劉亭閣

習(xí)近平總書(shū)記指出,全面依法治國(guó)“要堅(jiān)持以人民為中心”。對(duì)于海關(guān)投訴舉報(bào)案件,應(yīng)當(dāng)警惕對(duì)投訴舉報(bào)人可能存在的偏見(jiàn)思維傾向,堅(jiān)持理性對(duì)待、認(rèn)真分析,在堅(jiān)持以人民為中心的原則下,準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)、全面把握海關(guān)投訴舉報(bào)案件的特點(diǎn)和執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn),依法妥善處置投訴舉報(bào)事項(xiàng)及相關(guān)問(wèn)題,不斷提升海關(guān)依法把關(guān)能力和水平。

一、問(wèn)題的提出:海關(guān)如何處置投訴舉報(bào)案件?

2018年機(jī)構(gòu)改革以來(lái),海關(guān)因投訴舉報(bào)引發(fā)的行政復(fù)議、行政訴訟呈顯著增長(zhǎng)態(tài)勢(shì),其主要原因在于近年來(lái)進(jìn)口食品安全領(lǐng)域投訴舉報(bào)活動(dòng)的盛行。《中華人民共和國(guó)食品安全法》第一百四十八條作了規(guī)定,并特別規(guī)定了懲罰性賠償。根據(jù)該條規(guī)定,若存在生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者經(jīng)營(yíng)明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品的違法行為,消費(fèi)者除要求賠償損失外,還可獲得“支付價(jià)款十倍或者損失三倍的賠償金”。實(shí)踐中,為了獲得高額的民事懲罰性賠償,投訴舉報(bào)人一般會(huì)先購(gòu)買(mǎi)其認(rèn)為不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)口食品,然后投訴舉報(bào)至海關(guān),要求海關(guān)依法進(jìn)行處理,以實(shí)現(xiàn)借行政主體之“手”證明涉案進(jìn)口食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)而通過(guò)民事途徑對(duì)進(jìn)口食品銷(xiāo)售者要求高額民事懲罰賠償?shù)哪康?。投訴舉報(bào)人的此種行為,一般被俗稱(chēng)為“職業(yè)打假”,而投訴舉報(bào)人則被俗稱(chēng)為“職業(yè)打假人”。2018年機(jī)構(gòu)改革前,進(jìn)口食品安全領(lǐng)域即為“職業(yè)打假”活動(dòng)的重要領(lǐng)域。彼時(shí),投訴舉報(bào)人向依法承擔(dān)進(jìn)出口食品安全檢驗(yàn)監(jiān)管職責(zé)的原出入境檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)投訴舉報(bào)。2018年機(jī)構(gòu)改革使得出入境檢驗(yàn)檢疫管理職責(zé)和隊(duì)伍劃入海關(guān),由此導(dǎo)致進(jìn)口食品投訴舉報(bào)案件全部轉(zhuǎn)向海關(guān)。

當(dāng)然,根據(jù)現(xiàn)有海關(guān)法律法規(guī)規(guī)定,對(duì)違反海關(guān)法律法規(guī)的行為進(jìn)行舉報(bào),也存在行政獎(jiǎng)勵(lì),但并非進(jìn)口食品安全投訴舉報(bào)活動(dòng)盛行的主要原因。海關(guān)行政獎(jiǎng)勵(lì)包括“對(duì)舉報(bào)或者協(xié)助查獲違反海關(guān)法行為的獎(jiǎng)勵(lì)”和“對(duì)舉報(bào)食品等產(chǎn)品安全問(wèn)題查證屬實(shí)的給予舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì)”。前者的法律依據(jù)為《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》第十三條、《中華人民共和國(guó)進(jìn)出口關(guān)稅條例》第八條和《中華人民共和國(guó)海關(guān)對(duì)檢舉或協(xié)助查獲違反海關(guān)法案件有功人員的獎(jiǎng)勵(lì)辦法》;后者的法律依據(jù)為《中華人民共和國(guó)食品安全法》第一百一十五條、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》第十九條。相較于舉報(bào)違反海關(guān)法行為,(1)此處“違反海關(guān)法行為”中的海關(guān)法指的是除檢驗(yàn)檢疫法規(guī)范以外的海關(guān)法規(guī)范,下同。因投訴舉報(bào)成本小、難度低且存在民事懲罰性賠償規(guī)定等原因,目前海關(guān)投訴舉報(bào)案件主要集中在進(jìn)口食品安全領(lǐng)域,(2)“投訴”和“舉報(bào)”并不完全相同,但就海關(guān)投訴舉報(bào)案件,特別是進(jìn)口食品投訴舉報(bào)案件來(lái)看,一般二者皆有。因此,本文一般不作區(qū)分,使用“投訴舉報(bào)”一詞。且投訴舉報(bào)人的主要目的一般也是為了獲得民事懲罰性賠償。對(duì)違反海關(guān)法律法規(guī)的行為進(jìn)行投訴舉報(bào),若投訴舉報(bào)的違法行為為走私行為等,還可能涉及刑事違法問(wèn)題。因此,總的說(shuō)來(lái),海關(guān)投訴舉報(bào)案件呈現(xiàn)出民事、行政和刑事交織,涉及法律行為復(fù)雜的特點(diǎn),一旦處理不當(dāng),極易引發(fā)糾紛,給海關(guān)執(zhí)法帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前,如何妥善應(yīng)對(duì)投訴舉報(bào)案件,已成為海關(guān)執(zhí)法的重要挑戰(zhàn)。

