李 強，劉 瑋，2

（1.南開大學金融學院，天津 300350；2.南開大學災害風險管理與巨災保險研究中心，天津 300350）

一、引言

自然災害種類多、分布廣、頻率高、損失重是我國的一個基本國情。單就2022 年而言，因自然災害造成的直接經(jīng)濟損失達2386.5 億元①數(shù)據(jù)來源：中國應(yīng)急管理部網(wǎng)站 《應(yīng)急管理部發(fā)布2022 年全國自然災害基本情況》https://www.mem.gov.cn/xw/yjglbgzdt/202301/t20230113_440478.shtml。，災害引發(fā)的生活生產(chǎn)停滯、產(chǎn)業(yè)鏈中斷等間接損失更是難以估量。經(jīng)濟社會的發(fā)展，特別是人口、資源的聚集以及新興風險與傳統(tǒng)風險的耦合，加劇了各類重大自然災害帶來的風險沖擊和不確定性，對我國的災害風險治理能力提出了新的考驗（唐金成和揭宗康，2022）。黨的二十大報告明確闡釋了堅持“以防為主、防抗救相結(jié)合”的自然災害防治體系建設(shè)理念，既反映了黨和國家對于加強風險防控機制建設(shè)的重視，推動了災害治理模式向事前預防轉(zhuǎn)型、決心將問題解決在“萌芽之時、成災之前”的規(guī)劃部署，也體現(xiàn)了對于災害，尤其是高于常態(tài)化設(shè)防等級的重大自然災害的發(fā)生及其嚴重負面影響客觀存在這個規(guī)律的把握和尊重，從而致力逐步提升重大自然災害沖擊后的處置保障能力。

資金保障是災后保障能力的重要內(nèi)容，資金充足與否、分配科學與否關(guān)乎災害治理的成敗。在財政預算中為應(yīng)急救災和恢復重建的配置（以下簡稱為“財政涉災預算”）是災害應(yīng)急處置與救援、災后恢復與重建階段可直接動用的核心資源（其構(gòu)成如圖1 所示），直接影響自然災害事件的應(yīng)急響應(yīng)能力和恢復能力（馮俏彬等，2011）。同時，重大自然災害給財政本身帶來的沖擊是巨大的，可能導致原有財政收支平衡被打破、政府債務(wù)劇增等問題（劉尚希等，1997；劉瑋和郭靜，2021）。以2008 年發(fā)生的汶川地震為例，這次災難導致了巨大的經(jīng)濟損失和恢復重建資金缺口。為了應(yīng)對這一情況，在經(jīng)過全國人大常委會審議批準后，中央財政對當年的中央預算進行調(diào)整，建立規(guī)模約為3000 億元的災后恢復重建基金②數(shù)據(jù)來源：撥付迅速 確保需要——關(guān)于災后重建資金的報告[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站，2009-05-07.https://www.gov.cn/jrzg/2009-05/07/content_1307858.htm。在看到以“舉全國之力多渠道籌集災后重建資金”的積極成效的同時，也需要認識到巨額且臨時性的涉災資金調(diào)整不僅存在財政風險，而且可能會直接影響原有的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，需要通過科學的機制設(shè)計對風險加以分散。提高財政抗災韌性正是通過有效的事前機制安排，分散和減緩政府因承擔重大災害救援、恢復和重建責任所造成的巨額、臨時性的財政支出的風險。財政抗災韌性既是新安全格局中強化經(jīng)濟安全和社會保障體系建設(shè)的重要組成部分，也是增強國家和地方經(jīng)濟韌性過程中需要著力解決的重點問題之一。進一步地，本文將財政抗災韌性定義為：為消除用于災害處置與恢復的財政資金缺口，以優(yōu)化財政涉災預算的管理機制作為抓手，在發(fā)生重大自然災害情境下的財政資金保障能力和財政抗沖擊能力。財政抗災韌性的這個定義，既強調(diào)了財政對于保障經(jīng)濟社會總體安全的作用，也突出了維護財政本身安全的重要意義。

