陳義媛

（中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院，北京 100083）

一、問題的提出

自農(nóng)村稅費改革以來，國家與農(nóng)民關系開始從“汲取型”向“服務型”轉(zhuǎn)變，此過程伴隨著國家向鄉(xiāng)村的大量資源輸入，也伴隨著基層政權(quán)結(jié)構(gòu)和基層治理工作的重大調(diào)整。縣、鄉(xiāng)兩級基層政權(quán)是關聯(lián)國家與農(nóng)民的樞紐，基層政權(quán)結(jié)構(gòu)的變化是理解國家與農(nóng)民關系變化的關鍵。本文主要從縣鄉(xiāng)關系的變化來討論基層治理邏輯的變遷，以重新思考基層治理“現(xiàn)代化”的內(nèi)涵。

農(nóng)村稅費改革后，基層治理最突出的變化是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“空殼化”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不四處“跑錢”、借債，從而與農(nóng)民脫離了舊有的關系，變成了表面看上去可有可無的一級政府組織，導致整個國家政權(quán)“懸浮”于鄉(xiāng)村之上[1]。這一判斷深刻影響了此后的基層治理研究。在稅費改革初期，政權(quán)的“懸浮”主要表現(xiàn)為基層治理事務減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再需要頻繁地與農(nóng)民打交道。但這一狀況很快發(fā)生了變化，在稅費改革后，中央向地方的轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大。在鄉(xiāng)村振興背景下，國家對鄉(xiāng)村的資源輸入更多，基層的治理事務也日益增多，這對基層治理體系產(chǎn)生了什么樣的影響，是近年來學界討論的焦點問題。

圍繞政權(quán)“懸浮”問題，后續(xù)研究展開了進一步討論，認為在項目制度下，基層政權(quán)從“懸浮型”政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡f(xié)調(diào)型”政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權(quán)和事權(quán)不斷被上收，對縣政府的依附不斷加強。這導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面缺乏財權(quán)，是“空殼財政”，另一方面又需要在項目實施中承擔協(xié)調(diào)職責，解決項目進入鄉(xiāng)村時可能遇到的各種矛盾[2]。這種“協(xié)調(diào)型”政權(quán)是從“懸浮型”政權(quán)演變而來，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政“空殼化”和對縣級政府的“依附”并沒有發(fā)生根本改變。不過，這一研究主要是從項目制角度切入的，但在政府向“服務型政府”轉(zhuǎn)型中，很多基層工作并不一定是通過項目制的方式來開展的，例如環(huán)境衛(wèi)生整治、違建拆除等。隨著治理任務和治理壓力不斷增加，越來越多工作難以用常規(guī)治理的方式完成，這推動了縣級政府不得不以“中心工作的模式”[3]來同時推進多項工作，導致縣域中心工作擴大化[4]。在這種情況下，雖然基層干部與農(nóng)民打交道的機會增加了，但政權(quán)“懸浮”的問題是否發(fā)生了改變，國家與農(nóng)民之間的“服務型”關系是否已經(jīng)建立，仍是需要討論的問題。

與之相關的另一類討論聚焦于中國基層政府是否走向了“科層化”。有研究認為，中國的行政體制自改革之初就具有“科層制”的某些特征，尤其是在中央與地方的財政關系上強化了行政科層化的傾向；該研究也指出了行政的科層化也會導致壓縮社會空間的問題[5]。也有學者將中國上下級政府之間的關系概括為“行政發(fā)包制”，認為這是一種介于科層制與外包制之間的關系。上級政府以任務下達和指標分解的方式將行政事務層層發(fā)包，作為發(fā)包方的上級政府掌握著人事權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審批權(quán)等正式權(quán)力，也有干預權(quán)和否決權(quán)等剩余控制權(quán)；作為承包方的下級政府則以自由裁量權(quán)的方式享受很多實際控制權(quán)。行政發(fā)包制不同于科層制，前者的內(nèi)部控制是結(jié)果導向的，對執(zhí)行過程是否合乎程序和規(guī)則并不進行嚴格監(jiān)管[6]。黃宗智關于“集權(quán)的簡約治理”理論也強調(diào)，在中國的治理實踐中，“半正式行政”始終占有相當重要的位置，即縣以下主要依賴社區(qū)自身任命的“準官員”來治理，國家不向其支付薪酬，縣以下的治理機構(gòu)盡可能保持了簡約。集權(quán)與簡約治理構(gòu)成了一種相輔相成的二元合一體制[7]。這一理論不僅限于對中國帝制時期的治理實踐的解釋，也擴展到集體時代和當下。簡約治理實際上是用鄉(xiāng)土社會的內(nèi)生精英來進行基層治理，準官員作為半正式行政體系的代表，是連接官僚體系的行政邏輯與宗族共同體的自治邏輯的緩沖地帶，從鄉(xiāng)村社會內(nèi)部獲取治理資源是簡約治理的重要基礎[8]。盡管這些研究對中國行政體系的特征有不同的判斷，但都對科層化可能帶來的治理困境表達了擔憂。隨著國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的資源越來越多，各類規(guī)則也陸續(xù)下鄉(xiāng)，基層治理日益規(guī)范化、標準化、程序化[9]，如何理解這些帶有科層化傾向的治理實踐及其對基層治理體系的影響，是本文關注的重點。

