周芷帆

（西北工業(yè)大學(xué)a.馬克思主義學(xué)院，b.智能科技與國家治理研究中心，陜西 西安 710129）

“國家治理”（National Governance）概念源于國外，與此相關(guān)的概念還有“治理國家”（Governance State）。國家治理涵蓋了政府治理、市場治理、社會治理等多元主體不同層次的治理，主要指的是“國家在基本權(quán)力安排既定的情況下，如何使國家權(quán)力運(yùn)行得合法、順暢、高效與得到社會認(rèn)同的問題”[1]。關(guān)于國家治理結(jié)構(gòu)的概念，我們可從以下幾個方面界定：從系統(tǒng)原理的視角來看，結(jié)構(gòu)主要是指政府、社會力量、市場等系統(tǒng)要素的組成形式，合理的結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)功能和治理要素的排列組合，以促使系統(tǒng)的功能得到更好地發(fā)揮；從管理理論的視角來看，管理過程分為計劃、執(zhí)行、檢查和處理四個環(huán)節(jié)組成循環(huán)，結(jié)構(gòu)設(shè)置符合關(guān)系理論的需求，進(jìn)而完成管理的目標(biāo)；從政治結(jié)構(gòu)的視角來看，政治結(jié)構(gòu)是在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之上的一系列政治法律制度及其實施方式。隨著數(shù)字化時代的來臨，國家公共事務(wù)呈現(xiàn)出復(fù)雜多變的態(tài)勢，其原有的國家治理模式亟須改進(jìn)。黨的十八屆三中全會首次提出全面深化改革的總目標(biāo)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》又進(jìn)一步指出，黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足“兩個一百年”奮斗目標(biāo)，“不斷推動全面深化改革向廣度和深度進(jìn)軍，中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平不斷提高，黨和國家事業(yè)煥發(fā)出新的生機(jī)活力”[2]。黨的二十大報告再次把“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化深入推進(jìn)”作為未來五年國家發(fā)展的主要目標(biāo)任務(wù)之一。這表明，我國在推進(jìn)全面深化改革的進(jìn)程中，將發(fā)展和完善社會主義制度同國家職能的轉(zhuǎn)變實現(xiàn)了深度融合，更好地服務(wù)于全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。在黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，隨著國家機(jī)構(gòu)權(quán)力的整合，以及國家治理多元化的出現(xiàn)，我國國家治理結(jié)構(gòu)形成了新的邏輯關(guān)系。這種新邏輯關(guān)系實現(xiàn)了國家治理由“管制”到“治理”模式的發(fā)展，既彰顯了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大意義，也為新時代實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供了機(jī)制保證，開拓了具有中國特色的國家治理之路。新征程上，我國必須深入推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。

一、我國國家治理結(jié)構(gòu)的邏輯演進(jìn)

新中國成立以來，我國國家治理結(jié)構(gòu)在實踐中逐漸深化，這一過程大體上可以分為三個階段，并大致形成了三大治理結(jié)構(gòu)類型。

（一）全能型國家治理結(jié)構(gòu)

從新中國成立到黨的十一屆三中全會開啟改革開放之前，為推進(jìn)國家治理的“管控型”階段。這一階段的主要表征是“社會權(quán)力高度集中于國家，國家權(quán)力高度集中于執(zhí)政黨，執(zhí)政黨權(quán)力高度集中于中央，中央權(quán)力高度集中于領(lǐng)袖”[3]。通過建立高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，實現(xiàn)黨政的高度融合，以管制作為治理的主要手段，政府統(tǒng)攬一切，實施統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一分配的措施，實行自上而下的全方位管控，“改革開放之前的國家治理史上，公與私、國家與社會、政府與民間幾乎合為一體”[4]。在國際和國內(nèi)的歷史背景下，黨對權(quán)力規(guī)范下的全能管理體制進(jìn)行了初步探索和實踐，構(gòu)建了全能型國家治理結(jié)構(gòu)。

