張存陽，李 曄，沈自強(qiáng)，趙琳方

（齊魯工業(yè)大學(xué)（山東省科學(xué)院）山東省科技發(fā)展戰(zhàn)略研究所，山東 濟(jì)南 250014）

0 引言

當(dāng)今世界百年變局與世紀(jì)疫情交織疊加，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速演進(jìn)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)已成為搶占時(shí)代變革先機(jī)的重要選擇。與此同時(shí)，我國經(jīng)濟(jì)正處于從高速向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的攻關(guān)期，數(shù)字經(jīng)濟(jì)作為轉(zhuǎn)換新舊動(dòng)能、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的新引擎而備受關(guān)注。數(shù)據(jù)表明，2021年我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)較“十三五”初期擴(kuò)張1倍多，規(guī)模高達(dá)45.5萬億元，占GDP比重達(dá)到39.8%，數(shù)字經(jīng)濟(jì)已成為國民經(jīng)濟(jì)重要的“穩(wěn)定器”和“加速器”［1］。我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效顯著，但也面臨諸多難題與挑戰(zhàn)。比如中小企業(yè)數(shù)字化水平低且轉(zhuǎn)型困難，僅有約16%進(jìn)入信息化轉(zhuǎn)型高級(jí)階段［2］；數(shù)字安全問題頻發(fā)，僅2021上半年我國境內(nèi)遭篡改的網(wǎng)站將近3.4萬個(gè)，CNVD處理的網(wǎng)絡(luò)安全漏洞事件近1.8萬起［3］。當(dāng)前我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)正處于專項(xiàng)深化應(yīng)用、規(guī)范發(fā)展、普惠共享的新階段［4］，為保障數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，政府的宏觀調(diào)控和政策約束起著至關(guān)重要的作用。

2020年1月，湖南省頒布了數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域首個(gè)省級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃——《湖南省數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃（2020—2025年）》，開始探索數(shù)字經(jīng)濟(jì)的整體布局。隨后，河北、云南、安徽、浙江等相繼出臺(tái)支撐數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的省級(jí)政策文件。2021年12月，國務(wù)院頒布了《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》，文件從國家層面明確規(guī)劃了優(yōu)化升級(jí)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)揮數(shù)據(jù)要素價(jià)值、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、推動(dòng)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程等八大任務(wù)，為全國數(shù)字經(jīng)濟(jì)奠定了發(fā)展基調(diào)和方向。此后，貴州、河南、黑龍江等在國家規(guī)劃的指導(dǎo)下陸續(xù)發(fā)布針對(duì)“十四五”時(shí)期數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的省級(jí)政策文件。至此，我國近80%的省份已發(fā)布針對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的政策規(guī)劃文件，各省級(jí)政府對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的政策支撐力度空前。

然而，省域?qū)用鏀?shù)字經(jīng)濟(jì)政策如此密集的頒布和實(shí)施，會(huì)對(duì)我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域布局帶來怎樣的影響？不同省份之間的數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)劃有何聯(lián)系？在區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢與資源稟賦的影響下，各省的數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策有何側(cè)重？對(duì)這些問題的深入剖析，將關(guān)系到怎樣從全局把握我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，合理布局我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)，以便更精準(zhǔn)地為我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)提質(zhì)升級(jí)提供良好環(huán)境。因此，本文選擇使用內(nèi)容分析法，基于“數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)”這一政策主題視角深入研究了23份省級(jí)“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，系統(tǒng)地梳理省級(jí)層面數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施的特色和差異，以期為我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的精準(zhǔn)施策提供有價(jià)值的參考。

1 文獻(xiàn)綜述

1.1 數(shù)字經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵

數(shù)字經(jīng)濟(jì)方興未艾，各國政界和學(xué)術(shù)界陸續(xù)從不同角度定義“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”，并隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化不斷豐富其內(nèi)涵。然而至今為止，各界對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)仍尚未統(tǒng)一。

國外學(xué)術(shù)界早期局限地將數(shù)字經(jīng)濟(jì)界定為信息技術(shù)和電子商務(wù)的相關(guān)活動(dòng)［5］，后來有學(xué)者從更寬泛的角度對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行分析，提出數(shù)字經(jīng)濟(jì)是一種新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)［6］。在此基礎(chǔ)上，學(xué)者們開始探究數(shù)字經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在特征，并從“新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”視角總結(jié)其內(nèi)涵［7-8］。綜合以上國外學(xué)者的研究，本文將國內(nèi)學(xué)界對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵的界定［9-10］歸結(jié)為三個(gè)核心：一是數(shù)字經(jīng)濟(jì)是繼農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)后的新經(jīng)濟(jì)形態(tài)，包括引發(fā)生產(chǎn)方式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)根本性變革的一系列經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以及由此衍生的新業(yè)態(tài)、新經(jīng)濟(jì)模式；二是數(shù)字要素（知識(shí)、信息和數(shù)據(jù)）是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵生產(chǎn)要素，其正在促進(jìn)全社會(huì)生產(chǎn)要素重新優(yōu)化配置，進(jìn)而提高生產(chǎn)效率；三是數(shù)字技術(shù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的核心驅(qū)動(dòng)力，推動(dòng)著生產(chǎn)方式和生產(chǎn)關(guān)系的變革。

