陳敦坤

（廈門大學a.法學院；b.黨內(nèi)法規(guī)研究中心，福建 廈門 361005）

一、問題提出

基層治理是國家治理的基石[1]。推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)，也是中國式現(xiàn)代化的題中之義[2]。我們黨始終高度重視基層和基層治理工作，堅持將其擺在突出位置，形成了大抓基層的鮮明導向。黨的二十大報告旗幟鮮明地提出要“堅持大抓基層的鮮明導向……推進以黨建引領(lǐng)基層治理……把基層黨組織建設(shè)成為有效實現(xiàn)黨的領(lǐng)導的堅強戰(zhàn)斗堡壘”[3]，為新時代新征程上的基層治理工作指明了方向。如何貫徹落實黨的二十大報告中關(guān)于“黨建引領(lǐng)基層治理”的工作部署，運用和發(fā)揮好黨組織在基層治理中的核心引領(lǐng)作用，就成為新時代推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代課題。

學者們圍繞“黨建引領(lǐng)基層治理”主題進行了較為豐富的研究，形成一批理論成果。當前學術(shù)界對這一問題的研究主要集中在以下三個方面：一是采用理論模型來分析闡釋黨建引領(lǐng)基層治理的機理，如邏輯與類型學[4]、政黨領(lǐng)導型治理[5]、集體行動邏輯等模型來分析基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的作用機制[6]。二是歸納總結(jié)黨建引領(lǐng)基層治理的典型案例中的經(jīng)驗。如，成都市“授權(quán)賦能型”城市社區(qū)治理經(jīng)驗[7]、上海市社會治理創(chuàng)新經(jīng)驗[8]、北京市“吹哨報到”治理經(jīng)驗[9]、青島市骨干下沉機制經(jīng)驗[10]、浙江省基層黨建與治理互動機制經(jīng)驗[11]、上海市基層黨建在破除科層制方面的經(jīng)驗[12]、招遠市黨建示范區(qū)試點建設(shè)經(jīng)驗[13]，等等。三是分析黨建引領(lǐng)基層治理的問題并提出優(yōu)化的路徑。如楊妍等認為基層黨建與城市社區(qū)治理未能很好融合，導致三大現(xiàn)實困境，提出重塑社區(qū)治理權(quán)威、聚合社區(qū)治理資源以及做好社區(qū)治理服務(wù)的優(yōu)化路徑[14]。王德福認為“社區(qū)自主治理能力弱和治理體系協(xié)作效率低”是主要挑戰(zhàn)，提出從組織力和領(lǐng)導力兩個維度來強化黨建引領(lǐng)基層治理[15]。高立偉認為基層治理面臨理念落后、體系松散、機制僵化、設(shè)施陳舊、環(huán)境多變、政府包攬等諸多問題，提出充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)功能，融合信息智能技術(shù)，構(gòu)建新時代智能化、精細化的路徑[16]?？偟膩砜?，黨建引領(lǐng)基層治理的研究集中在機理闡釋、經(jīng)驗歸納和路徑分析等方面，主要還是聚焦于黨建引領(lǐng)基層治理本身，而相對較少關(guān)注黨建引領(lǐng)基層治理所處的大環(huán)境——全面依法治國和全面從嚴治黨。全面依法治國和全面從嚴治黨的基礎(chǔ)和重點在基層。黨的十八屆四中全會明確“要推進基層治理法治化”，發(fā)揮基層黨組織在這一進程中的堡壘作用[17]，實質(zhì)上提出了黨建引領(lǐng)基層治理法治化任務(wù)和要求。因此，亟需補齊理論研究的短板。

同時，中國特色社會主義進入新時代，世情、國情、黨情持續(xù)發(fā)生深刻復雜變化，必須緊跟時代步伐，著眼于新時代新征程的新要求不斷推進基層治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。因此，有必要拓展研究視野，把黨建引領(lǐng)基層治理置身于其所處的時代之中，選擇合適的理論分析框架來考察其內(nèi)在的邏輯，特別是在“整全性法治”[18]視域中黨建如何發(fā)揮引領(lǐng)作用、驅(qū)動基層治理邁向法治化。全面依法治國對基層治理提出了法治化的要求，實踐中基層治理存在法治化梗阻問題亟待解決，基層治理的法治化已經(jīng)成為基層治理體系和基層治理能力現(xiàn)代化的重點和難點[19]。所以，本文將嘗試運用“元治理”理論分析框架來探究分析黨建引領(lǐng)基層治理法治化的內(nèi)在邏輯與可行路徑。

二、“元治理”理論視域中的黨建引領(lǐng)基層治理法治化

黨建引領(lǐng)基層治理是一種“元治理”模式，它遵循著“元治理”的基本邏輯，突出強調(diào)的是對治理的宏觀把控，重視黨的“元治理”主體地位和核心引領(lǐng)作用，努力實現(xiàn)制度高效高質(zhì)的建設(shè)目標。隨著全面依法治國的深入，依法治理成為黨治國理政的基本方式，基層治理工作也朝著法治的軌道行進，對黨建引領(lǐng)基層治理提出了法治化的建設(shè)新要求，而這一目標的實現(xiàn)，需要著重把握依法治理的總趨勢和“元治理”內(nèi)在邏輯機理，進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、穩(wěn)步推進，促進全面依法治國和基層高效治理目標的實現(xiàn)。因此，黨建引領(lǐng)基層治理有兩種向度，即從治理模式上突出“元治理”，治理方法和目標上強調(diào)“依法治理”。