在馬克思主義的指導(dǎo)下，中國共產(chǎn)黨取得了新民主主義革命的偉大勝利，并確立和堅持“全心全意為人民服務(wù)”的根本宗旨，“帶領(lǐng)全國人民在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑兩個方面同時進(jìn)行改造，重構(gòu)具備現(xiàn)代文明和共產(chǎn)主義價值形態(tài)的國家秩序”[5]。毛澤東同志在《論十大關(guān)系》的講話中提出了在經(jīng)濟(jì)和文化相對落后的國家建立社會主義的基本條件。他認(rèn)為，遵循馬克思主義的意識形態(tài)，在以毛澤東同志為核心的第一代中國共產(chǎn)黨集體領(lǐng)導(dǎo)下，在政治上建立“統(tǒng)一紀(jì)律”[6]，實施“全國一盤棋”的控制體系；在經(jīng)濟(jì)上建立“計劃經(jīng)濟(jì)體制”，中央政府通過制定統(tǒng)一計劃來實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)資源配置，以保證經(jīng)濟(jì)社會的運(yùn)行。在這種思想的指導(dǎo)下，自上而下逐漸建立起一套較為完整的控制體系，從而達(dá)到對政治、經(jīng)濟(jì)、社會等方面的控制和管理。

具體來說，主要通過以下幾個方面的措施達(dá)到國家管控的目標(biāo)：在政治上，提出“東西南北中、黨政軍民學(xué)”，黨領(lǐng)導(dǎo)管理國家一切事務(wù)的體制；在經(jīng)濟(jì)上，提出城市的國家公有制和農(nóng)村的集體公有制并行；在社會建設(shè)上，提出大力開展全國性建設(shè)運(yùn)動，發(fā)揮集中力量辦大事、集中資源辦好事的社會主義制度優(yōu)勢。“在國家自主框架下，我國初期實行了高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，初步抑制了規(guī)模治理難題?！盵7]在當(dāng)時的特定背景下，這種全能型國家治理結(jié)構(gòu)可以最大程度地集中人力、物力、財力開展社會主義建設(shè)。政權(quán)鞏固之后，在需要大力發(fā)展生產(chǎn)力、提高社會物質(zhì)財富和改善人民生活的情況下，該治理結(jié)構(gòu)盡管符合新生的社會主義國家現(xiàn)代化發(fā)展中“組織化”治理路徑的實際，但暴露出權(quán)力過于集中、效率低下等不可持續(xù)的現(xiàn)象。同時，由于國家上層建筑自上而下地控制著整個社會，也在一定程度上抑制了地方政府、企業(yè)、社會及人民等方方面面的積極性與創(chuàng)造力，影響了治理的效率，使國家治理體制缺乏活力。

（二）績效型國家治理結(jié)構(gòu)

從黨的十一屆三中全會到黨的十八大召開，為推進(jìn)國家治理的“管理型”階段。這一階段最為突出的是“政府與社會、政府與市場、政府與企業(yè)分開，政府將一部分權(quán)力下放給企業(yè)和社會，給予了它們一定的自主權(quán)力”[8]，國家治理由單一主體向多元主體初步轉(zhuǎn)變，充分體現(xiàn)“效率優(yōu)先”原則，構(gòu)建了績效型國家治理結(jié)構(gòu)。

