湯 輝

(黑龍江省社會科學院 政治學研究所,哈爾濱 150028)

黨的十九大以來,國家治理體系日臻完善,治理能力持續(xù)提升。黨的十九屆五中全會再次將“國家治理效能得到新提升”“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”作為國家“十四五”規(guī)劃期間國家經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標。社區(qū)治理作為國家治理體系的一部分,是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的“最后一公里”。經(jīng)過改革開放40余年的不斷探索,中國社區(qū)治理日臻現(xiàn)代化,治理主體由政府一元主導發(fā)展為黨委領導下的政府、社會、市場、個人等多元主體共同參與的治理格局,社區(qū)治理正朝著社會治理共同體的方向發(fā)展。以新冠肺炎疫情為例,其作為一種公共危機,是對國家治理體系和社區(qū)治理能力的一次檢驗。事實證明,中國社區(qū)治理體系和治理能力是經(jīng)得起重大風險考驗的,充分體現(xiàn)了社會主義制度優(yōu)勢,但同時也反映出當前我國社區(qū)治理中存在的困境和短板。社區(qū)治理碎片化成為影響社區(qū)治理效能提升的主要障礙,嚴重影響人民對美好生活的追求。關于治理碎片化問題,國內(nèi)外學者最早關注的是政府治理碎片化問題,通過反思新公共管理實踐,創(chuàng)立整體性治理理論來應對政府治理碎片化問題。整體性治理理論聚焦于“功能分化形成的碎片化治理所造成整體效率的喪失”,正切中政府治理碎片化的要害,從而能夠有效化解政府治理碎片化問題。本文通過借鑒國內(nèi)外碎片化治理的最新理論成果和成功實踐經(jīng)驗,運用整體性治理理論分析社區(qū)治理碎片化的表象和原因,進而探索解決社區(qū)治理碎片化的路徑。

一、整體性治理理論與社區(qū)治理的耦合性分析

(一)社區(qū)治理碎片化問題的提出

關于治理碎片化問題,國內(nèi)外研究最多的領域是政府治理碎片化。以功能為導向的傳統(tǒng)官僚制的組織運行模式造成政府行政資源浪費、政府結(jié)構(gòu)重疊、公共服務分散,進而導致行政效率低下,無法從整體上為公眾提供服務。新公共管理追求效率和績效,引進企業(yè)家模式,打造以市場化和競爭為手段的“競爭性政府模式”。但是,在實際運行過程中發(fā)現(xiàn),由于過于注重市場價值和經(jīng)營績效,導致政府部門之間進一步功能分化和分工,反而加劇了職能分化和職能分裂,造成政府治理碎片化。此問題不僅存在于發(fā)達國家,中國亦如此。2000年以來,中國政府不斷進行改革,政府行政效率得到空前提升,服務型政府建設取得成效,但受部門利益條塊分割等傳統(tǒng)行政組織的影響,政府治理依然存在碎片化、服務分裂性等弊端。此外,雖然社區(qū)“兩委”屬于群眾自治組織,但因長期受政府行政化的影響,社區(qū)治理碎片化問題也同樣存在。社區(qū)治理碎片化是指“在社區(qū)治理過程中,受到政府治理碎片化的影響和社會碎片化的映射,治理主體之間缺乏協(xié)作,利益條塊分割、各自為政,呈現(xiàn)管理碎片化的狀態(tài)?！痹谡Ｉ鐣刃蛳?社區(qū)治理碎片化的負面影響并不明顯,往往掩蓋在社區(qū)日常事務中,但在國家緊急狀態(tài)下,社區(qū)治理碎片化的問題就會被凸顯,其弊端一覽無遺。整體性治理理論作為新公共管理理論之后的一種新的治理范式,能夠有效化解政府治理碎片化。楊君等“以整體性治理理論為視角,通過社會再組織化,重塑政府與社會組織的分工與合作關系,構(gòu)建建立新社會服務體系等,構(gòu)建服務型社會治理。”(2015)尹浩,陳偉東“在借鑒自組織與整體性治理理論基礎上,對整體性社區(qū)構(gòu)建進行探索?！?2015)張必春,許寶君對整體性治理理論和社區(qū)治理進行結(jié)合研究,指出“整體性治理與基層社會治理具有很強的耦合性,是破解碎片化問題的一劑良藥。”[1]龔志文,孫慧哲以北京市房山區(qū)社會治理創(chuàng)新為例,運用整體性治理理論,解決社會治理中存在的治理空間、治理信息、權(quán)力體系、利益結(jié)構(gòu)和文化愿景的碎片化困境(2020)。研究表明,整體性治理理論是解決社區(qū)治理碎片化的鑰匙,其能夠破解社區(qū)治理碎片化的困境,提升社區(qū)治理效能。