本研究基于筆者2021年3月在皖北H鎮(zhèn)為期20多天的調(diào)研，擬討論在縣域中心工作擴大化背景下，縣鄉(xiāng)關系如何被重塑，以及這種重塑會對農(nóng)村社會帶來怎樣的影響。H鎮(zhèn)是一個普通的農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，自2014年以來，基層政府的工作不斷增多，基層治理遇到了不少困境。這一狀況在中西部地區(qū)十分常見，因此，本文以該鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為典型案例，通過探究基層治理任務和治理方式的變化，嘗試重新理解資源輸入背景下的基層治理困局。

二、簡約主義治理結(jié)構(gòu)下的“多中心工作”困境

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家正式權(quán)力體系的末端，既代表著國家正式權(quán)威，又與具有高度復雜性的村莊社會有著密切關聯(lián)，因此其治理方式具有雙重性。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的出現(xiàn)本身就是國家政權(quán)向基層延伸的一個表現(xiàn)[10]（P7），在縣級政府以下設立正式的行政機構(gòu)是封建帝制時期的中國所不曾有過的，它也顯示了自中華民國以來國家治理的“官僚化”和“理性化”[7]，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自產(chǎn)生以來所具有的“科層化”面向。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面對的是一個以“熟人社會”（或“半熟人社會”）為特征的村莊社會，事務繁多、關系復雜。在處理基層事務時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府僅靠正式權(quán)威往往難以有效解決問題，因此對非正式資源，尤其是村莊內(nèi)生資源的調(diào)用是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部做工作的重要方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理具有國家與社會二元合一的特點，是一種“簡約”治理形態(tài)，這種二元合一也是“第三領域”機構(gòu)的特征[11]。同時，這種“簡約主義”還體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員結(jié)構(gòu)和機構(gòu)設置的靈活性上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然是正式權(quán)力體系的末端，但長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)并不是以科層制的邏輯來運轉(zhuǎn)的。

1.簡約主義治理下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運作特點

中國的基層治理在相當長時期內(nèi)維持著簡約治理的形態(tài)。縣鄉(xiāng)之間的關系不完全是科層化的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不單純是縣職能部門的派出機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)也不是按科層制的邏輯來運作的。自家庭承包責任制實施之初至農(nóng)業(yè)稅費改革前，中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要圍繞著收取農(nóng)業(yè)稅費和計劃生育兩項“中心工作”來開展工作。在這一時期，中心工作壓力大、責任重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往需要調(diào)用各種資源來完成任務，在實踐中往往會突破條線部門的專業(yè)分工；中心工作以外的各條線部門工作則為日常工作，以常規(guī)治理形式來完成。這一時期的中心工作十分集中，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)有足夠的空間來統(tǒng)籌調(diào)配各類資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理總體上維系著簡約治理的特征。

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作不是標準化、均質(zhì)化的，而有輕重緩急?！爸行墓ぷ鳌钡脑O置本身就體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的緩急之分。與之相應，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部盡管分屬不同條線，但并不是科層體系中分工明確的辦事員，他們可能隨時被抽調(diào)到中心工作中，因此往往要具備綜合能力而非單一的專業(yè)技能。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在不同崗位上的調(diào)動也十分頻繁。H鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦的現(xiàn)任主任1999年從部隊轉(zhuǎn)業(yè)回來后進入鎮(zhèn)政府工作，他先在綜治、司法部門工作了8年，后轉(zhuǎn)崗到黨政辦2年，2011年被調(diào)到綜治辦，2012年轉(zhuǎn)任信訪辦任主任，2016年調(diào)任紀委副書記，2020年到農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦當主任。對在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作多年的中層干部而言，這樣的工作調(diào)動十分普遍。這也使他們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)各方面的工作都有所了解，能配合各項工作，而不是只能完成所屬條線的工作。對人員的靈活調(diào)度，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)能低成本完成“中心工作”的原因。盡管這也帶來了一些問題，例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技人員常常以完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作為主，提供農(nóng)技服務的時間被壓縮[12]；但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人力、物力有限的情況下，靈活抽調(diào)人員是鄉(xiāng)鎮(zhèn)維系低成本治理的關鍵?？傮w而言，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人數(shù)不多，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以靈活調(diào)用人力、物力，因此在應對單一中心工作時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以低成本地通過化零為整的方式來整合資源，集中力量辦大事。

另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織也不是完全依賴正式制度運轉(zhuǎn)的，而會調(diào)動大量的非正式資源。H鎮(zhèn)分管綜治和信訪工作的政法委員說，“過去上級政府給鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排的任務少，管理粗放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作不多，效率比較高”。在收農(nóng)業(yè)稅費時，很多依托正式制度和規(guī)范無法解決的問題，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部到村民家聊天、喝酒，反而可以在一定程度上化解?！澳菚r候村民認為干部到自己家吃飯、喝酒，是一種面子?！贝甯刹康娜饲椤⒚孀邮蔷徍投愘M時期國家與農(nóng)民關系的潤滑劑。通過將人情和面子等私人治理資源引入正式行政權(quán)力的行使中，基層政權(quán)實現(xiàn)了對正式權(quán)力的非正式運作，人情、面子等非正式治理資源成為對正式權(quán)力的彌補[8][13]（P155-185）。對非正式資源的調(diào)用，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以用最小的人力和物力投入來實現(xiàn)基層治理，維持基層秩序。

