李 鳳

（武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院，湖北 武漢 430072）

一、問(wèn)題的提出

改革開(kāi)放前后，中國(guó)國(guó)家治理經(jīng)歷了從總體性支配向技術(shù)性治理[1]的轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為以治理手段標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化為基礎(chǔ)的科層行政理性思維的擴(kuò)散。隨著通訊、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代技術(shù)的發(fā)展，這些技術(shù)也逐步為國(guó)家官僚行政體系所吸納，成為進(jìn)一步促進(jìn)行政人員標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和程序化的重要手段。這些技術(shù)治理手段最早應(yīng)用于城市基層治理并逐步在全國(guó)推廣，比較有代表性的是網(wǎng)格化管理體制與政府服務(wù)熱線體制。自2005年北京東城區(qū)采用網(wǎng)格化管理模式并取得治理成效以來(lái)，全國(guó)各地城市社區(qū)開(kāi)始推行網(wǎng)格化管理制度[2]。2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的重大戰(zhàn)略任務(wù)，強(qiáng)調(diào)要“以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各層次利益訴求”[3]。各級(jí)政府響應(yīng)黨中央號(hào)召，紛紛推行網(wǎng)格化管理體制以推進(jìn)基層社會(huì)治理體制創(chuàng)新。隨著國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的快速推進(jìn)，以網(wǎng)格化治理為代表的城市管理體制先后在東部沿海城市、中西部城市廣泛推廣開(kāi)來(lái)[4]，并作為衡量地方政府推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化工作的重要考核指標(biāo)。對(duì)于無(wú)訟、禮治的村莊熟人社會(huì)能夠依靠地方性知識(shí)與社會(huì)規(guī)范低成本治理來(lái)說(shuō)，城市陌生人社區(qū)的治理實(shí)質(zhì)上是一個(gè)通過(guò)制度設(shè)計(jì)來(lái)逐步使社區(qū)內(nèi)部熟悉化，以降低信息不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)、提升治理效能的過(guò)程。因而網(wǎng)格化管理制度本身，就需要具有深入群眾內(nèi)部、發(fā)現(xiàn)并解決問(wèn)題、及時(shí)上報(bào)信息的作用。2023年7月，筆者在山西Y縣城社區(qū)調(diào)研網(wǎng)格化治理時(shí)發(fā)現(xiàn)，很多社區(qū)居民不認(rèn)識(shí)或不了解網(wǎng)格員，對(duì)網(wǎng)格員制度也不熟悉，因此如果遇到困難他們更愿意找本單元樓棟長(zhǎng)或巷長(zhǎng)，不愿意去麻煩網(wǎng)格員。由此可知，社區(qū)網(wǎng)格員并沒(méi)有真正做到深入社區(qū)社會(huì)內(nèi)部，出現(xiàn)了網(wǎng)格化治理懸浮于社會(huì)之上的治理悖論。如何理解網(wǎng)格化治理的這一悖論并分析技術(shù)懸浮于社會(huì)的成因，進(jìn)而優(yōu)化縣域網(wǎng)格化治理，這對(duì)于當(dāng)前推進(jìn)基層社會(huì)治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