圖1 我國財政涉災預算體系

當前，我國財政的預算剛性與自然災害沖擊財政收支的或有屬性之間的矛盾，是導致財政涉災預算“無災不可用、有災不夠用”的直接原因（魏鋼，2018）。所謂自然災害沖擊財政收支的或有屬性（也可以理解為自然災害損失是財政的或有負債（Polackova，1998；Weber和Musshoff，2021）），指在既有財政制度框架內(nèi)，重大自然災害影響財政安全在較長的時間維度上具有確定性，但其作用的負面結(jié)果具有不確定性，包含了潛在的財政風險和宏觀經(jīng)濟風險。一方面，在“重大自然災害→災后資源（再）配置→財政危機”的財政風險鏈條中，不確定性既源于鏈條節(jié)點事件發(fā)生的概率和嚴重程度，例如重大自然災害是否在觀察期內(nèi)發(fā)生、以何種強度發(fā)生（趙要軍等，2006），也來自鏈條傳導過程，如災后資源配置的過程中公共風險轉(zhuǎn)化為財政風險（如計劃外財政支出）的實際規(guī)模如何（劉尚希，2003）。當前，剛性的財政涉災預算尚不能從規(guī)模和時間上，科學匹配災害導致財政或有負債。圖2 顯示，近20年來，我國計劃內(nèi)涉災資金③統(tǒng)計口徑在具體的災害救助與應(yīng)急管理科目或?qū)ｍ椣?，且不含各類公共衛(wèi)生事件專項。占各年度自然災害直接損失的比例，在1%-8%的區(qū)間內(nèi)波動，而波動的主要原因是統(tǒng)計年度內(nèi)是否有重大災害事件發(fā)生，也進一步驗證了財政涉災預算缺乏彈性。另一方面，我國的自然災害處置跨省域協(xié)同機制主要以“對口支援”“一省幫一縣”等形式發(fā)揮作用。在肯定災害處置協(xié)同彰顯出“全國一盤棋、集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢的同時（張桂蓉等，2022），也需要警惕配套機制不完善所導致的資金成本和制度成本④資金成本是指計劃外融資成本以及被挪用資金的原規(guī)劃工作項目停頓、延遲，甚至取消造成的直接財務(wù)成本，制度成本是指被挪用資金的原規(guī)劃工作項目停頓、延遲，甚至取消引發(fā)的外溢經(jīng)濟和社會成本及風險?！，F(xiàn)有的財政涉災預算配置方式，還未能有效支撐自然災害處置跨省域協(xié)同機制的運行，無法充分應(yīng)對重大自然災害的風險外溢效應(yīng)，甚至可能在宏觀經(jīng)濟層面引發(fā)系統(tǒng)性風險。

圖2 1998-2019 年計劃內(nèi)涉災資金占自然災害直接損失的比例

新安全格局強調(diào)安全的系統(tǒng)思維和方法（趙磊和劉超，2022），充分發(fā)揮財政對災害處置保障能力和增強財政自身抵御災害沖擊的能力，對于建立高效、科學的自然災害防治體系的意義重大。因此，如何設(shè)計制度化的、可有效融入財政體系的災害風險分散機制，以彌補各級政府應(yīng)對重大自然災害的財政涉災資金缺口，進而提升財政抗災韌性，是災害治理和公共財政領(lǐng)域需要深入研究的現(xiàn)實問題。

二、新安全格局視角下的災害治理與財政安全

新安全格局是總體國家安全觀理論發(fā)展進程中的里程碑（鄭賢操等，2023）。災害治理覆蓋了新安全格局所強調(diào)的多個領(lǐng)域，不僅關(guān)系國計民生，還事關(guān)國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。提升災害治理能力，是貫徹統(tǒng)籌發(fā)展和安全理念的重要舉措，是保障新發(fā)展格局的有效抓手（樓繼偉，2019），也是推進國家在“十四五”期間以至今后更長一個時期高質(zhì)量安全發(fā)展的客觀要求。當前我國的災害治理立足于“防”與“救”兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)（溫家洪 等，2019），在不同的環(huán)節(jié)中災害治理與財政安全的互動關(guān)系是不同且動態(tài)調(diào)整的，要深入理解這種差異，需要有更廣闊的視野，而新安全格局提供了一個新的分析框架。