在國家治理的實踐中，全能型國家治理結(jié)構(gòu)未能較好地發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)勢，因此，需要對這種治理模式進(jìn)行變革。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，市場在資源配置中的作用得到更好地發(fā)揮。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化引起社會利益主體的變化，進(jìn)而影響到國家治理體系的變革。為此，政府需要釋放權(quán)力，促使國家治理轉(zhuǎn)向規(guī)范市場活動、維護(hù)市場制度、促進(jìn)公平正義等內(nèi)容上來。中央層面的黨政機(jī)構(gòu)承擔(dān)全國性的制度設(shè)計、制度建設(shè)與制度執(zhí)行；地方層面的黨政機(jī)構(gòu)在堅持中央制度的前提下承擔(dān)本地方的政策制定與政策執(zhí)行。政府的職能以制定發(fā)展戰(zhàn)略、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高公共服務(wù)水平、加大社會保障等為主。國家治理聚焦于解決人民日益增長的物質(zhì)文化需求同落后生產(chǎn)力之間的矛盾。各項政策制度基本圍繞調(diào)動廣大人民的積極性，激發(fā)他們的創(chuàng)造性為基調(diào)來制定。中央政府在不同程度上賦權(quán)激活地方政府體制改革，促使各地政府讓利于人民。對政府與市場、中央與地方、國家與社會之間的關(guān)系進(jìn)行重塑[9]，形成了企業(yè)具有高度自主權(quán)、勞動者具有高度選擇權(quán)、以績效為主要準(zhǔn)則的績效型國家治理結(jié)構(gòu)。在該國家治理結(jié)構(gòu)的治理下，國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，科技力量加快壯大，社會財富不斷積累，綜合國力顯著增強(qiáng)，人民生活水平穩(wěn)步提升，社會主義文化繁榮興盛。但同時也產(chǎn)生了一些負(fù)面現(xiàn)象，如地方保護(hù)主義、狹隘產(chǎn)業(yè)主義浮起，貧富差距逐漸擴(kuò)大，治理失誤造成資源浪費(fèi)、權(quán)錢勾結(jié)、權(quán)力尋租和特權(quán)膨脹等不良現(xiàn)象出現(xiàn)。

（三）協(xié)同型國家治理結(jié)構(gòu)

黨的十八大以來，為推進(jìn)國家治理的“治理型”階段。這一階段“堅持把完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)”[10]，構(gòu)建起“一核多元”的協(xié)同型國家治理結(jié)構(gòu)。這一國家治理結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，并把社會治理作為國家治理的重要方面，“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”[11]，使國家治理體系不斷健全和完善，治理效能顯著提升。

改革開放以來，我國社會經(jīng)過四十余年的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會格局、利益群體及人民的思想認(rèn)識等各方面都發(fā)生了深刻的變化。特別是黨的十八大以來，隨著我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，凸顯出當(dāng)前存在的主要問題是區(qū)域之間、產(chǎn)業(yè)之間、層級之間、群體之間發(fā)展的不平衡和不充分。縱觀西方發(fā)達(dá)國家的歷程，我國也存在面對新興大國與傳統(tǒng)大國可能發(fā)生對抗的所謂“修昔底德陷阱”，面臨經(jīng)濟(jì)增長緩慢和長期徘徊在中等收入?yún)^(qū)間的“中等收入陷阱”，落入無論出臺好的治理政策或是壞的治理政策，都會受到人民負(fù)面評價和政府失去公信力的“塔西佗效應(yīng)”的可能性。在此背景下，我國對國家治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重塑。協(xié)同型國家治理結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，也更加注重多元化的治理主體，發(fā)揮各方利益主體的主動性和創(chuàng)造性，提升國家治理水平。中國共產(chǎn)黨“在治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮‘領(lǐng)導(dǎo)一切’的‘核心作用’，以維護(hù)國家利益和國家安全為目標(biāo)，擔(dān)負(fù)著維護(hù)秩序、提供服務(wù)、增進(jìn)利益的責(zé)任”[12]。黨的十八屆三中全會提出了把完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化確定為全面深化改革的總目標(biāo)。這個總目標(biāo)的提出，體現(xiàn)了改革由局部探索、破冰突圍到系統(tǒng)集成、全面深化的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步推進(jìn)了改革開放，也推動了國家治理結(jié)構(gòu)的重塑和變革，使我國國家治理結(jié)構(gòu)更加科學(xué)高效。我國政府提出了“社會協(xié)調(diào)”“公眾參與”“全過程人民民主”等國家治理理念，實現(xiàn)主體的多元化、方式的民主化、手段的科學(xué)化和依據(jù)的法治化，對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有積極作用。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)同型國家治理結(jié)構(gòu)實現(xiàn)了國家治理結(jié)構(gòu)的重大變革，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供了制度保證[13]。

