吳帥帥

（東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211100）

由于棉花中含有豐富的棉纖維，能用來(lái)制作成各類(lèi)衣服、布料等，且成品耐磨耐用、吸水性良好，因此由棉布制作而成的衣服深受廣大消費(fèi)者的青睞，導(dǎo)致棉紡織業(yè)對(duì)棉花的需求量極大。此外，棉花除了是重要的纖維作物之外，同時(shí)也是重要的油料作物，是高蛋白的糧食作物。總之棉花的用途很多，具有極高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。而且棉花易種植、產(chǎn)量大、生產(chǎn)成本較低，所以也是我國(guó)主要的經(jīng)濟(jì)作物，在各地被廣泛種植栽培。但是在種植栽培棉花的過(guò)程中，棉花易受到病蟲(chóng)害的侵害，特別是棉鈴蟲(chóng)，嚴(yán)重影響棉花的產(chǎn)量和質(zhì)量，對(duì)此我國(guó)積極研發(fā)轉(zhuǎn)基因棉花種子。轉(zhuǎn)基因棉花具有極強(qiáng)的抗病蟲(chóng)害能力，尤其是抗棉鈴蟲(chóng)的侵害，而且轉(zhuǎn)基因棉花的纖維長(zhǎng)度和彈性都比普通的棉花好?；谵D(zhuǎn)基因棉花的優(yōu)勢(shì)，我國(guó)全面推廣鼓勵(lì)種植轉(zhuǎn)基因棉花，提高棉花的產(chǎn)量，保障棉花的質(zhì)量。為了更好地管理轉(zhuǎn)基因棉花種植栽培事宜，我國(guó)制定了相關(guān)法律，進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)基因棉花種子的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)[1-2]。

1 背景意義

棉花是我國(guó)主要的經(jīng)濟(jì)作物之一，已有兩千多年種植歷史。棉花種子是轉(zhuǎn)基因種子研究最活躍也是應(yīng)用最廣泛的領(lǐng)域之一。目前轉(zhuǎn)基因棉花品種比較多，但是由于部分轉(zhuǎn)基因棉花品種未進(jìn)行審定和商業(yè)化種植，在全國(guó)范圍內(nèi)沒(méi)有廣泛種植，存在一定程度對(duì)棉花生產(chǎn)、市場(chǎng)和生態(tài)環(huán)境安全帶來(lái)影響與危害的風(fēng)險(xiǎn)。為了貫徹落實(shí)國(guó)家“放管服”的改革要求，推動(dòng)深化種業(yè)改革，規(guī)范種業(yè)市場(chǎng)秩序，保障種子市場(chǎng)安全，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部頒發(fā)了《轉(zhuǎn)基因棉花種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可規(guī)定》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)為《規(guī)定》），切實(shí)加強(qiáng)轉(zhuǎn)基因棉花種子的市場(chǎng)監(jiān)管，明確種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和種子經(jīng)營(yíng)主體責(zé)任，并且對(duì)違法行為予以嚴(yán)厲處罰，規(guī)范了轉(zhuǎn)基因棉花種子的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，為棉花種植產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造良好的環(huán)境[3]。

2 申請(qǐng)條件

在《規(guī)定》中，明文規(guī)定了申請(qǐng)轉(zhuǎn)基因棉花種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資格，規(guī)范了種子市場(chǎng)。種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)符合下列條件：一是要符合國(guó)家法律法規(guī)要求的種子管理規(guī)章制度，建立健全種子質(zhì)量控制體系。二是要具備與所生產(chǎn)品種相適應(yīng)的種子生產(chǎn)能力和生產(chǎn)條件，申請(qǐng)者要有種子生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)設(shè)施和場(chǎng)所等必要的種子生產(chǎn)加工裝備。對(duì)此，在《規(guī)定》里還對(duì)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所作出了具體要求，要求生產(chǎn)場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)有良好的通風(fēng)透氣條件。三是擁有固定的生產(chǎn)場(chǎng)所和種子處理設(shè)備。轉(zhuǎn)基因棉花種子是種植的關(guān)鍵因素之一，因此要重視種子的處理階段，確保后續(xù)的棉花種植。四是有與種子品種培育規(guī)模相適應(yīng)的種子加工設(shè)備等生產(chǎn)加工設(shè)施和種子質(zhì)量檢測(cè)等輔助設(shè)施。五是有依法取得種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可后獲得《種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證》等有效證照以及其他管理?xiàng)l件。種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位需要從事轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)前10 年或者在經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)基因作物種子時(shí)1 年以上從事轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不少于3 年。對(duì)于轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，需要通過(guò)相關(guān)主管部門(mén)進(jìn)行年度審核時(shí)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村部提出書(shū)面申請(qǐng)、經(jīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部考核合格的，方可申請(qǐng)辦理種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證。另外，如果生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位有在中國(guó)境內(nèi)使用境外種子基地生產(chǎn)雜交棉花種子行為的話，需提供境外種子基地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相關(guān)材料[4]。

