宋維志

（1.上海交通大學(xué) 凱原法學(xué)院，上海 200030；2.南昌大學(xué) 法學(xué)院，南昌 330031）

一、引言

如何建設(shè)基層社會治理的“最后一公里”，如何有效發(fā)揮基層黨組織在社區(qū)治理中的“戰(zhàn)斗堡壘”作用，是新時代黨建工作、社會治理工作亟待回應(yīng)的問題。近年來，學(xué)界在黨建引領(lǐng)社區(qū)治理領(lǐng)域已積累了較為豐富的成果。有研究提煉出基層黨建與社區(qū)治理的“嵌入式”關(guān)系，認為黨建工作通過“結(jié)構(gòu)性嵌入”和“功能性協(xié)同”，搭建了平面和立體的融入機制，實現(xiàn)了社區(qū)內(nèi)治理要素的充分整合[1-2]。有研究在此基礎(chǔ)上進一步提出基層黨政關(guān)系的“雙層治理體系”和“雙向動員機制”，認為黨建引領(lǐng)社會治理最終形成了“統(tǒng)合治理”模式[3-4]。但“嵌入”的理論建構(gòu)只解釋了組織結(jié)構(gòu)層面的引領(lǐng)機制，并沒有實在地回答黨建工作與社區(qū)治理之間的實際連接。亦即，理論上可以抽象地總結(jié)出基層黨組織對社會組織的結(jié)構(gòu)嵌入，但這種解釋并沒有具體落實到社區(qū)治理中的治理者、每一個實際的人當中。有研究重點關(guān)注黨建工作在社區(qū)治理過程中的社會動員作用，認為“動員”是重塑社區(qū)信任關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，能夠激發(fā)社區(qū)治理的活力[5]。亦有研究提出黨建工作能夠?qū)崿F(xiàn)“超行政治理”，打破行政科層組織的結(jié)構(gòu)性壁壘，有效解決基層治理中的“條塊分割”問題[6-7]。這兩個方面的研究都各有道理，但在實際的社區(qū)治理過程中，價值整合和高效行政并不是相互分離、相互獨立的，只關(guān)注任何一個方面都是不全面的；黨建工作對社區(qū)治理的引領(lǐng)也并不單獨作用在某一個側(cè)面，而是同時發(fā)力、互為表里。

基于此，本文在田野調(diào)查的基礎(chǔ)上，通過實證分析黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的實踐經(jīng)驗，嘗試回答三個核心問題：黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的理論內(nèi)涵是什么？黨建工作如何組織化、制度化地引領(lǐng)社區(qū)治理工作？黨建工作在社區(qū)治理中實現(xiàn)了什么樣的價值效能？

二、黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的理論內(nèi)涵

加強基層黨組織的紀律建設(shè)、組織力建設(shè)、干部隊伍建設(shè)和政治文化建設(shè)，是強化基層黨組織政治引領(lǐng)功能、強化黨對基層社會的政治領(lǐng)導(dǎo)的重要方式。近年來，隨著中共中央對基層黨建工作的重視，“黨建引領(lǐng)基層社會治理”成為社會治理領(lǐng)域的熱點話題與熱門實踐。

（一）黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的生成機理

通過黨的建設(shè)工作開展社區(qū)治理，首先根源于黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)體制。在國家治理各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)各方面落實黨的領(lǐng)導(dǎo)，是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的關(guān)鍵。在黨的領(lǐng)導(dǎo)體制中，組織嵌入是實現(xiàn)政黨意志向國家意志轉(zhuǎn)換的重要方式。通過建立黨委、黨組，執(zhí)政黨實現(xiàn)了對機關(guān)、部門、社會組織等的人事任免、行為驅(qū)動，在“條塊”關(guān)系中建立起有效的溝通渠道。在政府部門行動中，黨的領(lǐng)導(dǎo)表現(xiàn)為維護權(quán)威；在社會組織關(guān)系中，黨的領(lǐng)導(dǎo)表現(xiàn)為“一核多元”[8-9]。因此，在制度邏輯上，黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)落實在基層社會治理中自然就表現(xiàn)為社區(qū)治理中的黨建工作。其次，黨通過動員的形式領(lǐng)導(dǎo)社會成為黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的制度慣性。社會動員是黨在領(lǐng)導(dǎo)革命和社會主義建設(shè)過程中形成的政治傳統(tǒng)，也是經(jīng)過實踐證明具有顯著治理實效的社會行動模式。通過有效整合各類社會資源、充分發(fā)動群眾、組織開展活動，社區(qū)中的黨建工作能夠釋放基層群眾的能動性，實現(xiàn)社會與國家的同步建構(gòu)。正是在這一層面上，在社區(qū)治理中開展黨建工作實現(xiàn)了培育社會而不是包辦社會，有力支持了社會力量的充分發(fā)展[10]。

在價值理念上，黨建工作所展現(xiàn)的政治理念與現(xiàn)代城市治理價值理念相同?，F(xiàn)代城市是空間、技術(shù)、人口、資源、信息的綜合體，城市不但是人的生存、生活空間，也是各種權(quán)利實現(xiàn)的基本場域。城市治理的核心是通過技術(shù)提升人的生活品質(zhì)，城市治理的內(nèi)涵不僅包括合法性建構(gòu)與民主責(zé)任性分析，更包括在空間治理過程中整合出現(xiàn)分裂的價值理念[11]。有研究指出，城市治理包含四個特性，即“多元主體，包容共存；公眾參與，依靠群眾；注重溝通，多方互動；共同治理，分擔(dān)責(zé)任”[12]。顯然，這些特性的核心元素是“人”，即城市治理的終極目標是服務(wù)于人、促進人的發(fā)展。同樣，“以人民為中心”是中國共產(chǎn)黨的基本政治立場，是黨開展黨建工作的出發(fā)點和落腳點。黨在基層開展黨建工作，其根本目的是通過基層黨組織的建設(shè)團結(jié)群眾、調(diào)動治理積極性，在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下推動社會治理成果由群眾共享，最終實現(xiàn)群眾切實感受到社會治理效能提升帶來的便利。在這一意義上，基層黨建工作的政治理念與現(xiàn)代城市治理的價值追求是一致的，二者并不是彼此獨立的關(guān)系，而是表里關(guān)系——社區(qū)治理表面上表現(xiàn)為現(xiàn)代城市治理在社區(qū)單元中的價值追求，其內(nèi)涵實際是黨所堅持的“以人民為中心”的政治理念的具體實踐。二者的相互闡釋構(gòu)成了在社區(qū)治理中開展黨建工作、實施黨建引領(lǐng)的初始動力。