然而，由于地方政府的財政困難，稅費時代農(nóng)民負擔沉重的問題始終未能得到解決，直至農(nóng)業(yè)稅費取消。在此期間，基層治理也出現(xiàn)了諸多亂象。但總體而言，在單一中心工作模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過對人力和物力的靈活整合和對各種非正式治理資源的調(diào)用，使中國的縣鄉(xiāng)治理維持著簡約治理的形態(tài)，以最小的人力物力來維持基層秩序。這種簡約治理模式并不是科層化的，其主要特點是低成本、高效率、高度靈活。不過，隨著國家資源大量輸入鄉(xiāng)村，基層的治理任務越來越多，且上級政府對很多任務都進行了“頂格管理”，以“最全事項、最高標準、最嚴要求、最快速度”為目標[14]，基層政府不得不以中心工作模式來同時應對多項工作。這對中國長期以來形成的簡約主義治理結(jié)構(gòu)形成了巨大的挑戰(zhàn)。

2.“多中心工作”下的治理困境

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理任務的增多與縣域中心工作擴大化直接相關。中心工作的運轉(zhuǎn)機制需要在各個領域同時展開，就形成了“多中心工作”模式。它也重塑了縣鄉(xiāng)村三級的運轉(zhuǎn)模式，縣級職能部門從職能履行主體變成了協(xié)調(diào)、調(diào)度主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被迫反復動員有限的行政資源，村級組織走向行政化[4]。近年來皖北H鎮(zhèn)中心工作泛化的趨勢日益明顯。H鎮(zhèn)紀委書記說，該鎮(zhèn)的中心工作主要包括以下幾項。第一，環(huán)保工作，其中秸稈禁燒是重中之重。第二，人居環(huán)境整治工作，在這項工作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨缺乏資金的困難。第三，采煤沉陷區(qū)的搬遷安置工作，H鎮(zhèn)曾因煤礦開采導致部分土地沉陷，鎮(zhèn)政府對采煤沉陷區(qū)的村民進行了搬遷安置，但因安置房分配不公導致群眾信訪事件頻發(fā)，直至2020年安置房分配問題才得以緩解。第四，養(yǎng)老保險、農(nóng)村合作醫(yī)療保險繳納工作。由于上級政府要求這兩項保險的繳納比例必須達到100%，因此每年開展這項工作時，鎮(zhèn)、村干部要逐戶去宣傳，工作壓力很大。如果此項工作排名靠后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導也會被約談。第五，違法用地的處置工作。在H鎮(zhèn)，涉及違法用地的主要是養(yǎng)殖戶違規(guī)搭建養(yǎng)殖大棚的問題。按照規(guī)定，養(yǎng)殖大棚必須建在設施用地上，但養(yǎng)殖戶通常隨意搭建，鎮(zhèn)政府要依規(guī)拆除。H鎮(zhèn)分管綜治和信訪工作的政法委員談道，“現(xiàn)在每項工作都抓得很細，每項工作都排名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每項工作都不能放棄，都要爭第一。所有工作都是齊頭并進的”。在單一中心工作模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作有輕重緩急之分，正因如此，設定“中心工作”才有意義，集中力量完成中心工作才有可能。當所有工作都是中心工作，各項工作都要齊頭并進時，在人力和物力有限的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理就會遇到挑戰(zhàn)。

在H鎮(zhèn)，中心工作擴大化與精準扶貧的政治影響有緊密關聯(lián)，它極大地改造了基層的治理生態(tài)。該鎮(zhèn)一位干部說，“2014年前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作只有計劃生育，這是‘帽子工程’（即做不好可能會丟掉官職），其他工作正常開展，沒有太大壓力?，F(xiàn)在環(huán)保、扶貧、信訪等各項工作都是‘帽子工程’。扶貧工作牽涉鎮(zhèn)里的所有工作，（它）帶動了其他部門效仿扶貧的工作方式，導致現(xiàn)在所有的工作都是中心工作”。精準扶貧對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的影響一方面表現(xiàn)在上級職能部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核上，不同職能部門會定期或不定期地對工作的完成情況進行督查，并按月對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的完成情況進行排名；對于排名靠后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上級領導會約談鄉(xiāng)鎮(zhèn)主職干部。