1.2 數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的相關(guān)研究

當(dāng)前學(xué)界對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的研究尚未形成完整的學(xué)術(shù)鏈，研究的主題較為分散。針對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的現(xiàn)有研究主要有兩類。

一是對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策體系的研究。為了辨析政策供給方向，學(xué)者們對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀［11］、發(fā)展趨勢［11-12］、發(fā)展重點(diǎn)［13］、資源配置機(jī)制［14］及其面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)［15］進(jìn)行了系統(tǒng)的探析，一致建議在夯實(shí)數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)研究、推廣數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加快數(shù)字資源整合和培養(yǎng)數(shù)字人才［11-13］等方面加強(qiáng)政策供給，保障數(shù)字經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。在政策體系整體構(gòu)建方面，徐曉新等［15］研究了數(shù)字經(jīng)濟(jì)給工業(yè)經(jīng)濟(jì)政策體系帶來的挑戰(zhàn)及其原因，提出全方位、多層次的社會(huì)政策體系，以適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；陳萬欽［16］基于經(jīng)濟(jì)學(xué)理論比較數(shù)字經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的異同，針對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展構(gòu)建了完備的通用政策和專項(xiàng)政策體系。

二是關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本的量化研究。學(xué)者們基于經(jīng)典的政策工具維度，或進(jìn)一步構(gòu)建“工具-偏好”“工具-目標(biāo)”分析框架研究地方政府政策工具的使用情況，發(fā)現(xiàn)有的地方數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策采取的政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理，政策工具和發(fā)展目標(biāo)匹配錯(cuò)位等問題［17-18］。也有學(xué)者針對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)化政策建立“政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)-政策要素-政策類型”三維分析框架探究其演變過程和特征，為標(biāo)準(zhǔn)化政策提供建議與思考［19］。還有專注于探究某一地域數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策效力的研究，如使用PMC（Policy Modeling Consistency）指數(shù)模型對(duì)吉林省發(fā)布的相關(guān)政策進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)該省數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策具有一定的可行性和科學(xué)性，但長期目標(biāo)和短期規(guī)劃之間的協(xié)同力有待加強(qiáng)［20］。

以上研究豐富了數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的研究范式，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的系統(tǒng)分析和深入挖掘奠定了理論基礎(chǔ)。但現(xiàn)有文獻(xiàn)主要是在總結(jié)分析數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，依賴經(jīng)驗(yàn)和理論進(jìn)行邏輯上的探討，基于數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本的量化研究較少。而且，政策文本的研究多局限于政策工具、政策目標(biāo)等視角。因此，本文選擇從政策主題新視角，對(duì)政策文本進(jìn)行量化研究。

1.3 政策文本量化方法的理論回顧

政策量化研究是指使用定量方法對(duì)政策文本進(jìn)行處理，基于量化結(jié)果解讀政策內(nèi)在特征。在研究過程中所用的方法稱為政策量化方法。隨著各個(gè)學(xué)科研究方法的相互遷移，政策量化研究方法不斷豐富，近年來使用較為廣泛的有政策計(jì)量方法、PMC指數(shù)模型、LDA（Latent Dirichlet Allocation）主題模型、內(nèi)容分析法等。

政策計(jì)量方法主要包括頻次分析、共詞分析、網(wǎng)絡(luò)分析，可用來探究政策背后隱含的府際關(guān)系、主題演變規(guī)律、政府注意力分配偏好等特征，通常用于梳理某一領(lǐng)域政策的發(fā)展脈絡(luò)［21-22］。該方法需要大量的政策支撐，并且對(duì)統(tǒng)計(jì)結(jié)果的解讀依賴于專家知識(shí)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)研究者的學(xué)科素養(yǎng)要求較高［23］。PMC指數(shù)模型需要先構(gòu)建指標(biāo)體系作為參照對(duì)政策進(jìn)行打分，通過計(jì)算PMC指數(shù)、繪制PMC曲面圖分析各項(xiàng)政策的優(yōu)劣［20］。由于操作較為復(fù)雜，常應(yīng)用于少量政策樣本（10份左右）。LDA主題模型源于自然語言處理技術(shù)，能夠基于復(fù)雜的數(shù)學(xué)原理和算法自動(dòng)抽取文本中的主題［24］。使用該方法通常只需調(diào)用封裝的算法，提取效果受文本內(nèi)容和參數(shù)選擇的影響較大［25］，使用靈活度低，在政策文本研究中常作為輔助分析方法。