（二）黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的連結(jié)效能

“為人民服務(wù)”是黨的根本宗旨，也是中國共產(chǎn)黨作為使命型政黨最顯著的特征。在這一理念下，黨建引領(lǐng)的核心就在于“充分發(fā)揮黨員的模范帶頭作用和基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用”[13]。既要使黨組織成為社會治理事務(wù)決策的核心，也要使黨員成為社會治理事務(wù)行動的先鋒。

在治理制度安排上，黨建引領(lǐng)主要表現(xiàn)為兩個層面：其一，通過黨的組織建設(shè)搭建治理平臺；其二，通過黨的思想建設(shè)號召黨員參與治理。前者體現(xiàn)為黨組織對行政部門權(quán)力結(jié)構(gòu)的重整、對政府與市場及社會關(guān)系的融合，后者表現(xiàn)為動員黨員主動在社會治理活動中開展更多串聯(lián)活動[14-15]?；鶎由鐣卫碇写嬖谥T多治理難題，其中較為突出的是治理行為行動力的不足。這既表現(xiàn)為行政權(quán)力分工后落實在基層條塊交錯，職能、責(zé)任的不明確使得條塊間工作推諉、職責(zé)下移；也表現(xiàn)為基層多元主體對社會治理活動的參與缺乏積極性，治理實踐由“合唱”變?yōu)榱恕蔼毘薄?/p>

黨建引領(lǐng)的行動目標就是通過黨的系統(tǒng)提升治理行動能力，既實現(xiàn)對組織（包括行政部門、市場主體、社會組織）的整合，又實現(xiàn)對個體的動員。在本質(zhì)上，前者是黨組織對多元主體制度的補充，通過黨的組織建設(shè)建立新的分工機制，實現(xiàn)對組織間合作機制缺失的克服；后者是黨組織對個體價值觀念的重塑，通過黨的思想建設(shè)動員黨員成為行動積極分子、傳播合作理念，實現(xiàn)對原子化個體的價值整合。同時，組織機制與價值觀念并不是彼此分離的，對個體價值觀念整合的根本目的仍然是暢通組織機制，通過充分調(diào)動人的主觀能動性推動組織行動力的提升，最終實現(xiàn)制度效能的提升。如在街道辦事處與居民委員會的關(guān)系中，居民委員會黨委書記同時擔(dān)任居民委員會主任，街道辦事處的工作目標經(jīng)由街道辦事處黨（工）委傳遞給居民委員會黨委書記，居民委員會黨委書記再轉(zhuǎn)換為主任的身份開展相關(guān)工作，一人身兼多職的角色重疊保證了黨組織的意志能夠準確地向下傳遞并得到有效執(zhí)行。又如在“紅色物業(yè)”的建設(shè)過程中，核心的環(huán)節(jié)就是建立物業(yè)所服務(wù)小區(qū)內(nèi)的黨支部，通過黨員身份的重疊，把居民委員會、物業(yè)公司、業(yè)主聚集在一個平臺內(nèi)，通過支部內(nèi)的黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)打通三者間的關(guān)系；同時，通過對物業(yè)公司、業(yè)主中的黨員的思想教育，動員二者在小區(qū)內(nèi)消除矛盾、減少摩擦、帶頭合作。同樣的邏輯在立法對業(yè)主自治組織的規(guī)范上也能明顯發(fā)現(xiàn)，如在《重慶市物業(yè)管理條例》中明確規(guī)定，“鼓勵和支持業(yè)主中符合條件的中國共產(chǎn)黨員、公職人員通過法定程序成為業(yè)主委員會成員”。不難看出，黨建引領(lǐng)的制度建設(shè)關(guān)鍵，就是通過使黨員成為社會治理事務(wù)的關(guān)鍵行動者，打破各主體間的協(xié)作困難、打通黨的理念與社會治理事務(wù)之間的阻隔。行動的根源是意志驅(qū)動，黨建引領(lǐng)最核心的行動邏輯就是通過黨組織建設(shè)的形式凝聚黨員的團結(jié)意志，實現(xiàn)價值觀念上的整合，從而生成黨員帶頭參與社會治理的行動力。

在社會治理過程中，“黨委領(lǐng)導(dǎo)”是居于核心地位的。黨委領(lǐng)導(dǎo)是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體工作方式。黨的領(lǐng)導(dǎo)則主要涵蓋三個層面：其一，政治動員，通過意識形態(tài)工作傳播黨的意志；其二，組織建構(gòu)，通過黨的各級組織把黨員組織在各行業(yè)、各領(lǐng)域“整編”入既定的政治框架；其三，資源分配，通過對各類資源的整合配置主導(dǎo)工作方向[16]。在本質(zhì)和實踐意義上，政治治理是黨建引領(lǐng)在社會治理中的表現(xiàn)形態(tài)，是黨的領(lǐng)導(dǎo)在社會治理中的具體展開[17]。