（一）治理邏輯：“元治理”

基層治理工作千頭萬緒，面對紛繁復雜的事務(wù)，必須要有章法，不能隨意為之?；鶎又卫砟繕说膶崿F(xiàn)，離不開有效的制度規(guī)則體系，需要加強對治理自身的關(guān)注，這就要求關(guān)注“元治理”問題。黨建引領(lǐng)基層治理遵循的是一種“元治理”邏輯，它強調(diào)發(fā)揮“元治理”主體中國共產(chǎn)黨的作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)揮其他治理資源和模式的優(yōu)勢，促進協(xié)同共治，實現(xiàn)基層治理的總目標。這個過程中，黨是基層“元治理”的核心主體，黨建是基層“元治理”的基礎(chǔ)資源。

1.黨建引領(lǐng)基層治理是一種“元治理”

“元治理”是為克服單一治理模式失靈而產(chǎn)生的一種治理理念和治理方式，強調(diào)對治理本身進行治理，也即“治理的治理”或“治理的統(tǒng)治/管理”[20]。“元治理”是對各類治理要素和機制的“宏觀安排”，旨在修正機制間的相對平衡，以整合各類主體力量和政策機制，使其進行“復雜合作”[21]。“元治理”是要通過制度機制與愿景策略來平衡和引導治理網(wǎng)絡(luò)。一方面，從制度上通過各類機制實現(xiàn)治理主體功能的聯(lián)結(jié)和資源的相互依賴；另一方面，在策略上通過共同的愿景鼓勵新制度新機制來彌補單一治理模式的不足[22]。在中國，中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領(lǐng)導一切的”[23]。黨的領(lǐng)導不僅是抽象的還是具體的，一個突出表現(xiàn)就是黨將黨的政策主張通過法律程序上升為國家意志，按照黨和國家機關(guān)的組織原則，以黨組織內(nèi)嵌到國家組織體系當中，實現(xiàn)黨對國家機關(guān)的領(lǐng)導。中國的政府是在黨的領(lǐng)導下按照法定原則來開展具體工作的，黨的領(lǐng)導貫穿政府工作的全過程。所以，在我國能夠擔任“元治理”這一角色，對治理進行治理的，唯有中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導的國家機關(guān)，也就是黨和政府。黨建引領(lǐng)基層治理并不是強調(diào)事無巨細和親力親為，而是突出黨的領(lǐng)導，重視黨的制度和規(guī)則的供給作用，黨在基層治理過程中主要發(fā)揮的是一種主導作用。這與“元治理”對權(quán)力下放的治理過程施加一定的控制不謀而合[24]34。

2.黨是基層“元治理”中的核心主體

以黨組織和政府、企事業(yè)單位和其他社會組織為主體的多元治理格局逐漸形成。其中，黨組織和政府組織是最重要的治理主體?！霸卫怼敝?，政府是“多元制導系統(tǒng)”中眾多成員之一，以“通過談判進行決策”為運作語境，參與到社會管理之中[25]。它既重視治理過程中的授權(quán)與分權(quán)，也注重治理時中央控制與指導[24]33。新時代我國經(jīng)濟社會加速轉(zhuǎn)型升級，“總體性支配模式”已經(jīng)退出歷史舞臺[26]，社會多元力量正加速崛起，為基層社會治理帶來了新的活力與挑戰(zhàn)，基層治理體系“碎片化”問題也顯現(xiàn)出來[27]。在碎片化時代基層治理的力量分散，出現(xiàn)了黨組織、政府組織、社會組織、企事業(yè)單位、公民等多元主體力量，他們廣泛地參與到基層治理工作當中，促進了基層治理水平的提升，“一核多元”的治理模式和主體特征充分展現(xiàn)[26]。由于多元力量的勃興，多中心多主體的出現(xiàn)，容易出現(xiàn)相互力量抵消的情況，進而制約限制治理效能的發(fā)揮和治理目標的實現(xiàn)。中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是黨的領(lǐng)導，基層治理作為國家治理能力和治理體系的重要一環(huán)，自然離不開黨的領(lǐng)導。面對紛繁復雜的國內(nèi)外局勢，黨的核心地位和關(guān)鍵作用更加凸顯，也越發(fā)的重要，“堅持黨對社會治理的領(lǐng)導，發(fā)揮多元主體治理效能”是我們黨百年來社會治理實踐得出的基本經(jīng)驗[28]?；鶎又卫砉ぷ麝P(guān)系到千家萬戶，涉及每個人，更離不開黨的領(lǐng)導和指引。中國共產(chǎn)黨經(jīng)過歷史和實踐的選擇，成為基層“元治理”的核心主體，其自身的治理水平和領(lǐng)導治理的方式方法都直接決定著基層治理的效果?！爸卫憩F(xiàn)代化的實現(xiàn)并不取決于單一主體的整合能力，而依賴于多元主體的互動?！盵29]基層治理工作一方面需要靠黨的領(lǐng)導來實現(xiàn)預(yù)期目標；另一方面，也需要適應(yīng)社會成員思想多元化的現(xiàn)實，改變傳統(tǒng)的“命令、灌輸、統(tǒng)一”式黨建工作方法，以“大黨建＋基層治理”思路，更加突出發(fā)揮黨組織和黨員示范引領(lǐng)作用，帶領(lǐng)各行各業(yè)的廣大人民群眾，凝心聚力，團結(jié)一致，心往一處想，勁往一處使，發(fā)動社會多元力量共同參與到基層治理工作中來，共同打造共建共治共享的基層治理格局[30]。隨著社會多元力量的不斷孕育發(fā)展，黨組織和黨員的核心引領(lǐng)作用日益凸顯，黨的基層“元治理”核心主體作用和地位愈發(fā)關(guān)鍵。