學(xué)術(shù)界主要從三個(gè)維度持續(xù)關(guān)注縣域網(wǎng)格化治理。一是技術(shù)本位維度。網(wǎng)格化治理依靠網(wǎng)格信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)了橫向空間定位、縱向信息采集[5]與傳輸?shù)摹扒逦盵6]目標(biāo)，進(jìn)而引導(dǎo)后期的行政執(zhí)行與反饋，形成“科學(xué)管理+專家執(zhí)行”的技術(shù)治理體系，成為推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的重要制圖術(shù)[7]。但是也帶來(lái)了技術(shù)治理與治理技術(shù)的悖論[8]，作為治理手段的技術(shù)系統(tǒng)提出了一系列“繁文縟節(jié)”要求，降低了專項(xiàng)治理績(jī)效并替代了治理目標(biāo)，造成基層治理體系異化與制度化空轉(zhuǎn)[9]。二是網(wǎng)格本位維度?！熬W(wǎng)格”是城市市政監(jiān)管信息化所定義的基本管理單位，網(wǎng)格管理以執(zhí)法力量下沉、治理結(jié)構(gòu)整合和治理資源協(xié)同以及黨政嵌入的方式，打破了城市治理中權(quán)力碎片化與屬地責(zé)任間張力的問(wèn)題[10]。以“治理集束器”的方式靈活統(tǒng)合條塊關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的“無(wú)縫隙政府”模式[11]。三是行政與自治關(guān)系維度。網(wǎng)格化治理在提供社區(qū)服務(wù)、城市信息化建設(shè)方面具有特有優(yōu)勢(shì)，但因?yàn)槠浔旧碜鳛榛鶎有姓?quán)力下沉的一種方式，與代表基層民主的社區(qū)自治力量之間存在較大張力[12]，可能會(huì)面臨城市基層政權(quán)“內(nèi)卷化”風(fēng)險(xiǎn)[13]和“行政吸納社會(huì)”[1]、技術(shù)消解自治[14]的后果。因而有學(xué)者提倡，在網(wǎng)格泛化和全能化背景下，需要處理好行政性與社會(huì)性的關(guān)系，處理技術(shù)治理與基層自治的關(guān)系，尋找政府治理與社區(qū)自治之間的有效聯(lián)結(jié)點(diǎn)，從自上而下的單向一元權(quán)力模式向多維平行的權(quán)力運(yùn)行邏輯轉(zhuǎn)變[4]。還有學(xué)者認(rèn)為不同區(qū)域和社區(qū)社會(huì)基礎(chǔ)[15]對(duì)網(wǎng)格化治理的回應(yīng)有所不同，網(wǎng)格管理在中西部城市社區(qū)表現(xiàn)出技術(shù)資源過(guò)度輸入下的過(guò)度治理結(jié)果，而在東部城市社區(qū)卻較為適配，并呈現(xiàn)出篩選性治理、全景敞式主義監(jiān)管、瞄準(zhǔn)性治理等多種形態(tài)[16]。

既有研究豐富了我們對(duì)縣域網(wǎng)格化治理的認(rèn)識(shí)，但仍然存在一些不足。技術(shù)本位與網(wǎng)格本位視角多關(guān)注技術(shù)及網(wǎng)格制度本身的運(yùn)行過(guò)程，沒(méi)有厘清技術(shù)和制度運(yùn)行過(guò)程與社區(qū)社會(huì)之間的互動(dòng)關(guān)系。行政與自治視角分析了網(wǎng)格化治理對(duì)城市社區(qū)自治的影響，但這只是技術(shù)治理體系深入社區(qū)社會(huì)之后，行政與自治發(fā)生關(guān)聯(lián)之后的一種結(jié)果。但實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有從客觀上分析網(wǎng)格制度運(yùn)行與社區(qū)社會(huì)之間是相互嵌入還是懸浮，進(jìn)而很難回應(yīng)技術(shù)治理與縣域社會(huì)是否適配的問(wèn)題。本文基于山西某縣城社區(qū)網(wǎng)格化治理經(jīng)驗(yàn)，厘清網(wǎng)格制度與社區(qū)社會(huì)之間的互動(dòng)關(guān)系，分析技術(shù)治理懸浮于社會(huì)的實(shí)踐機(jī)理，進(jìn)而優(yōu)化縣域網(wǎng)格化治理的制度設(shè)計(jì)，推進(jìn)基層社區(qū)治理現(xiàn)代化建設(shè)。

二、縣域網(wǎng)格化治理的實(shí)踐樣態(tài)

Y縣全縣人口接近30萬(wàn)，縣城城區(qū)常住人口約為6萬(wàn)人，其中城市居民4萬(wàn)人，有2萬(wàn)人居住在縣城周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)?？h域范圍內(nèi)無(wú)工業(yè)、產(chǎn)業(yè)，周邊村民主要依靠種植玉米、小麥、藥材等謀生，大部分時(shí)間都在本地或外地打工，屬于較為典型的農(nóng)業(yè)型縣城?？h城共有東西南北四個(gè)社區(qū)，大部分小區(qū)是單位制改革以來(lái)的老舊小區(qū)，居民大多是企業(yè)下崗、退休員工及其家屬，屬于單位的家屬院落集中居住群。小部分小區(qū)是最近十年之內(nèi)新建的商品房小區(qū)，購(gòu)房對(duì)象主要是周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村人口。