以黨建引領(lǐng)為工作模式的政治治理雖然沒有為社會治理中各主體帶來形式或職責(zé)職能上的變化，但黨建引領(lǐng)對組織團結(jié)的影響是內(nèi)在的。黨建引領(lǐng)通過兩種形式展開：其一，通過建立黨組織搭建對話平臺。黨支部的“建立”可以是在現(xiàn)有黨組織基礎(chǔ)上吸收新的黨員，如街道辦事處黨（工）委委員到居民委員會黨委擔(dān)任單位書記，或黨員業(yè)主（通常是社區(qū)內(nèi)的積極分子）把黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)入社區(qū)黨委，再或者是社區(qū)內(nèi)黨員向社區(qū)黨委“報到”；也可以是組建新的黨支部，如在小區(qū)內(nèi)組建居民委員會、物業(yè)公司、業(yè)主共同參與的黨支部，或成立駐區(qū)黨委聯(lián)合黨支部。黨小組的建立可以是常設(shè)的，如小區(qū)黨支部下設(shè)若干黨小組；也可以是臨時的，如在新冠疫情防控中各地出現(xiàn)的樓棟臨時黨小組。其二，通過先進性教育活動，動員黨員帶頭參與社區(qū)事務(wù)?！叭罕娐肪€”的工作落腳點是黨員在群眾中的實際行動，參與社區(qū)事務(wù)無疑是群眾路線的實際表現(xiàn)之一。參與的形式有多種，如動員黨員業(yè)主參選業(yè)主委員會成員，動員黨員組建志愿者服務(wù)隊，動員物業(yè)公司黨員員工提高服務(wù)質(zhì)量等。這兩種形式的根本目的都是為了充分調(diào)動黨員參與社會治理的積極性。

黨的基層組織建設(shè)事實上是對權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整。如在小區(qū)黨支部中，由物業(yè)公司經(jīng)理擔(dān)任黨支部副書記，實際上拉近了物業(yè)公司與居民委員會的距離，物業(yè)公司對居民委員會部分工作的分擔(dān)通過小區(qū)黨支部對社區(qū)黨委的服從實現(xiàn)傳遞，物業(yè)公司在承擔(dān)部分居民委員會的工作時成為了事實上的權(quán)力主體。黨組織的建設(shè)是為了實現(xiàn)權(quán)力的微調(diào)，而無論是權(quán)力的整合還是重新分配，都是為了突破現(xiàn)有權(quán)力格局運行不暢的難題。如社區(qū)黨委書記兼任居民委員會主任，可以一定程度減小居民委員會與街道辦事處之間的距離，小區(qū)黨支部的成立是為了盡可能消除居民委員會、物業(yè)公司、業(yè)主之間的不熟悉、不合作甚至對立狀況。對于行政科層組織而言，黨組織的新建根本上是為了解決組織碎片化問題；對于社會主體而言，黨的組織建設(shè)是為了增強各主體間的溝通。黨組織是要求落實紀律的，無論是上下級黨組織之間，還是在黨組織內(nèi)部，組織紀律保證了權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整后的運行秩序。而黨內(nèi)民主則保證了黨組織內(nèi)做出的決定具有實踐的可操作性。

對黨員的動員本質(zhì)上是黨內(nèi)價值治理活動。馬克思主義政黨強調(diào)黨員對理想信念的堅定信仰，對于中國共產(chǎn)黨黨員來說，“為人民服務(wù)”是根本價值遵循。在基層社會治理中開展黨治，是為了通過政治教育、理想信念教育團結(jié)基層黨員——這種團結(jié)的顯著特征是跨越群體身份差異。如建立小區(qū)黨支部，雖然支部成員來自居民委員會、物業(yè)公司、業(yè)主，但凝聚在支部內(nèi)后，其職業(yè)、身份的差異就變成第二位的，居于首位的是小區(qū)內(nèi)的黨員共同體。確立了這一共同體共識后，隨后才是各黨員根據(jù)身份、職業(yè)不同從各領(lǐng)域提出踐行群眾路線的思路想法、專業(yè)建議，而后在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下分工實施。明顯的變化是，“分工-共同體”的路徑被倒轉(zhuǎn)過來，先實現(xiàn)共同體的組織，再在此基礎(chǔ)上開展分工。當然，最后的目標仍是建成小區(qū)、社區(qū)共同體，但這一意義上的共同體已超越了黨治邊界，成為基層社會中具有自我凝聚力的共同體。在“黨內(nèi)共同體-分工-基層社會共同體”的過程中，黨員積極參與基層社會治理的作用就在于發(fā)動群眾、做出示范，推動黨的價值理念成為民眾的價值共識。這就是價值治理活動在制度層面的意義[18]。也正是在這一意義上，黨建引領(lǐng)在社區(qū)治理中發(fā)揮有益的連結(jié)效能。

三、黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的制度路徑

基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用并不是黨組織、黨員包辦社會，而是要通過一定的方式培育社會、激活社會。在治理實踐中如何具體體現(xiàn)“引領(lǐng)”？筆者在重慶市開展的社區(qū)調(diào)研提供了有價值的參考視角①。

（一）通過黨建工作重新整合權(quán)力

J 社區(qū)居民委員會有專職干部9 人，其中6 人為黨員；J 社區(qū)黨委共有7 人，其中5 人為J 社區(qū)居民委員會黨員干部，另外2人分別為社區(qū)民警、社區(qū)衛(wèi)生站站長。社區(qū)黨委的W書記同時擔(dān)任社區(qū)居民委員會主任，黨委組織委員、宣傳委員、文體委員、紀檢委員分別在居民委員會中負責(zé)對口工作②。在J社區(qū)的實踐中，居民委員會與社區(qū)黨委成員的交叉任職是實現(xiàn)黨組織“引領(lǐng)”的關(guān)鍵制度路徑。交叉任職表面上看起來只是在人事制度上實現(xiàn)黨員與社區(qū)工作人員身份的相互兼任，但實際上，通過這種角色重疊，黨組織的治理思路找到了明確的落腳點。對于居民委員會而言，黨組織的內(nèi)在領(lǐng)導(dǎo)強化了組織行動的整合能力；對于社區(qū)黨委而言，黨員角色的重疊使黨建引領(lǐng)從黨組織內(nèi)部建設(shè)延展到對社區(qū)治理實踐的具體領(lǐng)導(dǎo)。換言之，交叉任職的制度安排強化了社區(qū)治理中的權(quán)力結(jié)構(gòu)，居民委員會的行動能力通過交叉任職制度實現(xiàn)了內(nèi)部強化。對于社區(qū)黨委與居民委員會人員的高度重疊，W 書記舉例說：“到了社區(qū)這個層級，其實就是給老百姓辦事情，每天的工作就是接觸群眾。比如（社區(qū)）黨委要搞宣傳工作、要辦活動、要做群眾工作，居委會還不是一樣？沒什么差別，本來就是一個工作?！保ㄔL談記錄：20210323WFG③）