3.黨建是基層“元治理”的基礎(chǔ)資源

“元治理”通過信任和價值觀、軟法、預(yù)算、人事和法律準則、戰(zhàn)略和績效管理等工具來實現(xiàn)對治理各要件的控制和引導[24]40-43。在當代中國基層治理的實踐過程中，黨領(lǐng)導立法、黨管干部和人事，黨通過戰(zhàn)略管理和績效管理來實現(xiàn)對社會的整體領(lǐng)導。社會的基本價值和規(guī)則由黨主導建立，黨內(nèi)的正式制度和非正式制度也在社會中發(fā)揮著軟法的功能[31]。黨已經(jīng)成為基層“元治理”最主要的價值、規(guī)則、制度和公共管理服務(wù)供應(yīng)者。基層為黨的工作提供了堅實的力量，但也面臨著最突出的經(jīng)濟民生和社會發(fā)展的矛盾和問題，抓好基層工作是固本強基之策[32]?；鶎痈咝е卫砟繕说膶崿F(xiàn)離不開黨的領(lǐng)導，而黨的領(lǐng)導作用的發(fā)揮都需要黨建來奠基。黨建水平?jīng)Q定“元治理”主體作用的效能。黨在基層治理過程中擔當著制度規(guī)則的供給者、多元力量合作的主心骨、信息交互的中間人、社會利益的平衡者和治理執(zhí)行的監(jiān)督者[33]21。黨作為基層治理中的核心主體，它的自身建設(shè)水平直接影響和決定著基層治理的成敗。一方面，黨通過黨建來提升自身的領(lǐng)導能力和執(zhí)政水平，保證高效高質(zhì)地實現(xiàn)治理工具的供給和應(yīng)用，進而達到基層治理過程中適度分權(quán)與集中領(lǐng)導目標的有機統(tǒng)一和優(yōu)勢互補；另一方面，黨通過自身建設(shè)強化核心引領(lǐng)作用，示范帶動其他多元主體平等參與基層治理過程當中，有效匯聚民心、集聚民智，凝聚各方力量群策群力辦好、管好基層事務(wù)，服務(wù)保障好基層群眾的基本需求。

（二）治理方法：依法治理

法治是現(xiàn)代國家治理的總體趨向，也是黨治國理政的基本方式。隨著時代的發(fā)展和社會的進步，治理已經(jīng)不再局限于外在形式上的革新，逐漸由注重“面子”到注重“里子”轉(zhuǎn)換，具化到實踐中就是從“法制”邁向“法治”，也就是我們常說的不僅要建立“良法”，而且還要實現(xiàn)“善治”。因此，依法治理成為實踐的必然選擇。

1.依法治理成為新時代基層社會治理的必然選擇

隨著社會的飛速發(fā)展，社會治理的理念和思路也發(fā)生了深刻的變革，從“一元治理到多元治理”“人治到法治”[34]。治理思路的變革帶來治理路徑的優(yōu)化，“逐步實現(xiàn)了從全面管控到依法治理的歷史演進”[35]?；鶎又卫聿皇亲非蠛唵蔚木S護社會秩序，而是在維護秩序的同時要把黨的基本路線、方針和政策全面地落實到基層、把黨的領(lǐng)導和執(zhí)政為民的理念融入到基層治理的全過程，自覺地從管理者轉(zhuǎn)換為服務(wù)者，變“社會管理”為“社會治理”[36]?，F(xiàn)代社會更加尊崇法治，法治也是現(xiàn)代社會治理的共同趨向和必然選擇?！耙苑ㄖ螢榛A(chǔ)的多元主體共同治理是我國社會治理實踐探索的經(jīng)驗總結(jié)，也是實踐中形成的新要求。”[37]黨建引領(lǐng)基層治理是中國特色社會主義政治發(fā)展的必由之路，而加速推進黨建引領(lǐng)基層治理的法治化也是法治的內(nèi)在要求，更是提升基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。全面依法治國已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，“依法治國”納入憲法并成為一項基本原則，法治也是我們黨治國理政的基本方式，建立社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家是中國式現(xiàn)代化的重要組成部分。走社會主義法治道路成為新時代推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的最優(yōu)選項?！耙婪ㄖ卫硎峭七M國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義”[38]，也是“馬克思主義法治思維在國家治理中的具體運用”，是“提高治理效能的內(nèi)在要求”[39]。人類社會的發(fā)展經(jīng)驗和世界各國的發(fā)展實踐告訴我們，法治興則國興，法治是實現(xiàn)國家和社會有效治理的最佳方式。也正是因此，黨建引領(lǐng)基層治理也必須順應(yīng)這一時代趨向，逐步沿著法治化的道路前進，這是時代和歷史的選擇，也是治理理念和思路變革的必然要求。