1.縣域社會(huì)治理概況

2002年，Y縣正式成立了東西南北四個(gè)社區(qū)，每個(gè)社區(qū)人口約為一萬(wàn)多人。東西南北四個(gè)社區(qū)各自成立了自己的社區(qū)工作中心，工作中心內(nèi)部的組織架構(gòu)主要是1名社區(qū)書記、5名社區(qū)工作人員，以及一些臨時(shí)工作人員。由于各個(gè)小區(qū)的居民認(rèn)為成立業(yè)委會(huì)的程序過(guò)于復(fù)雜，就放棄了成立業(yè)委會(huì)的設(shè)想，進(jìn)而由居民自發(fā)推薦選舉出了物管會(huì)。物管會(huì)的產(chǎn)生也基本遵循了業(yè)委會(huì)選舉的原則，只是不需要通過(guò)繁瑣程序。首先，每個(gè)單元樓都由居民自己選舉產(chǎn)生樓棟長(zhǎng)，如果是農(nóng)家小院式的巷子，每條巷子就由居民推選出一名巷長(zhǎng)，大概在8—10戶中“產(chǎn)生”一個(gè)巷長(zhǎng)。樓棟長(zhǎng)與巷長(zhǎng)是為大家提供志愿服務(wù)的積極分子，他們大多是企業(yè)退休員工、退休教師，家庭經(jīng)濟(jì)生活壓力不大，有豐富的社會(huì)資本、文化資本與經(jīng)濟(jì)資本等。小區(qū)內(nèi)部的樓棟長(zhǎng)與巷長(zhǎng)構(gòu)成本小區(qū)的物管會(huì)組織，并由居民從物管會(huì)成員中推選出會(huì)計(jì)、出納、監(jiān)督員、辦事員等四個(gè)職位。

物管會(huì)有較強(qiáng)的社會(huì)動(dòng)員能力、小范圍經(jīng)濟(jì)核算功能、社會(huì)事務(wù)回應(yīng)能力。物管會(huì)成員在早些年曾動(dòng)員居民籌錢修路，居民也都積極響應(yīng)，后期新搬進(jìn)來(lái)的居民就需要按照之前的標(biāo)準(zhǔn)交錢給物管會(huì)，作為公共品的補(bǔ)償性費(fèi)用。這項(xiàng)經(jīng)費(fèi)由物管會(huì)管理，主要用于小區(qū)內(nèi)部的管道維修、道路維修等公共基礎(chǔ)設(shè)施。如果居民家中需要辦紅白事，居民首先找到本單元樓和巷子里面的樓棟長(zhǎng)、巷長(zhǎng)，告訴他們自己家里的事情，然后由樓棟長(zhǎng)、巷長(zhǎng)向物管會(huì)報(bào)備，接著由本單元樓棟長(zhǎng)或巷長(zhǎng)來(lái)負(fù)責(zé)張羅居民的白事，物管會(huì)也會(huì)協(xié)助辦理。紅事則是由居民自家決定，樓棟長(zhǎng)與巷長(zhǎng)以及物管會(huì)成員只是簡(jiǎn)單參與，維持基本的社區(qū)安全秩序。居民如果是在日常生活中遇到各種問(wèn)題，最先想到的也是物管會(huì)，有時(shí)候甚至連拆遷這種事情，居民也直接找到物管會(huì)負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)人之前在城建部擔(dān)任過(guò)職務(wù)，能夠跨越社區(qū)工作中心這個(gè)科層體系，直接向相關(guān)部門反映情況并能夠得到及時(shí)回應(yīng)。一般只有當(dāng)需要到社區(qū)工作中心辦理事務(wù)的時(shí)候，居民才會(huì)去找社區(qū)工作者。比如，東城區(qū)某社區(qū)書記告訴我們“現(xiàn)在就像是養(yǎng)老的狀態(tài)，沒(méi)事可做”。整個(gè)縣域社會(huì)的社區(qū)治理，以社區(qū)工作中心的行政功能為依托，以物管會(huì)組織的社區(qū)自治功能為主導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)了低成本且高效的社區(qū)治理。