雖然居民委員會與社區(qū)黨委成員的交叉任職是組織內(nèi)部的制度安排，但在具體治理實踐中向群眾展示這種制度結(jié)構(gòu)，同樣具有重要意義。W 書記表示：“我們‘兩委’交叉（任職），老百姓他不一定知道，那我們（社區(qū)）黨委委員肯定要主動亮明身份，告訴老百姓。”（訪談記錄：20210323WFG）如果說“兩委”交叉任職是黨建引領(lǐng)在居民委員會中的內(nèi)部行動，那么黨員亮明身份就是黨建引領(lǐng)面向群眾的外部展示?！包h員有別于群眾之處，就在于當先鋒、作表率，群眾時刻看得見、跟得上，成為群眾中的‘標桿’”[19]。黨員身份的展現(xiàn)，不僅是作為個體的黨員對服務(wù)群眾行動的理念擔(dān)保，更是基層黨組織樹立治理核心地位的基本保障。一方面，政黨的社會化歸根結(jié)底是個體黨員在實際工作中切實發(fā)揮帶頭作用，在這個意義上，交叉任職的黨員亮明身份就是推動黨建工作引領(lǐng)社區(qū)治理的具體實踐路徑；另一方面，亮明黨員身份、展示基層黨組織工作，是基層黨組織實現(xiàn)服務(wù)導(dǎo)向、建立黨組織與社會互動關(guān)系的基本模式。黨的組織不是抽象的、空洞的，黨員的有機結(jié)合形成了具有行動力的基層組織，黨組織的意志體現(xiàn)在黨員的實際行動中。因此，社會治理中黨的領(lǐng)導(dǎo)最終落腳于每一個黨員的帶頭行動。

在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中，地方政府扮演著舉足輕重的作用，嘉絨藏繡想要持續(xù)長久的發(fā)展，必然離不開當?shù)卣姆龀?。當?shù)卣畱?yīng)由指揮經(jīng)濟變?yōu)榉?wù)經(jīng)濟，利用行政、經(jīng)濟等措施鼓勵當?shù)厝嗣癜l(fā)展刺繡產(chǎn)業(yè)，加大宣傳力度，積極引導(dǎo)人民去挖掘傳統(tǒng)嘉絨藏繡的潛力。同時，應(yīng)加強對公平貿(mào)易理念的認識，以嘉絨藏繡為依托，與公平貿(mào)易組織合作，建立一批公平貿(mào)易商標使用商店，并在政策上予以支持，加大對公平貿(mào)易商標使用商店的宣傳讓游客以及當?shù)厝硕贾肋@些特許商店的存在，提升特許商店的知名度。以此打造當?shù)匚幕a(chǎn)品品牌，讓其成為當?shù)卣畬ν饨涣?、當?shù)仄髽I(yè)商務(wù)洽談的文化符號。

如果說居民委員會和社區(qū)黨委成員交叉任職實現(xiàn)了社區(qū)治理權(quán)力的向內(nèi)整合，那么通過黨組織聯(lián)系街道辦事處與社區(qū)居委會則是黨組織對治理權(quán)力的向外整合。街道辦事處與居民委員會之間并沒有法定的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，二者法定性質(zhì)并不相同。通過搭建黨組織內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)機制，使街道辦事處-居民委員會與街道黨工委-社區(qū)黨委實現(xiàn)有機整合，街道辦事處與居民委員會之間的組織距離得到有效縮短。事實上，這種整合是雙向的：一方面，街道辦事處通過上下級黨組織的渠道統(tǒng)一了社會治理行動，確保了街道層級的治理思路、治理辦法能夠在社區(qū)層級得到完整實現(xiàn)；另一方面，社區(qū)居民委員會亦是通過黨組織的渠道獲得了街道層級的治理資源，有效整合了社區(qū)范圍內(nèi)的治理權(quán)力。這種整合是在縱向上實現(xiàn)“一核多元”的關(guān)鍵。對于街道層級而言，治理環(huán)節(jié)實現(xiàn)了有效拓展；對于社區(qū)層級而言，黨組織內(nèi)部的整合暢通了其向上汲取資源的路徑。W 書記表示：“社區(qū)（居民委員會）有什么困難，我作為（街道黨工委）委員肯定是要去想辦法的。如果我作為社區(qū)（黨委）書記沒有街道（黨工委）委員這個身份，那有的資源就爭取不來。”（訪談記錄：20210323WFG）正是在這種制度模式下，街道與社區(qū)兩級黨組織實現(xiàn)了有效共振。