內(nèi)容分析法的應(yīng)用領(lǐng)域十分廣泛，在不同學(xué)科可根據(jù)不同的研究目的進(jìn)行調(diào)整，但研究步驟基本一致。在政策領(lǐng)域中，通?；谡吖ぞ?、政策目標(biāo)維度對(duì)政策文本進(jìn)行編碼分類［17-18］，從多個(gè)角度統(tǒng)計(jì)比較編碼結(jié)果，并根據(jù)研究目的解讀政策特征。相比其他方法，內(nèi)容分析法對(duì)政策樣本數(shù)據(jù)量要求寬松，操作簡單。研究者運(yùn)用此方法處理政策文本得到定量的客觀數(shù)據(jù)，再對(duì)其進(jìn)行定性的合理解讀，能夠同時(shí)兼顧定量和定性的特點(diǎn)。

綜上分析，本文選擇使用內(nèi)容分析法，基于“數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)”新視角構(gòu)建分析框架，對(duì)23份省級(jí)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)劃性政策文本進(jìn)行量化分析，以期補(bǔ)充和豐富數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的政策研究。

2 研究設(shè)計(jì)

2.1 研究框架

本文的研究框架包括四個(gè)環(huán)節(jié)：（1）梳理樣本；（2）制定分析框架；（3）實(shí)施編碼工作；（4）分析與總結(jié)。每個(gè)環(huán)節(jié)的主要內(nèi)容和具體步驟見圖1。

圖1 研究框架

2.2 研究過程

2.2.1 樣本梳理

本文的樣本檢索渠道為31個(gè)省級(jí)人民政府官方門戶網(wǎng)站（不含港澳臺(tái)）的政策文件庫。選擇“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”“十四五”“2025”等詞匯作為關(guān)鍵詞，搜索結(jié)果包括規(guī)劃、意見、通知等多種政策文件。遴選和對(duì)比政策文本內(nèi)容后，去除意見、通知等非規(guī)劃性政策文件，最終確定23份省級(jí)規(guī)劃政策文件作為樣本數(shù)據(jù)。其中，15份政策文件為“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)規(guī)劃，5份為建設(shè)數(shù)字強(qiáng)省的規(guī)劃文件，剩余3份分別為天津市的“智慧城市”規(guī)劃、海南省的“智慧海南”規(guī)劃以及安徽省的“數(shù)字江淮”規(guī)劃。所有政策文件內(nèi)容均是關(guān)于“十四五”時(shí)期數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體規(guī)劃，可代表我國省級(jí)政府層面數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策制定和實(shí)施的專項(xiàng)政策樣本。樣本來源省份見表1。

表1 政策樣本來源省域及主要內(nèi)容

對(duì)比國家和省級(jí)規(guī)劃文本的內(nèi)容特征發(fā)現(xiàn)，各地規(guī)劃文本和國家數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的文本結(jié)構(gòu)相似，內(nèi)容主題相同。省級(jí)政府政策文件的總體要求與國家層面政策可謂一脈相承，并結(jié)合各地實(shí)際的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和資源稟賦情況，制定了各具區(qū)域特色的主要任務(wù)和保障措施。

2.2.2 分析框架制定

本文選擇政策樣本中關(guān)于發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的具體任務(wù)作為編碼對(duì)象，即“主要任務(wù)”章節(jié)的文本內(nèi)容。規(guī)劃性政策具有規(guī)范的行文結(jié)構(gòu)，因此本文參考國務(wù)院發(fā)布的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》和國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《數(shù)字經(jīng)濟(jì)及其核心產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)分類（2021）》設(shè)計(jì)了分類體系雛形。在此基礎(chǔ)上，對(duì)23份政策進(jìn)行預(yù)編碼，在編碼過程中不斷調(diào)整和完善分類指標(biāo)，并在編碼完成后重新梳理整個(gè)分類框架結(jié)構(gòu)。最后，經(jīng)過研究小組共同討論確定最終的分類體系。

分類體系一級(jí)類目包含8個(gè)指標(biāo)，二級(jí)類目包含35個(gè)指標(biāo)，具體說明見表2，其中“數(shù)字化治理體系”及其二級(jí)指標(biāo)是由所有樣本的相關(guān)內(nèi)容凝練所得，其余一級(jí)、二級(jí)指標(biāo)名稱均來源于政策樣本的各級(jí)標(biāo)題。

表2 數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策任務(wù)分類及說明

2.2.3 編碼工作實(shí)施

首先由兩位編碼員討論并初步確定編碼原則，隨機(jī)選擇三份政策樣本作為實(shí)驗(yàn)對(duì)象。由二人分別對(duì)三份樣本編碼標(biāo)注，對(duì)有爭議的地方討論后修改編碼原則，并再次編碼。經(jīng)過三輪調(diào)整后，使用Nvivo11計(jì)算各個(gè)指標(biāo)的kappa系數(shù)值均在0.8以上，編碼通過信度檢驗(yàn)。隨后按照最后確定的編碼原則，完成其余政策的編碼工作。

