鄭鵬程,張妍鈺

(湖南大學(xué) 法學(xué)院,湖南 長沙 410082)

一 引 言

2020年9月,中國正式提出二氧化碳排放量努力爭取在2030年前達(dá)峰,2060年前實(shí)現(xiàn)“碳中和”的戰(zhàn)略目標(biāo)(以下簡稱“雙碳”目標(biāo))。正如國家主席習(xí)近平在中央財經(jīng)委員會第九次會議上強(qiáng)調(diào)的:實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)性變革,需要抓鐵有痕的勁頭和切實(shí)有效的解決方案。在“雙碳”目標(biāo)的引導(dǎo)下,碳排放權(quán)交易市場作為一種借助市場力量以較低成本減排的環(huán)境規(guī)制機(jī)制備受矚目。我國于2013年開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)實(shí)踐;2021年全國碳排放權(quán)交易市場初步建立,現(xiàn)已形成以總量控制型配額交易為主,自愿減排交易為輔的市場模式,并在實(shí)踐層面取得了良好的減排效益。生態(tài)環(huán)境部于2021年先后頒布了《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則(試行)》和《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則(試行)》,相關(guān)立法工作在持續(xù)有效推進(jìn)中,為碳排放權(quán)交易市場的發(fā)展提供了重要制度保障與前提。

當(dāng)下,我國碳排放權(quán)交易市場的建設(shè)任務(wù)仍然十分艱巨。既往實(shí)踐雖取得了成績,但在配額管理、信息披露、價格調(diào)控[1]等方面存在不少問題。碳排放權(quán)交易市場并非自發(fā)形成的交易市場,而是具有社會效應(yīng)導(dǎo)向的政策性工具。并且,在現(xiàn)代環(huán)境治理體系中,許多問題并非單純的環(huán)境或法律問題,其可能涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方面。[2]因此,碳排放權(quán)交易市場的監(jiān)管要求高于其他交易市場,亟須政府制定配套規(guī)范措施,對碳排放權(quán)交易活動進(jìn)行有效規(guī)范、引導(dǎo)、監(jiān)督和管理,從而使碳排放權(quán)交易市場在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)進(jìn)程中發(fā)揮更大作用。

本文將立足于既往市場實(shí)踐,理順市場監(jiān)管中政府與市場的關(guān)系,分析當(dāng)前碳排放權(quán)交易市場形成的基本環(huán)節(jié)與流程中存在的監(jiān)管問題,并結(jié)合全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)與“雙碳”目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)需求,探尋優(yōu)化碳排放權(quán)交易市場監(jiān)管的對策。

二 碳排放權(quán)交易市場的特殊性對政府監(jiān)管能力提出的新要求

科斯提出的產(chǎn)權(quán)界定和利用市場規(guī)律解決外部性問題的方法是碳排放權(quán)交易的理論基礎(chǔ)。[3]為控制污染,戴爾斯進(jìn)一步提出排污交易市場理論,即在特定條件下,排污權(quán)人可依據(jù)市場機(jī)制確定排污權(quán)價格,自愿購買與轉(zhuǎn)讓排污權(quán)。[4]碳排放權(quán)交易市場是上述理論在控制二氧化碳排放中的具體實(shí)踐,是國家通過立法創(chuàng)設(shè)的依靠價格信號指引從而低成本治理環(huán)境問題的特殊市場。一般市場的交易及監(jiān)管規(guī)則不能滿足其監(jiān)管需求,正視碳排放權(quán)交易市場的特殊性,有助于厘清市場運(yùn)作與政府監(jiān)管的邊界,便于正確處理該市場中政府與市場的關(guān)系,有利于政府對市場活動進(jìn)行科學(xué)合理干預(yù)與高效監(jiān)管,促進(jìn)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)程的推進(jìn)。

碳排放權(quán)交易存在總量控制型交易模式與信用交易模式兩種,我國仍在運(yùn)行的碳排放權(quán)交易試點(diǎn)以及2021年初步建立的全國碳排放權(quán)交易市場均是以總量控制型交易為核心,因此本文只討論該交易類型,其他交易類型暫不予分析。

(一)碳排放權(quán)交易市場的特殊性——需要加強(qiáng)監(jiān)管

碳排放權(quán)交易市場的特殊性對政府監(jiān)管能力提出了更高的要求與挑戰(zhàn),具體體現(xiàn)在如下四個方面:

第一,國家干預(yù)性。碳排放權(quán)交易市場并非自發(fā)形成且具有很強(qiáng)的政策主導(dǎo)性,與一般市場中政府監(jiān)管的介入僅是對市場失靈時的矯正不同,碳排放權(quán)交易市場中政府的監(jiān)管貫穿始終,交易產(chǎn)品的設(shè)計、市場的創(chuàng)建與運(yùn)行均需要政府的科學(xué)而適度干預(yù)。

第二,不確定性。與傳統(tǒng)市場交易標(biāo)的有明確的權(quán)利定性不一樣,碳排放權(quán)交易市場圍繞碳排放權(quán)這一基石形成與運(yùn)行,但在現(xiàn)行立法中并未明晰碳排放權(quán)的法律屬性?！短寂欧艡?quán)交易管理辦法(試行)》和《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(草案修改稿)》,及各試點(diǎn)地區(qū)出臺的交易管理辦法中僅陳述其為政府分配給重點(diǎn)排放單位在特定時期內(nèi)的碳排放配額或者碳排放額度。(1)參見《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》第42條第3款;《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(草案修改稿)》第33條第2款。這種模糊處理在市場建立初期有規(guī)避爭議帶來的效率回報,但隨著市場的擴(kuò)大及二級市場的開展,權(quán)利屬性不清增加了監(jiān)管障礙并可能引發(fā)市場風(fēng)險。此外,當(dāng)前碳排放權(quán)交易存在法律依據(jù)效力不足,框架原則性規(guī)定較多的政策性風(fēng)險,加之配額價格不穩(wěn)定,導(dǎo)致市場參與主體多對不確定性存在顧慮。

第三,跨部門跨行業(yè)性。碳排放權(quán)交易市場屬性多樣,不僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益,其運(yùn)行需統(tǒng)籌考慮“雙碳”目標(biāo)愿景與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、能源安全及社會穩(wěn)定各方需求,兼具金融市場、環(huán)保能源市場、產(chǎn)權(quán)市場等多重特點(diǎn)。[5]