可以發(fā)現(xiàn)的是，雖然在組織形式上黨建引領(lǐng)既可以表現(xiàn)為“兩委”機構(gòu)的重疊，也可以表現(xiàn)為社區(qū)黨員的積極主動行動，還可以表現(xiàn)為社區(qū)黨委書記在上級黨組織中的任職，但其根本路徑始終是把黨的組織、人員導(dǎo)向擁有實際治理能力的機構(gòu)、職位，形成黨組織對社會治理工作的深度“嵌入”?；蛘哒f，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理能否順利實現(xiàn)，關(guān)鍵在于黨的組織能否通過“交叉”獲得行使權(quán)力的路徑[20]。以社區(qū)黨委書記與社區(qū)居委會主任“一肩挑”為例。社區(qū)黨委書記與居委會主任工作職責(zé)各有不同，社區(qū)黨委書記側(cè)重于負責(zé)基層黨組織建設(shè)，居委會主任側(cè)重于社區(qū)事務(wù)管理。理論上說，社區(qū)黨委書記的工作主要集中于黨內(nèi)事務(wù)，其工作對象應(yīng)該主要是轄區(qū)內(nèi)黨員。但事實上，基層黨建工作的核心在于“為人民服務(wù)”，在社會治理實際中與社區(qū)居民委員會的工作核心大體重合。這也正是基層“做工作”的關(guān)鍵紐帶之一[21]。因此，如何使側(cè)重于黨內(nèi)工作的黨委書記把工作范圍擴大到在社區(qū)內(nèi)“為人民服務(wù)”——最直接、最有效的辦法就是使社區(qū)黨委書記與居委會主任合二為一，把黨的建設(shè)工作融入社區(qū)日常治理過程中，并把黨的理念通過居民委員會開展社區(qū)治理這一渠道體現(xiàn)出來。換言之，社區(qū)黨委書記同時擔(dān)任社區(qū)居委會主任、社區(qū)“兩委”成員交叉任職，黨的基層建設(shè)工作才能在社會治理中找到制度化的實現(xiàn)渠道。從組織的角度看，基層黨組織成為國家與社會的銜接環(huán)節(jié)。

（二）通過黨建工作搭建合作平臺

除了在社區(qū)黨委書記、居委會主任“一肩挑”的任職中可以觀察到這種以黨組織為核心的權(quán)力外，在社區(qū)治理的諸多環(huán)節(jié)都可以發(fā)現(xiàn)這種權(quán)力運行的存在。在B 區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會制定的一份提升物業(yè)管理水平的工作實施方案中，制定了這樣的措施：按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)域統(tǒng)籌”的思路，社區(qū)居委會黨委在小區(qū)（街區(qū)）成立黨支部。社區(qū)主任任支部書記，物業(yè)項目負責(zé)人任支部副書記，組織委員、宣傳委員、紀檢委員由小區(qū)業(yè)主黨員擔(dān)任；支部下設(shè)立黨小組，由小區(qū)網(wǎng)格員、樓棟長任黨小組組長，各樓層設(shè)樓層長，任黨小組組員④。

通過開展黨組織建設(shè)的方式，社區(qū)居委會主任、物業(yè)項目負責(zé)人、網(wǎng)格員、小區(qū)居民共同組成了一個新的組織系統(tǒng)。這個系統(tǒng)包括了作為治理者的居委會主任、網(wǎng)格員，也包括了作為治理對象的物業(yè)公司、社區(qū)居民。事實上，這個通過黨建的形式建立起來的組織，成為治理權(quán)力的再傳播渠道。組織系統(tǒng)的建設(shè)并不是黨建工作的重點，其關(guān)鍵點在于通過對治理組織的再組織搭建起各主體合作的平臺，使社區(qū)治理主體間的對話、理解、互動成為常態(tài)。合作行動的產(chǎn)生成為“政黨激活社會”的關(guān)鍵[22]。X 社區(qū)H 主任表示：“我們社區(qū)選了兩個小區(qū)來試點，我在D小區(qū)做支部書記，物業(yè)經(jīng)理做副書記，業(yè)主、網(wǎng)格員也都參與進來。大家積極性還都挺高，工作推進起來也確實有效果。比如原來有些業(yè)主占公區(qū)（公共區(qū)域），老人家圈了一塊草坪種菜，物業(yè)也很惱火，說又說不動。我們成立這個黨支部之后，干的第一件事就是把小區(qū)里占公區(qū)的事情解決了。社區(qū)、物業(yè)、業(yè)主一起想辦法，大家集思廣益，支部會上討論幾個方案，再由我們社區(qū)牽頭，物業(yè)和業(yè)主（黨員）都一起去，一個一個勸說，一個多月，就把這個事情做下來了?！保ㄔL談記錄：20210415HHL）在這個實例中，社區(qū)居民委員會是社會治理行動的發(fā)起者，通過組織建設(shè)D 小區(qū)黨支部，X 社區(qū)實現(xiàn)了治理權(quán)力的“分包”，包括社區(qū)居民在內(nèi)的主體成為治理權(quán)力的實際行使者。社區(qū)治理權(quán)力通過黨支部這一組織實現(xiàn)向下延伸，權(quán)力一直滲透到作為治理對象的社區(qū)居民。當然，包括社區(qū)居民委員會、物業(yè)公司、社區(qū)居民在內(nèi)的依靠黨建凝聚在一起的治理主體所行使的“治理權(quán)力”是沒有強制執(zhí)行力的，這種權(quán)力行使的基本路徑是勸說與說服。而物業(yè)公司、社區(qū)居民之所以愿意參與進這種“沒有強制執(zhí)行力”的治理行動，所依靠的就是其作為共產(chǎn)黨員的理想信念。有研究將這種法律規(guī)范模式之外的行動概括為“非正式政治”，這種“非正式”并不是“正式政治”的例外，反而事實上是基層社會治理中的常態(tài)[23]。