2.縣域網(wǎng)格化治理實(shí)踐

2021年，Y縣政法委牽頭13個(gè)部門共同推動(dòng)縣域網(wǎng)格化治理，主要方案是13個(gè)部門共同出資，由政法委面向社會(huì)招聘社區(qū)網(wǎng)格員，網(wǎng)格員的人選、治理事務(wù)內(nèi)容、監(jiān)督考核要求都由政法委決定，社區(qū)服務(wù)中心作為統(tǒng)管四個(gè)社區(qū)工作的組織，則協(xié)助政法委來(lái)承擔(dān)網(wǎng)格員的日常管理工作。首先是網(wǎng)格員人選，年齡必須要在60歲以下，且在Y縣城居住生活，會(huì)使用智能手機(jī)、會(huì)寫電子材料等。所有應(yīng)聘人員需要參與社區(qū)服務(wù)中心組織的考試和面試，通過(guò)之后才可以成為正式網(wǎng)格員，由政法委提供薪資，底薪每月1000元，彈性工資每月700元，每位按時(shí)完成任務(wù)的網(wǎng)格員的月薪為1700元。其次是治理事務(wù)內(nèi)容，深入居民群眾內(nèi)部，了解居民需求并及時(shí)解決和反饋，遇到問(wèn)題及時(shí)上報(bào)，每日通過(guò)縣城網(wǎng)格化管理APP在手機(jī)上上報(bào)至少6條信息，每月在全省網(wǎng)格化管理APP上報(bào)不少于8條信息。APP系統(tǒng)里面涉及13個(gè)縣域部門的相關(guān)工作，網(wǎng)格員在上報(bào)的時(shí)候需要詳細(xì)分類和解釋說(shuō)明，社區(qū)服務(wù)中心在收到上報(bào)信息之后，會(huì)審核網(wǎng)格員上報(bào)信息的真?zhèn)?，并向相關(guān)部門反饋專業(yè)領(lǐng)域的問(wèn)題，由相關(guān)部門到現(xiàn)場(chǎng)去解決和回應(yīng)問(wèn)題。另外根據(jù)監(jiān)督考核要求，社區(qū)服務(wù)中心根據(jù)網(wǎng)格員每日和每月上報(bào)信息情況這兩項(xiàng)工作來(lái)考核網(wǎng)格員，如果完成任務(wù)則能夠領(lǐng)取1700元的完整月工資，若工作完成情況較差則只能獲得1000元的基本工資。其余工作內(nèi)容的考核占比不大。

網(wǎng)格化制度推行以來(lái)的實(shí)際情況是，全縣共有52名網(wǎng)格員，都是參與其他社區(qū)工作，而不是本社區(qū)工作。其中女性占據(jù)90%以上，且大多是40歲左右的家庭主婦，她們一邊兼顧家庭一邊兼顧網(wǎng)格員工作。很多人會(huì)同時(shí)兼顧好幾份工作，網(wǎng)格員僅作為一項(xiàng)“小”兼職，完成每天上報(bào)和每月上報(bào)信息之后，她們就能夠自由安排其余時(shí)間，所有網(wǎng)格員的月薪都有1700元。有一個(gè)兼職兩份工作的居民告訴我們，每個(gè)月網(wǎng)格員工作只用不到10天的時(shí)間，剩下時(shí)間都去做手工活兒賺錢。

三、技術(shù)懸浮于社會(huì)的發(fā)生機(jī)理

從網(wǎng)格化管理的整個(gè)過(guò)程來(lái)看，從網(wǎng)格員的產(chǎn)生到治理內(nèi)容、考核要求等，都懸浮于社區(qū)社會(huì)之上，使得技術(shù)懸浮于社會(huì)。從治理主體來(lái)看，自上而下的招聘而非自下而上的選舉帶來(lái)網(wǎng)格員的跨小區(qū)管理，網(wǎng)格員自身對(duì)非個(gè)人小區(qū)缺乏認(rèn)同感、熟悉感和職業(yè)內(nèi)驅(qū)力，居民對(duì)網(wǎng)格員的認(rèn)同感和參與感也不強(qiáng)，使得網(wǎng)格員脫嵌于社區(qū)社會(huì)。從治理內(nèi)容來(lái)看，網(wǎng)格員的主要工作是上報(bào)信息而非深入居民群眾，行政事務(wù)擠占了網(wǎng)格員回應(yīng)社區(qū)事務(wù)的空間，導(dǎo)致行政任務(wù)擠占社區(qū)事務(wù)的結(jié)果。從治理規(guī)則來(lái)看，網(wǎng)格員工作的監(jiān)督考核壓力源于信息上報(bào)和上級(jí)政府考核，自上而下的行政考核壓力替代了群眾自上而下反饋意見(jiàn)和需求的空間，使得上級(jí)考核替代群眾意見(jiàn)。由此可見(jiàn)，網(wǎng)格化治理運(yùn)行過(guò)程中，治理主體、治理內(nèi)容、治理規(guī)則懸浮于社區(qū)社會(huì)之上，導(dǎo)致技術(shù)治理的懸浮和制度空轉(zhuǎn)。

