國務院發(fā)展研究中心課題組

提 要：我國“雙碳”工作仍面臨體制機制的多重制約，需要在全面深化改革進程中，建立適應低碳發(fā)展的政策制度體系，提高低碳治理能力水平。低碳領域的治理體系和治理能力建設是一個長期的過程，但在未來 10 年碳排放達峰及峰值平臺關鍵期，需要把握以下重點工作：推動能耗雙控向碳排放雙控轉變，明確宏觀政策導向；加快建立和完善碳定價機制，塑造轉型微觀動力；健全“雙碳”統(tǒng)籌協(xié)調機制，形成工作合力；推進應對氣候變化立法，穩(wěn)定社會長遠預期；加強數(shù)據(jù)和人才體系建設，夯實綠色低碳轉型支撐；健全“雙碳”社會治理體系，促進公眾深度參與低碳轉型。

我國力爭2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和，是黨中央經(jīng)過深思熟慮作出的重大戰(zhàn)略決策，事關中華民族永續(xù)發(fā)展和構建人類命運共同體。我們要堅定不移貫徹新發(fā)展理念，堅持系統(tǒng)觀念，處理好發(fā)展和減排、整體和局部、短期目標和中長期目標的關系，以經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型為引領，以能源綠色低碳發(fā)展為關鍵，加快形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產業(yè)結構、生產方式、生活方式，堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質量發(fā)展道路。

一、推進碳達峰碳中和意義重大

聯(lián)合國《巴黎協(xié)定》的達成，標志著應對氣候變化已成為全球共識。我國提出力爭2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和的目標，意味著低碳要求將貫穿我國實現(xiàn)第二個百年奮斗目標、全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的全過程。立足當下、著眼未來、持續(xù)系統(tǒng)推進“雙碳”工作，是新的歷史條件下實現(xiàn)經(jīng)濟高質量發(fā)展的必然要求，也是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要任務。

（一）氣候變化問題是影響世界百年變局的重要變量

通過世界百年工業(yè)革命，人類建立了基于化石能源的工業(yè)文明。人類享受前所未有之繁榮的同時，也不得不面對溫室氣體大量排放導致的日益凸顯的全球氣候變化問題。2015年通過的《巴黎協(xié)定》，確立了到本世紀末“把全球平均氣溫較工業(yè)化前水平升高控制在2攝氏度之內，并為把升溫控制在1.5攝氏度之內而努力”的長期愿景目標，進一步凝聚了各國攜手應對氣候變化的共識。到2022年，全球一百多個國家、數(shù)百家大型跨國企業(yè)先后宣布了碳中和目標，覆蓋約90%的經(jīng)濟總量和碳排放總量，掀起了全球綠色低碳發(fā)展浪潮。①

人類走向碳中和意味著，包括中國在內的發(fā)展中國家，再也不能重走發(fā)達國家依靠消耗化石能源的現(xiàn)代化發(fā)展老路。人類走向碳中和意味著，基于化石能源形成的世界產業(yè)體系、經(jīng)濟格局和地緣政治格局都將發(fā)生深刻變化。人類走向碳中和還意味著，當今經(jīng)濟社會發(fā)展的技術基礎將從根本上發(fā)生改變，新一輪能源革命和工業(yè)革命將助推人類由工業(yè)文明邁入生態(tài)文明新時代。氣候變化已經(jīng)成為推動世界百年變局加速演進的重要變量，成為各國博弈的重要領域。