H 主任表示：“（解決）小區(qū)里違建、占公區(qū)其實是城管、住建他們的工作，誰違建了他們能開罰單、下通知。我們小區(qū)黨支部去，說是讓他不要占（公區(qū)）了，趕緊把籬笆拆了，其實是沒有執(zhí)法權(quán)的。基層工作，很多就是靠勸，他服氣了，這個工作就做好了。所以基層不是什么都要執(zhí)法，要把工作做了（才行）。”（訪談記錄：20210415HHL）這種“勸”的行動模式充分展現(xiàn)了法律治理與政治治理之間的張力。對于輕微違法行為，無論是在執(zhí)法能力還是在執(zhí)法壓力上，都無法將嚴格執(zhí)法落實到社會治理的每一個環(huán)節(jié)[24]。因此，在法律秩序之外，政治治理顯然是更加靈活的治理路徑?！皠瘛钡男袆诱Z境是社會生活的同理心與社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，“熟人社會”的情景假設(shè)使得“面子”成為社會行動的有力驅(qū)動[25]。這種通過“人情”或“事理”開展的行動的起始點是社會治理活動的積極參與行為。黨建引領(lǐng)正是在這個環(huán)節(jié)實現(xiàn)融入，通過組織發(fā)動黨員成為積極分子，首先實現(xiàn)勸導(dǎo)行動的產(chǎn)生，然后進一步實現(xiàn)政黨意志在基層社會的形塑。在這種“正式政治”與“非正式政治”交織的治理活動中，與其說是法律治理失效而產(chǎn)生了政治治理，不如說是政治治理提前介入了糾紛解決，法律治理成為治理活動的最后保障。對于黨建引領(lǐng)活動而言，號召黨員積極參與社會治理活動，不僅“以身作則”，而且“以理服人”，這并不是試圖通過黨員的帶頭作用消解執(zhí)法權(quán)力，而是為了在嚴格執(zhí)法前通過“軟治理”的行動嘗試化解治理問題。

通過黨建的形式向社會治理全域滲透權(quán)力，一個顯著的優(yōu)勢是其能通過基層各主體中黨員身份的兼任實現(xiàn)治理權(quán)力的無縫轉(zhuǎn)移。當治理權(quán)力需要增設(shè)新的行使主體時，黨員身份成為其中最有效的鏈接渠道。如在《關(guān)于加強和改進城市基層黨的建設(shè)工作的意見》中規(guī)定：“推進在業(yè)主委員會中建立黨組織，符合條件的社區(qū)‘兩委’成員通過法定程序兼任業(yè)主委員會成員”[26]。業(yè)主委員會是業(yè)主的自治組織，是業(yè)主大會的執(zhí)行機構(gòu)。對于業(yè)主而言，業(yè)主委員會是其自身認可的自我治理權(quán)力行使者。制度設(shè)計者顯然是希望通過開展建立黨組織、“兩委”成員兼任業(yè)主委員會成員的方式，把治理權(quán)力與自治權(quán)力融合起來，形成社區(qū)治理的同步性。T 社區(qū)正在嘗試推動這一工作，社區(qū)L 書記表示：“M 小區(qū)業(yè)委會快換屆了，我們準備把P推上去。P是我們社區(qū)黨委委員、居委會干部，負責(zé)宣傳工作，也是M 小區(qū)業(yè)主，小伙子很有干勁、愿意干事。（M小區(qū)）現(xiàn)在這個業(yè)委會不行，剛當選的時候都還挺有積極性，慢慢就不干事了，我們社區(qū)一些工作也不配合。我們這次準備把P 推上去，讓他進業(yè)委會，（業(yè)委會）成立后社區(qū)黨委再組織他們把黨組織建立起來——這次幾個候選人里面有四個黨員，到時候成立個支部肯定沒問題。我個人預(yù)計，這樣效果會比較好，有了什么工作，我們社區(qū)黨委先跟業(yè)委會支部通氣，思想統(tǒng)一了，他們業(yè)委會再開會討論。業(yè)委會這一塊要協(xié)調(diào)好，搞好了社區(qū)工作推進得快?！保ㄔL談記錄：20210401LX）

顯然，通過黨建的方式，社區(qū)治理實現(xiàn)了向基層自治領(lǐng)域的延伸。在理論上，如果業(yè)主委員會成員中有足夠多的黨員，則業(yè)主委員會可以在社區(qū)黨委的指導(dǎo)下制定一份對全體業(yè)主具有約束力的自治規(guī)范提交業(yè)主大會表決。如果表決通過，那么社區(qū)居民委員會就可以通過社區(qū)黨委-業(yè)主委員會黨支部的渠道把治理權(quán)力拓展到業(yè)主自治權(quán)力中，實現(xiàn)治理與自治的深度融合。通過這種方式，“社區(qū)‘兩委’的權(quán)力被疊加了，也被放大了。在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的核心位置更加鞏固，無論是通過黨的系統(tǒng)，還是通過居民自治，社區(qū)發(fā)展決策都能通行無阻”[27]。在這一過程中，權(quán)力流轉(zhuǎn)的真正媒介是基層黨組織的建設(shè)過程，治理權(quán)力獲得了更大的發(fā)展空間、呈現(xiàn)出更豐富的權(quán)力形態(tài)。

四、黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的價值效能

黨建引領(lǐng)工作是在基層社會治理中實現(xiàn)價值治理的重要路徑，通過基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)黨員群眾參與社會治理實踐，政黨意志能夠有機地融入社會整體價值觀念當中，實現(xiàn)有效的“軟治理”。

（一）通過黨建工作實現(xiàn)價值表率

可以看出，在應(yīng)對疫情這種突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，黨員的積極參與對居民委員會的具體工作起到了極大的支持作用。這種支持首先是工作人員上的補充。當前，一個居民委員會內(nèi)工作人員（包括聘用制社工）一般在20人左右，轄區(qū)規(guī)模一般在2000～3000 戶。這一人員配比能夠勉強應(yīng)對社區(qū)日常治理工作，如矛盾調(diào)解、辦理證明、數(shù)據(jù)統(tǒng)計等，但應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，立刻就暴露出人力短缺的問題。分散在社區(qū)中、平時作為居民的黨員，對居民委員會而言是極大的人力補充。以J 社區(qū)中的Y 小區(qū)為例。Y 小區(qū)住戶約800 戶，屬于規(guī)模不大的小區(qū)。在疫情防控中J社區(qū)居民委員會只能安排4名工作人員在Y 小區(qū)開展工作，平均1名工作人員需負責(zé)200戶居民，已經(jīng)遠遠突破了工作人員的能力極限。發(fā)動黨員后，除去年齡較大的老黨員，有48名黨員加入了防疫工作隊。有了黨員的補充，Y 小區(qū)內(nèi)平均1人負責(zé)約15戶，極大緩解了居民委員會的工作壓力、提高了疫情防控工作效率。