（一）新安全格局下災害治理的內(nèi)涵

從應(yīng)急管理學科的視角來說，災害治理包含了災前、災變、災時和災后等四個階段，災害治理能力是各階段中的綜合災害防御能力的體現(xiàn)（佘廉和鄭華卿，2010）。我國應(yīng)急管理體系先后歷經(jīng)從1.0 版本至4.0 版本的升級優(yōu)化過程（鐘開斌，2020；張海波，2022），為應(yīng)對自然災害提供了有力支撐。但需要明確的是，災害治理與應(yīng)急管理既在理論層面上存在不同之處，又在實踐中呈現(xiàn)出相互促進、逐漸融合的趨勢。首先，在實施（管理）干預的范圍上，災害治理專注于自然災害及其衍生、次生災害的防范；應(yīng)急管理涵蓋了對更為廣泛的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等突發(fā)事件的應(yīng)對。其次，在管理流程上，災害治理強調(diào)加強自然災害風險防治和提高綜合抗災能力，是在充分了解暴露程度、脆弱性和災害特性的基礎(chǔ)上，由事前策略向后延伸至災害處置的過程（UNDRR，2015），即災害治理體系的構(gòu)建體現(xiàn)了從“防”到“救”的時序控制；應(yīng)急管理體系和能力突出“急”的突發(fā)事件物理屬性與“應(yīng)”所寓意的及時、有效的應(yīng)對及相應(yīng)的預案管理（高小平，2008；薛瀾，2020），即應(yīng)急管理體系的形成是從“救”到“防”的逆流程管理。最后，當前我國的應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化建設(shè)是轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念的過程，“堅持以防為主、防抗救相結(jié)合”的思維體現(xiàn)了災害治理和應(yīng)急管理在目標和方法上的融合，而把應(yīng)急管理的重點從事件應(yīng)對轉(zhuǎn)到風險防范則是從制度建設(shè)上統(tǒng)籌“救”與“防”的關(guān)系。

在新安全格局下，科學地界定災害治理的內(nèi)涵需要遵循系統(tǒng)性思維，考慮不同環(huán)節(jié)之間的耦合關(guān)系、影響機制以及各種因素的相互作用。首先需要準確把握災害治理能力，即災前預防能力、災害發(fā)生時的抵御能力和災后重建能力。在災前，減少可能的損失，甚至避免危機的發(fā)生；一旦災害發(fā)生，需要采取措施有效地控制其帶來的損失，提高防災減災救災的效率和效益；在災后，進行高效重建并恢復災前的穩(wěn)定和繁榮。在此基礎(chǔ)上，可以明確一項必要且緊迫的系統(tǒng)性工作是統(tǒng)籌不同區(qū)域和部門的應(yīng)災需求，從而優(yōu)化資金、人力和物資等方面的配置，這也給財政涉災預算改革提出了新要求。特別地，為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標，需要將災害恢復和重建納入長遠的經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中。

（二）災害風險與財政風險的聯(lián)系和轉(zhuǎn)化

財政風險的許多問題并不僅僅源于財政部門本身（內(nèi)生性財政風險），而更多的是經(jīng)濟社會發(fā)展過程中深層次體制性和結(jié)構(gòu)性矛盾的集中表現(xiàn)（外生性財政風險）（樓繼偉，2019）。在災害治理的范疇，財政風險是政府所面臨的災害風險失控的最終表現(xiàn)形式之一，可以說財政風險和災害風險的關(guān)系既是“一體兩面”，也可能是“此消彼長”。劉尚希（2021）認為，制定財政政策實際上就是將財政風險工具化，去對沖公共風險。但自然災害造成的影響難以預測，財政風險的來源不僅包括因疏于防范風險而造成的災后臨時性支出，還可能是對潛在風險的過度反應(yīng)而導致的資源浪費和額外支出，這給控制財政風險帶來了困難。