第四,專業(yè)性。碳排放權(quán)交易市場具有很強(qiáng)的專業(yè)性,對監(jiān)管水平要求高。在交易活動的各層次、各環(huán)節(jié)均存在信息不對稱,且當(dāng)配額金融化成為金融衍生品后,交易的專業(yè)性及信息不對稱問題將會更明顯。

由此可見,碳排放權(quán)交易市場除了具有傳統(tǒng)市場的共性之外,還具有政策市場的特殊性,因此,科學(xué)有效且針對性強(qiáng)的政府監(jiān)管是構(gòu)建碳排放權(quán)交易市場的應(yīng)有之義。

(二)碳排放權(quán)交易市場監(jiān)管中政府與市場的關(guān)系

碳排放權(quán)交易監(jiān)管是政府運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)及行政手段對市場主體的碳排放行為、配額交易行為及相關(guān)活動的引導(dǎo)、規(guī)范、監(jiān)督與管理。政府與市場的關(guān)系是碳排放權(quán)交易監(jiān)管中的核心[6]73,正確處理兩者的關(guān)系,也就是劃清政府干預(yù)的邊界,利用市場機(jī)制助力“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

總額限定型碳排放權(quán)交易是指政府在一定的區(qū)域及時間內(nèi)確定碳排放總量目標(biāo)(量化為排放配額),再按照一定的標(biāo)準(zhǔn)將配額分配給控排企業(yè),并允許各控排企業(yè)及其他主體在履約期內(nèi)通過減排或配額交易的方式實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)的機(jī)制。有學(xué)者認(rèn)為總額限定的特性表明其仍屬于命令型減排手段,[7]其本質(zhì)仍然是政府治理環(huán)境問題的一種規(guī)制手段,承載著應(yīng)對氣候變化的政策性公共目標(biāo),僅是傳統(tǒng)命令控制手段的改良與升級。[8]然而,這種觀點(diǎn)忽略了碳排放權(quán)交易市場基于價格信號配置資源的市場機(jī)制屬性。一方面,碳排放權(quán)交易機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)離不開市場規(guī)律的基礎(chǔ)性作用。政府利用市場規(guī)律,通過價格與供求關(guān)系的引導(dǎo),使碳排放配額在市場上供不應(yīng)求,再借助價格信號對控排企業(yè)產(chǎn)生減排激勵。[9]同時,控排企業(yè)也需借助市場力量判斷減排最低成本決定減排方式,[10]從而實(shí)現(xiàn)資源配置的優(yōu)化,以成本經(jīng)濟(jì)的方式實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)。另一方面,政府對碳排放權(quán)交易的監(jiān)管也離不開市場機(jī)制。例如,在引進(jìn)第三方核查機(jī)構(gòu)對控排企業(yè)的排放數(shù)據(jù)進(jìn)行核查時,第三方核查機(jī)構(gòu)間也形成了市場競爭關(guān)系,實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。[6]76可見,單純將碳排放權(quán)交易市場視為一種命令型減排手段,忽視其市場機(jī)制屬性,并不利于政府引導(dǎo)價格機(jī)制發(fā)揮效用以及對市場相關(guān)主體的利益進(jìn)行保護(hù)。

值得注意的是,碳排放權(quán)交易市場是政府為應(yīng)對氣候變化而設(shè)立的市場,交易機(jī)制的各項(xiàng)核心要素都離不開政府的介入,充分體現(xiàn)了政府的干預(yù)。政府設(shè)定總量目標(biāo),確定交易主體(納入交易體系的控排企業(yè)),分配碳排放交易市場的產(chǎn)品(碳排放配額),通過調(diào)整總量設(shè)定與配額分配方案調(diào)整配額的供需狀態(tài)影響價格信號的形成,利用激勵與懲罰機(jī)制維持排污主體對配額的需求,并對控排企業(yè)的排放行為及配額交易行為進(jìn)行監(jiān)管。此外,為準(zhǔn)確收集排放數(shù)據(jù),政府通常會引入第三方核查機(jī)構(gòu)對控排企業(yè)自行監(jiān)測的數(shù)據(jù)進(jìn)行核查,實(shí)踐中,第三方機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、核查行為標(biāo)準(zhǔn)的確立、對核查機(jī)構(gòu)的獎懲等方面也均由政府把控。由此可見,碳排放權(quán)交易既是市場機(jī)制,又是環(huán)境規(guī)制手段,它是市場機(jī)制與政府行為有機(jī)結(jié)合的產(chǎn)物,正確處理市場與政府的關(guān)系,是該市場高效減排的關(guān)鍵。

黨的二十大報告強(qiáng)調(diào):構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,應(yīng)充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,更好發(fā)揮政府作用。落實(shí)到碳排放權(quán)交易市場的法律制度建設(shè)中,《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》第一條與第四條明確規(guī)定:充分發(fā)揮市場在溫室氣體排放資源配置中的決定性作用并加強(qiáng)對溫室氣體排放的控制和管理,堅持政府引導(dǎo)與市場運(yùn)作相結(jié)合。申言之,政府的公信力與強(qiáng)制力是治理市場失靈的有力保障,但監(jiān)管的方式與干預(yù)手段也十分重要。過分嚴(yán)格的干預(yù)會導(dǎo)致市場失去活力,市場機(jī)制失去功效。因此,政府既要尊重市場規(guī)律、利用市場力量配置資源,又要對碳排放權(quán)交易流程中的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行合理引導(dǎo)與嚴(yán)格監(jiān)管,既需避免政府干預(yù)過多,又需警惕政府監(jiān)管不到位。在履行對碳排放權(quán)交易監(jiān)管職能時,政府必須立足且服務(wù)于市場的基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)關(guān)系,尊重市場機(jī)制對配額等減排資源的配置與調(diào)節(jié)作用,構(gòu)建科學(xué)的碳排放權(quán)法律交易體系,對各交易環(huán)節(jié)進(jìn)行設(shè)計與規(guī)定,明確政府行為的具體規(guī)范與程序,設(shè)定政府權(quán)力行使的邊界,依法加強(qiáng)對溫室氣體排放及配額交易行為的監(jiān)督并及時發(fā)現(xiàn)懲罰違法行為,利用價格調(diào)控、提供減排激勵等方式引導(dǎo)、服務(wù)、促進(jìn)市場的發(fā)展。