(二)整體性治理的內(nèi)涵

為解決傳統(tǒng)官僚制政府以功能為導向造成的政府職能重復的弊端,20世紀80年代形成了以客戶需求為導向的新公共管理理論。新公共管理理論雖然提升了行政服務效率,但部門利益條塊分割依然造成了政府治理碎片化。隨著20世紀90年代信息技術的發(fā)展,人們開始反思新公共管理理論與實踐存在的問題和弊端,著手解決層級官僚制度所帶來的政府治理碎片化,試圖探索適合后公共管理時代治理要求的新理論。在美國,代替新公共管理理論的是新公共服務理論,英國則是整體性治理理論(holistic governance)。國外對整體性治理理論的研究開始于20世紀70年代。1977年,在《整體政府》一書中,英國學者佩里·?？怂?Perri Six)首次提出整體政府理念,對整體治理理論進行了探索。1999年,?？怂褂峙c人合作出版了《圓桌中的治理——構(gòu)建整體政府的策略》,對整體政府的構(gòu)建策略進行探討。到2002年,希克斯等人在上述兩本著作的基礎上,正式推出了《邁向整體性治理:新的改革議程》一書。該書首次明確了“整體性治理”概念,對整體性治理的基本理念和構(gòu)建策略進行論述,標志著整體性治理理論體系的初步成形。經(jīng)過國外眾多學者的深入探索,目前,整體性治理理論已日益成熟。

整體性治理理論的核心要求是:“政府治理模式以充分運用信息技術為治理手段,以服務公民需要為主導理念,協(xié)調(diào)信息系統(tǒng)的治理層級,公私部門并整合其功能與責任機制;它強調(diào)政府部門之間、政府組織與非政府組織之間的協(xié)同與整合機制的綜合運用,促進公共服務主體協(xié)同合作,為公眾提供無縫隙公共服務?！盵2]整體性治理理論強調(diào)部門協(xié)同和整合,尋求政府與市場主體、社會組織或個人之間的達成合作共識的可能?！皬纳鐣w視角調(diào)節(jié)社會矛盾,回應社會公眾的現(xiàn)實需求。從社會整體的視角調(diào)處社會矛盾,回應社會公眾的現(xiàn)實需求,其優(yōu)勢在于避免了部門之間、層級之間、功能之間、群體之間因利益差異而導致的無序競爭和資源浪費,成為現(xiàn)代城市治理普遍追求的范式。”[3]澳大利亞、新西蘭等英聯(lián)邦國家率先引入和運用整體性治理理論來破解政府治理碎片化問題,整體性治理理論功能已得到實踐驗證。

二、整體性治理視角下社區(qū)治理碎片化的表現(xiàn)

整體性治理理論一出現(xiàn)就受到世界各國,特別是歐洲國家的廣泛關注?！罢w性治理是對政府組織以功能分部化的傳統(tǒng)官僚型行政,或主張分割式公共服務遞送的新公共管理的徹底反思?！盵4]在去除意識形態(tài)方面的差異后,整體性治理理論在英國、澳大利亞、新西蘭、荷蘭、加拿大等國的應用實踐表明,可以運用整體性治理理論來解決當前中國社區(qū)治理碎片化問題。整體性治理理論作為解決治理碎片化的最新理論范式,為解決治理碎片化問題提供了理論分析工具。結(jié)合中國國情和社區(qū)治理現(xiàn)實,從整體性治理理論的視角分析,社區(qū)治理碎片化主要表現(xiàn)在社區(qū)治理責任碎片化、治理機制碎片化、利益訴求碎片化、治理信息碎片化四個方面。

(一)社區(qū)治理責任碎片化

根據(jù)社區(qū)主導和參與主體的類型,國內(nèi)社區(qū)治理主要分為行政引導型、行政主導型、多元共建型、多元共治型等幾個類型。雖然社區(qū)治理模式不同,但治理格局基本相似,都是由黨委領導,政府、市場、社會組織等多元主體共同參與治理的社區(qū)治理新格局。事實上,自社區(qū)治理在社區(qū)確立以來,長期受到政府行政化的影響和指導,社區(qū)治理呈現(xiàn)治理責任碎片化的傾向。

一是業(yè)務指導部門責任碎片化。雖然按照《城市居民委員會組織法》的規(guī)定,社區(qū)是城市居民自治范疇,法定治理主體是社區(qū)“兩委”,但在實際工作中,社區(qū)治理受政府多個部門的業(yè)務指導,面臨行政責任下移的壓力。在省級部門層面,社區(qū)治理涉及公安廳、民政廳、人力資源與社會保障廳等46個部門,各個部門負責指導一項或者幾項社區(qū)業(yè)務。社區(qū)治理在同一個廳局內(nèi)部也涉及多個處室,以民政廳為例,涉及社區(qū)治理工作的處室就有8個。此外,涉及社區(qū)治理業(yè)務的廳局和處室都有指導社區(qū)治理的權(quán)力,但沒有一個廳局和處室能夠完全承擔社區(qū)治理的整體責任。