二、海關(guān)投訴舉報(bào)案件涉及的四個(gè)法律行為

基于進(jìn)口食品安全領(lǐng)域投訴舉報(bào)案件在海關(guān)投訴舉報(bào)案件中的重要地位,認(rèn)真分析研究其特點(diǎn)進(jìn)而尋求應(yīng)對(duì)之策,對(duì)于妥善處置海關(guān)所有類(lèi)型投訴舉報(bào)案件都具有典型意義。以進(jìn)口食品安全領(lǐng)域投訴舉報(bào)為例,海關(guān)在辦理投訴舉報(bào)案件時(shí)存在四個(gè)法律行為。(3)法律行為(Rechtsgesch?ft)為德國(guó)民法領(lǐng)域的法律術(shù)語(yǔ),我國(guó)法學(xué)界在引入時(shí)對(duì)其進(jìn)行了本土化改造,作為民事法律行為、行政法律行為、訴訟法律行為等的上位概念。參見(jiàn)佟柔著、周大偉編:《佟柔中國(guó)民法講稿》,北京大學(xué)出版社2008年版,第260頁(yè)。行政法律行為包括“行政行為”或“具體行政行為”,行政法學(xué)領(lǐng)域較少使用“行政法律行為”概念,主要使用“行政行為”或“具體行政行為”概念。本文如無(wú)特別說(shuō)明,將法律行為作為行政法律行為的上位概念使用。準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)四個(gè)法律行為的訴權(quán)問(wèn)題及相互關(guān)系,對(duì)于海關(guān)依法維護(hù)投訴舉報(bào)人合法權(quán)益、合法合理辦理投訴舉報(bào)案件和實(shí)施相關(guān)處置措施具有重要指導(dǎo)作用。

以陶梓欣訴天津新港海關(guān)案為例。(4)參見(jiàn)(2020)津行終518號(hào)天津市高級(jí)人民法院行政裁定書(shū)。本案還存在對(duì)答復(fù)行為的行政復(fù)議,當(dāng)事人同時(shí)對(duì)行政復(fù)議決定提起行政訴訟,為簡(jiǎn)化論述,刪除了涉及行政復(fù)議的有關(guān)內(nèi)容。最高人民法院相關(guān)案例可參見(jiàn)(2020)最高法行申3968號(hào)行政裁定書(shū)。原告陶梓欣購(gòu)買(mǎi)了第三人北京好食好吃進(jìn)出口有限公司進(jìn)口的食品“美國(guó)柯可藍(lán)原味松子仁”,認(rèn)為第三人虛假申報(bào)將美國(guó)松子仁非法進(jìn)口、逃避稅款的同時(shí)危害了食品安全,遂向被告天津新港海關(guān)舉報(bào),請(qǐng)求對(duì)第三人進(jìn)行查處,并撤銷(xiāo)對(duì)第三人核發(fā)的《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》,并對(duì)其予以獎(jiǎng)勵(lì)。天津新港海關(guān)受理后作出《天津新港海關(guān)關(guān)于舉報(bào)事項(xiàng)的答復(fù)》。原告陶梓欣不服,提起行政訴訟,請(qǐng)求法院判決撤銷(xiāo)《天津新港海關(guān)關(guān)于舉報(bào)事項(xiàng)的答復(fù)》并判決被告天津新港海關(guān)對(duì)原告的投訴舉報(bào)事項(xiàng)在60個(gè)工作日內(nèi)重新作出處理決定。