（二）務實推進碳達峰碳中和是走高質量發(fā)展之路的必然要求

改革開放40多年來，我國抓住了經(jīng)濟全球化的歷史性機遇，充分發(fā)揮要素和市場綜合優(yōu)勢、積極參與全球產業(yè)分工，創(chuàng)造了經(jīng)濟持續(xù)快速增長的世界奇跡。然而，我國用幾十年走完發(fā)達國家兩百年工業(yè)化歷程，也付出了一定的環(huán)境和資源代價。隨著我國進入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化中后期，發(fā)展方式也從粗放型向集約型轉變，轉向以綠色為底色的高質量發(fā)展。這需要我們探索一條既切合中國實際又適應國際潮流的轉型發(fā)展道路。持續(xù)推進碳達峰碳中和順應了當今世界綠色低碳發(fā)展潮流，有利于我國搶抓新一輪技術革命和產業(yè)變革的歷史機遇，推動經(jīng)濟動力變革、效率變革、質量變革，實現(xiàn)經(jīng)濟高質量發(fā)展。黨的二十大報告提出了實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求，指出“促進人與自然和諧共生，推動建立人類命運共同體”是中國式現(xiàn)代化的本質要求之一，明確“協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長”是轉型發(fā)展的重要方向。這是為人類探索綠色低碳現(xiàn)代化道路的大國擔當，更是提升綠色低碳競爭力的內在要求。持續(xù)推動“雙碳”工作可以培育新的經(jīng)濟增長點，成為中國實現(xiàn)高質量發(fā)展和中國式現(xiàn)代化的重要助力。

（三）未來已來，積極參與全球低碳技術和產業(yè)競爭是我國換道引領全球低碳發(fā)展潮流的重要契機

近年來，全球走向碳中和的大勢已然明朗，低碳技術和產業(yè)競爭大幕已經(jīng)開啟。歐美加速推動低碳技術開發(fā)和產業(yè)變革以積極應對氣候變化。歐盟在《歐洲綠色協(xié)議》（European Green Deal）、《綠色協(xié)議產業(yè)計劃》（The Green Deal Industrial Plan）下擬動員上萬億歐元資金，推動工業(yè)、建筑、交通、能源、農業(yè)等領域的綠色重塑。美國拜登政府2022年通過《通脹削減法案》推出總額高達3690億美元政府補貼促進低碳能源技術與產業(yè)發(fā)展，覆蓋低碳技術研發(fā)、產品生產和市場推廣全鏈條。應對氣候變化議題正加速向國際貿易領域滲透，歐盟碳邊境調節(jié)機制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）將對世界經(jīng)貿規(guī)則和秩序產生深刻影響。我國可再生能源產業(yè)基礎良好、發(fā)展態(tài)勢迅猛，為我國在綠色低碳轉型中贏得了先機，并提振了全球加快低碳轉型的信心，也為我國從人類命運共同體高度開辟人類低碳發(fā)展道路提供了契機。

二、推進碳達峰碳中和的基礎條件

提出“雙碳”目標為我國在氣候變化談判與國際合作中爭取了戰(zhàn)略主動。但國內有的地區(qū)和部門為追求短期效益、搶占先機，出現(xiàn)了“碳沖鋒”“運動式減碳”等現(xiàn)象，反映出社會對“雙碳”工作的認識理解水平有待提高，國家低碳治理能力有待提高。我們必須從服務實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化目標的大局謀劃，務實穩(wěn)健推進“雙碳”工作。

（一）客觀認識我國推進“雙碳”工作的不利條件

應對氣候變化面臨眾多難題、需要支付巨大的經(jīng)濟成本，這是各國實現(xiàn)低碳轉型面臨的共同挑戰(zhàn)。多個機構預測①，全球2050年實現(xiàn)碳中和需要新增投資累計約100萬億-200萬億美元，年均新增投資規(guī)模為全球年GDP的2%-10%。實現(xiàn)碳中和的大部分技術尚待發(fā)明，技術不確定性、新舊供給銜接不暢，將使各國長期面臨低碳轉型帶來的各種風險。我國低碳轉型之路較發(fā)達國家更加艱難，我們必須客觀認識推進“雙碳”工作的現(xiàn)實基礎和潛在優(yōu)勢，既頭腦清醒，又信心堅定。