災害風險轉(zhuǎn)化為財政風險的路徑多樣，精準識別不同路徑上的風險轉(zhuǎn)化過程有益于控制風險。政府需要承擔災害導致的人員傷亡和物質(zhì)損失的最終責任，同時還需要投入資金用于救援和重建。這種顯性的財政風險是通過法律義務(wù)進行明確的，其影響主要以計劃外的財政支出增加這種形式體現(xiàn)出來。災害風險也可能轉(zhuǎn)化為隱性的財政風險，例如重大自然災害可能導致社會經(jīng)濟活動放緩或停滯，從而減少稅收和就業(yè)，增加衛(wèi)生醫(yī)療、教育和社會保障投入，阻礙市場主體生產(chǎn)經(jīng)營并削弱融資能力，進而長期影響財政收入和支出。此外，災害的負面影響可能擴散到更廣泛的領(lǐng)域，如產(chǎn)業(yè)鏈、金融市場、國際貿(mào)易等，進而進一步影響財政穩(wěn)定性和債務(wù)償還能力。因此，為了對災害風險轉(zhuǎn)化為財政風險的不同路徑進行識別和干預，需要進行災害風險評估和直接、間接損失評估，以確定潛在的財政風險。同時，為了更好地把握潛在的影響范圍和程度，需要分析風險傳遞機制。最終，相關(guān)工作的落腳點是制定相應(yīng)的財政災害融資策略，在控制財政風險累積的同時，做到及時、有效地支持災后救援、恢復和重建。

（三）重新審視財政涉災資金缺口問題：認知失調(diào)與工具缺失

財政涉災資金缺口問題的產(chǎn)生，部分源于對災害風險和風險分散機制的認知失調(diào)。這一問題不僅僅出現(xiàn)在我國，在全球范圍內(nèi)也具有普遍性。一方面，災害風險是現(xiàn)實中普遍存在且可預見的，但在實踐中往往對于政府是最后的災害風險承擔主體缺乏清晰的判斷。除了在政府資產(chǎn)負債表中所體現(xiàn)的直接損失外，居民、企業(yè)等社會主體的災害損失和恢復責任最終會轉(zhuǎn)嫁于政府，從而構(gòu)成財政的或有負債，其對財政安全的沖擊、威脅被嚴重低估。另一方面，在財政涉災預算中，缺少與災害風險對稱的資金配置工具。一個嚴重的認知錯誤是，在遵循預算剛性的前提下，試圖通過準確估算災害損失并使用全額實有資金建立基于評估結(jié)果的“災害儲備”。這種做法過度依賴歷史數(shù)據(jù)和模型預測（程時雄和何宇航，2023），忽略了脆弱性的動態(tài)過程屬性、極值風險以及其他潛在的風險與需求，可能導致儲備不足或者過剩，一定程度上違背了統(tǒng)籌發(fā)展和安全的初衷。