3 種植要求

轉(zhuǎn)基因作物作為人類(lèi)利用的第三代技術(shù)，是對(duì)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)行遺傳修飾的轉(zhuǎn)基因生物產(chǎn)品。轉(zhuǎn)基因棉花種子種植的棉花抗病蟲(chóng)害能力較強(qiáng)，能增加棉花的產(chǎn)量，對(duì)我國(guó)棉花產(chǎn)業(yè)有極大的貢獻(xiàn)。目前，我國(guó)是轉(zhuǎn)基因棉花商業(yè)化種植最為活躍的國(guó)家之一。

對(duì)于種植轉(zhuǎn)基因棉花的許可要求，首先要考慮的是當(dāng)?shù)氐臍夂驐l件，在一定程度上決定了一個(gè)種子生產(chǎn)企業(yè)商業(yè)化種植的時(shí)間成本。所以必須在棉花種植季的前三個(gè)月內(nèi)完成種子的商業(yè)化種植，否則就不能生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)基因棉花種子。棉花種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可批準(zhǔn)機(jī)關(guān)可以要求棉花種子生產(chǎn)企業(yè)在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展棉花種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并向棉花生產(chǎn)企業(yè)頒發(fā)經(jīng)營(yíng)許可證。棉花生產(chǎn)企業(yè)在其所轄行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)行棉花種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有關(guān)規(guī)定向省級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)申請(qǐng)棉花種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可。轉(zhuǎn)基因棉花種子在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行種質(zhì)資源挖掘與種質(zhì)資源庫(kù)備案，取得農(nóng)業(yè)農(nóng)村部頒發(fā)的棉花轉(zhuǎn)基因種質(zhì)資源登記證書(shū)。

同時(shí)，國(guó)家支持以科研單位為依托推廣應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)化的各類(lèi)農(nóng)業(yè)科技成果及其相關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)。從事轉(zhuǎn)基因作物技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)業(yè)化研究、生物安全評(píng)價(jià)等活動(dòng)的科研單位，應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)科研條件。具備完成相應(yīng)研究工作時(shí)間等條件要求的單位也可以申請(qǐng)棉花種植基地；其中從事棉花生產(chǎn)種植或者研究工作超過(guò)5 年但是尚不具備開(kāi)展棉花種植或者研究工作條件的科研單位，應(yīng)當(dāng)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村部申請(qǐng)育種基地資質(zhì)[5]。

4 加強(qiáng)監(jiān)管

4.1 加大執(zhí)法力度，對(duì)非法試驗(yàn)進(jìn)行查處

在我國(guó)，由于轉(zhuǎn)基因技術(shù)的推廣應(yīng)用，目前在種子生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和加工過(guò)程中，已沒(méi)有生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)基因種子的企業(yè)和個(gè)體經(jīng)營(yíng)業(yè)主，沒(méi)有開(kāi)展相應(yīng)的試驗(yàn)活動(dòng)和銷(xiāo)售渠道。在一些地區(qū)和某些領(lǐng)域，出現(xiàn)了非法開(kāi)展棉花試管等非法試驗(yàn)活動(dòng)，不僅擾亂了農(nóng)業(yè)的管理秩序，而且危害了國(guó)家作物產(chǎn)業(yè)安全。由于非法從事育種和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是沒(méi)有許可和授權(quán)的，其行為和后果非常嚴(yán)重。因此在《規(guī)定》中提出沒(méi)有經(jīng)過(guò)國(guó)家認(rèn)可的育種單位或個(gè)人，不得自行研發(fā)或引進(jìn)轉(zhuǎn)基因棉花種子，不得進(jìn)行試驗(yàn)育種等活動(dòng)。

為了更好地維護(hù)良好的種子市場(chǎng)秩序，維護(hù)農(nóng)民利益，國(guó)家應(yīng)該加大執(zhí)法力度對(duì)非法試驗(yàn)行為進(jìn)行查處。農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)非法從事玉米研發(fā)和試驗(yàn)行為進(jìn)行查處[6]。

4.2 加強(qiáng)轉(zhuǎn)基因棉花種子的監(jiān)管

隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程加快和農(nóng)作物規(guī)?；a(chǎn)不斷推進(jìn)，轉(zhuǎn)基因作物作為一種全新的技術(shù)進(jìn)入了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。一直以來(lái)，我國(guó)對(duì)植物新品種的保護(hù)力度也相對(duì)比較大，因?yàn)檫@是對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，也是關(guān)系到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域可持續(xù)發(fā)展的重要因素之一。

