)制可有可無。潛在的民事賠償責(zé)任始終是懸在評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)頭上的一把利劍,促使它們格外謹(jǐn)慎小心。目前更看得見的價(jià)值是,私人訴權(quán)直接推動(dòng)和改善了監(jiān)管部門公共執(zhí)法力度。2015 年,美國司法部聯(lián)合部分州分別對(duì)標(biāo)普、穆迪提起訴訟,要求二者對(duì)金融危機(jī)中的結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品評(píng)級(jí)崩盤負(fù)責(zé),標(biāo)普、穆迪最終同意分別支付13.75 億美元、8.64 億美元的巨額罰款和解結(jié)案,條件是不承認(rèn)自己存在過錯(cuò),以免被投資人以過錯(cuò)為理由追究賠償責(zé)任?!缎庞迷u(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)改革法案》和《多德-弗蘭克法案》出臺(tái)后,SEC 頒布了不少具體監(jiān)管規(guī)范,涉及注冊(cè)制管理、內(nèi)部控制措施規(guī)制、評(píng)級(jí)過程信息公開、強(qiáng)制性業(yè)務(wù)記錄保存(以備稽核)、利益沖突規(guī)制、濫用壟斷地位規(guī)制等諸多方面。更為重要的是,SEC 根據(jù)法案要求在2012 年設(shè)立了專門的信用評(píng)級(jí)辦公室(OCR),對(duì)在SEC 注冊(cè)的“國家認(rèn)證的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)(NRSRO)”進(jìn)行日常監(jiān)管,每年向國會(huì)提供監(jiān)管報(bào)告。目前美國國家認(rèn)證的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)只有10 家,OCR 對(duì)它們的監(jiān)管是全方位的,并且實(shí)際上超出了監(jiān)管法規(guī)的范圍。④如通過環(huán)境、社會(huì)責(zé)任、公司治理評(píng)價(jià)(即所謂的ESG)等要素與信用評(píng)級(jí)相關(guān)聯(lián)。而ESG評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)主要是摩根斯坦利、湯森路透、富時(shí)、道瓊斯等。See OCR, Staff Report on Nationally Recognized Statistical Rating Organizations (January 2022), p.12.OCR 的高強(qiáng)度日常監(jiān)管,與美國金融監(jiān)管當(dāng)局長期信奉的“詳細(xì)規(guī)則+違法追責(zé)”的事后監(jiān)管主導(dǎo)原則完全不一樣。這種高強(qiáng)度的事前監(jiān)管,也減少了私人執(zhí)法機(jī)制啟動(dòng)的機(jī)會(huì)。①歐盟層面的信用評(píng)級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu),是CRA2(2011)設(shè)立的“歐洲證券和市場監(jiān)管局(ESMA)”。不過。ESMA 雖然是因評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)監(jiān)管而設(shè)立,但監(jiān)管評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)只是其職責(zé)的一部分,監(jiān)管的主要方式是市場研究、制定指南、查處違法等,一般不進(jìn)行日常監(jiān)管。

綜合上文分析可知,美歐在制定法設(shè)置投資人對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)損害賠償訴權(quán)時(shí),奉行的法理邏輯是一致的,即這種訴權(quán)主要基于監(jiān)管措施執(zhí)行工具的屬性而存在,因而有別于傳統(tǒng)民事侵權(quán)的法理邏輯。在尋求私人訴權(quán)政策執(zhí)行工具價(jià)值的同時(shí),美歐均對(duì)其可能帶來的負(fù)面影響采取了緩釋措施,特別是對(duì)可能帶來的濫訴。至于具體緩釋措施表現(xiàn)形式上的不同,主要是二者在法律傳統(tǒng)、法律體系以及執(zhí)法體制上的不同所導(dǎo)致的。

六、結(jié)語:我國應(yīng)當(dāng)怎樣做

第一,需不需要引入私人訴權(quán)作為監(jiān)管工具?