另一方面，精準扶貧還影響了其他工作的辦事流程。H鎮(zhèn)的幾位干部都提到，在經(jīng)歷過精準扶貧工作后，越來越多的工作開始效仿精準扶貧的做法：不斷細化檔案材料，高度重視工作過程中的留痕，嚴格遵照程序執(zhí)行工作等。安徽省各級政府從2020年10月開始開展采煤沉陷區(qū)群眾的保障工作。這項工作主要涉及安置房的建設和分配，在H鎮(zhèn)，這項工作在啟動之初就要求建立“一戶一冊”?！耙粦粢粌浴惫ぷ鞣椒ㄐХ碌氖蔷珳史鲐毜墓ぷ鞣绞?。這位干部說，全鎮(zhèn)一共780戶貧困戶，鎮(zhèn)、村數(shù)十名干部投入了大量人力才完成“一戶一檔”的建檔工作；但該鎮(zhèn)的采煤沉陷區(qū)涉及3719戶，上級政府要求在1個月時間內(nèi)完成“一戶一冊”的建檔工作。由于缺乏建檔的參照依據(jù)，上級政府也沒有給出具體的建檔標準，只能由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)先報上去再研究。到2021年4月，建檔資料已經(jīng)來回改了6次。H鎮(zhèn)城建辦一共4個人，除了這位干部之外，只有1個人會操作電腦，村干部中會操作電腦的則幾乎沒有。所以建檔工作需先由各村干部手寫，匯總到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后再由城建辦的2名干部錄入電腦。建檔工作需要收集的信息包括采煤沉陷區(qū)群眾的就業(yè)類型、工作地、參保情況和人口變化等，但這些信息對于推進這項工作并沒有太大幫助。分管城建工作的這位干部說，實際上沉陷區(qū)群眾的信息城建辦都了解，否則也沒有辦法把安置房分下去。但為了確保留痕和工作程序的規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是投入了大量資源在建檔工作上。

中心工作的擴大化意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)從單中心工作模式走向了多中心工作模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不反復動用有限的治理資源同時推進多項“中心工作”。這一治理模式轉(zhuǎn)型帶來了三個后果。

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為“塊塊”的統(tǒng)籌能力被切割。隨著國家資源和治理任務的不斷輸入，上級各職能部門的權(quán)力不斷加大，“條條”的權(quán)力得到加強，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“塊塊”的統(tǒng)籌能力卻被不斷切割。在單中心工作模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅有統(tǒng)籌資源的能力，可以通過強政治動員，迅速整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人力物力，化零為整地完成中心工作，而且有統(tǒng)籌治理事務的能力，為了完成稅費、計劃生育等中心工作，鄉(xiāng)村兩級組織必須回應民眾訴求，比如提供生產(chǎn)和生活所需的公共品，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中心工作和內(nèi)生治理事務。但在資源有限的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以同時應對多項中心工作。在目標考核壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不得不高負荷運轉(zhuǎn)，還往往要以形式主義來應對各類考核；同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為治理主體的主動性喪失，缺乏回應民眾需求的能力。

第二，多中心工作模式也改變了簡約主義治理下的結(jié)果考核機制，轉(zhuǎn)向過程考核與結(jié)果考核并重的局面，削弱了基層治理的靈活性。在有關中國治理特征的解讀中，無論是行政發(fā)包制[6]、簡約治理[7]，還是中心工作模式[3]，其治理內(nèi)核都是“結(jié)果”導向的。上級政府在對基層政府進行考核時，對政策執(zhí)行過程只進行有限的檢查，以結(jié)果考核為主，因此基層組織有一定的靈活空間。然而，在多中心工作模式下，國家不僅自上而下地向基層輸入了治理任務，還輸入了治理規(guī)則；不僅對結(jié)果進行考核，也對過程進行監(jiān)督，典型的表現(xiàn)就是要求辦事留痕、程序規(guī)范。對過程的嚴格考核會導致政策執(zhí)行過程的剛性化，這一治理模式轉(zhuǎn)變也傳導到了村級組織。H鎮(zhèn)W村的村支書說，以前他在調(diào)解村民糾紛上花的時間最多，現(xiàn)在在報材料上花的時間最多。過程考核往往要求辦事留痕，需要基層干部提供各類材料以供檢查，這也擠壓了基層干部與群眾打交道的時間和機會。不僅如此，對政策執(zhí)行過程的規(guī)范化要求也可能增加治理成本。在成都市政府的村級公共服務和社會管理改革中，為了避免公共服務資金使用中的貪腐問題，市政府對這一資金的使用過程進行了嚴格監(jiān)控，要求按照標準化程序來使用這筆資金，其結(jié)果是辦事成本提高，村民自治的空間被擠壓[15]。嚴格的過程管理原本是為了確保資金使用的規(guī)范性，卻降低了治理的靈活性和效率。

第三，縣鄉(xiāng)關系的科層化趨勢凸顯，導致基層治理體系的剛性化，基層治理中的彈性空間被壓縮。在關于科層制的論述中，韋伯指出，科層制的特點一方面是行政官員的專業(yè)化（主要表現(xiàn)為受過嚴格的專業(yè)訓練）和專職化（主要表現(xiàn)為職責明確），另一方面是行政機構(gòu)分工明確、有嚴格的等級結(jié)構(gòu)和服從關系，注重程序公正[16]（P21-88）。從前一方面來看，就行政官員的專業(yè)化而言，在簡約治理模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間的職能分工是模糊的，其專業(yè)化程度并不高——在相當長的時期內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作也不要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部具有高度專業(yè)化的技能。分工模糊、抽調(diào)靈活恰恰是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的特點。但在多中心工作模式下，由于多項工作需要同時推進，就需要有相當數(shù)量處理專職工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，這種專業(yè)化盡管還沒有完全呈現(xiàn)，但趨勢已顯。這一趨勢不僅出現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，在村莊層級，村干部也出現(xiàn)了職業(yè)化[17、18]的趨勢。從后一方面來看，上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作過程的精細化管理，對照章辦事的程序規(guī)范要求，以及不斷強化的自上而下的問責等，也展現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中的科層化邏輯。盡管基層組織科層化的趨勢早在稅費改革后就已經(jīng)出現(xiàn)——被稱為“技術(shù)治理”[5]，但在中西部地區(qū)的一些鄉(xiāng)村，因缺乏處理文字材料工作的人員，在很長時期內(nèi)這些地區(qū)并沒有真正實現(xiàn)規(guī)范化、程序化的精細治理。然而，在國家資源下鄉(xiāng)的背景下，為了避免資源使用中的貪腐問題，國家對程序規(guī)范的要求提到了新的高度，使各地縣鄉(xiāng)基層政府運作的科層化趨勢增強。