雖然我國(guó)已有多部法律法規(guī)從不同側(cè)面都規(guī)定了種子管理的各項(xiàng)法律法規(guī)，但是，由于我國(guó)實(shí)行種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者“持照經(jīng)營(yíng)”等市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式，沒(méi)有對(duì)轉(zhuǎn)基因種子生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定，轉(zhuǎn)基因種子監(jiān)管存在著法規(guī)空白。因此加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)基因棉花種子生產(chǎn)和商業(yè)活動(dòng)的監(jiān)督檢查，依法打擊違法生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)行為成為迫切需要解決的問(wèn)題。而《規(guī)定》的出臺(tái)，規(guī)范了轉(zhuǎn)基因棉花種子的名稱(chēng)、標(biāo)識(shí)以及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)基因棉花種子的條件等，這有利于加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)基因棉花種子的監(jiān)管，保護(hù)棉花新品種，維護(hù)種子市場(chǎng)秩序，擴(kuò)大我國(guó)棉花的產(chǎn)量[7-8]。

4.3 健全信息溝通機(jī)制，強(qiáng)化技術(shù)支持

為保證對(duì)轉(zhuǎn)基因棉花種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可及品種審定實(shí)行監(jiān)管，應(yīng)建立轉(zhuǎn)基因棉花種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息通報(bào)機(jī)制。一方面要及時(shí)向社會(huì)公布有關(guān)監(jiān)管信息和產(chǎn)品目錄，加強(qiáng)信息溝通。另一方面建立重大事件信息報(bào)送制度，并及時(shí)向國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)報(bào)送重大事件信息，及時(shí)向社會(huì)公布農(nóng)業(yè)相關(guān)信息及產(chǎn)品目錄，方便公眾和企業(yè)了解政策信息和產(chǎn)品信息。要健全轉(zhuǎn)基因棉花種子技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)及人員的信息庫(kù)，積極開(kāi)展轉(zhuǎn)基因技術(shù)研發(fā)工作和成果推廣應(yīng)用工作。要在農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)及人員培訓(xùn)方面給予必要支持，確保國(guó)家有計(jì)劃、有組織地開(kāi)展轉(zhuǎn)基因棉花試種相關(guān)研究及產(chǎn)品研發(fā)。同時(shí)，要加大科技對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域發(fā)展工作的支持力度，積極引導(dǎo)科研人員參與到新成果開(kāi)發(fā)中，使廣大農(nóng)民受益[9-10]。

4.4 規(guī)范轉(zhuǎn)基因棉花種植，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展

在育種和栽培過(guò)程中采用轉(zhuǎn)基因技術(shù)手段，可有效控制轉(zhuǎn)基因作物在自然環(huán)境中的產(chǎn)量波動(dòng)。如進(jìn)行轉(zhuǎn)基因棉花植株矮化育種，可有效控制棉花植株高矮不良性狀；利用轉(zhuǎn)基因技術(shù)進(jìn)行籽棉蛋白原料生產(chǎn)的轉(zhuǎn)基因棉籽油，可有效提高棉籽油產(chǎn)量；利用轉(zhuǎn)基因技術(shù)對(duì)轉(zhuǎn)基因棉花籽棉加工蛋白粉時(shí)產(chǎn)生的棉酚采用物理方法處理加工完成后可提高棉花色素及其他下游產(chǎn)品的產(chǎn)量。對(duì)轉(zhuǎn)基因棉花種植、收獲等各環(huán)節(jié)實(shí)行嚴(yán)格管理，定期對(duì)轉(zhuǎn)基因棉花種子進(jìn)行安全性評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)，規(guī)范轉(zhuǎn)基因棉花種植，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展[11-12]。