2.2.4 編碼結(jié)果

本文將8個(gè)一級(jí)指標(biāo)分為四組。第Ⅰ組的指標(biāo)反映了產(chǎn)業(yè)層面數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀；第Ⅱ組指標(biāo)是關(guān)于社會(huì)層面的發(fā)展情況；第Ⅲ組指標(biāo)描述了數(shù)字經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展?fàn)顩r；第Ⅳ組指標(biāo)是關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展軟環(huán)境的建設(shè)。

政策樣本的編碼結(jié)果見表3，最終獲得參考點(diǎn)共6717個(gè)。一個(gè)參考點(diǎn)代表有一個(gè)確切主題的一句話。表中參考點(diǎn)1是各個(gè)二級(jí)指標(biāo)參考點(diǎn)數(shù)量及其在所有參考點(diǎn)中的占比，參考點(diǎn)2指一級(jí)指標(biāo)的參考點(diǎn)數(shù)量及占比，參考點(diǎn)3是整組的參考點(diǎn)數(shù)量及占比。政策來源指23份政策規(guī)劃。

3 結(jié)果分析

政策樣本規(guī)劃具有整體一致性，顯露了當(dāng)前我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展大勢。同時(shí)，各省級(jí)政府結(jié)合當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和資源稟賦等因素，制定了具有地域特色的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，在不同領(lǐng)域發(fā)展重心和發(fā)展層次有所差異。

使用Nvivo11矩陣編碼、編碼比較等功能，計(jì)算多種角度的“省份×指標(biāo)”二維數(shù)據(jù)（篇幅限制不再贅述），通過查看比對(duì)各個(gè)指標(biāo)相應(yīng)文本內(nèi)容，從政策樣本的指標(biāo)數(shù)據(jù)特征和省際空間差異特征兩方面，對(duì)數(shù)據(jù)結(jié)果作如下分析。

3.1 產(chǎn)業(yè)布局

觀察表3的Ⅰ組數(shù)據(jù)。組內(nèi)與產(chǎn)業(yè)相關(guān)的二級(jí)指標(biāo)中7個(gè)指標(biāo)的政策來源超過20，表明我國的數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢強(qiáng)勁，遍地開花。其中數(shù)字產(chǎn)業(yè)化的各個(gè)指標(biāo)占比均衡，產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)生態(tài)的發(fā)展相得益彰。絕大部分政策文件均涉及到核心技術(shù)突破工程及產(chǎn)學(xué)研生態(tài)建設(shè)，并且已有11個(gè)省超前布局了元宇宙、類腦計(jì)算等未來產(chǎn)業(yè)，說明我國政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局勢具有準(zhǔn)確的判斷力，在行動(dòng)上有高效的執(zhí)行力。產(chǎn)業(yè)數(shù)字化方面，僅有十余份政策文件關(guān)注到企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型支撐，并且內(nèi)容占比較少。說明現(xiàn)階段我國產(chǎn)業(yè)數(shù)字化的注意力集中在各行各業(yè)的生產(chǎn)、銷售、物流等環(huán)節(jié)，對(duì)企業(yè)管理模式和業(yè)務(wù)流程數(shù)字化轉(zhuǎn)型以及整個(gè)產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型生態(tài)支撐亟須多加關(guān)注。

具體而言，產(chǎn)業(yè)布局的省際差異受當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和地理資源影響較大，雖然政策文件規(guī)劃基本上均涉及了各個(gè)領(lǐng)域的各個(gè)方面，但各自發(fā)展的核心產(chǎn)業(yè)有所不同。東北地區(qū)受原有工業(yè)產(chǎn)業(yè)影響，以轉(zhuǎn)型賦能重工業(yè)，壯大電子信息制造業(yè)和工業(yè)軟件業(yè)為重點(diǎn)任務(wù)。因?yàn)閾碛泻谕恋刭Y源和寒冷氣候，東北還發(fā)展了特色農(nóng)業(yè)和冰雪產(chǎn)業(yè)。東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局也相對(duì)超前，如江蘇已在推進(jìn)產(chǎn)數(shù)深度融合和技術(shù)創(chuàng)新，浙江和上海側(cè)重于金融服務(wù)、智能終端以及數(shù)字內(nèi)容等新型產(chǎn)業(yè)，高度重視培育支撐關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新的生態(tài)體系。中部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和地理資源各方面比較均衡，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展也體現(xiàn)了穩(wěn)扎穩(wěn)打的風(fēng)格，河南、湖北等一方面穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)的升級(jí)改造，另一方面推進(jìn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)從研發(fā)到落地全產(chǎn)業(yè)鏈的基礎(chǔ)建設(shè)。西部地區(qū)的貴州、甘肅、寧夏和內(nèi)蒙古具有氣候適宜、能源豐富、地域廣闊的優(yōu)勢，是建設(shè)數(shù)據(jù)中心的天然洼地，也是“東數(shù)西算”工程的前因。相較之下，東部地區(qū)政策規(guī)劃的發(fā)展層次更高一些，傾向于使用“深度”“國家級(jí)”等詞匯；中部地區(qū)的規(guī)劃具有基礎(chǔ)性，多使用“鼓勵(lì)……改造”“建立……基礎(chǔ)設(shè)施/平臺(tái)”等表達(dá)；而西部地區(qū)則利用自身優(yōu)勢，積極響應(yīng)國家戰(zhàn)略布局，將數(shù)據(jù)服務(wù)和算力服務(wù)作為核心產(chǎn)業(yè)發(fā)展。我國基本形成了優(yōu)勢互補(bǔ)、全局聯(lián)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)布局。