二是社區(qū)治理主體內(nèi)部責任碎片化。在基層,縣區(qū)政府組成部門、街道辦事處等多個政府部門對社區(qū)擁有業(yè)務指導的職能?！吧厦媲l線,下面一根針?！闭块T職責劃分明確,每個部門對社區(qū)治理的責任不同,部門分割造成的政府治理碎片化正在向社區(qū)轉(zhuǎn)移。為及時回應上級部門的工作安排和信息回饋,社區(qū)“兩委”會在內(nèi)部按照職能劃分為不同的職能模塊,一個模塊負責一項或者幾項業(yè)務,治理責任進一步分散下移,“看似分工明確,實際上使社區(qū)整體工作零碎化?！盵5]社區(qū)業(yè)務分割和責任分散削弱了社區(qū)治理的整體性、系統(tǒng)性,影響了社區(qū)治理效能的提升。

(二)社區(qū)治理權(quán)力碎片化

社區(qū)治理已經(jīng)形成黨委領導下,政府、社會、市場、個人等多元主體協(xié)同治理的新格局。在理想狀態(tài)下,社區(qū)治理各主體按照職責和社區(qū)治理的需求,有序參與社區(qū)治理、開展協(xié)調(diào)合作,共同推動社區(qū)發(fā)展和應對公共危機。但實際上,政府、社區(qū)“兩委”、市場主體、社會組織、居民等主體參與社區(qū)治理的深度和事項各不相同,在某些事項上甚至產(chǎn)生權(quán)力沖突,使社區(qū)治理權(quán)力呈現(xiàn)碎片化趨勢。

一是社區(qū)治理權(quán)力來源碎片化。社區(qū)各主體在社區(qū)治理中行使的權(quán)力來源不同,街道辦事處是政府授權(quán),社區(qū)“兩委”是群眾自治群體,社會組織參與社區(qū)治理的權(quán)力來源于業(yè)務部門和管理部門的授權(quán),企業(yè)參與社區(qū)治理多數(shù)是基于市場規(guī)則,居民參與社區(qū)治理的權(quán)力來源于國家憲法和法律的授權(quán)。社區(qū)權(quán)力來源多元化,且在社區(qū)基層逐漸表現(xiàn)出碎片化的趨勢。例如,社區(qū)治理經(jīng)常會出現(xiàn)官方、民間的各種協(xié)會向社區(qū)發(fā)函要求協(xié)助開展非社區(qū)工作業(yè)務。

二是社區(qū)治理權(quán)力運行碎片化。雖然黨組織是社區(qū)治理的領導核心,但在社區(qū)治理過程中,多元主體為追求各自的利益訴求而導致社區(qū)治理主體之間發(fā)生權(quán)力沖突,進而造成社區(qū)治理權(quán)力運行碎片化。作為社區(qū)治理主體之一的社會組織,為爭奪社區(qū)居民認同,時常會與居民委員會開展競爭?！霸谌鄙偕鐖F間網(wǎng)絡協(xié)調(diào)機制的情況下,社團之間有可能會因爭奪有限的資源,產(chǎn)生彼此隔離、惡性競爭行為?！盵6]即社會組織之間為爭奪社區(qū)有限的活動空間場地,獲取公共空間排他性的使用權(quán)與社區(qū)其他非社會組織產(chǎn)生沖突。

(三)社區(qū)治理利益訴求碎片化

當前,社區(qū)治理已形成黨委領導下政府、社會組織、企業(yè)、居民等多元主體共同參與的治理新格局。各個主體之間參與社區(qū)治理的初衷不同,利益訴求不同,對同一社區(qū)事務看待的視角也不同,因此追求的利益目標存在差異性,進而導致社區(qū)治理利益訴求碎片化。

一是社區(qū)治理中各主體的利益多元化。以服務型社區(qū)建設為例,在服務型政府的指引下,建設服務型社區(qū)已成為社區(qū)治理的目標之一。理想狀態(tài)下,小區(qū)業(yè)主委員會、物業(yè)公司、區(qū)內(nèi)企業(yè)原本應該在社區(qū)“兩委”的居間協(xié)調(diào)下,使社區(qū)治理利益的攸關方坐下來,就社區(qū)治理面臨的問題、社區(qū)治理總體目標的實現(xiàn)等共商社區(qū)治理事務,從而推動社區(qū)治理朝既定目標發(fā)展。但是,在現(xiàn)實生活中,社區(qū)治理的各利益攸關方在社區(qū)治理中的責任和價值追求存在差異。因此,為實現(xiàn)各自的既定目標,各公共服務供給主體在社區(qū)治理中各自為政,時而發(fā)生沖突,由此造成社區(qū)服務碎片化,影響了公共服務的供給質(zhì)量。