三 碳排放權(quán)交易市場監(jiān)管中亟待解決的問題

健全的碳排放權(quán)交易監(jiān)管機(jī)制是一個有機(jī)的系統(tǒng),它以市場機(jī)制為載體,以法律制度為保障,以排放行為與排放交易為監(jiān)管對象,兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)與環(huán)境公共效益?；谔寂欧艡?quán)交易市場的特殊性,該市場機(jī)制的有效運(yùn)作需要滿足兩個至關(guān)重要的條件:一是精確的碳排放監(jiān)管數(shù)據(jù),二是完善的市場機(jī)制。[11]目前,我國碳排放權(quán)交易市場仍處于起步階段,碳排放交易監(jiān)管缺乏國家層面立法,碳排放權(quán)交易制度穩(wěn)定性與透明性不足。[12]政府對排放行為與排放交易監(jiān)管暴露的如下幾個方面的問題亟待解決。

(一)碳排放數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性與真實(shí)性問題

如何獲取真實(shí)可靠的排放數(shù)據(jù)是我國碳排放權(quán)交易監(jiān)管中遇到的一大難題。早在碳排放權(quán)交易試點(diǎn)時期,各試點(diǎn)市場就曾出現(xiàn)過控排企業(yè)為履約虛構(gòu)送檢樣本、編造排放數(shù)據(jù)等行為。在全國碳排放權(quán)交易市場啟動后,排放數(shù)據(jù)造假事件仍然屢見不鮮。2021年7月,全國碳排放權(quán)交易市場首例數(shù)據(jù)造假案件曝光;2022年,生態(tài)環(huán)境部披露中碳能投、中創(chuàng)碳投、青島希諾、遼寧東煤4家重點(diǎn)機(jī)構(gòu)碳排放數(shù)據(jù)造假的行為,具體表現(xiàn)為虛假捏造排放數(shù)據(jù)、篡改偽造檢測報告、報告結(jié)論失真等問題(2)參見“生態(tài)環(huán)境部公開中碳能投等機(jī)構(gòu)碳排放報告數(shù)據(jù)弄虛作假等典型問題案例”https://www.mee.gov.cn/ywgz/ydqhbh/wsqtkz/202203/t20220314_971398.shtml。。截至2022年10月,全國共查處自動監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假案件269起,合計罰款2000余萬元。[13]

高質(zhì)量排放數(shù)據(jù)的重要性不言而喻,不準(zhǔn)確的碳排放數(shù)據(jù)可直接導(dǎo)致碳排放配額總量設(shè)置以及配額分配方案的不合理,進(jìn)而影響控排企業(yè)的減排策略與交易動力,最終影響“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。黨的二十大報告中專門提出“完善碳排放統(tǒng)計核算制度,健全碳排放權(quán)市場交易制度”的要求。雖然我國早已開展碳排放數(shù)據(jù)的MRV(3)MRV是monitoring(監(jiān)測)、reporting(報告)與verification(核查)的縮寫。體系建設(shè),即碳排放數(shù)據(jù)的收集由控排企業(yè)自主監(jiān)測與報告,再由主管部門組織開展對報告的核查,核查結(jié)果作為控排企業(yè)配額清繳的依據(jù),控排企業(yè)與主管部門均可委托第三方核查機(jī)構(gòu)對數(shù)據(jù)進(jìn)行核查,但監(jiān)督引導(dǎo)控排企業(yè)進(jìn)行自行監(jiān)測、如實(shí)報送數(shù)據(jù)以及保障第三方核查機(jī)構(gòu)嚴(yán)格核查監(jiān)督的機(jī)制并不完善。自動監(jiān)測數(shù)據(jù)失真暴露出目前我國碳排放數(shù)據(jù)監(jiān)測和收集過程中必須面對和解決的問題:

問題一:碳排放精確監(jiān)測的技術(shù)難度大、成本高。相對于常規(guī)污染物監(jiān)測,碳排放數(shù)據(jù)監(jiān)測技術(shù)對數(shù)據(jù)精準(zhǔn)度要求更高。在溫室氣體濃度監(jiān)測方面,以WMO組建的GAW監(jiān)測網(wǎng)為例,其對監(jiān)測背景氣體的可比性要求為0.1ppm,而二氧化碳在環(huán)境中的實(shí)際濃度高達(dá)400ppm。也就是說,兩套監(jiān)測系統(tǒng)間結(jié)果差異要低于萬分之二點(diǎn)五(4)參見“碳市場來了!碳監(jiān)測怎么做”https://huanbao.bjx.com.cn/news/20210729/1166644.shtml。。據(jù)業(yè)內(nèi)人士的介紹,溫室氣體排放監(jiān)測是目前環(huán)境數(shù)據(jù)監(jiān)測中對精準(zhǔn)度要求最高的項(xiàng)目之一。

除技術(shù)難度大之外,碳排放精準(zhǔn)監(jiān)測需耗費(fèi)高額成本。目前,排放數(shù)據(jù)的收集一般有兩種方法:一是直接測量,二是根據(jù)排放因子估算。前者準(zhǔn)確度高、自動化程度強(qiáng)且更利于與監(jiān)管部門的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng),但這種方式的監(jiān)測成本與監(jiān)測技術(shù)的復(fù)雜程度非常高。比如,二氧化碳的標(biāo)志物同位素碳-14,不僅穩(wěn)定性欠缺且濃度極低。監(jiān)測中應(yīng)采用加速器質(zhì)譜等大型儀器,并在實(shí)際監(jiān)測中及時調(diào)整采樣方式,這需要充足的經(jīng)費(fèi)、技術(shù)、人員和場地保障。盡管第二種監(jiān)測方式相對便捷且成本較低,但所收集數(shù)據(jù)的真實(shí)性難以得到保障。所以,不論是控排企業(yè)還是政府監(jiān)管部門,在選擇數(shù)據(jù)監(jiān)測策略時,均不得不因?yàn)槌杀締栴}而對監(jiān)測手段進(jìn)行取舍,在成本效益與數(shù)據(jù)真實(shí)之間尋求平衡。