3.2 數(shù)字社會(huì)

Ⅱ組的內(nèi)容總占比高達(dá)29.09%，數(shù)字治理體系和社會(huì)服務(wù)的占比分別為19.83%和9.26%，表明當(dāng)前我國省級(jí)政府十分重視建設(shè)數(shù)字社會(huì)，尤其是構(gòu)建數(shù)字治理體系。二級(jí)指標(biāo)中，公共管理領(lǐng)域的數(shù)字政府、社會(huì)治理、市場治理以及醫(yī)療服務(wù)、文化旅游等指標(biāo)政策來源均在19及以上，可見數(shù)字技術(shù)在我國各級(jí)政府管理和公共管理領(lǐng)域的應(yīng)用比較到位。而特定領(lǐng)域的二級(jí)指標(biāo)，比如數(shù)字鄉(xiāng)村、社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)，其政策來源少、內(nèi)容占比低，表明數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)特殊人群、特殊領(lǐng)域的融合支撐還有欠缺，數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)社會(huì)發(fā)展支撐的普惠性尚有不足。

總的來看，各地部署的工作任務(wù)大致相同，在方向上側(cè)重?cái)?shù)字治理，在內(nèi)容上側(cè)重宏觀規(guī)劃。具體有：打造統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)平臺(tái)以提高辦公效率，降低百姓辦事成本；建立監(jiān)測預(yù)警平臺(tái)、指揮調(diào)度平臺(tái)、應(yīng)急防控平臺(tái)、溝通反饋平臺(tái)等各種平臺(tái)，應(yīng)用于安全生產(chǎn)、突發(fā)事故處理、社會(huì)治安、意見征集等領(lǐng)域；鼓勵(lì)建設(shè)“城市管理模型”“城市大腦”“數(shù)字孿生城市”，輔助政府把握全局，增強(qiáng)科學(xué)決策能力；還有專門針對(duì)鄉(xiāng)村的環(huán)境治理、文化建設(shè)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；以及推進(jìn)遠(yuǎn)程醫(yī)療診斷、建設(shè)智慧校園和數(shù)字課堂、推廣電子社?？ǖ却胧?/p>

各省的政策規(guī)劃差異性體現(xiàn)在細(xì)微之處，受到文化風(fēng)俗、經(jīng)濟(jì)水平、產(chǎn)業(yè)特征等多種因素的共同影響。如天津作為直轄市，更重視開發(fā)“城市大腦”的工作，并計(jì)劃應(yīng)用于監(jiān)管、政務(wù)服務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理等方面，對(duì)此規(guī)劃的開發(fā)路徑和應(yīng)用場景比其他省份更明確具體。而山區(qū)和少數(shù)民族多的省份，會(huì)更多地考慮特殊群體服務(wù)方面的數(shù)字經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展，比如福建、廣西、云南、江西等地，由于特殊的地理環(huán)境為人們生活帶來的許多不利影響，這些省份更注重發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)，也更容易關(guān)注到特殊人群的實(shí)際需求。

3.3 經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

第Ⅲ組指標(biāo)的政策來源皆在20以上，總占比達(dá)到18.94%，表明我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)建設(shè)已全域啟動(dòng)，全國各地正在全面夯實(shí)數(shù)字發(fā)展基礎(chǔ)。整組的二級(jí)指標(biāo)中，23份政策文件全部涉及了信息網(wǎng)絡(luò)、云網(wǎng)算網(wǎng)和數(shù)據(jù)供給三個(gè)基礎(chǔ)指標(biāo)。相比之下，下一階段的數(shù)據(jù)開發(fā)利用和數(shù)據(jù)市場化政策來源和數(shù)量占比略有減少?？梢娢覈⒅匮驖u進(jìn)地從基礎(chǔ)推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一方面充分考慮了實(shí)際情況和發(fā)展需要大力推動(dòng)基礎(chǔ)性工作；另一方面不拘泥于當(dāng)下，為未來的發(fā)展提出設(shè)想并著手嘗試。