二是社區(qū)治理的目標訴求碎片化。社區(qū)治理從熟人社會向陌生人社會轉(zhuǎn)變,社區(qū)居民對社區(qū)治理的目標訴求逐步多元化,且伴隨著公民權(quán)利意識的覺醒,而往往忽視了社區(qū)公共利益,更多地追求個體利益,由此呈現(xiàn)出社區(qū)治理目標訴求碎片化的趨勢。以社區(qū)養(yǎng)狗治理為例,社區(qū)兩委為減少基層因“狗事”引起的糾紛,化解社會矛盾于萌芽狀態(tài),是支持社區(qū)禁止養(yǎng)狗的;物業(yè)公司基于公共衛(wèi)生和物業(yè)管理的需要也是不支持養(yǎng)狗的;而社區(qū)老年人歲數(shù)大、需要寵物狗的陪伴,大多數(shù)則是支持養(yǎng)狗的;再觀社區(qū)年輕人的態(tài)度則是比較復雜的,少數(shù)養(yǎng)寵物狗的持支持態(tài)度,有孩子且孩子年齡較小的則多數(shù)不支持。

(四)社區(qū)治理信息碎片化

整體性治理理論重視信息技術對治理的整合作用,但分析社區(qū)治理中信息技術的運用情況后發(fā)現(xiàn),社區(qū)治理碎片化的現(xiàn)象比較嚴重。社區(qū)治理信息碎片化主要是指信息系統(tǒng)建設不完備,部門之間信息共享機制不完善,存在“信息孤島”,影響社區(qū)治理效能的提升。國家推動信息化建設的初衷是通過借助信息技術推動政府的行政效率,推動傳統(tǒng)政府變革,為民眾提供更加便捷的政府服務。但是,受傳統(tǒng)政府行政功能劃分的影響,各部門在信息化過程中堅持部門利益,缺乏全局性和整體性思維。信息化的數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一,各系統(tǒng)缺乏兼容性,從而導致信息碎片化,形成阻礙信息共享的信息孤島。而街道對社區(qū)的過度行政干預也將政府治理信息碎片化延伸至社區(qū),由此產(chǎn)生社區(qū)治理的信息碎片化和信息孤島問題。

一是部門利益分割導致信息碎片化。由于部門之間的競爭關系和分割,在實際操作中出現(xiàn)了不同部門的信息平臺互不兼容的情況。社會正常狀態(tài)下,信息傳遞速度慢,重復耗費人力資源,但對工作效率的影響并不明顯。在緊急狀況下,由于部門利益條塊分割,出現(xiàn)部門信息孤島,導致社區(qū)在繁忙的工作中就同一種統(tǒng)計信息反復報送不同部門,嚴重影響工作效率。

二是信息共享機制不完善導致社區(qū)治理信息孤島。信息技術的發(fā)展已成為社區(qū)治理創(chuàng)新的推動力。社區(qū)治理需要信息共享的支持,需要依托信息化提升社區(qū)治理效能。目前絕大多數(shù)地區(qū),社區(qū)信息共享機制雖然已經(jīng)建立,但責任主體卻不明確、信息共享機制也不完善,由此導致社區(qū)治理中信息孤島的出現(xiàn)。在現(xiàn)代社區(qū)治理中,無論是社區(qū)“兩委”、社會組織、企業(yè)、個人都掌握一定數(shù)量的社區(qū)治理相關數(shù)據(jù)和信息。信息技術的進步已經(jīng)表明,信息共享可以輔助社區(qū)治理決策,促進社區(qū)治理科學化。在現(xiàn)實中,社區(qū)治理相關主體把搜集整理的信息、數(shù)據(jù)視為“私有財產(chǎn)”,缺少與其他主體共享的意愿,最終形成一個個社區(qū)治理中的信息孤島。而社區(qū)治理主體之間的信息不對稱也直接影響了主體之間的協(xié)同治理效果。

三、整體性治理視角下社區(qū)治理碎片化的原因分析

社區(qū)治理碎片化多數(shù)情況下是政府治理碎片化的映射,是轉(zhuǎn)型期社會碎片化的體現(xiàn)。社區(qū)治理碎片化影響社區(qū)治理整體性的發(fā)揮,影響社區(qū)治理多元主體之間的整合。事實上,中國社區(qū)治理碎片化的形成環(huán)境與中國社會轉(zhuǎn)型升級有關,社會轉(zhuǎn)型升級中的各種要素共同形成了社區(qū)治理碎片化。運用整體性治理理論,分析和研究社區(qū)治理碎片化問題,發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理碎片化主要集中在社區(qū)治理目標與責任分離、社會組織信任與參與危機、各主體協(xié)同治理機制不健全等方面。