黨員積極參與防疫工作除了起到緩解治理工作壓力的作用，解決了治理工作深入“最后一公里”的問題，更是在應(yīng)急時期的社區(qū)治理中穩(wěn)定了社區(qū)應(yīng)對心態(tài)、團結(jié)了基層社會價值。這一點首先表現(xiàn)在黨組織內(nèi)部先進黨員的價值表率中。W 書記介紹：“疫情剛出現(xiàn)的時候，誰都不知道這是個什么病。你說黨員他怕不怕？肯定也怕，人之常情。但是我開臨時支部會的時候就跟黨員講：‘我知道大家心里打鼓，說老實話我也怕。但現(xiàn)在必須有人站出來把工作做了?！h員也是老百姓，也得先動員、先得有積極分子站出來做表率。如果我做書記不第一個站出來，那憑什么要求這些黨員冒著危險往前沖？”（訪談記錄：20210311WFG）W 書記等積極以身作則在黨員中形成了表率，社區(qū)內(nèi)的黨員在思想上形成了統(tǒng)一，“沖鋒在前”“人民至上”成為黨員群體共同的價值信念。這是黨建工作中的思想激勵機制。顯然，黨建工作發(fā)揮價值表率作用的運行機制是以點帶面、逐漸擴散的，先進黨員、積極分子的價值表率作用有效團結(jié)了分散在社區(qū)中的黨員，臨時黨支部、黨小組的迅速建立使得黨組織能夠深入到社區(qū)中的每個角落，進而實現(xiàn)以每個黨組織、每個黨員為原點的價值引領(lǐng)、行動示范?；鶎狱h組織成為社區(qū)價值治理的統(tǒng)籌核心。這對于在應(yīng)急情況下實現(xiàn)價值整合至關(guān)重要。

W 書記表示：“黨員思想統(tǒng)一了后面工作就順利了。每個黨員也都有自己的家庭，他首先就能在家里做出示范，說服家人遵守防疫規(guī)定，然后就是親戚朋友、鄰居，就像波紋一樣，一圈一圈影響其他人。其實說到底很簡單，就是要有人以身作則?！保ㄔL談記錄：20210311WFG）“以身作則”是實現(xiàn)價值表率的關(guān)鍵行動。社區(qū)是微型社會，將社區(qū)進一步劃分為若干住宅小區(qū)、若干樓棟、若干戶使得“社區(qū)治理”成為可以落實到社會的基本構(gòu)成單元——家庭中。這既使得社區(qū)治理的治理活動是具體的、具有極強的操作性，也使得在社區(qū)治理中開展價值表率能夠切實影響價值示范者身邊的、具體的社區(qū)成員。這種價值表率治理活動能夠形成一種社會賦能，增強社區(qū)的治理韌性[28]。價值治理的核心在于對治理主體的價值觀念產(chǎn)生影響，因此，社區(qū)治理中價值表率的根本運行邏輯就是通過動員黨員做出示范，形成若干點狀的行為規(guī)范示范中心，以個體的價值表現(xiàn)向周圍輻射影響，以點帶面、連面成片，最終實現(xiàn)對社區(qū)的全覆蓋。

（二）通過黨建工作凝聚價值共識

價值共識是社會治理各主體實現(xiàn)共同的價值遵循。在社區(qū)治理中，矛盾糾紛的本質(zhì)是不同主體間的價值理念不同，進而導(dǎo)致出現(xiàn)利益分歧。因此，化解社區(qū)內(nèi)的治理問題，從利益的定分止爭處著手，只是解決了表面的裂痕，分歧雙方仍會在其他問題上繼續(xù)延續(xù)對抗姿態(tài)。想要從本質(zhì)上提升社區(qū)治理效能，就應(yīng)當從價值層面入手，推動社區(qū)治理多方主體達成價值共識。凝聚價值共識，是“形成社會治理共同體的有效路徑”[29]，B 社區(qū)陽光志愿服務(wù)站的建設(shè)展現(xiàn)了黨建工作推動價值共識達成的過程。

B社區(qū)K書記介紹：“2018年的時候，我們聯(lián)系了幾個平常比較積極的黨員，每人發(fā)一個紅馬甲，上面寫了‘黨員志愿者’，組織了一個小隊伍，利用每天空閑時間去幾個小區(qū)里，把居民丟在垃圾桶那里的塑料瓶、快遞盒那些收起來，我們再聯(lián)系回收站過來收。幾個志愿者都是退休的老黨員，也蠻熱心做這個志愿服務(wù)，每天跳完壩壩舞就幾個小區(qū)走一圈。堅持了一個多月之后，就在居民里有點影響了。有的居民看每天都有志愿者去收瓶子、盒子，就特意把這些放到垃圾桶邊上，方便志愿者收；后來還有幾個家長帶著小孩來了，問我們能不能也讓小朋友當志愿者跟著去回收垃圾。那我們肯定是歡迎的。就這樣差不多小半年時間，主動來社區(qū)申請當志愿者的居民有幾十個人了，黨員、群眾都有。我們社區(qū)就重新定制了一批紅馬甲，還起了個名字，叫‘愛心回收志愿者服務(wù)隊’?！保ㄔL談記錄：20210524KH）