在此類(lèi)進(jìn)口食品安全投訴舉報(bào)案件中,一般存在三個(gè)法律行為:原告購(gòu)買(mǎi)進(jìn)口食品的民事法律行為,設(shè)為法律行為A;海關(guān)對(duì)投訴舉報(bào)人投訴舉報(bào)事項(xiàng)進(jìn)行受理、核實(shí)以及初步處理或最終處理后,予以答復(fù)的行政法律行為,設(shè)為法律行為B;(5)在進(jìn)口食品安全違法行為投訴舉報(bào)中,海關(guān)對(duì)投訴舉報(bào)的答復(fù)和對(duì)查證屬實(shí)的舉報(bào)的獎(jiǎng)勵(lì)在邏輯上緊密相聯(lián)。在行政執(zhí)法實(shí)踐中,當(dāng)舉報(bào)查證屬實(shí)時(shí),存在海關(guān)在答復(fù)的同時(shí)同步作出行政獎(jiǎng)勵(lì)的情況,比如在書(shū)面答復(fù)文書(shū)中同時(shí)決定對(duì)查證屬實(shí)的舉報(bào)給予行政獎(jiǎng)勵(lì)。但嚴(yán)格來(lái)說(shuō),答復(fù)職責(zé)和行政獎(jiǎng)勵(lì)職責(zé)實(shí)際上為兩項(xiàng)不同的法定職責(zé),前者的法律依據(jù)為《中華人民共和國(guó)食品安全法》第一百一十五條第一款第二句和第三句,而后者的法律依據(jù)則為該款第四句。二者可以通過(guò)同一方式、形式或者載體同時(shí)予以履行,但不能僅通過(guò)履行其中一項(xiàng)職責(zé)代替另一項(xiàng)職責(zé)的履行。本文所說(shuō)的履行答復(fù)職責(zé),不包括履行行政獎(jiǎng)勵(lì)職責(zé),如無(wú)特別說(shuō)明,本文所稱(chēng)的法律行為B也不包括行政獎(jiǎng)勵(lì)在內(nèi)。與投訴舉報(bào)事項(xiàng)直接相關(guān)的基礎(chǔ)行政行為,如本案中對(duì)第三人核發(fā)《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》的行政法律行為,設(shè)為法律行為C。此時(shí),設(shè)若投訴舉報(bào)的違法行為成立且海關(guān)依法進(jìn)行行政處理,如對(duì)法律行為C直接相關(guān)的第三人的違法行為實(shí)施行政處罰等行政法律行為,設(shè)為法律行為D。(6)在舉報(bào)違反海關(guān)法行為的案件中,若違法行為存在,也可能緝私部門(mén)直接刑事立案,此時(shí)則法律行為D不為行政行為,而可能為刑事法律行為。則此類(lèi)進(jìn)口食品安全投訴舉報(bào)案件存在四個(gè)法律行為。

四個(gè)法律行為中,法律行為A為民事行為,不直接影響海關(guān)執(zhí)法。法律行為B較為特殊,可能為行政行為,特定情況若對(duì)投訴舉報(bào)人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響,則不為行政行為而為行政事實(shí)行為。法律行為B可稱(chēng)之為投訴舉報(bào)案件中的“薛定諤的貓”,在其未被作出前存在為行政行為和行政事實(shí)行為的“疊加態(tài)”,只有在被最終作出后才能確定其性質(zhì)究竟是為行政行為還是行政事實(shí)行為。法律行為C和法律行為D一般屬于行政行為。因此,對(duì)后三個(gè)法律行為,(7)下文法律行為B若可能為行政事實(shí)行為,本文加雙引號(hào)記作“法律行為B”以示區(qū)別。特別是法律行為B,能否提起行政訴訟,將直接影響到海關(guān)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的大小。

三、保護(hù)規(guī)范理論下投訴舉報(bào)人原告資格的認(rèn)定

(一)行政訴訟原告資格認(rèn)定的基本標(biāo)準(zhǔn)