1.治理主體懸浮：網(wǎng)格員脫嵌于社區(qū)社會(huì)

網(wǎng)格員作為整個(gè)技術(shù)管理體系的主體，由政府相關(guān)部門面向社會(huì)招聘，其人員的選定遵循了自上而下而非自下而上原則，治理主體脫嵌于社區(qū)社會(huì)。網(wǎng)格員人選由政法委面向社會(huì)招聘，只要滿足基本的年齡條件和技術(shù)操作條件都可以參與，并且還有很多人將其作為一項(xiàng)重要兼職收入。一方面，這就使得社區(qū)網(wǎng)格員可能來(lái)自其他社區(qū)，他們對(duì)自己所負(fù)責(zé)社區(qū)的居民和各類事務(wù)并不熟悉，也沒(méi)有太多的群眾基礎(chǔ)和社會(huì)威望，也缺乏基本的認(rèn)同感，工作積極性與效率將會(huì)減弱。同時(shí)部分人員只是為了獲得網(wǎng)格員這份兼職收入，而非真正想要融入社區(qū)，他們更加不會(huì)深入了解社區(qū)居民的需求和問(wèn)題，在完成基本任務(wù)、獲得收入之后便與社區(qū)無(wú)關(guān)。因而從網(wǎng)格員自身的身份歸屬上來(lái)看，他們對(duì)社區(qū)工作沒(méi)有情感認(rèn)同與職業(yè)認(rèn)同。另一方面，由于網(wǎng)格員人選并非由居民選舉產(chǎn)生，使得居民不關(guān)心網(wǎng)格化管理的運(yùn)行過(guò)程。如果他們遇到問(wèn)題和困難，更愿意找本單元樓的樓棟長(zhǎng)、巷長(zhǎng)或直接找物管會(huì)，不愿意去麻煩與自己聯(lián)系較少的新來(lái)的網(wǎng)格員。另外，網(wǎng)格員準(zhǔn)入門檻的低要求和薪資上面的低待遇，使得網(wǎng)格員大多是家庭主婦，將其作為一份兼職，除此之外可能還兼職其他工作，這就使得這些女性們真正從事網(wǎng)格員工作的時(shí)間精力非常少，很難真正進(jìn)入社區(qū)和回應(yīng)居民需求?？傮w來(lái)看，由于網(wǎng)格員大多不是從本社區(qū)內(nèi)部自下而上產(chǎn)生，并且大多是一些需要兼顧家庭和其他職業(yè)的女性，他們對(duì)所負(fù)責(zé)社區(qū)難以產(chǎn)生情感認(rèn)同與職業(yè)認(rèn)同，社區(qū)居民也很難認(rèn)可他們，最終導(dǎo)致治理主體懸浮于社區(qū)社會(huì)之上。

2.治理內(nèi)容懸?。盒姓蝿?wù)擠占社區(qū)事務(wù)