一是人口總量多、排放總量大、發(fā)展任務重，碳約束帶來的增長壓力將貫穿整個現(xiàn)代化發(fā)展全過程。我國經(jīng)濟增長任務仍然較重，人均基礎設施資本存量僅為發(fā)達國家的20%-30%，發(fā)展經(jīng)濟的基礎原材料需求在未來一段時間將保持高位，以煤為主的能源資源稟賦短期內難以改變，碳減排壓力將長期存在。國際政治經(jīng)濟格局變動和我國外部環(huán)境面臨的不確定性增加了經(jīng)濟轉型升級難度，也客觀上影響減排進程。

二是將碳減排真正內嵌于經(jīng)濟發(fā)展中的制度體系仍待完善。低碳轉型涉及經(jīng)濟社會各方面，要求政府部門具備更高的統(tǒng)籌能力。當前，部分“雙碳”政策文件存在目標不清、抓手不牢等問題，政策間協(xié)同度不足，各部門、各地區(qū)協(xié)調難度大；碳定價體系尚未有效發(fā)揮作用，碳核算、碳交易、碳金融等配套機制和標準規(guī)范體系仍需完善。

三是低碳領域基礎研究亟待強化，創(chuàng)新環(huán)境需進一步改善。我國風電、光伏、動力電池等新能源產業(yè)和技術已走在世界前列，要保持我國在低碳轉型核心領域競爭優(yōu)勢，對技術原始創(chuàng)新的要求越來越高，基礎研究、前沿創(chuàng)新、先進工藝和材料等創(chuàng)新短板更加凸顯，基礎設施配套、產業(yè)組織形式、資金和人才投入方式等仍需進一步完善。

四是基礎能力滯后的情況較為突出。治理效能仍待提高，以文件落實文件、以目標代替手段等做法使得“碳沖鋒”和“運動式減碳”現(xiàn)象并存。碳排放統(tǒng)計核算等基礎能力仍然欠缺，無法有效支持科學決策和政策落實。低碳技術研發(fā)、工程建設和裝備制造、碳管理、碳金融等行業(yè)的人才均有短缺。

（二）我國具備在實現(xiàn)“雙碳”目標中搶抓綠色新機遇的有利條件

應對氣候變化推動新技術新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，將形成經(jīng)濟發(fā)展的新賽道。在傳統(tǒng)經(jīng)濟秩序調整和新經(jīng)濟發(fā)展格局形成過程中，我國主動作為，也具有四方面有利條件，搶占先機、揚長避短，尋求更大的綠色發(fā)展空間，在沖破發(fā)達國家綠色藩籬的同時謀求全球產業(yè)分工有利地位。

一是低碳產業(yè)基礎強。我國培育了具有全球競爭力的風電、光伏、新能源汽車及動力電池、高鐵等具備完整產業(yè)鏈的低碳產業(yè)集群，技術水平和產業(yè)規(guī)模均位于世界前列，是我國少有的具備先發(fā)優(yōu)勢的領域，使我國低碳轉型具備了較好的起步條件。

二是增量轉型阻力小。我國現(xiàn)代化所需的物質積累與發(fā)達國家仍有較大差距，這將持續(xù)產生巨大的增量需求。以低碳技術滿足規(guī)模巨大、種類繁多的增量需求，使我國綠色低碳轉型面臨的阻力相對較小。以能源為例，我國的能源需求還有較大增長空間，利用增量空間支持新能源、新能源汽車、氫冶煉等技術和產業(yè)發(fā)展既可以提供較大的市場空間，誘導和容納足夠多的新技術進行迭代創(chuàng)新，也可以避免對存量技術造成直接沖擊?；赝^去，我國新能源產業(yè)也正是充分借助由需求快速增長所帶來的規(guī)模市場實現(xiàn)了快速發(fā)展。