能否提起行政訴訟涉及訴權(quán)問(wèn)題,影響到當(dāng)事人是否有提起行政訴訟的原告資格。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定,確定公民、法人或者其他組織是否有訴權(quán),關(guān)鍵在于其是否與行政行為有利害關(guān)系,可稱(chēng)為“利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》(法釋〔2018〕1號(hào))第十二條對(duì)“與行政行為有利害關(guān)系”的情形作了“列舉+兜底”式的規(guī)定。同時(shí),上述文件第一條對(duì)不屬于行政訴訟的受案范圍的行為也作了“列舉+兜底”式的規(guī)定,為判斷有無(wú)利害關(guān)系提供了否定性規(guī)范依據(jù)。然而,由于“利害關(guān)系”一詞為不確定法律概念,在具體認(rèn)別和判斷時(shí),司法機(jī)關(guān)往往面臨諸多影響因素。因此,如何識(shí)別和判斷利害關(guān)系在理論和司法實(shí)踐中一直存在爭(zhēng)議。如何判定原告資格問(wèn)題,已成為我國(guó)行政法理論與實(shí)務(wù)上的“哥德巴赫猜想”式的難題。(8)章劍生:《行政訴訟原告資格中“利害關(guān)系”的判斷結(jié)構(gòu)》,《中國(guó)法學(xué)》2019年第4期,第247頁(yè)。然而,隨著域外行政法學(xué)理論的引入,我國(guó)行政訴訟原告資格的認(rèn)定發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。

(二)保護(hù)規(guī)范理論下原告資格認(rèn)定的路徑轉(zhuǎn)變

近年來(lái),“保護(hù)規(guī)范理論”自2017年劉廣明案(9)參見(jiàn)(2017)最高法行申169號(hào)行政裁定書(shū)。之后開(kāi)始興起,成為法院識(shí)別和判斷有無(wú)利害關(guān)系的重要理論或標(biāo)準(zhǔn)。(10)也有學(xué)者對(duì)行政訴訟司法實(shí)踐中“保護(hù)規(guī)范理論”泛化適用為判斷是否具有原告資格的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了批判。如有學(xué)者指出“不能僅憑是權(quán)利還是反射利益來(lái)判斷有無(wú)原告資格”,“以法的宗旨或者目的為依據(jù)來(lái)區(qū)分法律保護(hù)的利益和反射性利益,將其作為行政行為合法性的判斷標(biāo)準(zhǔn),這是正確的方法論”。參見(jiàn)楊建順:《適用“保護(hù)規(guī)范理論”應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎》,《檢察日?qǐng)?bào)》2019年4月24日,第7版?！袄﹃P(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”模糊性與司法確定性之間的矛盾,是中國(guó)行政訴訟引入保護(hù)規(guī)范理論并進(jìn)行中國(guó)式表述的現(xiàn)實(shí)需求,劉廣明案的裁判即為一種探索和嘗試。(11)耿寶建:《主觀公權(quán)利與原告主體資格——保護(hù)規(guī)范理論的中國(guó)式表述與運(yùn)用》,《行政法學(xué)研究》2020年第2期,第3頁(yè)。在該案之后,保護(hù)規(guī)范理論被廣泛引入到行政訴訟之中,特別是在因投訴舉報(bào)引發(fā)的行政訴訟中,有泛化為原告資格認(rèn)定的主流理論之勢(shì)。法院開(kāi)始大量援引“保護(hù)規(guī)范理論”來(lái)闡釋原告資格,或是借助與保護(hù)規(guī)范理論密切關(guān)聯(lián)的主觀權(quán)利、反射利益等概念來(lái)框定和厘清作為原告資格基準(zhǔn)的“利害關(guān)系”,“私益舉報(bào)人”和“公益舉報(bào)人”作為判定舉報(bào)人原告資格的基準(zhǔn)地位開(kāi)始慢慢瓦解,即使舉報(bào)人明顯是為維護(hù)自身合法權(quán)益而向行政機(jī)關(guān)投訴舉報(bào),法院也不再概觀地確認(rèn)其原告資格。(12)趙宏:《保護(hù)規(guī)范理論在舉報(bào)投訴人原告資格中的適用》,《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第5期,第9頁(yè)。

保護(hù)規(guī)范理論源于德國(guó),其內(nèi)涵和外延并不固定和統(tǒng)一,一直處于不斷發(fā)展變化之中。(13)[德]哈特穆特·鮑爾著:《新舊保護(hù)規(guī)范理論》,王世杰譯,《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2019年第1期,第100頁(yè)。但就我國(guó)行政訴訟保護(hù)規(guī)范理論的運(yùn)用情況來(lái)看,該理論的主體框架為,“判斷訴權(quán)的基礎(chǔ)是看實(shí)定法的立法目的是否在保護(hù)公共利益的同時(shí)兼有保護(hù)個(gè)人權(quán)益的目的”,(14)陳無(wú)鋒:《我國(guó)行政訴訟中“保護(hù)規(guī)范理論”的漸變和修正》,《浙江學(xué)刊》2020年第6期,第153-154頁(yè)。若不存在兼有保護(hù)個(gè)人權(quán)益的目的,則不存在行政訴訟訴權(quán)。需要指出的是,此處的“個(gè)人權(quán)益”指的是具體的、特定的個(gè)人的權(quán)益,而非整體性的個(gè)人權(quán)益。在此背景下,諸如《中華人民共和國(guó)食品安全法》第九十一條、第一百二十九條等規(guī)定,在保護(hù)規(guī)范理論的視角下一般被認(rèn)為并非是為了保護(hù)某個(gè)特定民事主體的權(quán)益,而是為了保障公眾整體的身體健康和生命安全。