由于數(shù)據(jù)要素價(jià)值化相關(guān)工作仍處于起步階段，各省的相關(guān)政策規(guī)劃內(nèi)容高度一致。主要分為三個(gè)方面，一是利用政府力量發(fā)展數(shù)據(jù)市場。政府主導(dǎo)建立各類數(shù)據(jù)庫，通過外包項(xiàng)目鼓勵(lì)探索數(shù)據(jù)應(yīng)用場景和數(shù)字產(chǎn)品，加速形成完整的數(shù)據(jù)市場。二是推動(dòng)數(shù)據(jù)的供給、流通交易到開發(fā)利用等各個(gè)環(huán)節(jié)產(chǎn)業(yè)化。三是制定數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)相關(guān)的各種清單、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、制度體系和法律保障，為數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)提供兼顧創(chuàng)新自由與安全規(guī)范的發(fā)展環(huán)境?？傮w來看，我國各省級(jí)政府發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的相關(guān)政策規(guī)劃目標(biāo)明確，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷完善和提升政策制定和實(shí)施水平，已為我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)筑牢固底座。

大部分的省級(jí)政府全方位探究并實(shí)施了推動(dòng)數(shù)據(jù)要素價(jià)值化的相關(guān)工作，政策參考點(diǎn)數(shù)量基本在25以上。而上海、浙江和湖南的政策參考點(diǎn)數(shù)量均在15以下，政策內(nèi)容較少。上海和浙江數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，數(shù)據(jù)的使用已融入日常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，政策力量集中于更需關(guān)注的發(fā)展難題，比如突破核心技術(shù)。湖南的數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策規(guī)劃最早發(fā)布，由于沒有參考經(jīng)驗(yàn)支撐，并且受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)狀況影響，未能關(guān)注到數(shù)據(jù)供給和應(yīng)用等許多領(lǐng)域。除此之外，各省數(shù)字經(jīng)濟(jì)不同的發(fā)展需求導(dǎo)致省級(jí)政策的重心不同。比如安徽重視數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新，因而側(cè)重于物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、遙感設(shè)施的建設(shè)；廣西與東盟的合作持續(xù)深入，注重打造面向東盟的北斗時(shí)空信息樞紐，建立中國-東盟國際新型算力基地。

3.4 發(fā)展環(huán)境

第Ⅳ組中，區(qū)域合作的三個(gè)二級(jí)指標(biāo)政策來源均低于20。其中國際合作的政策來源僅有16份，但參考點(diǎn)數(shù)量相對(duì)較多，表明有對(duì)外合作條件的省域針對(duì)國際合作制定了比較具體的規(guī)劃措施。而省際和省內(nèi)合作的政策來源和參考點(diǎn)數(shù)量均比較少，還有較大的發(fā)展空間。數(shù)字安全體系的二級(jí)指標(biāo)中，網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)信息安全政策來源在20以上，風(fēng)險(xiǎn)防范僅有12份政策樣本提及，表明各省非常重視網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)信息安全，但風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)還有待提高。

區(qū)域合作方面，比較各省數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)政策文件發(fā)現(xiàn)，由于地理位置及其帶來的其他限制，每份政策文件的布局規(guī)劃暫時(shí)局限于國際、省際或省內(nèi)某一層面。國際合作方面，沿海和邊境的省份已確定對(duì)標(biāo)的合作對(duì)象，比如廣西-東盟，黑龍江-俄羅斯，遼寧-東亞（日本、韓國等）；或是有確切的合作方向：內(nèi)蒙古、云南和福建積極地發(fā)展跨境電商與海外貿(mào)易。省際區(qū)域合作受到國家經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分影響較大，比如安徽注重參與長三角經(jīng)濟(jì)建設(shè)，促進(jìn)與江浙滬多方面的深度合作；河北依托京津冀大數(shù)據(jù)創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)，對(duì)省內(nèi)相關(guān)區(qū)域進(jìn)行布局。省內(nèi)區(qū)域布局方面，陜西、湖北、貴州等選擇了以點(diǎn)帶面、多軸并舉的路線將各個(gè)市的產(chǎn)業(yè)串聯(lián)起來；河北、黑龍江、江蘇等選擇了示范推廣的路線，重點(diǎn)打造創(chuàng)新示范區(qū)。由于各省的合作傾向相似，國際合作過于依賴地理優(yōu)勢，省際合作過于依賴國家經(jīng)濟(jì)區(qū)和試驗(yàn)區(qū)的圈定，固化的合作思維造成了各省區(qū)域合作的差異，也限制了更多省際之間的合作機(jī)會(huì)。