二、我國國家治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

隨著改革開放的不斷深入和全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，我國面臨著全球共時性治理難題及自身經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型治理困境所帶來的雙重壓力和挑戰(zhàn)。在此背景下，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化成為我國新時期全面深化改革的一項重大戰(zhàn)略。隨著中國特色社會主義偉大事業(yè)的持續(xù)推進(jìn)，傳統(tǒng)的國家治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的要求，如何轉(zhuǎn)型成為新時代國家治理中亟待解決的重大問題?！爱?dāng)前中國正處于‘治理型發(fā)展’的新時代，資本邏輯、市場邏輯、技術(shù)邏輯、人性本能邏輯、發(fā)展邏輯、社會主義邏輯等競相展演開來。”[14]因此，需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，推進(jìn)國家治理結(jié)構(gòu)的變革，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供制度保障。

（一）從靜態(tài)平衡到動態(tài)平衡

鴉片戰(zhàn)爭以降，我國傳統(tǒng)的治理模式因受到近現(xiàn)代化的沖擊，而發(fā)生了巨大變數(shù)。1949 年以后，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在國家治理實踐中依據(jù)具體國情，我國自主探索出了適合自己的國家治理模式，終結(jié)了近代“國家政權(quán)‘內(nèi)卷化’擴(kuò)張”的被動型邏輯[15]。為了維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國人民艱難探索本土化的國家治理經(jīng)驗及改革方案，共同抵御來自各方的挑戰(zhàn)，實現(xiàn)了國家治理結(jié)構(gòu)從失衡到平衡的轉(zhuǎn)型。新中國的成立，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義革命取得了偉大勝利。中國共產(chǎn)黨從領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命的“革命黨”成為掌握國家政權(quán)的“執(zhí)政黨”，實現(xiàn)了國家權(quán)力結(jié)構(gòu)和國家治理體制的變化，為黨領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)和國家治理奠定了基礎(chǔ)。新中國成立以來，中國特色社會主義建設(shè)取得的歷史性成就和發(fā)生的歷史性變革，其根本原因緣于在黨的領(lǐng)導(dǎo)下始終堅持中國特色社會主義制度，在國家治理過程中著重解決政府存在的“錯位”和“缺位”問題，不斷推進(jìn)國家治理結(jié)構(gòu)從靜態(tài)平衡向動態(tài)平衡的轉(zhuǎn)型。該轉(zhuǎn)型反映了中國共產(chǎn)黨一直在國家治理結(jié)構(gòu)中處于核心領(lǐng)導(dǎo)地位。黨的領(lǐng)導(dǎo)與其他國家治理主體能否實現(xiàn)功能的有效融合，達(dá)到國家治理結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)，很大程度上決定了我國國家治理效能。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一項系統(tǒng)工程，僅僅依靠單一力量，很容易導(dǎo)致治理結(jié)構(gòu)處于靜態(tài)平衡狀態(tài)，甚至偏離現(xiàn)代化軌道，影響國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)。1949年到改革開放前這一時期，我國國家治理結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)在實現(xiàn)人民當(dāng)家作主，調(diào)動人民的積極性參與國家治理，是一種群眾動員模式。隨著改革開放的不斷推進(jìn)，我國國家治理格局也在不斷地進(jìn)行變化，逐漸實現(xiàn)國家治理結(jié)構(gòu)從靜態(tài)平衡到動態(tài)平衡的轉(zhuǎn)型[16]。在國家治理的各個方面，人民當(dāng)家作主的地位得到體現(xiàn)，通過動員廣大人民參與國家治理所形成的巨大能量，對我國國家治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了較為深遠(yuǎn)的影響?！皥猿忠匀嗣駷橹行牡陌l(fā)展理念，既是我國國家制度和國家治理體系具有獨(dú)特優(yōu)勢的深刻根源，也是新時代推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化必須始終秉持的核心價值與邏輯主線。”[17]新時代推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，形成政府、社會力量、市場的良性互動。只有這樣，才能形成更加科學(xué)高效的國家治理結(jié)構(gòu)，并實現(xiàn)動態(tài)平衡，提升國家治理現(xiàn)代化的水平。