問題二:MRV管理制度不健全且政府監(jiān)管能力不足,導(dǎo)致數(shù)據(jù)采集質(zhì)量參差不齊。目前,我國獲取準(zhǔn)確碳排放數(shù)據(jù)的基石——MRV制度缺乏統(tǒng)一性,影響數(shù)據(jù)收集的精準(zhǔn)度。雖然《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》《工業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算和報告通則》(國家標(biāo)準(zhǔn)公告2015年第36號)對環(huán)境監(jiān)測制度作出了基本規(guī)定,但相關(guān)規(guī)定仍比較籠統(tǒng)、可操作性不強(qiáng)、立法層級較低,有些制度甚至存在明顯沖突。比如,《工業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算和報告通則》中已經(jīng)統(tǒng)一溫室氣體排放核算標(biāo)準(zhǔn)與方法,但在《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》第25條中規(guī)定,“重點(diǎn)排放單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)生態(tài)環(huán)境部制定的溫室氣體排放核算與報告技術(shù)規(guī)范,編制該單位上一年度的溫室氣體排放報告”。核算標(biāo)準(zhǔn)與方法的沖突使得在具體排放數(shù)據(jù)監(jiān)測過程中相關(guān)工作的開展無所適從。再比如,為增加溫室氣體核算精準(zhǔn)度,我國排放數(shù)據(jù)核算體系采用一行業(yè)一指南形式。2013年,我國發(fā)布第一批《行業(yè)溫室氣體核算指南》(以下簡稱《核算指南》),隨后在2014年、2015年又陸續(xù)發(fā)布了兩批次共24個行業(yè)的《核算指南》。然而,由多機(jī)構(gòu)獨(dú)立編撰的各《核算指南》在具體計算方式上存在差異,導(dǎo)致在適用過程中存在沖突與矛盾,最終影響排放數(shù)據(jù)計算的精準(zhǔn)度。比方說,當(dāng)涉及其他行業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)的公共排放部分,對于應(yīng)采取合并計算還是拆分計算,合并計算與拆分計算時又應(yīng)如何合并與拆分欠缺統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

在監(jiān)管能力方面,雖然我國已經(jīng)投入大量資金建設(shè)排放監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),但監(jiān)管部門碳排放核查能力仍不足,很難準(zhǔn)確判斷企業(yè)報告的排放數(shù)據(jù)是否準(zhǔn)確真實(shí)。加之排放數(shù)據(jù)監(jiān)測具有瞬間性與無痕性的特點(diǎn),對含碳量數(shù)據(jù)無法實(shí)現(xiàn)連續(xù)監(jiān)測。因此,排放過程監(jiān)測始終是監(jiān)管難題。即使監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)排放數(shù)據(jù)造假的線索,也很難鎖定證據(jù)。且隨著技術(shù)的進(jìn)步,違法行為也會因?yàn)橛懈嗟囊?guī)避手段而更加隱蔽。以遼寧省生態(tài)環(huán)境廳公布的《遼寧省第六批生態(tài)環(huán)境執(zhí)法典型案例(自動監(jiān)控領(lǐng)域)》為例,執(zhí)法人員通過自動監(jiān)控預(yù)警平臺發(fā)現(xiàn)某熱力公司的排放數(shù)據(jù)與用電情況不符。根據(jù)這一線索,執(zhí)法人員迅速對該公司廠區(qū)進(jìn)行突擊檢查,調(diào)取監(jiān)控錄像、查驗(yàn)廠房,但均未發(fā)現(xiàn)異樣。后經(jīng)各地抽調(diào)執(zhí)法骨干成立專班,采取多方聯(lián)動,咨詢業(yè)內(nèi)專家開展“線上+線下”一體化精準(zhǔn)執(zhí)法行動,啟用無人機(jī)等新型偵查技術(shù),在經(jīng)多達(dá)26次的現(xiàn)場查驗(yàn)后,才最終鎖定該企業(yè)對排放監(jiān)測設(shè)備的含氧量、空氣系數(shù)等參數(shù)進(jìn)行了修改,掌握了其偽造、篡改自動監(jiān)控數(shù)據(jù)的證據(jù),可見,排放數(shù)據(jù)監(jiān)測對監(jiān)管部門碳排放核查能力的要求之高。

值得注意的是,現(xiàn)行相關(guān)立法設(shè)定的法律責(zé)任不管是行政責(zé)任,還是刑事責(zé)任,都不足以對數(shù)據(jù)造假行為構(gòu)成震懾。譬如,《大氣污染防治法》第100條對違規(guī)監(jiān)測行為所設(shè)定的罰款是2萬元以上20萬元以下;《刑法》第338條雖然規(guī)定了污染環(huán)境罪,但是碳排放損害的隱匿性、長期性、復(fù)雜性導(dǎo)致污染行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系難以證明。

問題三:現(xiàn)實(shí)中控排企業(yè)、第三方核查機(jī)構(gòu)均有數(shù)據(jù)造假的動因。出于趨利避害的理性經(jīng)濟(jì)人心理,且控排企業(yè)報送后經(jīng)核查的數(shù)據(jù)可作為配額清繳依據(jù),剩余配額出售的盈利誘使控排企業(yè)少報、不報、瞞報排放數(shù)據(jù),控排企業(yè)通常會通過衡量成本與收益選擇自身成本效益最大化的監(jiān)測方式與策略。加上控排企業(yè)抱有躲避核查的僥幸心理及自我報送方式所創(chuàng)造的便利操作空間,所以排放數(shù)據(jù)造假的情況時有發(fā)生。此外,第三方核查機(jī)構(gòu)為爭取和維持業(yè)務(wù),也有可能“配合”控排企業(yè)排放數(shù)據(jù)造假,即使沒有與控排企業(yè)“同流合污”,也有可能為節(jié)省運(yùn)營成本而縮減核查隊伍、減少核查頻次、不嚴(yán)格核查。

(二)碳排放權(quán)交易配額管理問題

如前所述,碳排放權(quán)交易市場的特殊性之一在于交易產(chǎn)品——配額由政府設(shè)計。在配額進(jìn)入二級市場流通前,監(jiān)管部門需要完成配額的總量設(shè)定,并將配額初始分配給控排企業(yè)。也就是說,一級市場所涉及的配額管控是政府管理角色的體現(xiàn),旨在引導(dǎo)虛擬市場產(chǎn)生基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

然而,雖然配額管理在碳排放交易監(jiān)管中非常重要,但既往管理中依然存在法律制度建設(shè)不足,配額總量與分配主體不清、分配不公等阻礙市場效率發(fā)揮的問題。《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》是“雙碳”目標(biāo)提出之后首部在國家層面上針對碳排放管理的立法,但作為部門規(guī)章,不僅其法律位階較低,而且內(nèi)容較為原則,操作性不強(qiáng)。