2.黨建引領(lǐng)基層治理法治化包含著國家法治和黨內(nèi)法治的雙重意涵

黨建引領(lǐng)基層治理法治化是對依法治理的有效回應(yīng)。在依法治理視域下，黨建引領(lǐng)基層治理的法治化包含著國家法治和黨內(nèi)法治的雙重意涵，既從國家法治層面提出基層治理法治化要求，又從黨內(nèi)法治層面要求黨的自身建設(shè)和黨的領(lǐng)導都實現(xiàn)法治化。首先，黨建的法治化是前提。打鐵還需自身硬，黨建引領(lǐng)基層治理法治化的前提是黨的自身建設(shè)法治化。黨的自身建設(shè)對黨和國家各方面工作都具有示范引領(lǐng)作用，黨的基層組織和黨員是黨在基層的“堡壘”和“先鋒”，黨的政策、路線和方針都需要依靠黨組織和黨員來具體踐行。依法治理要求黨率先垂范，依法推進自身建設(shè)，不斷通過黨的制度建設(shè)來提升自身的治理能力和治理水平，自覺地將黨的自身建設(shè)各項工作納入到法治化軌道當中，依法依規(guī)辦事。其次，黨的領(lǐng)導法治化。基層治理離不開黨的領(lǐng)導，黨的自身治理對基層治理具有示范帶動作用，而黨的自身治理需要通過黨的建設(shè)來實現(xiàn)。黨通過加強對基層治理工作的領(lǐng)導，以確保黨的各項政策得以有效落實。在這個過程中，黨的領(lǐng)導也要適應(yīng)法治建設(shè)的要求，通過法治方式實現(xiàn)黨的領(lǐng)導，這是黨建引領(lǐng)基層治理法治化的根本保證。這就要求黨善于運用法治的程序及要求進行依法依規(guī)決策、辦事，將黨的法治理念和法治政策貫徹到基層治理的具體工作當中。最后，基層治理的法治化?；鶎又卫硎巧鐣卫淼闹匾M成部分，對社會治理總體目標具有關(guān)鍵性影響。依法治理很大程度上要看基層法治的實施水平和效果。黨建引領(lǐng)基層治理法治化的最終目標是實現(xiàn)基層治理的“良法善治”，確?；鶎又卫砉ぷ靼凑辗ㄖ位囊?，法治思維貫穿基層工作始終，人人踐行法治，事事依法辦理，所有工作都符合法治基本程序，保證法治目標全面實現(xiàn)。

3.黨建引領(lǐng)基層治理法治化要求完善黨內(nèi)法規(guī)和國家法律體系

依法治理依靠法治體系來實現(xiàn)，在我國就是中國特色社會主義法治體系，具體而言就是依靠“完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”[40]。而要實現(xiàn)黨建引領(lǐng)基層治理法治化，最重要的就是要依靠黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系。一方面，完善黨內(nèi)法規(guī)體系是核心要素。黨的建設(shè)不僅關(guān)系到黨自我治理，也關(guān)涉黨領(lǐng)導的效能和效果，決定著基層治理的成敗，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是實現(xiàn)黨自身建設(shè)的根本保障，也是實現(xiàn)黨對基層治理工作科學有效領(lǐng)導的前提和根本依托。要想實現(xiàn)黨建引領(lǐng)基層治理法治化，就必須著重完善黨領(lǐng)導基層治理工作的黨內(nèi)法規(guī)和黨的基層組織建設(shè)方面的法規(guī)，從制度建設(shè)和法規(guī)執(zhí)行兩個層面著手，注重提升黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的質(zhì)量和實效。另一方面，完善的國家法律體系也是基本保證?；鶎又卫砉ぷ魇巧鐣卫淼闹匾獌?nèi)容，涉及人民群眾生活的方方面面，依法治理和建設(shè)法治社會都要求基層治理工作遵循法治原則和具體要求，而這都需要依靠健全的法律制度體系來保證實施。這就要求國家加快完善基層治理工作方面的基本法律法規(guī)，運用體系化思維，補缺制度短板，努力為基層治理工作保駕護航?？傊?，黨規(guī)和國法體系是實現(xiàn)基層治理的制度依托，這兩大體系不僅包括制度層面的體系，也內(nèi)含實施、監(jiān)督和保障方面的體系建設(shè)要求。