然而，治理現(xiàn)代化并不等同于科層化，國家治理的現(xiàn)代化應是高效率、低成本、適應實際的?；鶎又卫硎聞盏奶攸c是不規(guī)范、復雜性，還有很強的偶然性，因此需要有一定的靈活空間。這意味著，在處理基層事務時，要在規(guī)范性與彈性之間尋找平衡。當前對基層治理的專業(yè)化、程序化、規(guī)范化要求與鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限的人力和物力并不匹配。在中國治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中，基層政府機構(gòu)的設置仍然具有簡約主義的特征，治理模式卻開始走向科層化。以簡約主義的組織形態(tài)來對接科層化的治理模式，是當前基層治理遭遇困境的主要原因。

三、內(nèi)卷化的基層政權(quán)懸浮

在大量資源輸入的背景下，中心工作擴大化導致了基層干部高度忙碌的狀態(tài)，“5+2”“白+黑”的工作模式已經(jīng)成為常態(tài)。然而，即便如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍可能無法回應民眾的訴求，形成一種“內(nèi)卷化的政權(quán)懸浮”。這種政權(quán)“懸浮”指的是基層政府雖然在高速運轉(zhuǎn)，卻與基層民眾日益疏離，基層政權(quán)“懸浮”于鄉(xiāng)村社會之上。不同于稅費改革初期的“政權(quán)懸浮”，“內(nèi)卷化的政權(quán)懸浮”表現(xiàn)為形式主義和大量的資源虛耗。在稅費改革初期，基層政權(quán)懸浮一方面是因為缺乏資金，另一方面是在取消農(nóng)業(yè)稅費后基層治理事務減少，因此基層組織不必再與群眾打交道，呈現(xiàn)出一種消極治理下的政權(quán)懸浮形態(tài)。但在中心工作擴大化背景下，政權(quán)懸浮問題依然沒有解決，在國家投入大量資源、設置多項治理任務的情況下，基層組織疲于應付科層化的考核而無力回應群眾的真實訴求，因此“內(nèi)卷化的政權(quán)懸浮”主要表現(xiàn)為國家資源輸入的內(nèi)卷和基層組織的高速空轉(zhuǎn)。

1.國家資源輸入的內(nèi)卷化

在稅費改革以后，國家對鄉(xiāng)村的資源輸入逐漸增加，鄉(xiāng)村基礎設施得到了大幅度改善。不過，很多地區(qū)新建的道路、溝渠在兩三年后就開始破損，甚至無法使用[19、20]。在H鎮(zhèn)，從2013年開始，全鎮(zhèn)共為6個自然村（通常一個自然村為一個村民小組或兩個村民小組）申報了美麗鄉(xiāng)村建設項目。按照項目申報要求，建設點必須是500-700人的集中居住點，且需要具備一定的基礎條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報后，由市、區(qū)相關部門來審核是否具備建設美麗鄉(xiāng)村的條件，對于符合條件的建設點，按照規(guī)劃，省、市等各級政府需為每個建設點投入340萬元左右的資金進行建設。由于H鎮(zhèn)是一個純農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有足夠的財力進行配套投入，因此，每個建設點的投入大約是200萬元。H鎮(zhèn)一位干部說，盡管在美麗鄉(xiāng)村建設項目完成后，這些項目點實現(xiàn)了“硬化”“綠化”“亮化”，但這些只是短期效果，由于沒有可持續(xù)的維護機制，通常半年就恢復成了原樣。H鎮(zhèn)作為一個普通農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每年維持政府基本運轉(zhuǎn)的經(jīng)費也只有600萬-700萬元；美麗鄉(xiāng)村建設項目的一個建設點就有200萬元左右的項目經(jīng)費，投入不可謂不高，但資金利用效率卻很低。