其一,關(guān)于配額總量確定與分配主體,《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》第6條明確規(guī)定“省級生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)在本行政區(qū)域內(nèi)組織開展碳排放配額分配和清繳、溫室氣體排放報告的核查等相關(guān)活動,并進(jìn)行監(jiān)督管理”,然而,在試點(diǎn)省市的各“辦法”中,省市發(fā)展和改革委員會已經(jīng)被確定為本省碳排放權(quán)管理的主管部門。由于作為地方政府規(guī)章的“辦法”與作為部門規(guī)章的《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》之間并沒有上下位階關(guān)系,實(shí)踐中相關(guān)部門能否積極協(xié)調(diào)、有效配合很難保證。

其二,關(guān)于總量設(shè)定,《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》第14條明確規(guī)定,生態(tài)環(huán)境部應(yīng)綜合考慮經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、大氣污染物排放等因素制定總量設(shè)定方案。上述因素不僅各自內(nèi)在含義難以確定,而且在總量設(shè)定方案中的權(quán)重也不明確。可操作性不強(qiáng)的規(guī)則,加上不確定的減排效果,極易影響碳排放權(quán)交易機(jī)制的有效性,進(jìn)而減緩“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程。

其三,覆蓋范圍過窄。2021年,全國碳市場開市時的覆蓋范圍僅涵蓋發(fā)電行業(yè)。作為虛擬產(chǎn)品市場,當(dāng)市場參與主體較少導(dǎo)致交易量有限時,減排資源就很難在盡可能多的主體之間流轉(zhuǎn)從而達(dá)到資源優(yōu)化配置的效果,由此可能對市場的存續(xù)和發(fā)展造成沖擊。該謹(jǐn)慎之舉有滿足利益集團(tuán)接受度的考量,但不能由此忽視邊際效應(yīng),況且過小的覆蓋范圍可能導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)間的被動轉(zhuǎn)移引發(fā)經(jīng)濟(jì)市場的紊亂。[14]

其四,配額分配方式及標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。試點(diǎn)省市有的采取無償分配方式,有的則采取無償分配與有償分配相結(jié)合的方式。雖存在差異,可因大部分省市均采取無償分配,所以分配方式的實(shí)質(zhì)區(qū)別并不大。而問題在于,配額確定標(biāo)準(zhǔn)各地差異較大,如北京與重慶根據(jù)“祖父原則”發(fā)放,而上海、廣東、深圳與天津根據(jù)“基準(zhǔn)線原則”發(fā)放,湖北則是綜合以上兩種標(biāo)準(zhǔn)。上述差異不僅向全國統(tǒng)一碳市場的建設(shè)提出了挑戰(zhàn),同時也忽略了區(qū)域公平與個體公平,有損控排企業(yè)的減排積極性,不利于配額交易的跨區(qū)域聯(lián)通。

(三)碳排放權(quán)交易配額的價格干預(yù)問題

碳排放權(quán)交易市場,除需要維護(hù)正常交易秩序、保障公平交易之外,面臨的主要挑戰(zhàn)還有如何以明確的價格信號促進(jìn)市場積極穩(wěn)健發(fā)展。我國尚處于碳排放權(quán)交易市場建立初期,配額價格尚不穩(wěn)定,配額交易價格波動幅度大。例如,深圳市的配額價格從2014年的61.90元/噸跌至2022年的16.23元/噸,廣東省的配額價格從2014年的53.28元/噸跌至2021年的16.23元/噸之后再漲至2022年的77.70元/噸。全國碳排放權(quán)交易市場自2021年7月16日啟動上線交易以來,最高成交價61.60元/噸,最低成交價51.71元/噸。波動的配額價格導(dǎo)致參與主體無法對市場做出理性預(yù)判,故而影響交易信心,由此,市場主體更傾向于將配額留存用以日后清繳。雖然留存清繳也是履行減排義務(wù)的方式之一,但如果大部分污染主體都不參與交易,那么利用供求關(guān)系配置資源達(dá)到減排目的的初衷就無法實(shí)現(xiàn),與利用行政手段減排就沒有本質(zhì)區(qū)別。出現(xiàn)上述困境的主要原因如下:

第一,配額供應(yīng)不合理導(dǎo)致碳價波動。二級市場配額價格的波動與一級市場的配額管理緊密相關(guān)?？偭靠刂菩徒灰字贫缺旧砭褪墙柚茖W(xué)嚴(yán)格的總額設(shè)定制造配額的稀缺性。一旦總額設(shè)定不合理,價格工具就不能發(fā)揮作用。過于寬松的配額總量設(shè)定幾乎是所有碳排放權(quán)交易市場建立初期的通病,我國也不例外。雖然我國試點(diǎn)市場的總量政策由最初的寬松逐步收緊,但總體上總量仍偏寬松。

第二,缺乏有效的價格調(diào)節(jié)機(jī)制。只要是市場,就有可能面對交易信息不對稱、交易價格波動、市場壟斷等“市場失靈”問題。非自發(fā)形成的碳排放權(quán)交易市場,還需面對由配額總量設(shè)定及分配方案、交易主體覆蓋面等制度設(shè)計帶來的影響。例如,歐盟碳排放權(quán)交易市場長期經(jīng)歷著配額分配過剩所帶來的負(fù)面影響,這種特殊的市場失靈難以借助市場自身力量克服,致使其配額價格從2008年的30歐元/噸高位暴跌至2016年的4歐元/噸。目前,我國各試點(diǎn)采取預(yù)留配額的方式,以應(yīng)對碳價過高的情況。即當(dāng)配額價格高于一定水平時,政府將事前預(yù)留的配額投放市場,以調(diào)整供需的方式平抑配額價格。但是,當(dāng)面對過低的價格時,政府的干預(yù)手段就略顯乏力。與相對成熟的歐盟碳排放權(quán)交易市場相比,我國缺乏從價格視角出發(fā)的配額存儲和借貸等更加靈活的干預(yù)手段。對于規(guī)模較小的試點(diǎn)市場而言現(xiàn)行干預(yù)手段或尚且可行,但未必能滿足逐步建立的全國碳市場。