三、新時代推進黨建引領(lǐng)基層治理法治化的“元治理”策略

“元治理”理論不僅能解釋黨建引領(lǐng)基層治理法治化的內(nèi)在邏輯，也能為黨建引領(lǐng)基層治理法治化提供方法論。“元治理”要求發(fā)揮治理主導者的作用，對科層、市場和網(wǎng)絡(luò)等治理模式進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和管理，使之進行優(yōu)化、轉(zhuǎn)換和組合，進而達到效率效益最優(yōu)[33]20-21。黨建引領(lǐng)基層治理法治化就是發(fā)揮黨在基層治理中的核心主體功能，帶動其他治理資源發(fā)揮治理合力，順應(yīng)全面依法治國的戰(zhàn)略要求，以黨建引領(lǐng)基層治理走向制度化、規(guī)范化、法治化。這是全面依法治國的必然選擇，也是新時代優(yōu)化加強黨的領(lǐng)導的重要方式。而黨建引領(lǐng)基層治理法治化的過程，也是黨的自身建設(shè)和法治建設(shè)協(xié)同發(fā)力、融貫發(fā)展的過程。在這個過程中，黨建和法治建設(shè)成為影響和制約黨建引領(lǐng)基層治理整體水平的最主要因素。

（一）關(guān)鍵抓手：堅持黨的領(lǐng)導并使之法治化

黨是基層“元治理”中的核心主體。黨建引領(lǐng)基層治理的關(guān)鍵在于抓好黨的領(lǐng)導，這是我們做好各項事業(yè)的基本保障。在推進基層治理法治化的進程中，黨的領(lǐng)導法治化具有示范引領(lǐng)作用。

1.領(lǐng)導思維的法治化

觀念是行動的先導，領(lǐng)導思維直接決定著領(lǐng)導方式和領(lǐng)導行為的選擇。在黨建引領(lǐng)基層治理中，領(lǐng)導思維理念要與時俱進，樹立法治理念，運用法治思想看待、分析和解決問題。首先，要強化領(lǐng)導者的法治思維能力的考核與培養(yǎng)。領(lǐng)導干部是全面依法治國的關(guān)鍵[41]，要將依法治國、依法行政和法治政府建設(shè)相關(guān)的實績考核納入到領(lǐng)導者的日常工作考核中，促進領(lǐng)導者主動履行法治建設(shè)職責，樹立法治思維習慣。如，依托落實《黨政主要負責人履行推進法治建設(shè)第一責任人職責規(guī)定》，督促基層黨政主要負責人帶頭踐行法治、依法履職盡責和自覺尊法、守法、護法、普法。同時，要注重領(lǐng)導者法治方面知識與能力的培養(yǎng)，可通過定期的黨校學習或者法學專業(yè)院校的業(yè)務(wù)能力提升班來獲得提升。其次，領(lǐng)導思維法治化離不開人才的保障。一方面，通過教育培養(yǎng)擁有法治思維理念的專業(yè)化知識人才；另一方面，要通過基層法治實踐鍛煉和培養(yǎng)一批實踐應(yīng)用型專業(yè)人才。最后，暢通法治人才晉升渠道。選拔一批擁有法治視野、接受過法治專業(yè)知識訓練的人到領(lǐng)導崗位，促進領(lǐng)導集體法治思維理念的提升。

2.領(lǐng)導方式的法治化

黨的領(lǐng)導方式是“黨對國家事務(wù)和社會事務(wù)實行政治領(lǐng)導的形式、手段、方法和途徑的總稱”[42]，黨的領(lǐng)導方式也對基層治理產(chǎn)生重要的影響。在不同的時期，黨的領(lǐng)導方式是有所區(qū)別的。在戰(zhàn)爭年代，黨實行的是戰(zhàn)時體制，依靠的是嚴密的組織和先進黨員來實現(xiàn)對社會資源和力量的調(diào)控，彼時黨內(nèi)的制度尚且不完善，主要依靠的是人的治理。而到了現(xiàn)代，黨領(lǐng)導和平時期的經(jīng)濟與社會發(fā)展，主要依靠的是政治、組織和思想引領(lǐng)，通過制度化、規(guī)范化的方式來實現(xiàn)黨的領(lǐng)導，通過完善的制度來規(guī)范引導國家和社會的綜合發(fā)展，主要依靠的是法的治理?，F(xiàn)代社會人民的權(quán)利意識復蘇，對于政治民主的渴望超過以往任何時候。此時，需要順應(yīng)政治發(fā)展和人民期待，對黨的執(zhí)政和領(lǐng)導方式進行必要的優(yōu)化調(diào)整，以更好地契合現(xiàn)代民主政治和人民的權(quán)利發(fā)展要求。一是轉(zhuǎn)變領(lǐng)導方式，用法治替代人治，用法治思維的方式來實現(xiàn)黨的領(lǐng)導。二是依法依規(guī)辦事，凡事要于法有據(jù)，遵守法無授權(quán)不可為，審慎用權(quán)，不逾矩、不違規(guī)。三是要遵循法律程序，黨的領(lǐng)導要符合法定程序，不可隨心所欲。四是要注重民主，黨的領(lǐng)導要充分發(fā)揮黨內(nèi)民主和人民民主，充分運用人民政協(xié)政治協(xié)商、政黨協(xié)商[43]，努力實現(xiàn)全過程民主，不斷豐富黨的領(lǐng)導內(nèi)涵和民主的形式，讓黨的領(lǐng)導更加科學規(guī)范和民主。