(三)海關(guān)投訴舉報(bào)案件中原告資格的認(rèn)定

就現(xiàn)有可搜集到的案例來(lái)看,自保護(hù)規(guī)范理論興起以來(lái),在涉及海關(guān)進(jìn)口食品安全的投訴舉報(bào)行政訴訟案件中,法院一般傾向于認(rèn)定投訴舉報(bào)人對(duì)法律行為C不具有訴權(quán),且論證理由也往往與保護(hù)規(guī)范理論高度契合。陶梓欣訴天津新港海關(guān)案中,法院在認(rèn)為投訴舉報(bào)人非法律行為C的行政相對(duì)人、法律行為C未確定其權(quán)利義務(wù)的基礎(chǔ)上,認(rèn)為“也沒(méi)有行政法律規(guī)范要求檢驗(yàn)檢疫行政主管部門(mén)在審核出具《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》時(shí),需要考慮某一特定消費(fèi)者基于消費(fèi)民事法律關(guān)系上的相關(guān)利益”,從而否定了陶梓欣與《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》的利害關(guān)系。(15)其他的案例可參見(jiàn)(2020)津行終243號(hào)天津市高級(jí)人民法律行政判決書(shū),等等。2020年,江春花訴蛇口海關(guān)再審申請(qǐng)案(16)參見(jiàn)(2020)最高法行申3968號(hào)行政裁定書(shū)。標(biāo)志著保護(hù)規(guī)范理論在最高人民法院層面正式擴(kuò)張適用到海關(guān)投訴舉報(bào)案件領(lǐng)域,具有典型的指導(dǎo)示范作用。在該案中,最高人民法院認(rèn)為“江春花并非蛇口海關(guān)被訴行政行為的相對(duì)人,其亦未提交充分證據(jù)證明其就蛇口海關(guān)對(duì)涉案食品實(shí)施的進(jìn)出境監(jiān)管行為享有不同于其他普通消費(fèi)者而需要特別保護(hù)的利益”?；谕瑯拥倪壿?即投訴舉報(bào)人對(duì)法律行為C沒(méi)有行政法上的利害關(guān)系因而不具有訴權(quán),投訴舉報(bào)人對(duì)于海關(guān)對(duì)涉嫌違法行為作出的最終處理行為,即法律行為D亦不具有訴權(quán)。概因,如若被投訴舉報(bào)的進(jìn)口食品安全違法行為成立且屬于海關(guān)管轄,海關(guān)應(yīng)當(dāng)適用食品安全法律規(guī)范進(jìn)行處理,而相關(guān)法律規(guī)范在保護(hù)規(guī)范理論的視角下并不被認(rèn)為是為了保護(hù)某個(gè)特定民事主體的權(quán)益。

在其他部分領(lǐng)域,仍存在未適用保護(hù)規(guī)范理論,如將“為維護(hù)自身合法權(quán)益”作為判斷舉報(bào)人與相關(guān)行政行為有無(wú)“利害關(guān)系”核心標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn),但其適用的場(chǎng)域與海關(guān)投訴舉報(bào)案件存在質(zhì)的不同。在曾令奇訴中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)案(17)參見(jiàn)最高人民法院(2020)最高法行申1259號(hào)行政裁定書(shū)。中,法院原則性地認(rèn)為“為維護(hù)自身合法權(quán)益”是判斷舉報(bào)人與相關(guān)行政行為有無(wú)“利害關(guān)系”的核心標(biāo)準(zhǔn),但最終從證據(jù)和因果關(guān)系等方面否認(rèn)了“利害關(guān)系”的存在。曾令奇為證券市場(chǎng)投資者,其與被投訴舉報(bào)的第三人具有直接的民事法律關(guān)系,其舉報(bào)的涉嫌存在的證券違法行為可能直接影響其合法權(quán)益,因而其與涉嫌違法行為在形式上直接相關(guān)。而證監(jiān)部門(mén)對(duì)證券交易和證券違法行為負(fù)有直接監(jiān)管職責(zé),舉報(bào)人因此與證監(jiān)部門(mén)對(duì)涉嫌違法行為的處理行為在形式上直接相關(guān),從而對(duì)于法院來(lái)說(shuō),在邏輯上易于證成存在利害關(guān)系可能。海關(guān)投訴舉報(bào)案件則不同,投訴舉報(bào)人購(gòu)買(mǎi)涉案進(jìn)口食品屬于市場(chǎng)環(huán)節(jié),其直接監(jiān)管主體一般為市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)而不為海關(guān),海關(guān)對(duì)進(jìn)口環(huán)節(jié)違法行為最終如何處理在形式上一般并不與投訴舉報(bào)人直接相關(guān),從而對(duì)于法院來(lái)說(shuō),在邏輯上證成存在利害關(guān)系存在理論困難和風(fēng)險(xiǎn)。