第三,政府調(diào)控配額價格的法律依據(jù)不夠明確。碳排放權(quán)交易依賴市場但又不能完全放任由市場來決定其價格,必須借助政府“有形之手”調(diào)控價格。目前,我國政府調(diào)控配額價格的法律依據(jù)并不充分,法律屬性存在爭議,因此,作為政府規(guī)范價格行為的基本法律《中華人民共和國價格法》能否適用于配額價格的調(diào)控仍有待商榷。此外,各試點(diǎn)地區(qū)雖已意識到政府調(diào)控碳價的重要性,但是試點(diǎn)地區(qū)的規(guī)范性文件法律位階低、效力弱,含糊且過于原則的規(guī)定在實(shí)踐中難以達(dá)到穩(wěn)定價格、促進(jìn)市場發(fā)展的效果。在現(xiàn)有的主要法律規(guī)范中,《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》對此未有涉及,《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(草案修改稿)》中雖然規(guī)定了市場調(diào)節(jié)內(nèi)容,但對于政府調(diào)節(jié)行為應(yīng)當(dāng)如何構(gòu)建與實(shí)施未作出清晰規(guī)定,即無詳細(xì)的操作規(guī)則和辦法。

四 碳排放權(quán)交易市場監(jiān)管問題的完善對策

如前所述,碳排放權(quán)交易監(jiān)管首先需要解決配額的產(chǎn)生與分配問題,在初級市場建立完成的基礎(chǔ)上,再對市場的配額交易行為進(jìn)行秩序監(jiān)管和價格調(diào)控。換言之,碳排放權(quán)交易監(jiān)管首先應(yīng)聚焦于如何收集準(zhǔn)確的排放數(shù)據(jù),以真實(shí)的排放信息確?？偭吭O(shè)定的合理及配額分配的公平,進(jìn)而維護(hù)配額市場的公平交易,及時制止違法行為,通過價格調(diào)控保障市場機(jī)制的良好運(yùn)作達(dá)到環(huán)境目標(biāo)。因此,碳排放權(quán)交易市場的監(jiān)管過程,既需要警惕政府權(quán)力過度干預(yù),又需要避免政府監(jiān)管行為的缺失。只有借助“有形之手”建立市場,并對排放行為與交易行為進(jìn)行監(jiān)督管理,再通過“無形之手”產(chǎn)生資源配置的效應(yīng),才能促進(jìn)碳排放權(quán)交易市場的健康穩(wěn)定發(fā)展,最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益助力“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。下文將對如何完善上述環(huán)節(jié)中的監(jiān)管問題進(jìn)行分別論述。

(一)健全科學(xué)合理的數(shù)據(jù)監(jiān)測、報告與核查體系

為保障排放數(shù)據(jù)的真實(shí)與可靠,確保碳排放權(quán)交易活動的正常開展與減排目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn),應(yīng)提升MRV體系的監(jiān)督與管理能力,具體可從以下幾個方面加強(qiáng):

第一,制定國家層面相關(guān)立法,規(guī)范MRV體系各環(huán)節(jié)的運(yùn)行。為獲得真實(shí)準(zhǔn)確的排放信息,應(yīng)加快推動相關(guān)高位立法進(jìn)程,同時各試點(diǎn)省市可根據(jù)國家規(guī)定結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況,制定嚴(yán)于上位法的地方立法。以法律形式明確MRV體系中監(jiān)管主體的責(zé)任義務(wù)、具體工作流程,規(guī)范監(jiān)測、報告、核查流程中各環(huán)節(jié)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。制定《企業(yè)自主監(jiān)測報告管理辦法》《第三方核查機(jī)構(gòu)管理辦法》等配套細(xì)則,搭建從監(jiān)測方法選擇、監(jiān)測計劃制定、企業(yè)內(nèi)部數(shù)據(jù)管控復(fù)核、排放報告的提交與確定到審查第三方核查機(jī)構(gòu)資質(zhì)、核查工作程序、核查協(xié)議簽訂、核查標(biāo)準(zhǔn)制定的制度體系,加強(qiáng)對排放主體與第三方核查機(jī)構(gòu)兩方面行為的監(jiān)管,有效對測量、報告、核查行為進(jìn)行規(guī)范和約束。

第二,加強(qiáng)對排放數(shù)據(jù)造假的懲罰力度。違法成本與兩個因素密切相關(guān),一是違法行為被查處的可能性,二是對違法行為的處罰力度。[15]在通過加強(qiáng)對測量、報告、核查行為的依法監(jiān)管,提高違法行為被發(fā)現(xiàn)概率的基礎(chǔ)上,加強(qiáng)對數(shù)據(jù)造假行為的懲罰力度,可對控排企業(yè)的數(shù)據(jù)造假行為產(chǎn)生震懾作用。作為理性經(jīng)濟(jì)人,警告、罰款等行政處罰可減弱控排企業(yè)的數(shù)據(jù)違法動機(jī),但在應(yīng)對惡劣的數(shù)據(jù)造假行為時,應(yīng)利用刑法更強(qiáng)的震懾性,預(yù)防違法行為造成嚴(yán)重后果。值得注意的是,由于數(shù)據(jù)造假行為隱蔽,因果關(guān)系認(rèn)定困難,實(shí)踐中定罪難度大,因此,在污染環(huán)境罪認(rèn)定方面,我國刑事立法應(yīng)借鑒日本環(huán)境刑法中的因果關(guān)系推定規(guī)則確定應(yīng)承擔(dān)因果關(guān)系證明責(zé)任的單位或個人,以便對污染源自動監(jiān)測數(shù)據(jù)造假行為適用污染環(huán)境罪。[16]

第三,確保第三方核查機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、專業(yè)性和權(quán)威性。制定和統(tǒng)一第三方核查機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入監(jiān)管,構(gòu)建全國統(tǒng)一的核查服務(wù)市場,對符合標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)授予核查資質(zhì)。政府應(yīng)本著公平、公正、公開的原則,采取公開招標(biāo)或者核查機(jī)構(gòu)定期輪崗的選任方式避免政府監(jiān)管部門對核查結(jié)果的影響;同時,應(yīng)建立核查機(jī)構(gòu)的行業(yè)自律組織,定期開展崗位培訓(xùn)與交流,組織開展對機(jī)構(gòu)及其工作人員的考核評級,持續(xù)提升核查機(jī)構(gòu)的專業(yè)水平。