答案是肯定的。作為監(jiān)管政策落實(shí)工具之一,私人執(zhí)法機(jī)制與公共執(zhí)法機(jī)制存在互補(bǔ)關(guān)系,我國當(dāng)前對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)管有效性不足,需要用私人訴權(quán)予以彌補(bǔ)。我國長期采取分割管理模式,不同債券市場的監(jiān)管機(jī)構(gòu)不同,如證監(jiān)會(huì)、發(fā)改委、財(cái)政部、銀保監(jiān)會(huì)等分別監(jiān)管各自市場的債券評(píng)級(jí)。中國人民銀行等四部門2019 年聯(lián)合發(fā)布的《信用評(píng)級(jí)業(yè)管理暫行辦法》,維持了證監(jiān)會(huì)、發(fā)改委、財(cái)政部、銀保監(jiān)會(huì)等各自注冊(cè)認(rèn)證(發(fā)牌照)、各自監(jiān)管的多頭管理格局。②最新的金融監(jiān)管體系改革,將發(fā)改委的企業(yè)債發(fā)行審批權(quán)調(diào)整到證監(jiān)會(huì),五部門監(jiān)管邏輯上變成四部門監(jiān)管(人民銀行、證監(jiān)會(huì)、金融監(jiān)管總局、財(cái)政部)。該《辦法》規(guī)定人民銀行是評(píng)級(jí)行業(yè)主管部門,但其主要職權(quán)是政策制定、接受備案。目前國內(nèi)獲得牌照的評(píng)級(jí)公司,都是同時(shí)獲得幾家牌照,意味著同時(shí)接受幾個(gè)部門監(jiān)管。在這種情況下,業(yè)務(wù)部門的監(jiān)管,多變成監(jiān)管每一次具體的評(píng)級(jí)行為。然而,評(píng)級(jí)監(jiān)管的對(duì)象主要是評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu),而不是一次次具體的評(píng)級(jí)行為。美國的OCR、歐盟的ESMA,其眼光都是盯著評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)本身而不是一次次的評(píng)級(jí)操作。在多頭監(jiān)管格局下,評(píng)級(jí)監(jiān)管的重點(diǎn)——業(yè)務(wù)信息公開、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)與控制、防止利益沖突內(nèi)部規(guī)制等等,這些并非與一次業(yè)務(wù)有關(guān)的管制措施,由誰來負(fù)責(zé)監(jiān)督落實(shí),至今沒有明確的規(guī)定。根據(jù)最新的金融監(jiān)管體制改革方案,最適合承擔(dān)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)的,應(yīng)當(dāng)是國家金融監(jiān)管總局,而不是人民銀行。但截至目前,這種職責(zé)轉(zhuǎn)移并未進(jìn)入改革視野。統(tǒng)一、有效的監(jiān)管體制形成尚需時(shí)日。當(dāng)前監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)混沌不清,有效的公共監(jiān)管很難形成,因而引入私人訴權(quán)作為監(jiān)管執(zhí)行工具很有必要。

第二,當(dāng)前的民事責(zé)任設(shè)計(jì)是否存在問題?

答案也是肯定的。根據(jù)《證券法》和最高人民法院《關(guān)于審理證券市場虛假陳述侵權(quán)民事賠償案件的若干規(guī)定》(法釋〔2022〕2 號(hào)),我國評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)需要和其他證券服務(wù)機(jī)構(gòu)一樣承擔(dān)虛假陳述過錯(cuò)責(zé)任。這樣的規(guī)定存在以下問題:其一,由于并無其他專門針對(duì)性規(guī)則條文,從法律規(guī)定上看,這種過錯(cuò)責(zé)任應(yīng)當(dāng)適用傳統(tǒng)民法過錯(cuò)責(zé)任。這不符合作為監(jiān)管政策執(zhí)行工具的私人訴權(quán)設(shè)計(jì)的趨利避害要求。其二,現(xiàn)行民事責(zé)任追究看似容易,實(shí)則很難。評(píng)級(jí)報(bào)告與審計(jì)報(bào)告等不一樣。審計(jì)報(bào)告是對(duì)既定事實(shí)的認(rèn)證,客觀上存在正確與錯(cuò)誤。然而,評(píng)級(jí)報(bào)告的不實(shí),指的是什么?沒有明確的答案。評(píng)級(jí)結(jié)果無所謂正確或者錯(cuò)誤,因?yàn)榧词故亲罡叩腁AA 評(píng)級(jí),也不表明無風(fēng)險(xiǎn),不能因?yàn)楂@得AAA 評(píng)級(jí)的債券最終違約了而反推評(píng)級(jí)不實(shí)。如果僅僅指報(bào)告引用的事實(shí)或數(shù)據(jù)不實(shí),也存在問題。首先,為了達(dá)到某種“預(yù)制”的評(píng)級(jí)結(jié)果,評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)可以選擇性披露有利的事實(shí)、數(shù)據(jù),定性描述多于定量指標(biāo),可以人為制作出一種全文正確但結(jié)論“不實(shí)”的報(bào)告③2022 年3 月,證監(jiān)會(huì)以存在虛假陳述為由對(duì)大公國際進(jìn)行處罰,認(rèn)為評(píng)級(jí)報(bào)告所表述“鋼簾線產(chǎn)能位居國內(nèi)前三位(或第二位),具有較強(qiáng)的規(guī)模優(yōu)勢。公司擁有國內(nèi)最大的新型無磷洗滌助劑研發(fā)生產(chǎn)基地……綜合分析,公司償還債務(wù)的能力很強(qiáng),本次債券到期不能償付的風(fēng)險(xiǎn)很小”的評(píng)級(jí)觀點(diǎn)和評(píng)級(jí)結(jié)論存在虛假記載。這種結(jié)論值得商榷,因?yàn)橛^點(diǎn)和評(píng)級(jí)結(jié)論,并非是對(duì)既定事實(shí)的認(rèn)證,只要存在或然性,就無所謂虛假,只能是預(yù)測正確或者預(yù)測錯(cuò)誤。實(shí)際上,如果僅從評(píng)級(jí)報(bào)告引用的材料看,是可以得到上述結(jié)論的。問題出在現(xiàn)場調(diào)查、引用資料審核、內(nèi)部審核等環(huán)節(jié),大公國際在報(bào)告中有意隱瞞了獲知的不利信息。;其次,投資人依賴的是評(píng)級(jí)結(jié)果,并不是報(bào)告中的事實(shí)和數(shù)據(jù),其在訴訟中證明信賴和損失之間具有因果關(guān)系則相當(dāng)困難。正因?yàn)樵u(píng)級(jí)報(bào)告的上述特性,歐盟民事責(zé)任規(guī)則并未使用評(píng)級(jí)報(bào)告“虛假”“不實(shí)”等概念,而是將其替換成“評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)行為違反部分法律規(guī)制并影響到評(píng)級(jí)結(jié)果”?!抖嗟?弗蘭克法案》間接使用了評(píng)級(jí)報(bào)告不實(shí)概念,但SEC 的管理細(xì)則要求徹底公開評(píng)級(jí)方法,包括評(píng)級(jí)使用的主要假定原則模型、定量指標(biāo)、定性分析方式等,因而評(píng)級(jí)報(bào)告必須詳細(xì)公開推算出結(jié)果所需要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與事實(shí),不能泛泛而論。①17 CFR §240.17g-7.我國當(dāng)前并沒有這方面的詳細(xì)要求,現(xiàn)實(shí)中的評(píng)級(jí)報(bào)告,多存在泛泛而論、夸夸其談的問題。