發(fā)揮信貸、保險等市場機制在防災減災中的積極作用，優(yōu)化災害保險的應(yīng)急保障機制，完善風險融資機制逐漸成為我國防災減災救災體制機制改革的一個推進方向。在具體的實踐中，一個典型的例子是全國范圍及部分省市開展的巨災保險試點。隨著我國城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險于2016 年7 月正式落地，其后針對不同（綜合）災種的專項巨災保險試點在全國鋪開，在實現(xiàn)從無到有突破的同時，許多問題也隨之暴露出來。第一，以居民為被保險人的巨災保險的保障水平難以有效應(yīng)對自然災害造成的損失，這是在當前階段及未來較長的時間范圍內(nèi)無法改變的事實。此外，具有政策屬性的財政金融項目往往不以盈利為首要目標，并不意味著可以忽視市場業(yè)績（胡學好，2006）。當前專項巨災保險“保本微利”的經(jīng)營思路導致難以培養(yǎng)足以應(yīng)對重大自然災害的償付能力，影響項目的可持續(xù)性。第二，未能在巨災保險框架中明確政府與市場的責任邊界。責任模糊進一步導致現(xiàn)有風險責任分層設(shè)計（見圖3）缺乏科學性，不僅沒有分散政府的災害風險，還可能引入新的財政風險——財政在為災害事件承擔兜底責任的基礎(chǔ)上，又需要承擔額外的巨災保險兜底責任，且比例回調(diào)機制⑤比例回調(diào)機制是指，當總保險賠款超過直保機構(gòu)和再保險機構(gòu)賠償限額與地震保險基金余額總和，根據(jù)巨災保險制度責任分層的償付能力與總保險損失規(guī)模設(shè)定實際賠付的比例，即進行不足額賠償。在違背合同法、保險法中關(guān)于履行主要義務(wù)、賠償或給付保險金的責任的相關(guān)條款的同時，容易引發(fā)公共信任危機。第三，巨災保險制度化、體系化建設(shè)的進程緩慢或停滯。巨災保險本身蘊含了要素統(tǒng)籌、機制銜接的制度屬性（中國保險學會，2022），強調(diào)結(jié)構(gòu)性防災減災重要基礎(chǔ)設(shè)施與非結(jié)構(gòu)性的風險轉(zhuǎn)移策略的統(tǒng)籌，注重針對不同風險承擔主體、不同災害治理環(huán)節(jié)的保障機制相銜接。將巨災保險制度等同于經(jīng)營巨災保險商業(yè)產(chǎn)品或政策性巨災保險保障項目，與巨災風險管理的基本原理相悖，而試圖依靠某一或數(shù)種巨災保險產(chǎn)品實現(xiàn)局部或區(qū)域在財務(wù)層面對沖巨災風險的做法，與災害治理和應(yīng)急管理嚴重脫節(jié)，造成財政資源的浪費且無法實現(xiàn)防范與化解重大風險的目標（劉瑋等，2022）。第四，缺少作用于政府財政風險的直接災害金融保險工具，不能滿足政府風險分散與風險減量管理的現(xiàn)實需求。綜上，不當?shù)臋C制設(shè)計，不僅在試圖緩解財政涉災資金缺口時捉襟見肘，還給財政安全帶來了新的挑戰(zhàn)。

圖3 現(xiàn)有巨災保險制度風險責任分層設(shè)計

克服認知失調(diào)，并在改革實踐中解決財政涉災資金缺口的問題，是構(gòu)建現(xiàn)代化財稅和金融體制的一項子命題。如何對政府的財政涉災資金及財政整體穩(wěn)定、安全給予有效的保障是理論研究和實踐層面的難題和挑戰(zhàn)。在相關(guān)學術(shù)觀點中，具有代表性的主張是將財政機制設(shè)計超脫于財稅、經(jīng)濟范疇之外，立足于國家治理層面進行制度化的分配，從而形成現(xiàn)代化財政機制改革以及解決實際問題的合力。對財稅金融體制改革趨勢的判斷，也客觀反映了目前財政體系服務(wù)災害治理的效能不足和災害風險分散機制缺失。例如，高培勇（2018）指出隨著財政與治理的對接，需要優(yōu)化以財稅制度安排和財稅運行秩序為基礎(chǔ)，充分利用市場機制提高資源的調(diào)度和配置效率，提高解決實際公共服務(wù)和公共責任問題的能力；李勝（2022）認為財政體系改革要遵循風險分配邏輯，應(yīng)當增強財政在風險治理方面的資源配置，實現(xiàn)以財政帶動治理觀念和行為的轉(zhuǎn)變；苗慶紅（2021）提出涉及災害響應(yīng)的財政決策中應(yīng)包含橫向的權(quán)利安排和縱向的事權(quán)、財政支出責任的劃分，整合人、財、物資源，改革要做到遵循應(yīng)急預算的及時性原則，并在程序上符合財政預算的法律要求。災害治理強調(diào)“綜合”與“協(xié)同”（史培軍等，2014），財政涉災資金缺口背后隱含的財政抗災韌性建設(shè)是典型的跨學科問題，已有部分研究跳出單一學科研究范圍限制，較早地認識到利用市場化風險管理工具提升財政抗災韌性的重要性。卓志和段勝（2016）提出豐富災害治理體系中的市場主體和工具，可以從提升災害治理的效率和革新財政涉災預算風險融資機制兩方面逐步發(fā)揮作用；劉瑋（2019）認為將金融保險機制嵌入災害風險管理制度設(shè)計，構(gòu)建制度化的風險分散機制、創(chuàng)新災害風險管理體系，可以有效提升包括政府在內(nèi)的各方受災主體的韌性。對一系列的理論研究成果和實踐經(jīng)驗教訓的重新審視，有助于廓清解決財政涉災資金缺口問題的認知障礙和行動偏誤，為提升財政抗災韌性提供有效的理論指引和行動抓手，有利于推進整體性、制度性的災害治理體系優(yōu)化與變革。