實際上，從項目申報到協(xié)助項目建設，鎮(zhèn)、村干部都投入了不少精力，項目資金的數(shù)量也足夠多，但所投入的資金卻沒能發(fā)揮長期效果。對綠化帶的修剪，對道路、路燈的簡單維護，不需要太多資金投入，但需要對農(nóng)戶進行組織。缺乏維護機制的本質(zhì)是缺乏對農(nóng)戶的組織和動員。從某種意義上說，這是農(nóng)村公共品供給的“最后一公里”問題的延伸。在有關項目制的研究中，已有不少學者對資源下鄉(xiāng)和公共品供給的“最后一公里”問題進行了探討，該問題主要表現(xiàn)為在項目或涉農(nóng)政策落地時，農(nóng)民積極性不高，農(nóng)民之間的利益難以協(xié)調(diào)，工程難以實施等，其原因也在于基層組織未能將農(nóng)民動員起來[21、22]。在以項目為依托的資源輸入過程中，從項目實施開始，作為受益主體的農(nóng)戶就是被動接受服務的對象，而不是自我服務的主體。更重要的是，不僅農(nóng)戶是被動參與，鄉(xiāng)村干部的角色也只是“協(xié)調(diào)”者，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)被概括為“協(xié)調(diào)型政權(quán)”[2]，這限制了鄉(xiāng)村干部發(fā)揮“組織者”作用的空間。在以項目為依托的資源輸入方式下，上述問題并不鮮見。國家資源的輸入并未帶來基層治理效率的提升，這是資源輸入內(nèi)卷化的表現(xiàn)之一。

資源輸入內(nèi)卷化的另一個表現(xiàn)是公共品供給與農(nóng)民需求偏好的不匹配。H鎮(zhèn)是糧食種植區(qū)，每年種植一季水稻和一季小麥，水利設施對當?shù)剞r(nóng)戶而言十分重要。H鎮(zhèn)對農(nóng)田灌溉也非常重視，近年來爭取了不少項目資金，鎮(zhèn)、村、組三級的電灌站已成體系，全鎮(zhèn)的干、支、斗渠也已經(jīng)完成了硬化。不過，農(nóng)渠以下（主要指村莊內(nèi)的渠道）還未能全部硬化，灌溉水源容易流失，因此農(nóng)戶對水渠修繕的需求十分強烈。在全鎮(zhèn)的15個村莊中，至少有8個村有急迫的渠道硬化需求，每個村的渠道硬化在2000米以上，這需要大量的資金投入。同時，全鎮(zhèn)的圩壩雖然沒有大的缺口，但18個涵閘都是1956年用手工磚砌的，質(zhì)量雖然不錯，因多年未修繕，很多閘槽、閘板已經(jīng)丟失，導致防汛難度大。該鎮(zhèn)水利站站長說，每年汛期時，他們需要用1萬條編織袋裝上沙土后堵閘門；汛期后，圩區(qū)的水無法自然排出，得再移走這些編織袋。這位站長說，修好涵閘后防汛工作會輕松很多，如果維修涵閘，每個閘大約5萬元就足夠了，18個涵閘一共需要100多萬元。盡管國家每年向農(nóng)村的資源輸入并不少，但并未有效提升公共品供給效率。

上述問題產(chǎn)生的一個關鍵原因是國家在輸入資源時，也設置了資源使用的方式。為了防止資源使用中的貪腐問題，鄉(xiāng)村兩級組織在項目執(zhí)行中只承擔協(xié)調(diào)者的角色。然而，在這種情況下，基層政權(quán)被深度卷入了科層體系中，基層治理體系的自主空間和彈性空間都被高度擠壓，基層政權(quán)對農(nóng)民的組織和動員能力都遭到了弱化。這導致國家與農(nóng)民之間沒有了中間層，作為服務者的國家現(xiàn)在需要直面數(shù)量龐大的、作為被動接受者的農(nóng)民?；鶎咏M織原本應是國家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會融合的“第三領域”組織，是國家和農(nóng)民之間的緩沖地帶，承擔向下傳達國家意志和向上反饋村民訴求的功能。然而，當國家權(quán)力過于強大，正式行政取代了“半正式行政”[7]時，國家資源進入鄉(xiāng)村就存在內(nèi)卷的風險。無數(shù)分散農(nóng)民的不同需求，在當下仍難以僅靠自上而下的政策設計來回應。

2.行政科層化下的基層政權(quán)“懸浮”

與稅費改革初期的政權(quán)“懸浮”不同，在資源大量輸入的背景下，基層不僅資源更多，治理任務也更多。為了完成上級布置的各項任務，基層組織也需要與民眾打交道，以調(diào)解政策落地時的矛盾。然而，基層干部的“5+2”“白+黑”工作模式卻依然沒能解決基層政權(quán)“懸浮”的問題。

如前文所述，在基層治理現(xiàn)代化背景下，“多中心工作”模式正不斷使縣鄉(xiāng)治理體系走向科層化，從結(jié)果考核轉(zhuǎn)向結(jié)果考核與過程考核并重的局面。這使基層政權(quán)不得不花費大量精力來迎接檢查。H鎮(zhèn)信訪辦主任說，“現(xiàn)在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的檢查評比太多，年終進行目標考核時，上級所有部門都給鄉(xiāng)鎮(zhèn)打分；還有平時檢查。有些部門可查可不查的，也要來檢查”。只要有檢查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就必須準備各種材料。迎檢壓力在精準扶貧工作中最為突出。H鎮(zhèn)一個貧困村的扶貧隊員說，該村一共43戶貧困戶，他駐村4年，主要工作就是整理材料和迎檢，這部分工作占用了他70%-80%的時間；剩下的20%-30%時間用于入戶走訪。省級檢查年中1次、年底2次，每次至少需要半個月時間準備材料、入戶確認；市級檢查一年至少4次，檢查時間不定，每次迎接市級檢查也大約需要準備半個月；區(qū)級檢查一年有5-6次，每次需要準備3-7天。迎檢工作耗費了基層干部大量的精力。即便在精準扶貧工作結(jié)束后，隨著對過程考核的重視，上級職能部門在布置任務時也會制定細致的指標和規(guī)范，并據(jù)此進行考核，這無疑加重了基層的負擔。H鎮(zhèn)信訪辦主任說，“層層細化是造成基層負擔的主要原因。過去的工作就是解決問題，只要合規(guī)合法、程序到位就可以了，沒有現(xiàn)在這么多文山會?！?。