(一)社區(qū)治理目標和責任分離

希克斯認為,“整體性治理中最關鍵的是責任”“強調(diào)一種獨特的責任形式和對責任的關注。”[7]社區(qū)治理中各主體的責任不明確,社區(qū)治理的目標和責任分離,是導致社區(qū)治理主體結(jié)構(gòu)碎片化的重要原因之一。雖然社區(qū)兩委的定位在法律上有相關規(guī)定——社區(qū)治理主體之一是社區(qū)“兩委”,社區(qū)治理的善治也是包括社區(qū)“兩委”在內(nèi)的社區(qū)治理各參與主體的責任,但“實際上受制中國現(xiàn)有條塊分割,分權(quán)化下的集中政治體制影響,社區(qū)居委會成為了街道的腿,兩者原本的指導與協(xié)調(diào)功能在實際工作中變成了上下級關系?！盵8]社區(qū)治理目標的制定和達成也實際上受到包括街道辦事處等政府部門的行政干預。“與西方國家社區(qū)發(fā)展的路徑不同,中國社區(qū)建設最鮮明的特點是行政推動,即通過國家政權(quán)力量推進社區(qū)建設與發(fā)展?！盵9]為推動落實社區(qū)治理目標,政府各部門按照分工干預和指導社區(qū)治理工作,但又不具體承擔社區(qū)治理的責任。此外,各主體內(nèi)部治理按照業(yè)務進行條塊分割,缺乏協(xié)同治理。雖然物業(yè)公司、業(yè)委會、社會組織、居民個人參與社區(qū)的積極性在不斷增長,但各參與主體在社區(qū)治理中的責任不明確,導致社區(qū)治理目標和責任分離,進而造成社區(qū)治理碎片化。

(二)參與主體之間的信任與參與危機

改革開放后,中國經(jīng)濟增長速度居世界前列,國民經(jīng)濟和人均收入高速增長。2012年,中國人均GDP已經(jīng)超過6000美元,(1)2013年2月22日,中國國家統(tǒng)計局公布的《2012年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示,2012年中國人均GDP為38354元。按2012年年末人民幣兌美元匯率中間價計算,中國人均GDP達到了約6100美元。達到中等收入國家水平。中國要越過中等收入國家陷阱,需要解決快速發(fā)展中類聚的問題,解決社會矛盾。國家發(fā)展和改革委員會學術委員會秘書長張燕生把2012年作為經(jīng)濟和社會發(fā)展的轉(zhuǎn)折點向社會公布。在社會轉(zhuǎn)型過程中,社會呈現(xiàn)碎片化,社會治理呈現(xiàn)多元化?？梢哉f,社區(qū)治理碎片化是轉(zhuǎn)型期社會碎片化的微觀反映。當前社區(qū)治理已經(jīng)形成多元共治格局,社區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、社會組織、居民組織、社區(qū)居民等都是社區(qū)治理的主體。推動社區(qū)善治、提升社區(qū)治理效能和實現(xiàn)社區(qū)治理目標均離不開各主體的參與和共同努力。整體性治理理論,特別強調(diào)社會組織在治理中的作用,整體性治理需要發(fā)揮社會組織的作用。社會組織的發(fā)育不完全和參與不足是社區(qū)治理碎片化的一個重要原因。此外,社會組織參與社區(qū)治理也存在著信任和參與危機。一是社會組織在社區(qū)中缺乏社會認同。“經(jīng)過多年的發(fā)展建設,中國社會組織管理制度基本形成,但有效的社會治理機制尚未形成?！盵10]社會組織治理模式的不成熟蔓延至社區(qū)治理中,導致其在社區(qū)治理中產(chǎn)生信任與參與危機。二是社會組織之間缺乏足夠的信任。雖然社會組織是社區(qū)治理的主體之一,但各個社會組織之間的業(yè)務交叉不多,彼此缺乏交流溝通,也存在著信任危機,不利于資源整合,阻礙了協(xié)調(diào)治理功能的發(fā)揮。

(三)協(xié)同治理機制不完善

整體性治理理論強調(diào)整體性和協(xié)調(diào)性,注重治理主體之間的協(xié)作。反觀當前城市社區(qū)治理,可以發(fā)現(xiàn)參與社區(qū)治理的各主體之間缺乏協(xié)調(diào)機制,“內(nèi)卷化”嚴重。社區(qū)治理是一項系統(tǒng)工程,涉及政府、社區(qū)“兩委”、社會組織、轄區(qū)企業(yè)、居民等眾多社區(qū)治理主體的利益。各社區(qū)治理主體參與社區(qū)治理的目標不同,利益訴求存在差異。為實現(xiàn)社區(qū)治理目標,社區(qū)治理各主體需要進行協(xié)商與合作。在社區(qū)治理實踐中,由于社區(qū)治理主體之間的不平衡發(fā)展和協(xié)同治理機制的缺位,社區(qū)治理主體出現(xiàn)嚴重的“內(nèi)卷化”。缺乏協(xié)調(diào)治理機制和嚴重的“內(nèi)卷”浪費了寶貴的社區(qū)資源,影響了社區(qū)治理功能的整合,加劇了社區(qū)治理碎片化現(xiàn)象。