盡管上級(jí)政府對(duì)網(wǎng)格員的角色定位是對(duì)內(nèi)聯(lián)系居民群眾，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決社區(qū)當(dāng)中的問(wèn)題并填報(bào)系統(tǒng)，由相關(guān)部門及時(shí)回應(yīng)。但實(shí)際上網(wǎng)格員承擔(dān)的工作主要是每日上報(bào)信息，由社區(qū)服務(wù)中心對(duì)信息進(jìn)行篩選和審核，并將部分信息轉(zhuǎn)給13個(gè)條線部門，分別涉及交通局、民政局、公安局、城建局等部門。每日上報(bào)的內(nèi)容相對(duì)較為簡(jiǎn)單，只需要基本分類、簡(jiǎn)單描述和現(xiàn)場(chǎng)照片即可。而每月上報(bào)信息條數(shù)多，且各條信息內(nèi)容要求較為嚴(yán)格，涉及程序和步驟較為復(fù)雜，完成難度相對(duì)增加。就每日信息上報(bào)來(lái)說(shuō)，由于全縣網(wǎng)格員人數(shù)眾多，縣域社會(huì)發(fā)生的各類交通、安全、民事等糾紛和問(wèn)題較少，其實(shí)每個(gè)網(wǎng)格員能夠上報(bào)的非重復(fù)性信息十分有限。一旦信息上報(bào)重復(fù)、信息不實(shí)、問(wèn)題分類不正確、描述不清楚等，每日上報(bào)的信息都會(huì)被駁回，需要不斷重新上報(bào)、反復(fù)上報(bào)，才可以通過(guò)系統(tǒng)審核，當(dāng)天的任務(wù)才算是完成了。網(wǎng)格員每天都會(huì)在社區(qū)附近及縣城內(nèi)巡邏，為了保證上報(bào)信息的審核通過(guò)率，網(wǎng)格員每天都會(huì)努力找5-6個(gè)可以上報(bào)的信息，不斷上報(bào)和試錯(cuò)，直到系統(tǒng)審核通過(guò)為止。同時(shí)每天也會(huì)關(guān)注一些較為“嚴(yán)重”的事件，將其作為每月上報(bào)信息的文本內(nèi)容。由于這兩項(xiàng)信息上報(bào)工作的通過(guò)率并不高，且全縣網(wǎng)格員之間存在競(jìng)爭(zhēng)，他們的主要精力都用于應(yīng)對(duì)此項(xiàng)行政任務(wù)，沒(méi)有時(shí)間和精力去做群眾工作，很多網(wǎng)格員甚至一個(gè)月都不會(huì)與社區(qū)居民交流，很多居民也不認(rèn)識(shí)負(fù)責(zé)本社區(qū)的網(wǎng)格員?？傮w來(lái)看，信息上報(bào)擠占了網(wǎng)格員做群眾的時(shí)間，出現(xiàn)了行政任務(wù)擠占社區(qū)事務(wù)的治理內(nèi)容的懸浮。

3.治理規(guī)則懸浮：上級(jí)考核替代群眾意見(jiàn)

治理規(guī)則是網(wǎng)格員開(kāi)展工作所需要遵循的基本原則，也是接受監(jiān)督考核的主要標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前網(wǎng)格員的考核主體是上級(jí)政府，主要包括工作任務(wù)完成情況、考核評(píng)定兩項(xiàng)，前者占60分、后者占40分。其中，工作任務(wù)完成情況的60分比例中，每日與每月的兩項(xiàng)信息上報(bào)工作就占據(jù)了50分，還有10分是常規(guī)性工作和突發(fā)應(yīng)急工作。在考核評(píng)定這一項(xiàng)內(nèi)容中，部門考核占據(jù)10分，縣直部門考核占據(jù)5分，社區(qū)服務(wù)中心評(píng)定占據(jù)10分，居民滿意度占據(jù)10分，即上級(jí)部門考核比例占據(jù)了30分。綜合兩項(xiàng)考核內(nèi)容來(lái)看，網(wǎng)格員有80%以上的工作考核內(nèi)容直接面向上級(jí)政府，居民群眾能夠發(fā)表意見(jiàn)的比例僅僅占到10%。并且社區(qū)服務(wù)中心的工作人員告訴我們，“居民意見(jiàn)這一欄基本不作為考察內(nèi)容，大部分都是直接填寫滿分，應(yīng)急工作這一項(xiàng)也是直接給滿10分”。因而影響網(wǎng)格員工作考評(píng)的主要事項(xiàng)則是兩項(xiàng)信息上報(bào)，以及上級(jí)部門的直接考核，這就使網(wǎng)格員將主要時(shí)間精力用于應(yīng)對(duì)上級(jí)考核，幾乎沒(méi)有真正深入社區(qū)內(nèi)部了解群眾的時(shí)間，或者都是“認(rèn)真”應(yīng)付群眾工作。一位45歲的女性網(wǎng)格員曾告訴我們，她每天的主要工作就是找問(wèn)題、上傳信息，為了找到更多問(wèn)題，為此她讓一些親戚朋友們幫忙留意，社區(qū)居民找她辦事的時(shí)候會(huì)直接讓居民去找物管會(huì)成員幫忙。由此可知，由于網(wǎng)格員治理規(guī)則遵循著“唯上”的邏輯，一切由數(shù)字化、行政化考核標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃定工作情況，這就將網(wǎng)格員的所有時(shí)間精力都卷入到應(yīng)對(duì)上級(jí)考核中。他們既沒(méi)有時(shí)間精力回應(yīng)群眾需求，也沒(méi)有動(dòng)力和積極性真正關(guān)心群眾的困難。最終使得上級(jí)考核替代了群眾意見(jiàn)，帶來(lái)治理規(guī)則的懸浮。