三、財政抗災韌性的提升策略：基于新安全格局的系統(tǒng)性變革

韌性治理是公共管理領(lǐng)域?qū)嵺`和理論的交叉，這種治理模式將因地制宜、因時而變的治理工具科學地融入治理體系之中（朱正威和吳佳，2021）。新安全格局賦予財政安全與韌性治理互動的新內(nèi)涵——本文所討論的財政抗災韌性建設(shè)就是其中的一個核心維度，需要優(yōu)化財政涉災預算結(jié)構(gòu)，充分地發(fā)揮災害金融工具和制度創(chuàng)新的作用，這也意味著自然災害應(yīng)急綜合保障能力提升工程的推進。

（一）財政抗災韌性的建設(shè)維度

發(fā)展、開放、改革和創(chuàng)新是構(gòu)建新安全格局的基點（朱正威和劉瑩瑩，2020；任群委等，2022）。歷史經(jīng)驗表明，不發(fā)展、不開放、不改革、不創(chuàng)新是最大的不安全因素。當前，新安全問題呈現(xiàn)傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全問題的耦合態(tài)勢，需要從以上四個基點出發(fā)加以解決。

在重大災害到來之際，有效地管理和處置危機、保障安全是檢驗政府是否對人民群眾負責的試金石（閃淳昌，2019）。在新安全格局框架下，財政抗災韌性聚焦于政府在財務(wù)層面如何有效地應(yīng)對災害危機，是守住安全發(fā)展底線的體現(xiàn)。在財政抗災韌性的建設(shè)中引入系統(tǒng)復原、發(fā)展演進等關(guān)鍵思維（王婷，2022），同步提升結(jié)構(gòu)性韌性、功能性韌性和保障性韌性，以使政府及財政體系在應(yīng)對災害風險沖擊時能夠保持基礎(chǔ)機能、恢復正常運轉(zhuǎn)并防止風險擴散。

因此，財政抗災韌性建設(shè)應(yīng)從總體性、人民性和創(chuàng)新性三個維度統(tǒng)籌考慮?？傮w性體現(xiàn)了韌性治理的特點、決定了建設(shè)水平的高低，需要在內(nèi)外部各主體和工作機制相互促進、兼容的基礎(chǔ)上進行建設(shè)；人民性即以人民為中心的根本宗旨，財政涉災預算體系需要強化積極備災減災救災的能力，以保障人民的安全、生計和福祉；創(chuàng)新性是將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的途徑，需要持續(xù)優(yōu)化財政涉災資金風險分散機制，以更好地應(yīng)對高質(zhì)量發(fā)展、高水平開放和高效能治理所面臨的災害風險挑戰(zhàn)和不確定性因素。

（二）財政涉災預算的結(jié)構(gòu)優(yōu)化

在多種災害風險復合的情況下，如何清晰、系統(tǒng)地掌握細分災害風險產(chǎn)生的財政責任，并配置科學化和制度化的風險分散工具是我國財政涉災預算面臨的直接問題。為了解決這一問題，可以優(yōu)化現(xiàn)有的財政涉災預算結(jié)構(gòu)，探索符合中國國情的災害風險財政預算融資策略。