三是創(chuàng)新資源豐富。我國各類專業(yè)技術人才總數(shù)近1億人，研發(fā)人員數(shù)量超過500萬人，每年工程技術類大學畢業(yè)生近300萬人，人才供給充足。我國擁有全球門類最齊全的產業(yè)體系、最復雜的各類制造業(yè)鏈條、最完備的配套基礎設施，聚合優(yōu)勢突出。中國的經(jīng)濟總量和資金供應能力均位于世界前列，財政、企業(yè)、外資等多種渠道為創(chuàng)新發(fā)展提供了豐富的資金來源。

四是體制優(yōu)勢獨特。綠色低碳轉型就是要擺脫對基于化石能源的高碳技術經(jīng)濟體系的路徑依賴，需要多領域協(xié)同才能實現(xiàn)發(fā)展路徑的整體躍遷。中國政府具備更強的政治領導能力、社會動員能力和組織協(xié)調能力，可實現(xiàn)投資到消費各環(huán)節(jié)行動的協(xié)同轉變，為統(tǒng)籌推進各領域各地區(qū)綠色低碳轉型提供了堅強有力的制度保障。

三、綠色低碳轉型引領碳達峰碳中和戰(zhàn)略路徑

實現(xiàn)“雙碳”目標面臨持續(xù)的挑戰(zhàn)和壓力。我們要有效提升存量產業(yè)效率、培育綠色低碳新產業(yè)體系，將綠色低碳產業(yè)發(fā)展為有全球競爭優(yōu)勢的產業(yè)。

（一）以把握節(jié)奏、系統(tǒng)推進作為我國“雙碳”工作的總體思路

未來十年是我國實現(xiàn)現(xiàn)代化目標和“雙碳”目標的關鍵期。從增長角度來看，在世界百年未有之大變局加速演進，新一輪科技革命和產業(yè)變革深入推進，國際力量對比深刻調整的大背景下，持續(xù)推動經(jīng)濟增長成為當務之急，事關我國能否實現(xiàn)現(xiàn)代化目標。目前我國面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力，經(jīng)濟發(fā)展正處于“吃勁”的時候，需要更好統(tǒng)籌發(fā)展與減排、發(fā)展與安全。同時，全球綠色低碳產業(yè)競爭“白熱化”，抓住綠色低碳技術創(chuàng)新和產業(yè)發(fā)展機會，有利于我國在參與國際競爭中實現(xiàn)高質量發(fā)展，在綠色低碳轉型中推進現(xiàn)代化。從減排角度來看，我國要在2030年前實現(xiàn)碳達峰并穩(wěn)中有降，工業(yè)、能源、交通、建筑和農業(yè)等能否實現(xiàn)穩(wěn)妥綠色低碳轉型，關系到碳排放峰值水平的高低和實現(xiàn)碳中和目標的難易，關系到能否實現(xiàn)綠色高質量發(fā)展。

未來十年非常關鍵，我國應堅持發(fā)展是第一要務，按照如期實現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標要求，以經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型為引領，務實穩(wěn)健推進“雙碳”工作。綠色低碳發(fā)展是經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型的復雜工程和長期任務，必須從長計議、久久為功。我們要堅定信心，既清醒地認識我國經(jīng)濟社會發(fā)展階段對快速低碳轉型的多重限制，又客觀看待具備的基礎和優(yōu)勢。我們要按照把握節(jié)奏、增量優(yōu)先、先立后破、以新帶舊、系統(tǒng)推進的要求，著力提高我國低碳產業(yè)競爭力、低碳創(chuàng)新能力和低碳治理能力。我們要直面應對氣候變化國際壓力，做大做強新能源領域優(yōu)勢產業(yè)，務實提升我國對全球減排能力的貢獻。

（二）建立包含發(fā)展、能效、結構和降碳的一體化“雙碳”目標

經(jīng)濟發(fā)展總量與效率同步提升。按照潛在增長能力測算，我國經(jīng)濟“十四五”和“十五五”平均增速分別有望達到5.3%和4.4%，經(jīng)濟總量有望在2030年接近35萬億美元，人均GDP（固定價格）到2035年比2020年翻一番，到2060年比2035年再翻一番。在“雙碳”目標的倒逼下，我國在2030年能耗強度（1.5噸標準煤/萬美元）接近美國2020年前的水平；預計到2050年左右可與歐、美、日等發(fā)達國家和地區(qū)基本相當。