四、技術(shù)融入縣域社區(qū)治理的優(yōu)化路徑

以Y縣縣域社區(qū)網(wǎng)格化治理的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，技術(shù)治理體系并沒(méi)有充分融入社區(qū)社會(huì)之中，使得治理主體、治理內(nèi)容和治理規(guī)則懸浮，導(dǎo)致技術(shù)懸浮于社會(huì)。只有將技術(shù)治理充分融入社區(qū)社會(huì)，才能促進(jìn)社區(qū)有效治理和基層治理體系與能力的現(xiàn)代化建設(shè)。

1.重視區(qū)域差異

網(wǎng)格化治理最先在以北京為代表的發(fā)達(dá)城市推行并取得治理成效，進(jìn)而在全國(guó)各地大中小城市有序地推廣。但是任何一種治理制度都離不開(kāi)對(duì)社會(huì)基礎(chǔ)的適應(yīng)性，任何一項(xiàng)制度在推行之前也都需要考察當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)基礎(chǔ)狀況。東部沿海發(fā)達(dá)城市為絕對(duì)的人口流入地，人口流動(dòng)頻繁、信息異質(zhì)性強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速且不確定性風(fēng)險(xiǎn)較大，是一個(gè)治理需求與問(wèn)題都高度復(fù)雜化的陌生人社會(huì)。網(wǎng)格化管理制度本身的理性化、信息化、制度化能夠有效回應(yīng)城市社區(qū)的需求，進(jìn)而產(chǎn)生發(fā)達(dá)城市社區(qū)社會(huì)基礎(chǔ)與網(wǎng)格化管理制度高度適配的情況。然而中西部城市，尤其是中西部農(nóng)業(yè)型縣城則與之不同。像Y縣這樣的中西部農(nóng)業(yè)型縣城，縣域社會(huì)內(nèi)無(wú)工業(yè)和產(chǎn)業(yè)，為人口凈流出地，當(dāng)?shù)厝丝诖蠖剂魅氲綎|部沿海大城市去務(wù)工，本地縣域社區(qū)內(nèi)部人員簡(jiǎn)單、信息同質(zhì)性強(qiáng)，因而治理事務(wù)也相對(duì)簡(jiǎn)單，治理風(fēng)險(xiǎn)較小。同時(shí)縣域社會(huì)多為單位制時(shí)代的老舊小區(qū)，以及周邊農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)買的少數(shù)商品房小區(qū)，整個(gè)縣域社區(qū)內(nèi)部實(shí)質(zhì)上有著較強(qiáng)的熟人社會(huì)基礎(chǔ)，通過(guò)物管會(huì)等自治組織便能夠?qū)崿F(xiàn)低成本的社區(qū)治理。因而在縣域社區(qū)內(nèi)部治理事務(wù)簡(jiǎn)單，且具備熟人社會(huì)自治基礎(chǔ)的情況下，理性化、非人格化、信息化的網(wǎng)格化管理制度就顯得多余，不但會(huì)出現(xiàn)技術(shù)治理懸浮于社會(huì)的局面，還可能在長(zhǎng)久的治理需求與制度不適配中，產(chǎn)生技術(shù)治理對(duì)原本社區(qū)自治的負(fù)面影響。因而，以網(wǎng)格化管理制度為代表的技術(shù)治理在推廣的時(shí)候，一定要考慮縣域社會(huì)自身的性質(zhì)，以及社區(qū)社會(huì)自治的基礎(chǔ)條件，不能盲目采用技術(shù)治理。因此，東部城市的技術(shù)治理手段，在中西部城市落地時(shí)，應(yīng)該充分考慮當(dāng)?shù)厣鐣?huì)基礎(chǔ)條件并做出制度調(diào)整。