志愿服務(wù)是提升社區(qū)治理水平不可或缺的一個領(lǐng)域，但能否調(diào)動居民積極性是能否順利開展志愿活動的關(guān)鍵。在B 社區(qū)志愿者服務(wù)隊組建的過程中，社區(qū)黨委和社區(qū)內(nèi)的積極黨員起到了主導(dǎo)、示范作用。社區(qū)黨委號召發(fā)起了黨員志愿服務(wù)隊，并通過紅馬甲的形式“亮明身份”，把“為群眾辦實事”的政黨理念與志愿服務(wù)的理念有機融合在一起。通過號召黨員積極分子做出志愿服務(wù)示范，“志愿服務(wù)”的價值理念傳遞向社區(qū)居民。志愿者隊伍的擴大顯示了價值整合的成功。黨員的示范行動使社區(qū)居民普遍認同了“垃圾回收利用”的理念，居民主動加入志愿者服務(wù)隊伍則表明社區(qū)黨委至少在這一理念上推動了價值共識的達成。

K書記介紹：“后來有幾個退休老師志愿者就提出，如果社區(qū)能幫忙找個場地，他們愿意利用周末時間教小朋友學(xué)書法。我們問了一些家長，大家都很歡迎。后面我們就以社區(qū)的名義在黨群服務(wù)中心邊上又租了一間，和現(xiàn)在的‘群眾之家’打通，周末的時候擺上桌子請幾位志愿者來教書法。這就變成了第二個志愿者服務(wù)隊，我們起名叫‘小筆桿志愿者服務(wù)隊’。這兩個志愿者服務(wù)隊在社區(qū)里影響非常好，居民都很認可志愿服務(wù)，也都愿意參加。后面有幾個家長就提出他們可以組織一個流動圖書志愿者隊伍，把‘群眾之家’墻角、墻邊做成圖書站?，F(xiàn)在三年多了，從最開始的幾個黨員組成的回收垃圾的小隊伍，到現(xiàn)在社區(qū)里有六七個志愿者服務(wù)隊，差不多一百多個人。我們就把這些隊伍統(tǒng)合在一起，在社區(qū)建了一個‘陽光志愿者服務(wù)站’?！保ㄔL談記錄：20210524KH）

從志愿服務(wù)隊到志愿服務(wù)站，表面上看是社區(qū)志愿者規(guī)模的擴大、志愿服務(wù)內(nèi)容的豐富，其本質(zhì)上是志愿服務(wù)理念在社區(qū)內(nèi)的擴散，以及社區(qū)居民對志愿服務(wù)的價值認同。這種價值認同對于建設(shè)和諧、穩(wěn)定的社區(qū)氛圍尤為重要，也是社會組織培育生成的重要因素。K書記介紹：“2017 年我剛到社區(qū)來當書記的時候，就感覺老百姓之間關(guān)系比較淡。老年人還好些，經(jīng)常能跳跳舞、打打牌，年輕人之間沒什么聯(lián)系，都是各顧各的。后來我們這個志愿服務(wù)做起來之后，明顯能感覺到大家關(guān)系近些了。大家都愿意來做志愿者，慢慢就聯(lián)系起來了。其實人就是這樣，經(jīng)常走動走動也就熟悉了，關(guān)鍵是要有個合適的話題?！保ㄔL談記錄：20210524KH）在社區(qū)治理過程中，基層黨建工作就是這個“合適的話題”的引導(dǎo)者。一方面，通過黨員積極分子的示范，居民看到了志愿服務(wù)的可能性、可行性、價值內(nèi)涵，激發(fā)了居民參加的熱情；另一方面，通過黨員的堅持、社區(qū)黨委的物質(zhì)支持，志愿服務(wù)能夠穩(wěn)住根基、健康發(fā)展。這是凝聚價值共識不可或缺的兩個環(huán)節(jié)：既要有價值表率，也要有價值持續(xù)輸出?；鶎狱h組織在推動價值共識達成的過程中，主導(dǎo)著價值觀念的傳導(dǎo)與形塑，其并不是通過生硬的意識形態(tài)宣講整合價值，而是在黨員的先進示范作用中實現(xiàn)“潤物細無聲”。

五、結(jié)語

在社會治理中，政黨處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位。政黨的治理活動既包括通過黨組織建立起參與治理的各主體間的對話、溝通平臺，也包括通過政黨意志強化破除科層制帶來的行政機制僵化，還包括通過鼓勵黨員發(fā)揮先進帶頭作用在社區(qū)治理中實現(xiàn)價值表率、凝聚價值共識。在國家治理現(xiàn)代化的治理語境中，相對于政府的行政活動、市場的經(jīng)濟活動、居民的自治活動，政黨側(cè)重于開展以宣傳、強化政黨意志為核心的政治治理。這一治理路徑的目標是有效整合社會價值，推動基層社會認同政黨的價值理念、推動在“原子化”的社會中重建價值團結(jié)。具體到社區(qū)治理中，基層黨建工作對社區(qū)治理的“引領(lǐng)”實現(xiàn)機制突出表現(xiàn)在優(yōu)化制度路徑和提升價值效能兩個方面，即一方面黨建工作在社區(qū)層面重新整合了權(quán)力分布、搭建了更高效的溝通合作平臺，另一方面黨建工作通過鼓勵黨員做出價值表率、督促基層黨組織凝聚價值共識實現(xiàn)了基層社會的價值治理。對于“以人民為中心”的中國共產(chǎn)黨而言，發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘的作用，有效塑造基層社會共同體的價值理念，打通價值治理上的“最后一公里”，正是黨作為使命型政黨的目標所在。

注釋：

①本文經(jīng)驗材料來自于筆者2021年3-6月在重慶市的田野調(diào)查。遵照學(xué)術(shù)規(guī)范和慣例，文中所涉及人名、地名均已技術(shù)化處理。

②資料來源：根據(jù)J社區(qū)相關(guān)訪談資料整理而成。

③訪談記錄編號是對訪談時間、訪談對象等的縮寫，“20210323WFG”表示的是訪談日期是2021年3月23日、訪談對象為WFG。全文訪談記錄編號均按照此規(guī)則編碼。

④資料來源：根據(jù)B區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會相關(guān)工作文件整理而成。