第四,提升碳排放精確監(jiān)測的技術(shù),提高政府核查能力。真實(shí)排放數(shù)據(jù)的獲取依賴于技術(shù)與人才,因此應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化現(xiàn)有數(shù)據(jù)監(jiān)測技術(shù),充分利用人工智能、云計算、大數(shù)據(jù)等數(shù)字科技,綜合提高數(shù)據(jù)獲取能力。同時,由于排放數(shù)據(jù)監(jiān)管工作具有長期性與艱巨性,政府應(yīng)定期開展專業(yè)能力培訓(xùn)以提升相關(guān)業(yè)務(wù)能力,加強(qiáng)監(jiān)管隊伍建設(shè),培養(yǎng)精通MRV技術(shù)與清晰掌握MRV管理制度的專業(yè)人才。

(二)優(yōu)化配額管理

配額總量的設(shè)定與分配是碳排放權(quán)交易市場的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為優(yōu)化碳排放配額的監(jiān)管,我國應(yīng)針對碳配額管理領(lǐng)域制定高位立法并做好與相關(guān)法律制度的銜接工作,明確碳排放配額的法律屬性,規(guī)范配額管理的主體、程序、相關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系,以整體性制度為指導(dǎo),對全國范圍內(nèi)碳排放配額的總量確定與配額分配進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)和管理。

第一,應(yīng)建立分工合作、權(quán)責(zé)明確的配額管理機(jī)制。由于配額總量的確定需要多部門的參與和精確的計算,所以相關(guān)立法不僅需要對“經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、大氣污染物排放協(xié)同控制”等內(nèi)容進(jìn)行釋明與細(xì)化,使其具有可操作性,同時也需要對生態(tài)環(huán)保、發(fā)改、財政、市場監(jiān)管等部門的權(quán)責(zé)與分工進(jìn)行明確,避免實(shí)踐中推諉與爭權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生。

第二,應(yīng)逐步從相對總量控制過渡為絕對總量控制,擴(kuò)大覆蓋范圍。歐盟于2005年啟動歐盟碳排放權(quán)交易體系(EU ETS),在經(jīng)歷了三個階段的發(fā)展之后,現(xiàn)其已成為世界范圍內(nèi)最為成功的碳排放權(quán)交易制度之一。歐盟在市場建立的第一與第二階段并未設(shè)定絕對總量控制目標(biāo),第一階段僅涵蓋10000個排放源。從第三階段開始,歐盟制定全新方案,設(shè)定歐盟層面的絕對總量控制目標(biāo)且以線性方式逐年遞減,并擴(kuò)大對排放行業(yè)的覆蓋。與第一、第二階段相比,第三階段的減排成績更大,除了擁有更成熟的市場與經(jīng)驗(yàn)之外,總量控制的絕對收緊確保了配額的稀缺性,這是成功引導(dǎo)市場減排效果發(fā)揮的關(guān)鍵所在。此外,行業(yè)覆蓋面的擴(kuò)大增加了主體的多元性,也緩解了其在第一、第二階段市場流動性不足的問題,增加了市場資源配置的效力?！半p碳”目標(biāo)對我國的減排提出了更高的要求,因此,為確保減排效果的確定性,我國應(yīng)借鑒歐盟實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),在全面結(jié)合我國各地區(qū)、行業(yè)經(jīng)濟(jì)與碳市場發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,逐步擴(kuò)大行業(yè)覆蓋范圍,逐步由相對總量控制目標(biāo)過渡至絕對總量控制。

第三,應(yīng)注重配額管理的實(shí)質(zhì)公平。我國存在經(jīng)濟(jì)規(guī)模、人口數(shù)量、產(chǎn)業(yè)能源結(jié)構(gòu)的省市發(fā)展差異,經(jīng)濟(jì)水平落后地區(qū)未來對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的追趕需求可能導(dǎo)致其對排放配額需求大幅增加,面臨著經(jīng)濟(jì)增長與減排任務(wù)的雙重壓力。首先,為保證區(qū)域公平,我國應(yīng)制定一套公平的省級碳排放配額分配方案,給予經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)且減排壓力較大的地區(qū)以緩沖期和傾斜性分配。[17]其次,雖然現(xiàn)行無償發(fā)放模式在試點(diǎn)與全國市場并存階段確有其必要性,但也需要注意免費(fèi)發(fā)放確定標(biāo)準(zhǔn)不同而引發(fā)的不公平現(xiàn)象。一方面,為避免地方保護(hù)與行業(yè)間分配不公,應(yīng)逐步統(tǒng)一全國配額總量確定與分配標(biāo)準(zhǔn),另一方面,為避免引發(fā)“鞭打快?！薄岸辔廴径嗟谩钡牟还F(xiàn)象,應(yīng)在使用“祖父原則”時充分考慮企業(yè)的減排努力,并逐漸摒棄“祖父原則”,采用基準(zhǔn)制分配標(biāo)準(zhǔn);同時,為兼顧公平,還需考慮對行業(yè)新增企業(yè)的配額分配問題。最后,為保證市場機(jī)制作用的發(fā)揮,減少政府尋租問題的發(fā)生,應(yīng)逐步提高配額的有償分配比例,[18]充分體現(xiàn)“排污者”付費(fèi)的原則,具體制定可操作的細(xì)則,明確配額出售收入的使用途徑,設(shè)置規(guī)則防止強(qiáng)勢企業(yè)通過有償購買方式形成壟斷地位。

(三)健全碳排放權(quán)交易配額的價格干預(yù)機(jī)制

如前所述,碳排放權(quán)交易市場的有效資源配置建立在有效運(yùn)行的市場機(jī)制之上。我國碳市場尚處于發(fā)展初期,在價格干預(yù)機(jī)制的構(gòu)建與實(shí)施方面經(jīng)驗(yàn)不足。他山之石可以攻玉,歐盟碳排放權(quán)交易市場的實(shí)踐為我國帶來了一些啟示:

其一,政府依法調(diào)控碳價的必要性。碳排放權(quán)交易市場遵循市場供求影響價格的一般規(guī)律,市場優(yōu)化配置資源依賴市場機(jī)制的良好運(yùn)行,依靠長期穩(wěn)定的價格信號引導(dǎo),如此,市場交易主體才能選擇最經(jīng)濟(jì)的方式實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。EU ETS的實(shí)踐表明,特殊的“市場失靈”無法通過市場自身矯正,必須借助政府“有形的手”通過價格調(diào)整措施對配額價格進(jìn)行偏向性引導(dǎo),最終再通過“無形的手”產(chǎn)生價格的合理回歸。所以,為確保政府調(diào)控碳價行為的開展,國家應(yīng)制定相關(guān)法律法規(guī)改善目前相關(guān)立法缺位現(xiàn)狀,使得政府干預(yù)配額價格的行為具有充分法律依據(jù)。