（二）從一元主體到多元共治

新中國成立初期，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家治理主體具有單一性特征。在國家治理中建立了黨的一元化治理結(jié)構(gòu)和黨政一體化治理體制，這在國家發(fā)展和社會穩(wěn)定中都發(fā)揮了重要作用。但是，該國家治理結(jié)構(gòu)在實施過程中存在著不足，因為無論宏觀決策權(quán)還是微觀決策權(quán)都集中在黨委，使得許多國家事務(wù)不能及時有效地解決，在很大程度上影響了政府的辦事效率。黨委和政府主要通過行政手段對國家事務(wù)進(jìn)行管理，人民在國家治理中的作用并沒有充分發(fā)揮出來。改革開放以后，隨著市場化程度進(jìn)一步深化和社會流動性進(jìn)一步加強(qiáng)，人口的大流動引發(fā)了社會結(jié)構(gòu)的變革，特別是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的指導(dǎo)下，出現(xiàn)了人口格局的區(qū)域集中問題，導(dǎo)致行政規(guī)劃原則與人口分布的偏差較大，國家治理模式也相應(yīng)地發(fā)生了變化。當(dāng)前我國京津冀、長三角、珠三角等發(fā)達(dá)板塊吸納了大量的流動人口，使原有的行政區(qū)劃已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前社會的發(fā)展，常住人口膨脹沖擊區(qū)域性的行政管理體制，出現(xiàn)了“向上升級”和“向下生級”的“縱向突破”[18]。改革開放徹底改變了我國傳統(tǒng)社會的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，加之全球化背景下國家治理模式的變革，使我國的國際視角更加開放，進(jìn)而推動了國家治理結(jié)構(gòu)和國家治理體系的變革。中國共產(chǎn)黨遵循和平與發(fā)展規(guī)律，基于全球化對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大影響，系統(tǒng)總結(jié)了其他社會主義國家發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)，從全球的角度看待社會主義發(fā)展問題，在改革開放的偉大實踐中，更加自覺地融入世界的現(xiàn)代化潮流。更重要的是，它以開拓性的勇氣、堅定的意志和改革開放的精神，推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制改革，推動社會各領(lǐng)域的變革，優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)，促進(jìn)國家治理結(jié)構(gòu)重構(gòu)，使國家治理結(jié)構(gòu)由一元向多元逐漸轉(zhuǎn)型。國家治理主體逐漸從一元主體向多元共治轉(zhuǎn)變，形成多元共治的國家治理結(jié)構(gòu)[19]。國家治理轉(zhuǎn)型為在黨的領(lǐng)導(dǎo)下政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，社會力量、市場共同參與的多元共治的國家治理結(jié)構(gòu)。其為新時代實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供了必要的制度保證，“并在經(jīng)典馬克思主義國家理論基礎(chǔ)上開創(chuàng)了由‘制’而‘治’的新格局，進(jìn)而開辟中國獨(dú)特的政治現(xiàn)代化道路”[20]。國家治理主體的變化，彰顯了我國國家治理水平的提升，也體現(xiàn)了國家治理結(jié)構(gòu)的科學(xué)高效。