3.領(lǐng)導制度的法治化

中國共產(chǎn)黨既是基層治理的領(lǐng)導者，也是基層治理的主要參與者和建設(shè)者。在基層治理過程中，黨是最核心的主體，黨主要是通過領(lǐng)導制度實現(xiàn)對基層的治理?；鶎又卫淼姆ㄖ位?，需要黨的領(lǐng)導來實現(xiàn)。而要實現(xiàn)這一目標，首先就要求將黨的領(lǐng)導制度法治化。黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范黨的領(lǐng)導活動和行為的制度，基層治理作為黨領(lǐng)導各項工作的重要方面，需要將其納入到法治化的軌道上，依法依規(guī)進行治理。一方面，要著力完善黨領(lǐng)導基層治理方面的法律和黨內(nèi)法規(guī)，將黨領(lǐng)導基層治理工作的成熟經(jīng)驗制度化、規(guī)范化。如，修訂完善基層群眾自治組織法等法律，依法規(guī)范基層群眾組織中如何貫徹落實黨的領(lǐng)導，使黨務(wù)與村務(wù)有機融合和相互促進。另一方面，要著力完善黨的組織類黨內(nèi)法規(guī)，黨的基層組織類黨內(nèi)法規(guī)中有不少是黨的十八大之后制定出臺的，如《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》等，試行的黨內(nèi)法規(guī)仍需經(jīng)過一定時間的經(jīng)驗積累再進一步正式化，這對于完善黨的基層組織體系建設(shè)和強化黨在基層工作的重要方面的領(lǐng)導都具有重要的促進作用。

（二）基本依托：完善黨規(guī)與國法制度體系

1.完善黨建引領(lǐng)基層治理方面的黨內(nèi)法規(guī)制度

黨建引領(lǐng)基層治理是一項看似簡單而又極具復雜的工作。中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心、中國人民的主心骨，黨的領(lǐng)導至關(guān)重要。中國共產(chǎn)黨通過嚴密的黨組織和國家機構(gòu)來組織動員社會力量、調(diào)配使用社會資源。黨的制度對于國家和社會發(fā)展都具有重要的規(guī)范引領(lǐng)作用。在中國基層治理過程中，黨的制度起到廣義“法”或者“軟法”的效果與作用[44]，特別是在國家法律供應(yīng)不足的時候，黨的制度起到了法規(guī)的作用和試驗性立法功能[45]。而黨的制度中，最重要和穩(wěn)定的是黨內(nèi)法規(guī)制度。在基層治理中，黨內(nèi)法規(guī)制度對基層治理的規(guī)范作用更加突出。因此，必須進一步完善基層治理相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)制度，特別是針對各地黨組織長期以來探索形成的穩(wěn)定的好經(jīng)驗、好做法，要及時通過黨內(nèi)立規(guī)程序固化為黨內(nèi)法規(guī)制度。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要進一步加強黨建引領(lǐng)基層治理方面的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，要加強立規(guī)的參與性，廣泛吸收基層黨組織在基層治理過程中探索的成熟經(jīng)驗。同時，加強黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的清理工作，及時把實踐中長期存在的不適宜或者阻礙基層治理工作的黨規(guī)進行清理，把黨內(nèi)規(guī)范性文件中的好經(jīng)驗、好做法納入到黨規(guī)之中?？傊?，通過不斷配套完善基層治理專門性的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，確保黨建引領(lǐng)基層治理有規(guī)可依、有規(guī)必依。

2.完善黨建引領(lǐng)基層治理方面的國家法律制度

基層治理屬于一項復雜的社會性工程，離不開健全的法律制度保障。黨建引領(lǐng)基層治理不僅要發(fā)揮黨的領(lǐng)導這一關(guān)鍵作用，也需要通過法律將黨建引領(lǐng)基層治理以法治化的方式呈現(xiàn)，確保這一運行模式行穩(wěn)致遠，發(fā)揮更大的制度效能。具體而言就是要繼續(xù)大力完善我國基層治理領(lǐng)域相關(guān)的法律法規(guī)，及時地填補這方面的法律制度空白，特別是深化落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，持續(xù)完善基層治理法律法規(guī)，適時修訂《中華人民共和國城市居民委員會組織法》《中華人民共和國村民委員會組織法》，研究制定社區(qū)服務(wù)條例，努力形成一批立法質(zhì)量高、實踐應(yīng)用性強，能管長遠、利長久的法律法規(guī)制度。同時，要加強國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的互動，對于黨規(guī)中好的經(jīng)驗，通過法定程序依法將該方面比較好的內(nèi)容納入到國家法律制度規(guī)范當中，確?；鶎又卫碛蟹梢?，確保國家法律制度的科學穩(wěn)定，為長久的科學依法治理提供基本法治保障。