數(shù)字安全方面，各省數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)政策大多是對(duì)政府工作的具體要求，比如健全網(wǎng)絡(luò)安全治理體系、建設(shè)數(shù)據(jù)安全管理平臺(tái)。探究發(fā)現(xiàn)數(shù)字安全的三個(gè)指標(biāo)都沒有出現(xiàn)在上海的政策文本中，原因在于上海直接將數(shù)字安全作為經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以經(jīng)濟(jì)手段解決經(jīng)濟(jì)問題，降低政府負(fù)擔(dān)和成本。此外，各省數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)政策中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范的表述相對(duì)不足，說明各省級(jí)政府普遍缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，尤其是甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古等經(jīng)濟(jì)較弱的西部省份，對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)防范規(guī)劃相對(duì)滯后。因此，我國政府還需積極探索和創(chuàng)新防范數(shù)字經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)的建設(shè)路徑和實(shí)現(xiàn)方法。

4 結(jié)論與建議

4.1 主要結(jié)論

（1）產(chǎn)業(yè)布局不斷優(yōu)化，企業(yè)轉(zhuǎn)型支撐生態(tài)體系有待加強(qiáng)。東西聯(lián)動(dòng)的區(qū)域布局已初步形成。從東向西，以“東數(shù)西算”工程為主線，我國形成了“東部-西部”順次聯(lián)結(jié)的算力網(wǎng)。東部省域以西部的算力資源為依托，加快發(fā)展高層次產(chǎn)業(yè)和突破核心技術(shù)。中西部從南向北，生活服務(wù)業(yè)、傳統(tǒng)工業(yè)制造業(yè)、數(shù)字設(shè)備制造業(yè)、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)等基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)分布次第分明，形成支撐經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的產(chǎn)業(yè)布局。我國產(chǎn)數(shù)融合程度不斷加深，但是企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型仍面臨無經(jīng)驗(yàn)、無方案、無資金，不會(huì)轉(zhuǎn)、不敢轉(zhuǎn)、不能轉(zhuǎn)的困境，需要加快建設(shè)支撐企業(yè)轉(zhuǎn)型的生態(tài)體系，促進(jìn)企業(yè)管理跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)數(shù)融合的步伐。

（2）社會(huì)數(shù)字化水平不斷提升，普惠共享水平有待提高。數(shù)字治理體系、社會(huì)服務(wù)與信息技術(shù)正在全面融合，政務(wù)系統(tǒng)、警務(wù)系統(tǒng)、城市管理系統(tǒng)、市場監(jiān)管機(jī)制等構(gòu)筑了完整的治理體系，醫(yī)療服務(wù)、教育服務(wù)、旅游服務(wù)等面向大眾的公共領(lǐng)域均有明確而詳盡的任務(wù)部署。然而，建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村、升級(jí)和普及社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)和特殊群體服務(wù)等特定領(lǐng)域還未受到重視，我國在縮小社會(huì)服務(wù)的地域性差異、不同群體差異方面仍需加強(qiáng)，普惠性尚待提高。

（3）數(shù)字經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不斷夯實(shí)，數(shù)字安全措施有待加強(qiáng)。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已形成規(guī)模，我國基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)不再局限于信息網(wǎng)絡(luò)，已開始全面建設(shè)數(shù)據(jù)中心、計(jì)算中心、物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備等新型基礎(chǔ)設(shè)施。有數(shù)據(jù)表明，2021年我國網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施已全面建成［26］，“十四五”時(shí)期我國數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)正在進(jìn)行從廣度到深度的轉(zhuǎn)變。然而，基礎(chǔ)支撐與安全的發(fā)展環(huán)境缺一不可，數(shù)字安全問題已引起我國政府的高度重視，但建設(shè)有效的數(shù)字安全體系具體措施有待探索，風(fēng)險(xiǎn)防范的意識(shí)與相關(guān)政策需要加強(qiáng)。

4.2 對(duì)策建議

（1）加快培育企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型支撐。針對(duì)企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型面臨的困難，總結(jié)了三點(diǎn)對(duì)策提供參考。①分行業(yè)培育咨詢機(jī)構(gòu)和技術(shù)團(tuán)隊(duì)。針對(duì)不同行業(yè)的市場規(guī)律和企業(yè)組織特點(diǎn)，培育專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)和技術(shù)團(tuán)隊(duì)，幫助企業(yè)制定精準(zhǔn)的轉(zhuǎn)型方案而非通用性方案，滿足企業(yè)個(gè)性化需求；發(fā)展企業(yè)和專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的長期合作，幫助企業(yè)適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下的市場變化，提高企業(yè)智能決策能力。②強(qiáng)化人才供給。加強(qiáng)企業(yè)轉(zhuǎn)型人才培育，組織行業(yè)內(nèi)部人才、行業(yè)技術(shù)人員、管理領(lǐng)域?qū)＜?、互?lián)網(wǎng)高端人才等多方共同研討學(xué)習(xí)，培育行業(yè)內(nèi)企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型專業(yè)人才團(tuán)隊(duì)，為企業(yè)轉(zhuǎn)型方案提供人才支撐；加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部數(shù)字人才供給，對(duì)不同崗位和不同業(yè)務(wù)提供針對(duì)性的職業(yè)技能培訓(xùn)。③加強(qiáng)資金扶持。研判轉(zhuǎn)型思路和區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)況，設(shè)立中小企業(yè)數(shù)字化專項(xiàng)基金，分階段評(píng)估企業(yè)轉(zhuǎn)型情況，定向、精準(zhǔn)地為企業(yè)提供轉(zhuǎn)型資金；引導(dǎo)大型數(shù)字化企業(yè)與實(shí)力過關(guān)的中小企業(yè)展開項(xiàng)目合作，大型企業(yè)為中小企業(yè)投資轉(zhuǎn)型提供經(jīng)驗(yàn)，中小企業(yè)為大型企業(yè)分擔(dān)對(duì)口業(yè)務(wù)，必要時(shí)政府可通過采取財(cái)稅優(yōu)惠、項(xiàng)目外包、政策傾斜等措施促進(jìn)和平衡二者的合作。