根據(jù)《規(guī)定》生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)基因棉花種子應(yīng)當(dāng)符合以下4 種情形：一是轉(zhuǎn)基因棉花種子產(chǎn)品的性狀要符合相關(guān)的規(guī)定，要確保種子的安全。不僅需要具有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全證書(shū)，而且種子的生產(chǎn)加工技術(shù)要成熟，確保質(zhì)量穩(wěn)定，有完整的銷(xiāo)售記錄、產(chǎn)品標(biāo)簽或標(biāo)識(shí)。二是品種授權(quán)。種子主管部門(mén)根據(jù)品種授權(quán)或者批準(zhǔn)種植該品種、推廣該品種或?qū)ζ渌撈贩N適宜種植區(qū)域、規(guī)模等情況作出決定后，準(zhǔn)予開(kāi)展相關(guān)試驗(yàn)和生產(chǎn)應(yīng)用推廣。三是加工方式與標(biāo)準(zhǔn)。種子主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)其生產(chǎn)加工方式與標(biāo)準(zhǔn)是否符合規(guī)定進(jìn)行核查并作出決定，經(jīng)核查認(rèn)為適合采用機(jī)械化加工工藝、標(biāo)準(zhǔn)符合規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)予實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)種植功能；認(rèn)為不適宜采用機(jī)械化加工工藝而難以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)種植功能的，應(yīng)當(dāng)予以解除承包合同、終止土地流轉(zhuǎn)或者轉(zhuǎn)移所有權(quán)等處理后再行種植生產(chǎn)服務(wù)使用經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。四是標(biāo)簽標(biāo)識(shí)不規(guī)范，嚴(yán)重影響產(chǎn)品質(zhì)量和正常銷(xiāo)售管理程序等情況，必須依法進(jìn)行處理并限期改正。經(jīng)處理仍無(wú)法改善或者造成嚴(yán)重不良影響等情形，應(yīng)當(dāng)依法終止種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)并且依法處理并限期改正[13]。

4.5 建立與農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

依據(jù)《規(guī)定》具體要求，實(shí)施監(jiān)管的主體應(yīng)做好以下幾方面。一是實(shí)施監(jiān)管的主體必須依法取得種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證。二是明確了種業(yè)主管部門(mén)和監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)的職責(zé)，將監(jiān)管責(zé)任層層分解給了有關(guān)單位。三是要求行政監(jiān)督部門(mén)、種子主管部門(mén)、監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)要建立協(xié)同工作機(jī)制，及時(shí)通報(bào)檢查情況。四是規(guī)定了種業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在15 個(gè)工作日內(nèi)向社會(huì)公布種子產(chǎn)品監(jiān)督抽查結(jié)果。五是規(guī)定了種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定配備質(zhì)量檢驗(yàn)人員。六是對(duì)從事轉(zhuǎn)基因棉花種子生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)實(shí)行全程監(jiān)督管理機(jī)制等內(nèi)容作了進(jìn)一步明確。要求種子主管部門(mén)要對(duì)從事轉(zhuǎn)基因棉花種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)實(shí)行全程監(jiān)督管理；對(duì)從事轉(zhuǎn)基因棉花種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位執(zhí)行法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；對(duì)種子銷(xiāo)售市場(chǎng)是否存在未經(jīng)許可擅自經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)基因棉花種子、銷(xiāo)售轉(zhuǎn)基因棉花種子，是否違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督檢查；對(duì)種子銷(xiāo)售區(qū)域進(jìn)行監(jiān)督檢查；對(duì)不符合規(guī)定條件進(jìn)行許可而繼續(xù)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)基因棉花種子行為的處罰方式等內(nèi)容進(jìn)行明確。按照相關(guān)的法律規(guī)定可以采取強(qiáng)制措施或者采取其他行政手段禁止違法行為。

對(duì)未取得種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證擅自在網(wǎng)上或門(mén)店內(nèi)銷(xiāo)售種子的，規(guī)定了相應(yīng)的處罰條款；對(duì)種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證未按規(guī)定期限和程序取得證書(shū)的，規(guī)定了相應(yīng)的處罰條款。農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)對(duì)實(shí)施行政許可中的違法行為，有權(quán)依法作出行政處罰；對(duì)未按照規(guī)定進(jìn)行處罰的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以糾正。但是不能將農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為行政執(zhí)法主體，與行政機(jī)關(guān)之間應(yīng)建立必要的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)要將農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)納入地方農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法行為應(yīng)及時(shí)予以糾正。對(duì)于已查處到違法案件的，農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)要及時(shí)將查處結(jié)果書(shū)面告知當(dāng)事人所在地農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法部門(mén)，并告知當(dāng)事人享有陳述和申辯的權(quán)利。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定時(shí)限通知當(dāng)事人領(lǐng)取檢驗(yàn)檢疫證書(shū)和標(biāo)簽。當(dāng)事人逾期不領(lǐng)取或不換發(fā)檢驗(yàn)檢疫證書(shū)或標(biāo)簽的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任?！兑?guī)定》施行后各級(jí)種業(yè)主管部門(mén)及其工作人員都將嚴(yán)格按照《規(guī)定》要求加強(qiáng)監(jiān)督管理。另外，相關(guān)企業(yè)也要嚴(yán)格按照轉(zhuǎn)基因品種進(jìn)行生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)[14-16]。