3.完善基層治理中黨規(guī)與國法銜接協(xié)調(diào)機制

統(tǒng)籌推進全面依法治國、全面從嚴治黨，加強立法和立規(guī)工作的同時，一體化推進黨規(guī)、國法制度建設(shè)。通過社會主義法治發(fā)展總體規(guī)劃來一體化推進黨內(nèi)法規(guī)與國家法律體制的完善，把黨建引領(lǐng)基層治理納入國家法治建設(shè)規(guī)劃當中，從戰(zhàn)略全局和總體上來綜合把握、一體推進。加強立規(guī)與立法的協(xié)調(diào)性，在立規(guī)的同時加強與立法機關(guān)的協(xié)調(diào)，有計劃地把立法機關(guān)專業(yè)人員或者有豐富經(jīng)驗工作人員納入立規(guī)或者黨規(guī)征詢意見的群體中，確保立規(guī)與立法的銜接性與協(xié)調(diào)性、融貫性[46]。強化立規(guī)與立法機關(guān)的互動與交流，打破機關(guān)壁壘，對于共同的問題可以采取聯(lián)席會議或內(nèi)部協(xié)調(diào)會來溝通解決，把可能存在的銜接協(xié)調(diào)問題擺上桌面，認真討論，逐項解決，確保立規(guī)與立法都能保持內(nèi)在的協(xié)調(diào)和外在的銜接。加強黨內(nèi)法規(guī)的備案審查，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)備案審查機制的篩查把關(guān)作用，對問題黨規(guī)或者部分條款及時反饋，按照程序處理，確保黨內(nèi)法規(guī)的科學性、保證黨內(nèi)法規(guī)的實踐性。通過建立銜接順暢、協(xié)調(diào)有效的黨建引領(lǐng)基層治理黨規(guī)與國法制度機制，穩(wěn)步提升黨建引領(lǐng)基層水平。

（三）根本路徑：協(xié)同推進國家法治與黨內(nèi)法治

1.深入推進國家法治建設(shè)

中國特色社會主義法治是中國社會發(fā)展的基本路徑，國家法治是基層治理的重要保障。在新時代全面推進基層治理的法治化，需要著重強化國家法律制度建設(shè)。這就要繼續(xù)深入貫徹落實黨的十八屆四中全會關(guān)于全面依法治國的重要工作部署，全面落實《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的具體要求，全面深化基層治理改革，強化基層治理法治實踐，全面落實基層治理相關(guān)的法律法規(guī)制度，使全部治理行為有法可依、有法必依。要根據(jù)我國基層治理改革的創(chuàng)新實踐，及時把成熟的優(yōu)秀經(jīng)驗成果通過法律程序轉(zhuǎn)化為法律制度，將改革創(chuàng)新的成果固定下來，努力為基層治理提供基本的法律制度保障，穩(wěn)步提升基層治理的法治化水平。繼續(xù)加強基層法治人才的培養(yǎng)，鍛造一支執(zhí)法嚴明、高效廉潔的執(zhí)法工作隊伍，確保基層治理法治充分實現(xiàn)。要結(jié)合《中央宣傳部、司法部關(guān)于開展法治宣傳教育的第八個五年規(guī)劃（2021—2025 年）》的部署，大力開展全民普法，提升公民法治素養(yǎng)，推動全社會尊法學法守法用法[47]。

2.強化黨內(nèi)法治建設(shè)水平

“加強黨內(nèi)法治建設(shè)和依法治理，為依法執(zhí)政奠定制度基礎(chǔ)和蓄積法治定勢”[48]。要繼續(xù)深入貫徹落實《中共中央關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要（2023—2027 年）》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》，等等[49]。繼續(xù)深入推進全面從嚴治黨，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，持續(xù)完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)在基層治理方面的試驗性立法的功能和作用，科學合理地將黨建引領(lǐng)基層治理的成熟經(jīng)驗固化為黨內(nèi)法規(guī)制度，逐步完善基層治理方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，確保黨建引領(lǐng)基層治理有規(guī)可依。不遺余力加大黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力度，制定執(zhí)規(guī)責任清單，建立健全監(jiān)督激勵和動員機制，促進黨內(nèi)法規(guī)的落地實施[50]。把黨建引領(lǐng)基層治理納入到制度化、規(guī)范化、法治化軌道當中，逐步轉(zhuǎn)變過去大量依靠政策或者文件推動工作的習慣。加強黨內(nèi)法規(guī)標準化建設(shè)，完善黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的督導考核機制，強化激勵引導，推進黨內(nèi)法規(guī)制度實施落實，加速基層治理的動能轉(zhuǎn)化和效能發(fā)揮。加強黨建引領(lǐng)基層治理方面的保障性法規(guī)制度，配套完善黨建引領(lǐng)基層治理有關(guān)的保障性規(guī)章制度和措施，配齊必要的懲戒機制，對于違反黨的組織原則和黨的基層工作政策要求的黨組織和黨員進行嚴肅處理，保持法規(guī)制度的權(quán)威，促進黨建引領(lǐng)基層治理，發(fā)揮黨建在基層治理工作中的示范引領(lǐng)和核心帶動作用。將黨內(nèi)法引入到全民普法當中，重視黨內(nèi)法規(guī)的宣傳與普及[51]。

3.協(xié)同推進國家和黨內(nèi)法治建設(shè)