第三,我們應(yīng)該借鑒美國還是歐盟立法模式?

我國金融監(jiān)管研究和法律法規(guī)的制定,長期存在借鑒美國模式的傾向,《信用評(píng)級(jí)業(yè)管理暫行辦法》的很多規(guī)定也能看到美國監(jiān)管法律法規(guī)的影子。但就民事訴權(quán)的設(shè)計(jì)而言,筆者認(rèn)為歐盟相關(guān)立法更有借鑒意義??傮w上看,我國民法承襲大陸法系傳統(tǒng),侵權(quán)法構(gòu)造、訴訟程序等與歐盟國家更為接近,近親移植排異性相對(duì)較小。具體來看,美國素有將私人訴權(quán)作為公共政策執(zhí)行工具的傳統(tǒng),已經(jīng)形成的一整套趨利避害措施,分散在成文法、判例法多處,《多德-弗蘭克法案》設(shè)計(jì)的私人訴權(quán),不僅需要鏈接《證券私人訴訟改革法案》,而且還要結(jié)合判例法,才能窺見其全貌。比較而言,歐盟及其成員國將私人訴權(quán)作為監(jiān)管工具的歷史很短,有關(guān)私人訴權(quán)的規(guī)則集中在CRA3 中;其Article 5a 款包含了訴權(quán)的基本要件因素,“附件Ⅲ”則分為3 類(違反防止利益沖突規(guī)則以及法案對(duì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織及運(yùn)作的強(qiáng)制要求、設(shè)置監(jiān)管障礙、違反信息披露要求),詳細(xì)列舉了80 多種可以被起訴的違法行為。和美國的分散式立法相比,歐盟的這種集中立法方式和我國更接近,因而更容易借鑒。當(dāng)然,這種借鑒不是要照搬照抄。具體趨利避害的措施,可以根據(jù)我國市場實(shí)際和監(jiān)管、司法體制的特點(diǎn)來另行設(shè)計(jì),也可以吸收美國的某些具體做法。

需要指出的是,私人訴權(quán)只是促使監(jiān)管政策落實(shí)的工具之一,要使評(píng)級(jí)市場良性運(yùn)轉(zhuǎn),還需要科學(xué)、接地氣的體系化監(jiān)管措施,以及有效的行政監(jiān)管,我國目前在這兩方面都存在不足。特別是一些不合時(shí)宜的基礎(chǔ)性政策規(guī)定,對(duì)市場造成了扭曲。例如,證券市場各行業(yè)主管部門對(duì)進(jìn)入市場公開發(fā)債的發(fā)行人的信用評(píng)級(jí)要求太高。證監(jiān)會(huì)甚至要求,可公開發(fā)行公司債券的發(fā)行人,其債項(xiàng)信用評(píng)級(jí)必須達(dá)到AAA 級(jí),這實(shí)際上是間接促使評(píng)級(jí)造假,也導(dǎo)致市場上發(fā)行人的信用區(qū)分度極小。這些背離市場規(guī)律的規(guī)定不清除,任何監(jiān)管手段都難有好的效果。

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