財政涉災預算結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，應(yīng)基于資金或有程度匹配災害風險頻率和強度的原則進行設(shè)計，從而實現(xiàn)財政抗災韌性的提升。優(yōu)化過程需要注意兩個要點：第一，財政涉災預算的風險分散工具的或有屬性應(yīng)與災害風險對稱。這意味著，實有資金與或有屬性較低的工具應(yīng)該配置高頻-低損的災害風險，而或有屬性高的工具則應(yīng)配置低頻-高損的災害風險。第二，為了兼顧提高實有資金的流動性和降低災害風險融資成本兩個方面，應(yīng)根據(jù)災害風險的變化和資金的體量，將部分預算與指數(shù)化災害金融工具掛鉤，以實現(xiàn)財政涉災資金放大的功能（Wei等，2021）。優(yōu)化過程可以提升財政涉災預算的適應(yīng)性、針對性和有效性，為保障人民生命財產(chǎn)安全和經(jīng)濟社會穩(wěn)定提供有力支撐（Gamper 等，2017）。

世界銀行設(shè)計了一套災害風險金融機制（見圖4），旨在補充各經(jīng)濟體各層級政府財政響應(yīng)災害重建需求的資金額度，其中不少內(nèi)容是可學習和借鑒的。在不影響財政預算剛性平衡的前提下，世界銀行的災害風險金融方案的基本特征是多層次的工具嵌套和從事后籌資向事前融資策略轉(zhuǎn)變、從災害應(yīng)對向風險減緩轉(zhuǎn)變。在這套機制框架下，一個典型的實踐案例是墨西哥的FONDEN 基金，該基金嘗試運用多種創(chuàng)新性工具為政府資產(chǎn)和低收入群體提供地震、颶風保障，保障范圍涵蓋了自然災害對重大公共基礎(chǔ)設(shè)施、居民房屋和生態(tài)環(huán)境的威脅。FONDEN 自2006 年以后發(fā)行了5 次連接特定災害風險分散計劃的巨災債券，總共價值約17.10 億美元⑥數(shù)據(jù)來源：世界銀行.Insuring Mexico against Natural Disaster[R].2020.，有效緩解了墨西哥公共財政資金應(yīng)對日益嚴重的自然災害沖擊的壓力。

通過借鑒有益的國際經(jīng)驗，可以明確為了優(yōu)化財政涉災預算的結(jié)構(gòu)，需要考慮政府面臨的災害風險圖譜，即主要災因及其關(guān)聯(lián)的財政支出或有責任的分層量化。此外，災害風險財政預算融資策略的成本（見表1）也是一個需要予以重視的因素。這樣可以在配置災害短期、中期、長期的財政資源的主要支出項目時，同時兼顧效率和不同職能、不同層級部門的需求。提升財政抗災韌性需要結(jié)合資金成本的差異，以更高的適應(yīng)性和靈活度采用相應(yīng)的風險自留、轉(zhuǎn)移和外延等工具進行對沖（見圖5）。

表1 災害風險財政預算融資策略的成本比較

總之，合理的預算結(jié)構(gòu)調(diào)整，配置事前風險轉(zhuǎn)移工具，可以消除災后不能融資或資金成本過高等不利因素，從而鎖定災害處置的成本；可以在資金層面保障政府在遭遇不同嚴重程度的災害時的治理水平穩(wěn)定。

（三）部分防災減災救災情景下的災害金融工具運用

我國自然災害種類、頻率、強度的空間分布不均衡，導致特定地區(qū)受特定自然災害的影響較為頻繁。然而，極端氣象災害可能超越常規(guī)的防災減災認知，給災害防御帶來較大的不確定性和較多的困難。在此背景下，災害金融工具的應(yīng)用可以減輕部分災害損失，前瞻性地保障經(jīng)濟與社會的平穩(wěn)發(fā)展。具體而言：