經(jīng)濟結構穩(wěn)步調整，綠色低碳新動能比重持續(xù)增加。為實現(xiàn)高質量發(fā)展，我國要持續(xù)調整和優(yōu)化經(jīng)濟結構，向現(xiàn)代化經(jīng)濟體系轉型發(fā)展，一、二、三產業(yè)結構從2020年的7.2︰35.4︰57.4（當年價，下同）逐步調整為2030年的5︰29︰66，到2050年調整為2.5︰22.5︰75，到2060年調整為2︰21︰77①。全面推進綠色低碳產業(yè)發(fā)展，既包括新能源、新材料、電動車等新興產業(yè)，也包括實現(xiàn)綠色低碳轉型的傳統(tǒng)產業(yè)，還包括推動發(fā)展綠色低碳服務業(yè)。綜合這三大領域發(fā)展，綠色低碳產業(yè)增加值從當前的10萬億元（2015年不變價，下同）（占GDP比重為11%）逐步增加到2030年的25萬億元（占GDP比重為17%左右），到2060年增加到100萬億元（占GDP比重為1/3左右）。其中，可再生能源、氫能和新能源汽車等產業(yè)是綠色低碳新動能的“領頭羊”，全球市場廣闊，我國應著力加強科技創(chuàng)新和產業(yè)推廣。

適度從緊設定碳達峰目標。我國需要在GDP增速處于4%以上的較快發(fā)展階段實現(xiàn)碳排放達峰，還要在達峰后用30年時間實現(xiàn)碳中和。“雙碳”目標約束下，減排壓力會不斷增加?；诘吞技夹g發(fā)展趨勢和新產業(yè)發(fā)展規(guī)律，經(jīng)濟可行的碳減排措施會越來越多。分階段實現(xiàn)減排目標，既“拖不得”，也“急不得”，要根據(jù)低碳發(fā)展能力確定階段性減排目標和碳達峰水平。2021年以來我國煤炭消費持續(xù)增長，碳排放水平有所升高。但考慮到服務業(yè)恢復改善經(jīng)濟結構，電動汽車和新能源超預期發(fā)展，氣代煤、電代煤持續(xù)推進，綜合國內外多情景研究，我國仍應適度從緊設置碳排放峰值目標。

（三）低碳戰(zhàn)略路徑需統(tǒng)籌各領域、多措施，把控分段減排節(jié)奏

合理設定階段性減排目標，動態(tài)調整減排措施。按照我國力爭2030年前碳達峰、2060年前碳中和的總體節(jié)奏，從碳強度降幅看，我國2030年前年均碳強度②降幅維持在4%上下，2035年前逐步提高到6%左右，2035年后要逐步提高至8%左右。碳強度降幅不斷提升，需要統(tǒng)籌把握各領域的綠色低碳轉型。所采取的綜合減排舉措主要包括四類：推進產業(yè)結構調整、推動用能側的節(jié)能降耗、強化能源清潔低碳和采用碳匯及碳吸收技術脫碳。

研究表明①，碳達峰前，我國將主要通過調整經(jīng)濟結構和推進各領域的節(jié)能提效，確保二氧化碳排放以適度偏緊的水平達峰。這兩類措施對實現(xiàn)碳達峰的貢獻達73%。雖然非化石能源快速發(fā)展，但因總體基數(shù)較小，對實現(xiàn)碳達峰的貢獻為23%。此外，增加林業(yè)碳匯對實現(xiàn)碳達峰有3%的貢獻。同時，我國需要抓緊時間完善政府和市場“雙輪驅動”的治理體系。碳達峰后，我國產業(yè)結構優(yōu)化調整和技術創(chuàng)新有望進入穩(wěn)定發(fā)展階段；同時，我國21世紀以來集中建設的傳統(tǒng)能源產供儲銷基礎設施將逐步達到壽命期，新能源對傳統(tǒng)能源的存量替代逐步加速；陸地生態(tài)修復趨于穩(wěn)定，采育平衡使陸地碳匯能力達峰穩(wěn)定，海洋藍碳潛力逐漸釋放；碳捕集與封存（利用）技術（CCS/CCUS）逐步成熟，在2060年前實現(xiàn)碳中和攻堅階段將發(fā)揮重要作用。