完善國家和黨內(nèi)兩大法治系統(tǒng)的同時，還需要將二者結(jié)合起來，一體化推進。國家法治和黨內(nèi)法治統(tǒng)一于中國特色社會主義法治之中，二者本質(zhì)和目標一致，共同在各自的領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮著固本強基的基本作用，具有很強的互補性。但是，黨的工作和國家事務(wù)具有重疊性、黨的組織和國家組織具有交叉性、黨員身份和國家公民身份具有重合性，使得國法與黨規(guī)不可避免地會交叉重疊，產(chǎn)生不一致、不協(xié)調(diào)，甚至相沖突。此時，為了形成合力，就必須注重銜接協(xié)調(diào)，需要一定的制度來調(diào)適這一問題，使二者能夠有效地發(fā)揮制度合力。一方面，要強化法治體系的協(xié)調(diào)性，在立法與立規(guī)階段強化協(xié)調(diào)，建立立法立規(guī)聯(lián)席會議制度，引進立法立規(guī)專家參與立法立規(guī)活動，運用現(xiàn)代立法技術(shù)，確保立規(guī)與立法保持內(nèi)在的一致性和協(xié)調(diào)性；另一方面，要完善和落實立法立規(guī)監(jiān)督、審查及協(xié)調(diào)機制，通過全過程監(jiān)督和立法立規(guī)實施評估機制，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時啟動糾偏糾錯機制，分別由相應(yīng)的立法立規(guī)機關(guān)啟動法律和黨規(guī)的自我糾正或者聯(lián)席會議來進行必要的協(xié)調(diào)。通過暢通的立法立規(guī)銜接協(xié)調(diào)機制，有效確保黨規(guī)國法的體系協(xié)調(diào)和內(nèi)容互通，進而協(xié)同推進黨內(nèi)和國家法治。

四、總結(jié)與展望

黨建引領(lǐng)基層治理和基層治理法治化是新時代基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本保證和基本要求。加速推動黨建引領(lǐng)基層治理和基層治理法治化的有機融合，既是優(yōu)化黨的領(lǐng)導方式的現(xiàn)實需要，也是強化提升基層治理效能的根本要求。在中國式現(xiàn)代化進程中，推進黨建引領(lǐng)基層治理法治化是黨建引領(lǐng)基層治理和基層治理法治化的必然選擇。如何推進黨建引領(lǐng)基層治理法治化就成為新時代推進中國式現(xiàn)代化的時代課題和重要任務(wù)。在中國特色社會主義國家治理實踐中引入“元治理”理論分析框架，有助于緊跟時代發(fā)展的現(xiàn)實需求，深刻分析和牢牢把握中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導這個關(guān)鍵因素，為中國特色社會主義國家治理實踐特別是中國社會治理提供不竭動能。黨建引領(lǐng)基層治理法治化遵循“元治理”邏輯，強調(diào)發(fā)揮黨的核心引領(lǐng)作用，促進多元共同參與，實現(xiàn)協(xié)同共治。黨建引領(lǐng)基層治理法治化有兩種向度，即從治理模式上突出“元治理”，治理方法和目標上強調(diào)“依法治理”。黨建引領(lǐng)基層治理法治化的“元治理”邏輯重點在于突出黨對基層治理的宏觀把控，即發(fā)揮黨作為“元治理”主體地位和核心引領(lǐng)作用，有效調(diào)動其他治理力量，按照法治化目標和要求，統(tǒng)籌發(fā)揮黨規(guī)和國法兩種治理資源的優(yōu)勢，促進協(xié)同共治和依法治理，進而實現(xiàn)基層治理的法治現(xiàn)代化的總目標。因此，重視并發(fā)揮核心主體中國共產(chǎn)黨的力量和作用，加速推動黨的領(lǐng)導法治化，持續(xù)完善黨內(nèi)法規(guī)與國家法律制度體系，協(xié)同推進國家法治與黨內(nèi)法治，就成為實現(xiàn)黨建引領(lǐng)基層治理法治化的必然選擇。

但是也應(yīng)該看到，“元治理”在中國呈現(xiàn)的是“一核多元”的結(jié)構(gòu)，黨是最核心的“元治理”主體，這是有別于西方“元治理”實踐的。因此，使用“元治理”理論分析框架時，必須注意中國政治的特色；在推進黨建引領(lǐng)基層治理過程中，必須在重點把握黨的自身建設(shè)的同時鼓勵多元主體的參與。此外，黨建引領(lǐng)基層治理法治化是一項系統(tǒng)而復雜的工程，它不僅是重要的依法治理實踐課題，也是政治學、法學、公共管理、馬克思主義理論等多學科理論研究的綜合性問題。所以，未來研究推進黨建引領(lǐng)基層治理法治化建設(shè)，需要運用系統(tǒng)化思維，從法治建設(shè)與公共管理等多重視角進行綜合把握，一體化推進，穩(wěn)步提升其制度化、規(guī)范化、法治化水平，有效激活“黨建+基層治理”的疊加效應(yīng)，為加速實現(xiàn)基層治理體系和基層治理能力現(xiàn)代化的目標提供不竭動力。