實(shí)際上,在海關(guān)投訴舉報(bào)案件中,在形式上與投訴舉報(bào)人直接相關(guān)、直接影響其能否獲得行政獎(jiǎng)勵(lì)的為“法律行為B”。對(duì)于“法律行為B”,天津新港海關(guān)在該案中負(fù)有答復(fù)的法定職責(zé),在其依法受理并在法定期限(18)對(duì)于進(jìn)口食品安全投訴舉報(bào)海關(guān)應(yīng)遵循的法定期限,海關(guān)相關(guān)法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章并未作出明確規(guī)定。與其有關(guān)的關(guān)于法定期限的法律規(guī)定主要有兩種:一種與受理期限有關(guān),如《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四十六條規(guī)定“消費(fèi)者向有關(guān)行政部門(mén)投訴的,該部門(mén)應(yīng)當(dāng)自收到投訴之日起七個(gè)工作日內(nèi),予以處理并告知消費(fèi)者”。另一種與辦理期限有相關(guān),主要根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第九條規(guī)定的“六十日”和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十七條規(guī)定的“兩個(gè)月”,可反推出海關(guān)受理投訴舉報(bào)后一般應(yīng)在60日(兩個(gè)月)內(nèi)予以答復(fù)。內(nèi)及時(shí)核實(shí)答復(fù)后,就已經(jīng)履行了法定職責(zé)。(19)本案從行政裁定書(shū)內(nèi)容看,未認(rèn)定舉報(bào)的違法行為查證屬實(shí)。如果對(duì)舉報(bào)查證屬實(shí),依法還應(yīng)當(dāng)給予舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)。如孫丁丁訴金陵海關(guān)投訴舉報(bào)處理答復(fù)案,二審法院認(rèn)為“向?qū)O丁丁作出《投訴舉報(bào)答復(fù)書(shū)》告知涉案行政處罰的內(nèi)容,并決定根據(jù)食品安全法第一百一十一條規(guī)定,給予孫丁丁一百元獎(jiǎng)勵(lì),已經(jīng)依法履行投訴處理法定職責(zé)”,參見(jiàn)(2019)蘇行終891號(hào)江蘇省高級(jí)人民法院行政判決書(shū)。在已履行答復(fù)法定職責(zé)的情況下,例如不存在相關(guān)違法行為時(shí)海關(guān)依法及時(shí)受理、核實(shí)和答復(fù),此時(shí)“法律行為B”對(duì)投訴舉報(bào)人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響,性質(zhì)上已不為行政行為而為行政事實(shí)行為,此時(shí)投訴舉報(bào)人依法不具有行政訴訟訴權(quán)。需要指出的是,若天津新港海關(guān)在投訴舉報(bào)人有初步證據(jù)證明存在違法行為時(shí)未受理,或者受理后未在法定期限內(nèi)及時(shí)核實(shí)、答復(fù),或者在有證據(jù)證明應(yīng)當(dāng)認(rèn)定存在違法行為但卻核實(shí)認(rèn)定不存在違法行為時(shí),因違反法定程序或?qū)е屡e報(bào)人無(wú)法依法獲得行政獎(jiǎng)勵(lì),法律行為B此時(shí)性質(zhì)應(yīng)為行政行為,投訴舉報(bào)人依法對(duì)其享有行政訴訟訴權(quán)。