（2）提高社會(huì)服務(wù)普惠程度。針對(duì)特定領(lǐng)域的管理和服務(wù)，個(gè)別省份的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。①建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村。分析本省鄉(xiāng)村的風(fēng)俗文化、自然條件等因素，選定試點(diǎn)區(qū)域研究建設(shè)方案，實(shí)施并全程跟蹤建設(shè)過程遇到的問題，研討解決方法、總結(jié)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)和治理經(jīng)驗(yàn)并全面推廣；著重推進(jìn)鄉(xiāng)村文化建設(shè)，提高人們的文化素養(yǎng)，滿足鄉(xiāng)村人民的精神需求；著重推進(jìn)高速信息網(wǎng)絡(luò)、智慧物流系統(tǒng)和便捷的交通體系等，因地制宜創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，提高鄉(xiāng)村人民的物質(zhì)生活水平；針對(duì)鄉(xiāng)村的特殊人群提供救助服務(wù)。②提高養(yǎng)老服務(wù)水平。推廣養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的物聯(lián)網(wǎng)和遠(yuǎn)程監(jiān)控?zé)o死角覆蓋，研究權(quán)限開放方案監(jiān)督機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量；調(diào)研老年群體的特殊需求，開發(fā)適老便捷的智能產(chǎn)品；加快建設(shè)養(yǎng)老三級(jí)中心，提供全方位、一站式養(yǎng)老服務(wù)；關(guān)注老年人的精神需求和生活需求，加強(qiáng)適老化的文娛設(shè)施建設(shè)和數(shù)字內(nèi)容供給。③提高特殊群體服務(wù)水平。提高社會(huì)對(duì)特殊群體的關(guān)注和認(rèn)知，進(jìn)而提高人們對(duì)特殊群體的包容度；建議相關(guān)部門與商場、大型超市等公共場所溝通協(xié)商，加強(qiáng)無障礙設(shè)施的管理與普及，為特殊群體創(chuàng)造正常的生活環(huán)境；總結(jié)不同特殊群體的就業(yè)經(jīng)驗(yàn)和生活需求，為不同的特殊群體提供精準(zhǔn)多樣的援助方案。

（3）加強(qiáng)構(gòu)建數(shù)字安全體系。通過研究數(shù)字安全相關(guān)的報(bào)告和文獻(xiàn)，總結(jié)了兩點(diǎn)比較明確的方向性建議：①壯大網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)業(yè)。圍繞身份管理、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施信息防護(hù)、網(wǎng)絡(luò)安全硬件與軟件等行業(yè)，積極培育我國獨(dú)立自主的技術(shù)產(chǎn)品。加快制定網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)，明確數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)安全邊界；扶持網(wǎng)絡(luò)安全融資項(xiàng)目，根據(jù)實(shí)際情況為網(wǎng)絡(luò)安全企業(yè)提供財(cái)稅優(yōu)惠，為企業(yè)提供政府安全服務(wù)外包項(xiàng)目，定向發(fā)布安全領(lǐng)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策等，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展。②加強(qiáng)防控?cái)?shù)字經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新和空白領(lǐng)域的探索很大程度上依賴于風(fēng)險(xiǎn)資本，投資失敗容易造成大面積的經(jīng)濟(jì)損傷。政府亟須研究并出臺(tái)有效政策規(guī)制資本的無序擴(kuò)張，多重審核評(píng)估大型融資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)度，確保項(xiàng)目的可行性。建議政府及時(shí)關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)技術(shù)更新動(dòng)態(tài)，提高技術(shù)應(yīng)用場景預(yù)見能力，跟蹤監(jiān)測技術(shù)進(jìn)展、資金流動(dòng)和市場動(dòng)態(tài)，積極規(guī)范技術(shù)應(yīng)用條件和應(yīng)用范圍以降低產(chǎn)生社會(huì)危害和經(jīng)濟(jì)損失的可能性，同時(shí)制定保障措施應(yīng)對(duì)應(yīng)用過程中產(chǎn)生的各種問題，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展保駕護(hù)航。