（四）開展各領域務實減碳行動，展現(xiàn)低碳競爭力、引領力

1.能源領域

以夯實供應保障能力為基礎，加快構建新型能源體系。集中式開發(fā)與分布式利用協(xié)同推進，水、核、風、光、生物質等多個品種協(xié)同發(fā)力，大力開發(fā)非化石能源，爭取在2030年實現(xiàn)對增量能源需求的全部替代。加快構建新型電力系統(tǒng)，形成以新能源為主體的能源電力供應格局。持續(xù)推動終端電氣化，推廣熱泵、電鍋爐、電熔爐、農業(yè)電排灌、岸電工程、電動汽車、軌道交通電氣化等技術裝備，使電氣化率從2020年的25%增至2030年的36%左右。發(fā)揮綠氫在深度脫碳中的重要作用，發(fā)展氫燃料電池、摻氫燃料、氫化工、氫冶煉等技術，完善氫儲運等基礎設施配套。注重化石能源退出過程中的多重風險，煤炭將持續(xù)發(fā)揮“壓艙石”作用。注重新增煤電和以煤為燃料的工業(yè)生產設施的先進性與布局優(yōu)化，盡快設計出臺煤炭發(fā)展路徑，避免可能產生的能源價格的大幅波動、巨額基礎設施沉沒成本、連帶的金融風險和資源型城市衰退風險。

2.工業(yè)領域

以立足國情、節(jié)約優(yōu)先為重心，推動產業(yè)數(shù)字化、智能化轉型升級。全面踐行節(jié)約優(yōu)先的國策，推廣具有經(jīng)濟性的節(jié)能、節(jié)材技術和商業(yè)模式，對難回收利用的水泥等建筑材料加強替代；對鋼鐵、有色金屬等高能耗產品強化同級回收利用；加快技術創(chuàng)新，推動化工制品的原料替代、同級回收與科學回用。積極擁抱數(shù)字化和循環(huán)經(jīng)濟商業(yè)模式，加大力度淘汰老舊落后產能、改進工藝流程，積極落實細分生產環(huán)節(jié)的節(jié)能降碳，以數(shù)字技術、新一代信息通信技術等進行智能化流程改造。把構建綠色低碳循環(huán)產業(yè)體系放在更加突出的位置，逐步推行強制性產品和建筑的綠色設計要求，完善技術標準規(guī)范，加快探索廢舊建材的梯級回收利用，完善廢金屬、廢塑料等再生資源的同級回收利用模式。通過實施工業(yè)綠色低碳轉型，盡早實現(xiàn)工業(yè)碳排放達峰，并加速脫碳，到2060年較當前水平減少80%。

3.建筑領域

二是加強研究謀劃，有力有效應對貿易碳壁壘挑戰(zhàn)。加強對歐溝通，制定碳邊境調節(jié)機制統(tǒng)籌應對方案，為產業(yè)結構調整升級爭取更多時間、空間和資源。加快與國際市場進一步接軌，推動國內碳排放數(shù)據(jù)庫、企業(yè)供給鏈碳足跡等的國際認可。

三是強化務實合作，積極建設綠色“一帶一路”。充分發(fā)揮中國綠色轉型的領導力，同“一帶一路”沿線國家和地區(qū)加強思想交流、政策對接、信息共享和行動協(xié)調，支持沿線國家和地區(qū)嵌入全球綠色產業(yè)鏈條。推動“一帶一路”沿線國家和地區(qū)形成全球綠色低碳安全轉型共識。