隨著技術(shù)的進步，上級政府對基層的考核方式也在不斷更新。在H鎮(zhèn)，環(huán)保工作是近年來新增的中心工作之一，環(huán)保工作中的一個重要任務就是秸稈禁燒。2020年，市環(huán)保局通過“秸稈禁燒無死角”項目，在全區(qū)的電信信號塔上都安裝了攝像頭，稱“藍天衛(wèi)士”監(jiān)測點，H鎮(zhèn)一共有5個監(jiān)測點。一旦有煙霧，秸稈禁燒智能預警系統(tǒng)平臺就會發(fā)出警報，該系統(tǒng)非常敏銳，村民做飯的炊煙、上墳燃放的鞭炮煙霧也能被探測到。一旦“藍天衛(wèi)士”預警，對應的網(wǎng)格負責人要在半小時內(nèi)處理，否則就算“火點”。即便是誤報，例如村民上墳時放鞭炮所致的預警，鎮(zhèn)、村兩級負責相關工作的網(wǎng)格負責人也需要到現(xiàn)場拍照上傳，“藍天衛(wèi)士”再撤銷預警。2020年，全鎮(zhèn)共有6個“火點”，皆因村民上墳和焚燒溝塘里的雜草所致，這6個火點所在網(wǎng)格的負責人被罰款。技術(shù)進步所帶來的監(jiān)控能力提升，使國家權(quán)力更深入地滲透進基層治理過程中，上級政府的監(jiān)管與考核能力加強，也推進了行政體系的科層化。

在這種情況下，基層政府不得不將幾乎全部精力用于完成自上而下的任務，而無余力開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的治理事務。但在農(nóng)村地區(qū)，村莊內(nèi)部實際上有很多需要基層組織來統(tǒng)籌安排的工作，除了上文提及的灌溉設施問題外，還有細碎土地的整合問題。在H鎮(zhèn)，由于土地過于細碎，村民耕作十分不便。H鎮(zhèn)W村的一個老黨員家有10畝左右承包地，分散為20多塊，他想將土地免費給其他村民種，但沒有人愿意接手。平均來說，該鎮(zhèn)每戶農(nóng)戶的10畝左右承包地分散為十多個不同地塊，這使農(nóng)戶的耕作十分不便。對于仍然在種地的60%-70%農(nóng)戶而言，他們非常愿意將“小田并大田”。但整合土地是一家一戶辦不好和不好辦的事，需要基層組織來協(xié)調(diào)。開展這項工作必然涉及不同農(nóng)戶之間的利益調(diào)整，因此并不容易開展，在中心工作擴大化的情況下，基層組織已經(jīng)超負荷運轉(zhuǎn)，并無動力處理這類內(nèi)生性的治理事務。

總體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從體制上仍維系著簡約主義的機構(gòu)設置，但基層治理體系卻被日益深入地卷入科層化的行政結(jié)構(gòu)中。在多中心工作模式下，上級政府的過程考核越是精細，基層組織向上負責的面向就越凸顯，也就越難以回應民眾的訴求。因此基層治理呈現(xiàn)出一種悖論：基層干部越來越忙，農(nóng)民切實的生產(chǎn)生活需求卻越來越難以被滿足，基層政權(quán)仍然懸浮于鄉(xiāng)村社會之上。

在這個意義上，基層治理“現(xiàn)代化”并不等于“科層化”，而應是高效率、低成本、適應實際需要的治理方式。基層事務的特點是不規(guī)則性、復雜性和偶然性，因此需要有一定的靈活空間。這意味著，基層治理需要在規(guī)范性與彈性之間尋求平衡。在簡約主義的治理結(jié)構(gòu)下，中央權(quán)力的集中程度高，國家權(quán)力向基層的滲透力卻相對有限，而民間社會在基層治理中發(fā)揮著重要作用，國家與社會的交疊之處形成了“第三領域”[11]。然而，在多中心工作模式下，基層治理體系的科層化趨勢日益凸顯，國家權(quán)力向基層滲透的能力大大加強。當基層治理體系被不斷吸納進科層化的正式治理體系中時，可能出現(xiàn)“國家”對“社會”的擠壓，它使國家治理體系的剛性增強，基層組織的靈活性和彈性減弱，同時也會失去簡約治理的低成本優(yōu)勢。

四、討論：走出政權(quán)“懸浮”困境的可能

隨著國家政權(quán)向“服務型政府”的轉(zhuǎn)變，基層政權(quán)的職能也在發(fā)生變化，原本由鄉(xiāng)村社區(qū)供給的教育、醫(yī)療等公共品現(xiàn)在由國家來提供了，國家甚至介入了村民的庭院整潔、廁所改造等私人生活領域，大量自上而下輸入的治理事務需要由基層政權(quán)來協(xié)調(diào)。多中心工作模式正是在這一背景下形成。鄉(xiāng)村組織的功能在發(fā)生變化，其治理邏輯也要做相應的調(diào)整。