(四)信息技術的整合作用

整體性治理理論產(chǎn)生于信息化高速發(fā)展之際,突出在治理中運用信息技術打破部門之間的物理隔閡,促進功能整合、服務無縫隙銜接,重視信息技術是整體性治理理論的重要特征。當前,信息技術已成為推動治理創(chuàng)新的重要手段,信息技術不斷被應用到治理中,從政府政務服務一體化平臺到社區(qū)工作微信群、公眾號,信息技術的影響已滲透到國家治理的方方面面。

城市社區(qū)治理已邁入信息化時代,從簡單易用的微信工作群、網(wǎng)絡信息廣播平臺,到高度智能化的社區(qū)治理APP,社區(qū)治理處處透露出信息化的痕跡,信息技術為社區(qū)治理提供新的技術手段。由于受政府治理碎片化向社區(qū)基層滲透的影響及缺乏整體性治理思維,社區(qū)治理中各主體運用信息技術多給予自身利益,缺乏整體性,相較而言,政府治理中信息技術則運用得更好。信息技術尚未有效破除社區(qū)治理主體間的物理隔閡、組織邊界,社區(qū)公共服務也未能實現(xiàn)無縫隙功能整合、銜接,這進一步造成社區(qū)治理的信息孤島,使社區(qū)治理信息碎片化、功能服務碎片化。

四、整體性治理視角下社區(qū)治理效能提升的路徑

為實現(xiàn)“十四五”期間提升社會治理效能的發(fā)展目標,運用整體性治理理論探索社區(qū)治理效能提升的路徑,進而推動功能整合,使社區(qū)治理資源、公共服務無縫隙銜接,以此提升社區(qū)治理效能。

(一)發(fā)揮黨建引領對社區(qū)治理的整合作用

整體性治理理論源于西方,理論強調(diào)政府部門上下級的協(xié)同及公私組織功能的整合。但是,整體性治理理論缺乏對社會主義國家的實踐探索,國內(nèi)社區(qū)治理需要發(fā)揮黨的領導的制度優(yōu)勢。黨的領導是解決社區(qū)治理碎片化的制度保障,應加強黨建引領對社區(qū)治理的引領作用,推動社區(qū)治理各主體之間開展協(xié)作和服務功能整合,協(xié)調(diào)社區(qū)治理各利益攸關方的利益。

一是發(fā)揮黨建引領作用,推動社區(qū)治理各主體無縫隙整合。通過創(chuàng)新基層黨建來優(yōu)化社區(qū)與上級各政府部門之間的縱向關系,協(xié)調(diào)社區(qū)治理主體之間的關系。創(chuàng)新基層黨建可以借鑒廣東順德大部制改革的經(jīng)驗。在街道黨委和社區(qū)基層黨組織設置“社會工作部”,協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)部資源整合。社會工作部人員來自政府、社區(qū)“兩委”、社區(qū)內(nèi)部企業(yè)、社會組織、社區(qū)個人等社區(qū)治理各參與主體,具有最廣泛的代表性,職責以社區(qū)居民的需求為導向、以社區(qū)發(fā)展為目標,協(xié)調(diào)社區(qū)治理各主體共同參與社區(qū)治理和社區(qū)公共服務供給,推動政府與社區(qū)、社區(qū)與社會組織、社會組織與個人等關系的協(xié)調(diào),破除社區(qū)治理主體的部門利益條塊分割,推動社區(qū)治理功能整合、公共服務無縫隙銜接,以黨建帶動社區(qū)治理能力提升。

二是創(chuàng)新社區(qū)基層黨建,推動社區(qū)治理共同體建設。發(fā)揮黨的領導的制度優(yōu)勢,以黨建引領社區(qū)治理組織化,發(fā)揮黨組織對社會治理共同體建設領導者的作用。社區(qū)不僅是社區(qū)居民的家園,“也是一種組織聯(lián)合體,強調(diào)社區(qū)各類組織在一定規(guī)則體系引導下,有序運行、平等友好?！盵11]社區(qū)治理的經(jīng)驗和實踐表明,單位制時期社區(qū)治理利益單一,社區(qū)居民信任社區(qū),參與社區(qū)事務的積極性高;進入社區(qū)治理時代,社區(qū)治理主體多元化,利益多元化,社區(qū)居民對社區(qū)治理缺乏認同度,參與社區(qū)治理的積極性不高。社區(qū)基層黨組織要敢于自我創(chuàng)新、自我革命,組織工作涵蓋社區(qū)治理的方方面面,成為社區(qū)治理各主體和利益攸關方的“娘家人”。在社區(qū)治理中,公平、公正地協(xié)調(diào)各方利益,提高社區(qū)居民對社區(qū)治理的認同感和信任度,規(guī)范社區(qū)治理主體的行為,讓各參與主體平等、有序、有效地參與社區(qū)治理,推動社區(qū)治理共同體建設。