第一，針對七大水系季節(jié)性洪水治理，財政預算資金保障是流域治理能力的核心組成部分。流域洪水財政指數(shù)保險及其證券化模式可以在不增加實有資金的情況下提高預算額度，充實已經(jīng)建立的流域應(yīng)急響應(yīng)體系，實現(xiàn)物流、信息流和資金流的統(tǒng)一。這種財政風險分散機制的有效運作需要以成熟的科技條件、數(shù)據(jù)支撐以及傳統(tǒng)（再）保險市場、債券市場的風險轉(zhuǎn)移能力為基礎(chǔ)和保障。

第二，對于城市（群）極端氣象事件引發(fā)的公共安全事故治理，傳統(tǒng)的預算模式在資金規(guī)模上無法應(yīng)對極端氣象事件風險，也難以滿足預算剛性和平衡年度考核指標的要求。因此，公共安全綜合保障計劃（包含了參數(shù)化觸發(fā)的財政巨災保險、應(yīng)急信用額度、巨災債券）可以盤活有限的存量實有資金，并在低概率的極端事件爆發(fā)時將或有資金轉(zhuǎn)變?yōu)樵隽繉嵱匈Y金，以滿足公共部門履行災難應(yīng)急響應(yīng)和恢復重建職責所需的財政資金籌集要求。

第三，為有效分散地震災害風險，在地震巨災風險管理中，需要嵌套使用多種融資工具和風險分散工具。政府可以通過購買地震保險，將地震損失風險轉(zhuǎn)移給保險公司，減輕政府的財政壓力。然而，普通的商業(yè)保險公司（或保險共同體）是難以具備重大地震災害的償付能力的。因此，需要利用地震巨災基金、國內(nèi)外再保險市場和證券化工具將地震巨災風險進一步分散（Li Q，Liu W，2023）。

第四，針對糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)大災分散機制，農(nóng)業(yè)風險大災基金可以應(yīng)對災害在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域可能引發(fā)的財政風險，保障糧食安全。在基金管理和運用方面，需要考慮以下兩點：一是財政通過出資或合作設(shè)立專項基金，需要具備靈活的預算調(diào)配能力，確保預算資金優(yōu)先用于恢復生產(chǎn)；二是建立災后損失評估和預算分配機制，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、考慮不同類型農(nóng)作物的生長周期和災害風險程度等因素，并根據(jù)產(chǎn)量和價格情況制定資金分配方案。

（四）災害治理體系制度創(chuàng)新的持續(xù)性建構(gòu)

應(yīng)對持續(xù)不斷的源自自然災害和社會環(huán)境的挑戰(zhàn)，需要持續(xù)推進災害治理體系的制度創(chuàng)新。災害治理體系制度創(chuàng)新旨在適應(yīng)不斷變化的災害風險和挑戰(zhàn)，建構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)結(jié)構(gòu)性防災減災救災投入與非結(jié)構(gòu)性災害適應(yīng)性機制相結(jié)合的風險治理架構(gòu)。其中，財政涉災韌性建設(shè)是提高防災減災救災能力、激發(fā)災害治理革新的關(guān)鍵之舉。通過把災害金融機制融入財政預算配置，以公共財政的資金流打通災害治理的各個環(huán)節(jié)，有助于實現(xiàn)災害治理體系的科技信息化、市場化、社會化發(fā)展目標（李強，2021），提升上下貫通、協(xié)調(diào)聯(lián)動的災害治理能力。

除了政府層面，社會組織、市場主體和社會公眾等多方主體也應(yīng)參與到災害治理體系之中，充分發(fā)揮各自在災害預防、應(yīng)急響應(yīng)和恢復重建等領(lǐng)域中的專長。同時，在新安全格局下，制度創(chuàng)新必須與國家經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略相銜接，以確保在災害治理過程中維護社會和經(jīng)濟平穩(wěn)運行。在這方面，政策、法規(guī)、規(guī)劃和標準等制度創(chuàng)新是至關(guān)重要的，是提高災害防范和治理科學性、有效性的保障。