五、建立和完善綠色低碳轉型治理體系

我國“雙碳”工作仍面臨體制機制的多重制約，需要在全面深化改革進程中，建立適應低碳發(fā)展的政策制度體系，提高低碳治理能力水平。低碳領域的治理體系和治理能力建設是一個長期的過程，但在未來10年碳排放達峰及峰值平臺關鍵期，需要把握以下重點工作。

（一）推動能耗雙控向碳排放雙控轉變，明確宏觀政策導向

更好發(fā)揮政府作用，將減碳目標納入政府宏觀調控體系，建立完善碳排放雙控制度，推動能耗雙控向碳排放雙控轉變。一是以服務“雙碳”戰(zhàn)略為導向，逐步淡化能源消費總量的控制要求。二是盡快出臺能耗雙控的核算邊界范圍調整細則，對不產生碳排放的可再生能源和原料用能，從能源消費總量控制的考核口徑中扣除。三是開展全國碳排放雙控試點。選取人均GDP水平較高、碳排放總量已處于峰值平臺期、能源碳排放統(tǒng)計核算基礎相對較好的?。ㄊ校?，開展全國碳排放雙控試點。四是夯實由能耗雙控向碳排放雙控轉變的數(shù)據(jù)支撐體系。五是將碳達峰碳中和的目標任務落實情況納入中央生態(tài)環(huán)境保護督察。

（二）加快建立和完善碳定價機制，塑造轉型微觀動力

發(fā)揮市場決定性作用，加快建立完善碳交易、碳稅等市場化政策工具，激發(fā)微觀主體減排活力。一是加快健全碳交易制度頂層設計，研究提出2025年前、2026-2030年的碳市場發(fā)展目標，逐步擴大行業(yè)覆蓋范圍，完善碳配額總量與分配方法，建立碳市場價格穩(wěn)定調控機制、碳交易與其他減碳政策協(xié)調機制。二是在做好相關籌備工作的基礎上重啟國內自愿減排量交易市場。面向國際，積極探索開展各類國際化的核證碳信用交易。逐步形成“國家碳交易市場+地方碳交易市場+自愿減排交易市場+國際碳交易”“四位一體”的碳市場體系。三是加快建立和完善碳金融相關制度。強化碳市場的價格發(fā)現(xiàn)功能。鼓勵設立碳投資基金，建立債券、期貨或期權等衍生品市場，逐步形成市場主導的碳金融體系，引導社會資本廣泛參與綠色低碳轉型行動。四是完善碳市場監(jiān)管制度，建立跨部門協(xié)同監(jiān)管機制。五是探索建立其他碳定價機制。

（三）健全“雙碳”統(tǒng)籌協(xié)調機制，形成工作合力

明確分工責任、建立協(xié)調機制、加強科學評估，形成各部門各地區(qū)的工作合力。一是明確國家有關統(tǒng)籌機構的領導職責，完善“雙碳”工作的跨部門統(tǒng)籌協(xié)調機制，推進“1+N”政策體系落地。二是建立國家及各地“雙碳”政策措施的盤點、監(jiān)測和評估體系，查漏補缺，促進“雙碳”治理體制機制和政策措施的協(xié)同高效。三是開展“雙碳”政策措施與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化建設及鄉(xiāng)村振興建設要求等國家戰(zhàn)略的協(xié)同性評估，將“雙碳”工作切實納入經(jīng)濟社會發(fā)展全局。