（三）從傳統(tǒng)管控到現(xiàn)代治理

自古以來，國家治理結(jié)構(gòu)的變遷從未間斷，一直在橫向和縱向結(jié)構(gòu)上不斷地轉(zhuǎn)變。我國傳統(tǒng)管理制度是中央集權(quán)的行政體制，面對復(fù)雜多變的國情，其集中體現(xiàn)在中央集權(quán)和地方分權(quán)兩個方面，如何實現(xiàn)兩者的均衡，一直是執(zhí)政者所不斷探尋的難題[21]。我國傳統(tǒng)社會形成了獨(dú)特的管理體系即郡縣制，包括文官制度、中央集權(quán)、鄉(xiāng)村自治等。著名史學(xué)家秦暉認(rèn)為魏晉時期是古代中國世家大族最為輝煌的時期，社會開放程度非常高，但仍然沒超出中央集權(quán)的約束，奉行“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”原則[22]。新中國成立到改革開放伊始，這一時期的國家治理結(jié)構(gòu)更傾向于管控的模式，這種傳統(tǒng)的模式主體只能是政府，而社會、市場、企業(yè)和個人較少參與。政府主要通過行政手段達(dá)到國家管控的目的。尤其在新中國成立初期，國家治理結(jié)構(gòu)最顯著的特點(diǎn)是權(quán)力高度集中，中央權(quán)威確立。然而，它過于統(tǒng)一，使當(dāng)?shù)卣蜕鐣チ税l(fā)展的活力?！爸醒氲倪^度管制可能造成地方的身份性束縛，使得國家結(jié)構(gòu)在縱向上形成類似于家長與子女之間的關(guān)系，在橫向上形成類似于旁系血親的兄弟姐妹關(guān)系。”[23]改革開放后，隨著獨(dú)立性和行政目標(biāo)靈活性的進(jìn)一步擴(kuò)大，地方政府可以按照其獨(dú)立意志治理相應(yīng)事務(wù)，逐漸打破了高度集權(quán)的模式，形成了集權(quán)和分權(quán)的雙重治理模式。換句話說，中央政府通過放權(quán)有效推動了經(jīng)濟(jì)體制改革，使地方經(jīng)濟(jì)得以快速恢復(fù)。這種放權(quán)方式賦予了地方政府更多的自主發(fā)展權(quán)力，激發(fā)了它們的改革熱情，增強(qiáng)了國民經(jīng)濟(jì)的活力。但是，無論是對傳統(tǒng)國家管控模式的總結(jié)，還是對現(xiàn)代國家治理模式的探索與實踐，政府都是國家治理的主導(dǎo)者。概而言之，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐漸確立，傳統(tǒng)的國家管控模式已不能適應(yīng)現(xiàn)代國家治理的需要。從傳統(tǒng)管控到現(xiàn)代治理的轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)的是國家治理主體由一元向多元的轉(zhuǎn)型和國家治理方式由人治向法治的轉(zhuǎn)化，反映的是對國家治理能力和治理水平的新要求。

三、我國國家治理結(jié)構(gòu)的路徑優(yōu)化

黨的二十大報告明確提出，未來五年，國家的主要目標(biāo)任務(wù)是繼續(xù)深入推進(jìn)“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”“到二〇三五年，我國發(fā)展的總體目標(biāo)是基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[24]。中國共產(chǎn)黨、政府、社會力量和市場是國家治理的主體，他們在國家治理過程中扮演著不同的角色，在國家治理結(jié)構(gòu)中具有不同的功能。一個良好的國家治理體系只有在四者處于各自的位置，具有明確邊界的基礎(chǔ)上，形成一個統(tǒng)一有機(jī)的整體，并實現(xiàn)良性互動時，才能更好地提高國家治理的效能。

（一）充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)在國家治理中的核心作用

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，也是國家治理的必然主體，更是領(lǐng)導(dǎo)全國人民進(jìn)行國家治理的核心。這一地位決定了在多元化的國家治理結(jié)構(gòu)中必須堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。“作為現(xiàn)代政治的根本性標(biāo)志，政黨在國家治理中起著關(guān)鍵作用。中國共產(chǎn)黨處于國家權(quán)力架構(gòu)中的核心位置，是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量?！盵25]強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興，關(guān)鍵在黨。中國共產(chǎn)黨在國家治理過程中，能否有效地發(fā)揮作用，關(guān)系到我國國家治理的成效。因此，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是實現(xiàn)國家有效治理的根本保證。中國共產(chǎn)黨在國家治理中處于核心地位，人民當(dāng)家作主是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方式，三者統(tǒng)一于國家治理的偉大實踐中。黨的領(lǐng)導(dǎo)是國家治理現(xiàn)代化的核心力量，人民當(dāng)家作主是國家治理現(xiàn)代化的根本標(biāo)準(zhǔn)，依法治國是國家治理現(xiàn)代化的基本遵循[26]。而推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是為了完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，因此，國家治理必須要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者的有機(jī)統(tǒng)一。中國革命、建設(shè)、改革的實踐證明，只有充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)在國家治理結(jié)構(gòu)中的核心作用，才能不斷提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，推動黨和國家各項事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，從而實現(xiàn)強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興的偉大目標(biāo)。

堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。中國共產(chǎn)黨具有強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)力、組織力和號召力，在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中能夠有效發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。作為國家治理的必然主體，中國共產(chǎn)黨與西方國家的政黨有著根本區(qū)別，前者是通過黨中央和地方各級組織自身作用而成為國家治理的主體。在多元化的國家治理中，各方利益主體都希望自己的利益最大化，這就存在利益沖突。而在解決國家治理中出現(xiàn)的利益沖突時，中國共產(chǎn)黨能夠領(lǐng)導(dǎo)廣大人民重構(gòu)國家治理體系，通過發(fā)揮國家制度的優(yōu)勢，協(xié)調(diào)各方利益，形成國家權(quán)力和社會的雙向互動，以實現(xiàn)國家、社會的穩(wěn)定和發(fā)展，所以，在國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，只有把中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化統(tǒng)一起來，才能更好地發(fā)揮國家治理結(jié)構(gòu)的功能，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從而為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供制度支撐。

（二）切實發(fā)揮政府在國家治理中的主導(dǎo)作用

政府是國家治理的主要主體，在國家治理現(xiàn)代化中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。一個有效的政府，能實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展。換而言之，“政府主導(dǎo)”可視為一種政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的發(fā)展模式，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在?！皣抑卫眢w系是一個有機(jī)整體，更是一項龐大的系統(tǒng)工程，不僅需要宏觀視角和整體思維，更需要長期投入，只有堅持‘黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)’才能完成這一浩大工程。”[27]一個現(xiàn)代化的國家治理結(jié)構(gòu)，實質(zhì)上是一個政府職能合理到位、權(quán)力邊界清晰及公共權(quán)力不缺位、不錯位和不越位的治理體系。政府掌握著國家治理的權(quán)力，政府職能要由“全能型”向“有限型”轉(zhuǎn)變，對行政體制進(jìn)行改革，突出政府的服務(wù)職能?！皟?yōu)化政府的管理、服務(wù)和決策模式，聚焦提升公共服務(wù)供給精準(zhǔn)度和時效性，加快推動公共服務(wù)供給從‘能辦’向‘好辦’轉(zhuǎn)變，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感。”[28]發(fā)揮政府在國家治理中的主導(dǎo)作用，既符合現(xiàn)代國家治理的理念和要求，也符合當(dāng)前我國的基本國情。政府主導(dǎo)不是政府中心主義，而是要克服政府的一些不利因素，切實發(fā)揮政府的積極作用。政府應(yīng)盡量不干預(yù)具體事務(wù)，從頂層設(shè)計的角度對社會和市場行為進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃?！白园l(fā)形成的市場存在市場失靈的問題，市場的有效運(yùn)行離不開政府的動員和規(guī)制。”[29]特別是政府應(yīng)引導(dǎo)社會力量和市場參與決策過程，同時，應(yīng)依靠政府通過法治確保社會秩序的正常運(yùn)行，監(jiān)督約束社會力量和市場。通過自由交換行為，市場允許各種要素充分交易，達(dá)到經(jīng)濟(jì)均衡狀態(tài)，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動有效開展。國家改革的目標(biāo)是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)市場化，但在該過程中需要一個過渡期，涉及最優(yōu)秩序問題，應(yīng)由政府監(jiān)管。

馬克思、恩格斯在批判舊社會的過程中為新的、更美好社會的出現(xiàn)開辟了新道路，在階級斗爭的過程中探索了社會發(fā)展的規(guī)律，在批判資本主義剝削性的基礎(chǔ)上揭示了資本主義生產(chǎn)的無序性和政府自由性，并明確了這種無序的根源。雖然政府是社會公共服務(wù)的提供者，肩負(fù)著公共服務(wù)的責(zé)任，但僅靠政府很難改善人民的福利。在政府主導(dǎo)下，不同的治理主體之間要相互認(rèn)同和協(xié)調(diào)，形成政府、社會力量、市場的良性互動。在國家治理的過程中，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，一方面必須要轉(zhuǎn)變自身職能，增強(qiáng)公共服務(wù)能力；另一方面要把握好相應(yīng)的權(quán)力邊界，不斷激發(fā)社會組織的活力，提升公眾參與國家治理的能力。簡而言之，任何政府體制改革都必須處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)，才能有效調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟(jì)，逐步實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。