(二)明確各主體社區(qū)治理責任,推動社區(qū)治理功能整合

整體性治理理論強調(diào)責任,注重治理主體各職能部門的功能整合。從整體性治理的視角,化解社區(qū)治理碎片化要解決社區(qū)治理責任和目標分離的問題,培育社區(qū)治理主體的責任意識,推動社區(qū)治理功能整合。雖然社區(qū)治理的法定主體是社區(qū)“兩委”,但不能把所有的社區(qū)治理事務和公共服務供給都推給社區(qū)“兩委”。參與社區(qū)治理的各主體在社區(qū)治理中需要發(fā)揮各自的作用,落實各主體應承擔的社區(qū)治理責任。

一是培育社區(qū)治理主體的責任意識。社區(qū)治理是國家治理的重要組成部分,社區(qū)治理各主體有責任各司其職、發(fā)揮所能,為社區(qū)居民提供無縫隙服務。一方面,進一步完善《中華人民共和國城市居民委員會組織法》,推動社區(qū)居委會的職能定位與社區(qū)治理的發(fā)展需要緊密結(jié)合、與時俱進。通過法律的形式明確社區(qū)兩委、社區(qū)物業(yè)公司、社會組織、居民等社區(qū)治理主體的責任,培育社區(qū)治理各主體的責任意識、擔當精神。另一方面,完善對社區(qū)治理各主體的監(jiān)督考核。以滿足社區(qū)居民的服務需求為導向,細化社區(qū)治理目標,發(fā)揮社區(qū)居民的日常監(jiān)督作用。同時,社區(qū)治理各主體相互督促落實所承擔的社區(qū)事務及公共服務供給任務目標,減少“躺平”、混日子等消極、怠工行為。通過完善監(jiān)督考核機制,提升社區(qū)治理各主體履職盡責的工作效率。

二是探索社區(qū)治理項目制,優(yōu)化行政效率。社區(qū)建設和治理目標的實施主要依托政府從上到下的行政推進。社區(qū)治理的目標多數(shù)由政府制定,通過社區(qū)落實,社區(qū)治理的責任與目標分離,主要是受到政府條塊分割的影響。借鑒疫情治理的成功經(jīng)驗,進一步推動治理力量向基層下沉,加強街道辦事處的人員配備,探索街道辦事處、民政等直接領導部門對社區(qū)治理實施項目制。“項目制因其非體制性特性,有利于突破科層官僚制的縱向?qū)蛹?條條)安排與橫向區(qū)域(塊塊)限制,從而被移植入中國社會管理,成為公共資源配置的有效治理機制?！盵11]

(三)完善社會組織賦權(quán),推進整體社會建設

社區(qū)治理碎片化是轉(zhuǎn)型期社會碎片化在基層公共空間的映像,是社會發(fā)展相對滯后的表現(xiàn)。整體性治理理論重視信任因素,重視社會組織在治理中的作用。解決社區(qū)治理碎片化,需要解決社會組織在社區(qū)治理中的信任與參與問題。國家與社會絕不是誰壓倒誰的零和博弈,而是相互嵌入、共同合作的關系。縱觀古今中外的國家制度史,國家和社會關系可以歸納為“弱國家—弱社會”“弱國家—強社會”“強國家—強社會”三種。發(fā)揮社會主義制度優(yōu)勢,既不能走封建社會“強國家—弱社會”之路,也不能走西方國家“弱國家—強社會”之路,只有推動國家治理和社會發(fā)展有機結(jié)合,走中國特色的國家—社會協(xié)調(diào)發(fā)展道路。對于社會組織,既不能視其為來自西方“公民社會”理論的洪水猛獸,也不要盲目崇拜,視其為解決一切社會問題的“萬能良藥”。要客觀看待社會組織,社會組織是社會治理體系中的一員,是社區(qū)治理的重要主體之一。解決社區(qū)治理碎片化治本之法是完善社會組織賦權(quán),培育和孵化社會組織特別是社區(qū)中社會組織參與社區(qū)治理,進而促進轉(zhuǎn)型期整體社會建設。

一是推動社會組織賦權(quán),提升社會組織發(fā)展活力。社會組織參與社會治理能提升社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化,推動國家和社會之間良性互動。完善社會組織賦權(quán),孵化和培育社會組織參與社區(qū)治理能有效提升社區(qū)治理效能,有助于破解社區(qū)治理碎片化。賦權(quán)不是直接賦予權(quán)力,而是一種社會工作方法,是社會組織參與社會治理實踐的經(jīng)驗總結(jié)。社會組織賦權(quán)包含自我賦權(quán)、個體賦權(quán)、組織賦權(quán)、社區(qū)賦權(quán)等多種方式。在社區(qū)治理中,需要著重加強對社會組織的自我賦權(quán)、組織賦權(quán)和社區(qū)賦權(quán)。自我賦權(quán)就是加強社會組織自身建設,提升社會組織參與社區(qū)治理的能力。組織賦權(quán)是明確社會組織在社區(qū)治理中的政治定位,社會組織是黨領導下參與社區(qū)治理的多元主體之一。社區(qū)賦權(quán)需要定位社會組織在社區(qū)治理中的職能作用,并明確社會組織在社區(qū)公共服務供給體系中的地位——主要供給者之一。因此,要進一步完善社區(qū)治理的參與渠道,擴大社會組織在社區(qū)治理中的話語權(quán),提升社會組織在社區(qū)公共服務供給中的主體地位。