事實(shí)上,基于行政訴訟和民事訴訟的不同立法目的和必要分工,當(dāng)事人合法權(quán)益受到侵害,能夠通過(guò)行政訴訟要求行政主體履行的法定職責(zé),限于要求行政主體履行作出行政行為的法定職責(zé),而行政主體必須在有行政實(shí)體法具體授權(quán)的情況下,才可以履行作出行政行為的法定職責(zé)。在沒(méi)有行政實(shí)體法具體授權(quán)情況下,在民事主體受到民事侵權(quán)時(shí),若民事法律規(guī)范已規(guī)定明確具體的救濟(jì)渠道,司法實(shí)踐一般認(rèn)為應(yīng)當(dāng)首先通過(guò)民事救濟(jì)途徑維護(hù)權(quán)利。例如,在張之旭訴北京市通州區(qū)人民政府不履行職責(zé)案(20)參見(jiàn)(2016)最高法行申2109號(hào)行政裁定書(shū)。中,最高人民法院認(rèn)為“對(duì)于此類(lèi)人身?yè)p害侵權(quán)賠償問(wèn)題,已經(jīng)有明確具體的救濟(jì)渠道?！?應(yīng)當(dāng)循更直接、更有效之法律救濟(jì)途徑解決,而非起訴通州區(qū)政府要求履行組織法上的職責(zé)?！痹谔砧餍涝V天津新港海關(guān)案中,投訴舉報(bào)人民事權(quán)益若受到侵害,也是直接受到第三人銷(xiāo)售行為的侵害,民事法律規(guī)范已對(duì)此規(guī)定了具體的救濟(jì)渠道,而并無(wú)行政實(shí)體法具體授權(quán)海關(guān)對(duì)此履行作出行政行為的法定職責(zé)。因此,本案中對(duì)投訴舉報(bào)人最直接有效的維權(quán)方式,應(yīng)當(dāng)是其基于法律行為A直接對(duì)第三人尋求民事救濟(jì)。

四、保護(hù)規(guī)范理論下海關(guān)投訴舉報(bào)案件的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

基于以上分析,可以得出以下初步結(jié)論:海關(guān)投訴舉報(bào)案件辦理的核心和關(guān)鍵是依法及時(shí)處理投訴舉報(bào)本身(“法律行為B”),同時(shí)依法處理或作出其他行政行為(法律行為C和法律行為D)。具體來(lái)說(shuō),在保護(hù)規(guī)范理論背景下,海關(guān)辦理投訴舉報(bào)案件,應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分和側(cè)重,有針對(duì)性地依法依規(guī)采取不同的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。

(一)依法及時(shí)作出“法律行為B”

第一,及時(shí)受理和答復(fù)。對(duì)屬于海關(guān)職責(zé)的投訴舉報(bào),在海關(guān)系統(tǒng)尚未就投訴舉報(bào)案件辦理出臺(tái)專(zhuān)門(mén)規(guī)定的情況下,可按照《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四十六條的規(guī)定,在收到投訴舉報(bào)之日起7個(gè)工作日受理并書(shū)面告知投訴舉報(bào)人。對(duì)不屬于海關(guān)職責(zé)的,應(yīng)當(dāng)移交有權(quán)處理的部門(mén)并書(shū)面通知投訴舉報(bào)人,移交的時(shí)限也以7個(gè)工作日以?xún)?nèi)為宜。同時(shí),因根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第九條、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十七條的規(guī)定,當(dāng)事人認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的或者行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的,原則上可以自知道該行政行為之日起60日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)或在行政機(jī)關(guān)接到申請(qǐng)之日起兩個(gè)月內(nèi)提起行政訴訟,海關(guān)在受理投訴舉報(bào)后,應(yīng)在60日(兩個(gè)月)內(nèi)進(jìn)行核實(shí)、初步處理或最終處理,并進(jìn)行答復(fù)。第二,認(rèn)定違法行為不成立時(shí),應(yīng)做到證據(jù)充分。違法行為若不成立,將直接影響到投訴舉報(bào)人潛在的行政賠償或民事賠償,極易引發(fā)行政復(fù)議、行政訴訟。在受理投訴舉報(bào)后,應(yīng)全面客觀進(jìn)行調(diào)查核實(shí),依法作好證據(jù)的收集保存等工作。第三,遵守保密規(guī)定。《中華人民共和國(guó)食品安全法》第一百一十五條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)舉報(bào)人的信息予以保密。據(jù)此規(guī)定,海關(guān)在辦理投訴舉報(bào)案件時(shí),應(yīng)嚴(yán)格遵守保密規(guī)定,在調(diào)查核實(shí)過(guò)程中,應(yīng)避免向第三人泄露舉報(bào)人信息。