（四）推進應對氣候變化立法，穩(wěn)定社會長遠預期

加快推進“雙碳”工作法制化進程，建立長久治理架構。一是加快應對氣候變化立法進程，制定“應對氣候變化法”，將“促進低碳發(fā)展，實現(xiàn)2030年前碳達峰目標和2060年前碳中和愿景，減緩和適應氣候變化，共同推進人類命運共同體建設”設定為立法目的。確立氣候變化減緩和適應的時間表和路線圖，規(guī)定全國層面的氣候變化減緩和適應的法律要求與能力建設目標。二是確立碳排放總量控制制度、碳排放影響評價制度、碳排放統(tǒng)計核算與報告制度、碳排放目標責任評價考核制度、低碳產品標準標識與認證制度等基礎性制度。三是修改《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國節(jié)約能源法》《中華人民共和國煤炭法》等專門法律，增強法律的統(tǒng)籌協(xié)調，確保降碳、減污、擴綠、增長協(xié)同推進。

（五）加強數(shù)據(jù)和人才體系建設，夯實綠色低碳轉型支撐

持續(xù)加強碳排放數(shù)據(jù)基礎設施建設、綠色低碳人才培育，為經(jīng)濟社會全面綠色低碳轉型提供保障。一是加快建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計核算體系，完善現(xiàn)有的基礎統(tǒng)計制度，用好電子政務各類數(shù)字平臺，提高核算準確性、全面性和及時性，增強國家碳排放核算工作的權威性。二是完善“雙碳”專業(yè)人才培養(yǎng)的頂層設計，立足現(xiàn)有“雙碳”專業(yè)人才培養(yǎng)的關鍵瓶頸，從立法、行政、財政等多個方面研究完善“雙碳”專業(yè)人才培養(yǎng)的激勵約束機制。三是完善碳信息的社會披露制度。政府或其他專業(yè)機構及時向社會公眾披露準確的碳排放信息。推動地方碳排放和能源消費相關信息公開，嘗試在全社會推行“見產品即見碳排放”的信息披露和公開機制。

（六）健全“雙碳”社會治理體系，促進公眾深度參與低碳轉型

一是鼓勵購物、美食等平臺企業(yè)，加快設置低碳產品專區(qū)，建立起社會公眾隨時可見可觸及的低碳產品供給和展示體系，著力提升全社會分辨高碳和低碳產品的能力。二是加快建立健全碳標簽體系，盡快出臺產品碳足跡核算標準，鼓勵企業(yè)和社會第三方機構研發(fā)多種形式碳標簽，優(yōu)先在食品、服裝、電子產品等領域開展碳標簽政策試點。三是積極發(fā)揮非政府組織在意識普及、政策宣傳、環(huán)保公益訴訟、第三方監(jiān)督中的專業(yè)化作用。鼓勵國內“雙碳”領域非政府組織發(fā)展和國際化，形成若干具有國際影響力的機構，增強軟實力。

（執(zhí)筆人：隆國強、高世楫、郭焦鋒、李繼峰、韓雪、俞敏、王海芹、熊小平、洪濤；本文選自“國務院發(fā)展研究中心研究叢書2022”之《綠色低碳轉型》，該叢書近期由中國發(fā)展出版社出版）

① 中國國際發(fā)展知識中心：《全球發(fā)展報告》，2022年6月，http：//www.cikd.org/detail doc Id=1538692405216194562。

① 聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）的《第六次評估報告第三工作組報告》、國際能源署（IEA）的《世界能源展望2022》、國際可再生能源署（IRENA）的《全球能源轉型展望2022》、國際貨幣基金組織（IMF）的《G20背景報告：實現(xiàn)凈零排放》、瑞銀全球研究團隊研報等。

① 以2015年不變價計算，制造業(yè)比重在2030年前維持在30%左右，到2060年仍占25% 以上。

② 按照當前核算口徑，計算碳強度的碳排放是能源利用產生的二氧化碳排放，且不考慮碳匯、碳吸收效果。保持此口徑不變，測算到2060年的碳強度降幅。

① 李繼峰，郭焦鋒，高世楫等：《我國實現(xiàn)2060年前碳中和目標的路徑分析》，載《發(fā)展研究》，2021年第4期，第11頁。