（三）積極發(fā)揮社會力量和市場在國家治理中的協(xié)同作用

社會力量是國家治理的參與性主體?！霸谶m當(dāng)?shù)闹贫劝才艞l件下，人類能夠非常有效地自主解決自己的公共問題，而不需要外在政府的干預(yù)?！盵30]在現(xiàn)代國家治理中，社會具有獨(dú)立、多樣化等特點(diǎn)，不僅能夠為人民提供貼近生活的服務(wù)，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還能夠監(jiān)督權(quán)力體系。社會群體形成的習(xí)俗、習(xí)慣對個人的思維和行為有一定的支配作用。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，來源于人民積極性、創(chuàng)造性的社會力量，一方面能夠以多種形式參與到國家治理中，在資源配置、社會服務(wù)及合作機(jī)制等方面發(fā)揮積極作用；另一方面能夠在保障社會穩(wěn)定、改善民生、解決深層次矛盾和問題等方面發(fā)揮重要作用，從不同角度增進(jìn)人民福祉，提升公眾獲得感。因此，政府要充分利用社會力量，廣泛吸納其積極參與國家治理。具體而言，政府要營造鼓勵社會力量參與國家治理的良好氛圍，建立健全其參與國家治理的協(xié)同機(jī)制，積極引領(lǐng)社會組織參與國家治理。

市場也是國家治理的參與性主體。市場本身的強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢是國家治理最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是塑造國家治理形式的關(guān)鍵力量。黨的十九屆四中全會明確了資本市場在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的地位和作用。亞當(dāng)·斯密（Adam Smith）稱市場為無形之手，正是這只無形的手控制著人們的交易。在市場經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)下，市場本身發(fā)揮著重要作用。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，市場有其獨(dú)特的優(yōu)勢，可以實現(xiàn)資源的有效配置，改善供需關(guān)系，結(jié)合市場對生產(chǎn)的需求，實現(xiàn)資源利用效率的優(yōu)化[31]。對于市場主體來說，有序競爭可以協(xié)調(diào)生產(chǎn)和需求之間的關(guān)系，不僅促進(jìn)企業(yè)有效發(fā)展，還可以淘汰不合格企業(yè)，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供動力。政府可以出臺公共政策，吸引市場力量的參與，為有效配置市場資源創(chuàng)造條件，同時最大限度地提高人民的福利。在公共產(chǎn)品的供給過程中，如果僅僅依靠政府，就會出現(xiàn)權(quán)力尋租現(xiàn)象及高成本、低效率等弊端，導(dǎo)致一系列治理腐敗問題。為避免上述問題的產(chǎn)生，政府應(yīng)和市場深入合作，吸引市場力量參與服務(wù)，接受社會各方面的監(jiān)督，從源頭上消除腐敗。

四、結(jié) 語

國家治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，既是國家治理理念的重大創(chuàng)新，又是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要條件。國家治理的過程本質(zhì)上是黨、政府、社會力量和市場之間的良性互動。在發(fā)揮國家治理的主體作用時，需要各個利益主體在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在厘定各自權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，勠力同心，實現(xiàn)多元治理主體間的互動與共治，以提升國家治理能力，進(jìn)而形成現(xiàn)代化的國家治理體系。在這一過程中，國家治理主體的關(guān)系需要重構(gòu)，而政府與市場的關(guān)系需要重新定位。國家治理的本質(zhì)是國家匯聚所有力量，優(yōu)化配置所有資源，從而實現(xiàn)社會的平穩(wěn)有序發(fā)展。此外，東西方國家在建立國家治理體系的過程中，既有成功的經(jīng)驗，也有失敗的教訓(xùn)。故我國的現(xiàn)代化國家治理理論與實踐，應(yīng)立足本土歷史文化實際，探索自己獨(dú)特的治理模式，走中國特色的國家治理之路，并不斷深入推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供更為完善的制度保證。