此外,若舉報(bào)的違法行為成立時(shí),還應(yīng)當(dāng)履行行政獎(jiǎng)勵(lì)法定職責(zé)。行政獎(jiǎng)勵(lì)可以在“法律行為B”中同時(shí)作出,(21)此時(shí)的“法律行為B”同時(shí)包括了答復(fù)職責(zé)和行政獎(jiǎng)勵(lì)職責(zé)的履行,性質(zhì)上應(yīng)為行政行為,除遵守食品安全法律規(guī)范外,還應(yīng)當(dāng)遵循法律規(guī)范在程序和實(shí)體方面對(duì)于行政行為的基本要求。例如在答復(fù)文書(shū)中同步作出行政獎(jiǎng)勵(lì)決定,也可以另行作出。需要注意的是,獎(jiǎng)勵(lì)分為精神獎(jiǎng)勵(lì)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì),與海關(guān)有關(guān)的法律規(guī)范未明確規(guī)定應(yīng)給予舉報(bào)人何種獎(jiǎng)勵(lì)。實(shí)踐中存在僅給予當(dāng)事人精神獎(jiǎng)勵(lì)而被法院認(rèn)可的情況,(22)可參見(jiàn)(2014)深中法行終字第19號(hào)廣東省深圳市中級(jí)人民法院行政判決書(shū)。但為避免糾紛,在海關(guān)沒(méi)有出臺(tái)進(jìn)出口食品安全投訴舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定之前,在進(jìn)口食品安全投訴舉報(bào)領(lǐng)域,可參照《中華人民共和國(guó)海關(guān)對(duì)檢舉或協(xié)助查獲違反海關(guān)法案件有功人員的獎(jiǎng)勵(lì)辦法》或者其他部門(mén)的規(guī)定給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)舉報(bào)違反海關(guān)法成立的,則應(yīng)當(dāng)按照上述獎(jiǎng)勵(lì)辦法給予獎(jiǎng)勵(lì)。

(二)分類(lèi)處理法律行為C

對(duì)于與投訴舉報(bào)直接相關(guān)的基礎(chǔ)行政行為,即法律行為C,若查證屬于存在違法情形時(shí),海關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照海關(guān)相關(guān)法律規(guī)范,依法作出撤銷(xiāo)等處理決定。法律行為C違法,籠統(tǒng)地說(shuō)存在兩類(lèi)情形,一是由于海關(guān)自身原因?qū)е碌倪`法,如海關(guān)在作出時(shí)程序違法;二是由于行政相對(duì)人原因?qū)е碌倪`法,如行政相對(duì)人不如實(shí)申報(bào)。對(duì)于前一種違法情形,即使存在撤銷(xiāo)的相關(guān)法律規(guī)范,也不可一律予以撤銷(xiāo),還應(yīng)當(dāng)結(jié)合信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)等進(jìn)行綜合判斷,以確定是否作出撤銷(xiāo)等處理決定。同時(shí),應(yīng)當(dāng)對(duì)導(dǎo)致法律行為C違法的海關(guān)內(nèi)部原因,進(jìn)行全面認(rèn)真分析,以改進(jìn)和完善海關(guān)業(yè)務(wù)執(zhí)法工作。需要對(duì)有關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行追責(zé)的,應(yīng)當(dāng)按照黨紀(jì)國(guó)法依法依規(guī)予以追責(zé)。對(duì)于后一種違法情形,對(duì)于法律行為C,原則上應(yīng)當(dāng)依法作出撤銷(xiāo)等處理決定。

(三)協(xié)調(diào)銜接作出法律行為D

海關(guān)在辦理投訴舉報(bào)案件時(shí),若違法行為線索經(jīng)核查屬實(shí),除依法應(yīng)當(dāng)刑事立案的外,應(yīng)按照《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)海關(guān)辦理行政處罰案件程序規(guī)定》等行政處罰法律規(guī)范依法予以處理。在依法作出法律行為D時(shí),應(yīng)注意與“法律行為B”的協(xié)調(diào)銜接。原則上最遲應(yīng)在受理投訴舉報(bào)后60日內(nèi)作出行政處罰不予立案或至少是立案的初步處理決定并告知投訴舉報(bào)人。同時(shí),因海關(guān)普通程序行政處罰案件辦案期限一般為6個(gè)月,在立案后若在受理投訴舉報(bào)后60日內(nèi)無(wú)法對(duì)涉嫌違法的行為作出最終調(diào)查認(rèn)定,除在受理投訴舉報(bào)后60日內(nèi)及時(shí)將立案等情況告知投訴舉報(bào)人外,為避免糾紛,減少不必要的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn),宜應(yīng)在最終調(diào)查認(rèn)定處理后及時(shí)告知投訴舉報(bào)人對(duì)涉嫌違法行為的最終調(diào)查認(rèn)定和處理結(jié)果。