在農(nóng)村稅費改革初期，基層政權(quán)的懸浮問題主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的“空殼化”，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)脫離了與農(nóng)民舊有的聯(lián)系，鄉(xiāng)、村干部與農(nóng)民打交道的機會日益減少。隨著國家向鄉(xiāng)村輸入的資源增多，鄉(xiāng)、村干部為了配合實施項目，與農(nóng)民的互動也在增加，但政權(quán)懸浮的問題依然沒有解決。一方面，國家的資源輸入未能很好地對接農(nóng)民的公共品訴求；另一方面，基層組織日益被吸納進科層化的行政體系中，對農(nóng)民的動員和組織能力弱化。“協(xié)調(diào)型”政權(quán)之所以沒有走出政權(quán)“懸浮”的困局，也是因為基層政權(quán)僅為了向上負責而承擔“協(xié)調(diào)者”角色，而未能同時承擔向下負責的“組織者”角色。政權(quán)懸浮的關鍵不在于基層干部是否與農(nóng)民打交道，而在于以什么樣的形式與農(nóng)民打交道。在國家資源下鄉(xiāng)的背景下，通過資源輸入來重建基層組織與農(nóng)民之間的有機聯(lián)系，是走出政權(quán)懸浮困局的關鍵。重建這一有機聯(lián)系至少有兩點需要考慮。

一方面，要賦予基層組織一定的自主性，通過基層組織來重建農(nóng)民表達公共品需求偏好的制度通道，以使國家的資源輸入更有效地滿足農(nóng)民需求。H鎮(zhèn)在組織農(nóng)田灌溉方面提供了一個可參考的案例。該鎮(zhèn)從集體時代以來，一直保持著統(tǒng)一組織農(nóng)田灌溉的傳統(tǒng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)當年實際的灌溉支出來向農(nóng)民收取灌溉費用。灌溉費用的收取是維系當?shù)厮喔润w系順利運轉(zhuǎn)的關鍵，也為農(nóng)民表達公共品需求提供了渠道。交灌溉水費是享受灌溉服務的村民的義務，同時，村民也有權(quán)利提出修路、修渠的要求。從H鎮(zhèn)不同村莊的實踐來看，當水利設施出現(xiàn)問題時，鎮(zhèn)、村干部收水費時就會遇到一定的阻礙，村民要求解決問題后再交費。為了能順利收上水費，村干部會迅速將問題上報給鎮(zhèn)政府，后者來考察后提出建議方案，并向上爭取項目。也就是說，鎮(zhèn)、村兩級有收水費的權(quán)利，也有回應村民公共品需求的義務。通過統(tǒng)籌組織農(nóng)田灌溉，H鎮(zhèn)建立了農(nóng)民表達公共品需求偏好的渠道。盡管這條表達渠道還比較有限，但當基層組織具有一定的自主性時，就有可能通過平衡權(quán)利、義務關系來提升治理能力，建立與農(nóng)民之間的有機聯(lián)結(jié)。

另一方面，要通過資源輸入激活基層組織對村民的組織動員能力，重建村莊社會的公共性。在稅費時代，基層組織有收取稅費的權(quán)利，同時也承擔組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、為農(nóng)民提供公共品的義務。鄉(xiāng)村兩級每年都以籌工籌勞的方式對公共設施進行維護，以確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件。在稅費改革后，國家成為農(nóng)村公共品的供給主體，且主要通過項目制的方式來提供。農(nóng)民成為“被服務”的對象。盡管這減輕了農(nóng)民的負擔，但也使鄉(xiāng)村兩級組織不再具有組織農(nóng)民的動力和能力。不過，國家資源的輸入也有其他方式，例如，以補貼的形式輸入，補貼數(shù)額公開，村集體在村民的監(jiān)督下——而非國家的監(jiān)管下——自主使用這些資源；或如成都市村級公共服務資金一樣，輸入資金時并不規(guī)定具體的建設項目。在這種情況下，村集體成為資金使用的主體，可以通過公共品供給來重建村莊內(nèi)部的利益博弈空間，建立村干部與村民打交道的制度性渠道，還可以在資金監(jiān)管中激活村莊非正式權(quán)威的作用[23]。這意味著，國家資源的輸入也可能激活村民自治，通過對農(nóng)民的組織和動員來建立村莊內(nèi)部的公共性，從而避免農(nóng)民成為各自為政的原子化個體。這種公共性背后是農(nóng)民共同認同的公共規(guī)則，這些規(guī)則是非正式的，卻具有很強的約束力。村民自治依靠的是村莊內(nèi)部共同認同的公共規(guī)則，只有在村莊內(nèi)部建立了公共規(guī)則的情況下，農(nóng)民才能被組織起來自己服務自己，無論在項目實施還是后期維護中，他們才會有動力參與其中。同時激活正式的基層組織與賦有非正式社會資源的村莊社會，也是基層治理保持低成本的重要原因。