二是培育和孵化社會組織參與社區(qū)治理。轉(zhuǎn)型期的中國,社區(qū)治理需要跟上城市化進程發(fā)展的需要?？焖俪鞘谢瘞恿私?jīng)濟社會的發(fā)展,但也為社區(qū)治理帶來了新的挑戰(zhàn),問題之一就是社區(qū)工作人員的業(yè)務素質(zhì)問題,多數(shù)社區(qū)工作人員要么是來自企業(yè)轉(zhuǎn)制之后的重新就業(yè)人員,要么是來自郊區(qū)的城市“新居民”,其技能較為單一,能力也很難滿足日益多元化的社區(qū)治理發(fā)展需要。而社區(qū)社會組織以本社區(qū)居民對美好生活的需要為導向,立足于社區(qū),鼓勵和引導社區(qū)企業(yè)、社會能人、專業(yè)社會工作者、社區(qū)居民等群體參與社會組織。孵化和培育社區(qū)社會組織是轉(zhuǎn)型期彌補社會治理力量不足,加快中國特色社會建設的重要途徑。

(四)突出信息技術整合作用,重構(gòu)社區(qū)信息系統(tǒng)

在反思新公共管理中存在的政府服務裂解性和管理碎片問題的基礎上,整體性治理理論從產(chǎn)生之日起就注重信息技術的運用,以信息技術和網(wǎng)絡新技術為手段,以民眾需要為導向,促進各主體協(xié)調(diào)一致,推動政府治理層級、職能和公私部門的整合,為民眾提供無縫隙公共服務。結(jié)合國情和社會轉(zhuǎn)型的需要,借鑒疫情防控的成功經(jīng)驗,運用信息技術手段,以整體性治理理念重構(gòu)社區(qū)信息系統(tǒng),加快社區(qū)治理資源和服務的整合。

一是加強頂層設計,推動政府治理數(shù)據(jù)標準化。政府信息化的初衷是為減少審批、促進部門信息共享、減少政府行政環(huán)節(jié)。但事實上,在信息化過程中,由于政府部門利益條塊分割,導致政府數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一、治理數(shù)據(jù)共享困難。解決社區(qū)治理信息碎片化和信息孤島問題,必須堅持整體性思維,破除部門利益分割的影響,發(fā)揮信息技術對社區(qū)治理的整合作用。由政府數(shù)據(jù)管理部門牽頭,推動社區(qū)基層數(shù)據(jù)標準化,把社區(qū)治理數(shù)據(jù)納入各省大數(shù)據(jù)中心(大數(shù)據(jù)管理局)的存儲和管理;進一步完善政府數(shù)據(jù)管理機制,加快構(gòu)建社區(qū)治理數(shù)據(jù)和信息共享機制。政府數(shù)據(jù)和社區(qū)治理數(shù)據(jù)按照《中華人民共和國個人信息保護法》《中華人民共和國政府信息公開條例》等政府數(shù)據(jù)管理法律法規(guī)的規(guī)定,向社區(qū)治理主體及社區(qū)治理利益攸關方依申請公開和共享。

二是運用信息技術手段,再造社區(qū)治理和公共服務流程。信息技術是社區(qū)治理打破社區(qū)治理主體之間組織隔閡、社會組織與服務對象之間存在的物理空間隔閡的新手段,為整合社區(qū)治理資源、協(xié)調(diào)社區(qū)治理主體的關系提供了治理工具?，F(xiàn)有的社區(qū)微信工作群、微博公眾號、網(wǎng)絡廣播等社區(qū)治理信息系統(tǒng)建立的初衷多數(shù)是為本部門工作開展方便,而未考慮到其他主體和社區(qū)治理攸關方的使用體驗,因此缺乏整體性思維。審視和評估社區(qū)治理和公共服務流程,借助信息技術手段,以整體性治理為導向,以實施社區(qū)治理和公共服務流程再造為目標,重構(gòu)現(xiàn)有的社區(qū)治理信息系統(tǒng)。通過信息技術手段在社區(qū)治理主體內(nèi)部無聲地整合,為社區(qū)居民提供無縫隙公共服務,以爭取社區(qū)居民的認可,提高居民參與社區(qū)治理的積極性。