2.將技術(shù)嵌入社區(qū)自治

從Y縣的社區(qū)治理來(lái)看，社區(qū)內(nèi)部實(shí)質(zhì)上還有著較強(qiáng)的熟人社會(huì)基礎(chǔ)，居民之間相互熟悉并形成小范圍的社會(huì)規(guī)范。居民對(duì)社區(qū)有情感認(rèn)同和信任感，社區(qū)內(nèi)部能夠自下而上產(chǎn)生內(nèi)生性治理力量，他們及時(shí)回應(yīng)居民的社會(huì)性事務(wù)、公共性事務(wù)等各種需求，實(shí)現(xiàn)了低成本、高效的社區(qū)自治，社區(qū)內(nèi)部實(shí)際上維持了一套完整的自治制度。在這樣的背景下，網(wǎng)格化管理制度以一種自上而下選擇人員、劃定治理內(nèi)容與治理規(guī)則的方式，實(shí)質(zhì)上是在社區(qū)自治秩序之上又重新疊加了一套不和社區(qū)社會(huì)產(chǎn)生任何關(guān)聯(lián)的懸浮型制度。這不僅給網(wǎng)格員自身及上級(jí)部門帶來(lái)一系列行政化任務(wù)，而且還在繁瑣的應(yīng)付中浪費(fèi)大量治理資源，并可能在網(wǎng)格化治理過(guò)程中對(duì)社區(qū)自治產(chǎn)生負(fù)面影響。因而新的制度設(shè)計(jì)不應(yīng)該完全脫離社區(qū)自治的基礎(chǔ)，應(yīng)該將技術(shù)治理體系充分融入社區(qū)自治中，實(shí)現(xiàn)技術(shù)與自治的融合。第一，網(wǎng)格員應(yīng)該在已有的自治基礎(chǔ)上產(chǎn)生，或通過(guò)居民自下而上選舉的方式產(chǎn)生。比如，可以讓社區(qū)物管會(huì)成員同時(shí)兼任網(wǎng)格員工作，既解決了高成本聘請(qǐng)專業(yè)網(wǎng)格員的問(wèn)題，還能夠滿足網(wǎng)格員嵌入社區(qū)社會(huì)之中的需求。第二，網(wǎng)格化治理內(nèi)容應(yīng)該根據(jù)居民需求與問(wèn)題，自下而上地?cái)M定。及時(shí)統(tǒng)計(jì)居民需求和問(wèn)題，并將之分類細(xì)化、系統(tǒng)化，作為網(wǎng)格員日常工作的指導(dǎo)。第三，網(wǎng)格員考核應(yīng)該適當(dāng)縮小上級(jí)考核所占比例，增加居民群眾監(jiān)督考核的占比，真正做到為群眾辦事、聽(tīng)群眾聲音。

3.夯實(shí)縣域社會(huì)的社會(huì)基礎(chǔ)

“縣”盡管在行政建制上屬于城市范疇，但與嚴(yán)格意義上的城市社會(huì)屬性又存在差異?！翱h”在地理空間上最接近于鄉(xiāng)村社會(huì)，但生產(chǎn)生活方式上又和鄉(xiāng)村社會(huì)存在巨大差異?？h域社會(huì)既不是真正意義上人口流動(dòng)頻繁、信息異質(zhì)性強(qiáng)的城市社會(huì)，也不是社會(huì)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、人口低度流動(dòng)的鄉(xiāng)村社會(huì)，而是介于兩者之間的過(guò)渡地帶。在縣域社會(huì)內(nèi)部，單位制時(shí)代的老舊小區(qū)所占比例較大，有較強(qiáng)的熟人社會(huì)基礎(chǔ)，同時(shí)新建的商品房小區(qū)也逐漸增長(zhǎng)，陌生人社會(huì)的屬性也不可忽視，實(shí)質(zhì)上縣域社會(huì)一頭連著鄉(xiāng)土一頭連著城市陌生人社會(huì)，是一個(gè)鄉(xiāng)村與城市重疊在一起的“復(fù)合”空間場(chǎng)域?？h域社會(huì)內(nèi)部的治理也一定是多元化的，既要通過(guò)內(nèi)生性力量實(shí)現(xiàn)低成本自治，也要借助技術(shù)治理體系與行政手段實(shí)現(xiàn)有效治理，僅僅依靠任何一種治理方式都難以回應(yīng)社區(qū)治理需求。因此，治理縣域社會(huì)就需要將自上而下的技術(shù)治理與自下而上的內(nèi)生性治理融合起來(lái)，并實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)式、階段性的過(guò)渡與更替。