然而,受信息的有限性、部門利益的局限性以及決策成本受益比較等因素的影響,政府失靈問題也可能出現(xiàn)。[19]所以,政府的任何碳價調(diào)控行為僅限于在法律框架下開展,并需嚴(yán)格堅持以市場為基礎(chǔ),以恢復(fù)市場價格調(diào)節(jié)機(jī)制為目的,在法律框架下充分保護(hù)市場主體的利益,規(guī)范權(quán)力行使程序,避免對市場的隨意干預(yù)與過度規(guī)制,綜合利用經(jīng)濟(jì)、法律與行政手段對價格進(jìn)行科學(xué)、適時、有限、有效地引導(dǎo);同時,EU ETS的經(jīng)驗(yàn)表明,為應(yīng)對市場波動需及時回應(yīng)的特殊情況,政府靈活調(diào)整與市場穩(wěn)定預(yù)期之間存在著天然矛盾,這向法律制度的科學(xué)構(gòu)建提出挑戰(zhàn)。一方面,法律在制定過程中應(yīng)預(yù)留相關(guān)的靈活空間與柔性機(jī)制,允許政府適時行使自由裁量權(quán),避免法律的僵化與滯后影響市場的及時調(diào)整。另一方面,在法律的制定過程中也應(yīng)當(dāng)盡可能細(xì)化碳價調(diào)控行為實(shí)施的情形、方式、程序,提高具體操作性的同時減少靈活機(jī)制所產(chǎn)生的不確定性。

其二,綜合使用多元的碳價調(diào)控方式。不合理的制度設(shè)計、國際市場中化石燃料的價格波動、宏觀經(jīng)濟(jì)變化等因素都會引起配額價格的波動。政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況,組合使用多樣化調(diào)控工具以應(yīng)對不同原因造成的不同市場波動情形。總量控制型交易是以數(shù)量控制為手段的環(huán)境工具,影響供求關(guān)系或直接對價格進(jìn)行干預(yù)都可達(dá)到碳價調(diào)控的目的。[20]因此,碳價調(diào)控可從數(shù)量調(diào)整與價格干預(yù)兩方面出發(fā)。配額的數(shù)量調(diào)整指政府直接設(shè)定配額總量的事前與事后調(diào)整機(jī)制,回購或賣出部分配額。為穩(wěn)定碳價,政府應(yīng)建立碳排放總量設(shè)定的事前與事后調(diào)整機(jī)制,判斷市場是否出現(xiàn)配額過?；蛘哌^于不足的情形,根據(jù)立法中列明的適用標(biāo)準(zhǔn)與程序,基于法律授權(quán),通過調(diào)整碳減排目標(biāo)、延遲或撤銷部分配額發(fā)放的方式直接調(diào)整排放限額。例如,歐盟委員會通過修改《拍賣條例》,將本該于2014-2016年拍賣的9億配額延遲至2019-2020年拍賣。[6]197此外,當(dāng)配額價格發(fā)生重大波動時,政府應(yīng)充當(dāng)理性經(jīng)濟(jì)人角色,在不改變碳排放總量設(shè)定的情形之下暫時回購或投放配額來調(diào)整市場供給以調(diào)整配額價格。需特別強(qiáng)調(diào)的是,為保障交易機(jī)制的穩(wěn)定性與可預(yù)期性,必須對配額的拋售與回購制定詳細(xì)的操作細(xì)則與辦法。

其三,除了從產(chǎn)品數(shù)量上對市場供求關(guān)系進(jìn)行干預(yù),政府也可以通過對配額價格進(jìn)行直接干預(yù)。比如,通過設(shè)定最高與最低限價、價格波動區(qū)間來限制價格的波動幅度實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定碳價的目的。然而,直接干預(yù)配額價格有行政手段取代市場規(guī)律之嫌,其適用應(yīng)十分謹(jǐn)慎,僅應(yīng)在碳價波動十分異常的緊急情形下與其他價格干預(yù)手段綜合使用,并且需避免政府直接定價,在尊重市場規(guī)律的前提之下依法設(shè)定配額價格浮動區(qū)間。

此外,配額存儲與借貸機(jī)制應(yīng)作為時空調(diào)節(jié)型工具。該工具雖不及市場整體性價格調(diào)整的效率,但也可達(dá)到調(diào)整供求穩(wěn)定市場的溫和效果。配額存儲是指污染企業(yè)將履約剩余的配額存入企業(yè)賬戶,借貸機(jī)制則是提前支取下一履約周期的配額用于本期清繳。存儲與借用機(jī)制提高了配額的流動性與靈活性,便于企業(yè)避免市場波動不穩(wěn)定時產(chǎn)生的風(fēng)險,企業(yè)亦根據(jù)市場的供需情況自主規(guī)劃配額使用方式,起到穩(wěn)定碳價的作用,但實(shí)踐中,需設(shè)定存儲與借用的比例與期限,警惕透支或屯儲現(xiàn)象影響減排效果的最終達(dá)成。

五 結(jié) 語

“雙碳”目標(biāo)是中國向世界做出的莊嚴(yán)承諾,也是踐行綠色發(fā)展觀的核心內(nèi)容與要求。黨的二十大報告中,再次強(qiáng)調(diào)了我國的“雙碳”目標(biāo),表示要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)“碳達(dá)峰碳中和”,并且從健全碳排放權(quán)交易市場方面做了整體部署。

碳排放權(quán)交易監(jiān)管體系的建設(shè)是生態(tài)文明法治建設(shè)的重要組成部分,和共同富裕密不可分。[21]由于碳排放權(quán)交易市場不同于一般市場,具有國家干預(yù)性、不確定性、跨部門跨行業(yè)性與專業(yè)性,除具有傳統(tǒng)市場的共性之外,還具有政策市場的特殊性。因此,政府應(yīng)當(dāng)在法律制度的框架下提高政府監(jiān)管效能,做好碳排放權(quán)交易市場的引導(dǎo)者、監(jiān)督者與管理者,對于市場失靈的現(xiàn)象進(jìn)行有效率、有限制的調(diào)整,同時最大限度避免政府失靈情況的發(fā)生,以保障碳排放權(quán)交易市場的良好運(yùn)行,最終助力“雙碳”目標(biāo)的穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)。