鄒子銘

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院,江蘇 蘇州 215006)

一、問題的提出

自2019年新冠肺炎疫情爆發(fā)肇始,人們自由通行權(quán)利受到相對限制,“健康碼”便成為人們是否可以自由活動的準(zhǔn)則。值得肯定的是,健康碼在防控疫情攻堅(jiān)戰(zhàn)中起著不可代替的作用,有效地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)了封閉管理造成的經(jīng)濟(jì)下行與復(fù)工復(fù)產(chǎn)、公共利益與個(gè)人自由之間的關(guān)系,是現(xiàn)代治理邁向智慧化、現(xiàn)代化、信息化的轉(zhuǎn)向,是數(shù)字時(shí)代政府運(yùn)用數(shù)字治理社會和抗擊疫情的典范。實(shí)踐證明,“健康碼”在合法收集個(gè)人信息的同時(shí),能相對準(zhǔn)確地劃定持有者行動自由的限度。另外,數(shù)字防疫恰恰順應(yīng)了黨的十九大報(bào)告所提出的“建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國、智慧社會”[1]之要求,是智慧國家建設(shè)的一大邁進(jìn)。

然而,由于處于“疫情防控大于一切”的布局下,個(gè)人信息的收集難以避免被公權(quán)力濫用的侵噬。“在大數(shù)據(jù)促成政府大轉(zhuǎn)型的當(dāng)下,政府將基于職權(quán)或外部因素更加頻繁地向公民主動收集數(shù)據(jù),處于數(shù)據(jù)前端的公民的知情同意卻往往難以實(shí)現(xiàn)”[2](P33)。以“河南紅碼事件”為例,從低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)赴豫或豫內(nèi)近一萬四千余人被無故賦予“紅碼”;有些來自外省的儲戶由于“紅碼狀態(tài)”無法返回住所地,而不得不被迫簽下一份“保證書”。從宏觀角度上看,顯然,這是偏仄“一切都為防疫讓步、疫情防控大于一切”的理念而陷入忽視個(gè)人信息保護(hù)的泥淖;從微觀角度上看,這是有違健康碼防疫目的之公權(quán)濫用的表征。即便諸如《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》①《突發(fā)事件應(yīng)對法》②《傳染病防治法》③以及《民法典》④均為強(qiáng)制性收集個(gè)人信息背書,但鑒于一方面突發(fā)性事件時(shí)間短等特點(diǎn)而不得不適當(dāng)擺脫緩慢的法律;另一方面,為了維護(hù)價(jià)值位階較高的公共利益,在此基礎(chǔ)上行政權(quán)力便進(jìn)一步擴(kuò)大,進(jìn)而加劇“法外行政”的風(fēng)險(xiǎn)。不幸的是,“河南紅碼事件”乃是突破疫情防控目的之公權(quán)力濫用的“典范”,信息保護(hù)價(jià)值搖搖欲墜?！半[私危機(jī)”被認(rèn)為是風(fēng)險(xiǎn)社會中的另一大風(fēng)險(xiǎn)[3]。學(xué)者David Lyon認(rèn)為,人們對“申報(bào)信息”的默許意味著“監(jiān)視文化”的不斷膨脹,并進(jìn)一步縱容公權(quán)力滲透入公民日常生活中,形成“柔性的監(jiān)視的社會”[4]。“河南紅碼事件”背后反映出來的個(gè)人信息泄漏、政府權(quán)力膨脹等問題值得深思?！敖】荡a是疫情防控倒逼出的數(shù)據(jù)化創(chuàng)新工具,其中所涉及的個(gè)人信息利用均在防疫的特定領(lǐng)域下進(jìn)行”[5](P112),反觀“河南紅碼事件”卻是突破疫情防控框架的公權(quán)力濫用及個(gè)體權(quán)益遭到損害的反法秩序的表現(xiàn)。那么,自愿收集甚至是強(qiáng)制性收集個(gè)人信息的同時(shí),如何保護(hù)好個(gè)人信息不外泄或非用于疫情防控以外的其他目的、防止“健康碼”成為公權(quán)力濫用侵害個(gè)體權(quán)益的劊子手,便成為了數(shù)字時(shí)代個(gè)人信息保護(hù)的一大重點(diǎn)議題。

二、健康碼蘊(yùn)含的三維風(fēng)險(xiǎn)分析

(一)“公私合作”帶來的“監(jiān)管俘獲”風(fēng)險(xiǎn)

鑒于疫情防控存在難度高、跨度大等特點(diǎn),僅憑公權(quán)力一家不但無法實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)防疫,更有可能造成權(quán)力膨脹的逆向后果。囿于政府權(quán)力有限以及資源不足的弊端,加之互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)享有平臺廣、技術(shù)成熟等優(yōu)勢,政府權(quán)力不得不尋求“合作者”以實(shí)現(xiàn)最低成本達(dá)成最大的抗疫成效。如此一來,“監(jiān)管俘獲”風(fēng)險(xiǎn)便會發(fā)生。所謂“監(jiān)管俘獲”,是指被支配者與主導(dǎo)者合作時(shí),成本的付出一旦小于收益的回報(bào),前者難以避免私益的誘惑而“凌駕”后者[6]。國外學(xué)者梅爾、諾爾以及國內(nèi)學(xué)者方興東教授和嚴(yán)峰教授將“監(jiān)管俘獲”進(jìn)一步細(xì)分為“主動式俘獲”和“被動式俘獲”[7]。當(dāng)滿足支配者自身資源能力缺乏的條件時(shí),不得不尋求其他力量的援助;將公權(quán)力的一部分讓渡于私權(quán),從而形成“被動式監(jiān)管俘獲”。

一旦疫情防控從應(yīng)急化向常態(tài)化轉(zhuǎn)向,也就意味著私權(quán)利不再如同處理突發(fā)事件那般所形成的成本大于收益,反之,收益伴隨著常態(tài)化的轉(zhuǎn)向必然大于成本投入。因此,私權(quán)利將其收集的個(gè)人信息用于非疫情防控領(lǐng)域的概率可能性便大大增加。私權(quán)并不具有公權(quán)那般以公利為核心目的,一旦受到利潤的誘惑和資本分配的影響,極易加劇個(gè)人信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)概率。不得不承認(rèn),“被動式監(jiān)管俘獲”在當(dāng)下及將來將成為權(quán)力變遷的主流趨勢。在資本的進(jìn)一步驅(qū)使下,私權(quán)難以“明哲保身”,就此產(chǎn)生信息獲取主體資格、信息儲存期限和信息刪除等問題,便成為當(dāng)下數(shù)字時(shí)代個(gè)人信息保護(hù)的一大風(fēng)險(xiǎn)。即使國家相關(guān)部門陸續(xù)出臺了諸多疫情防控下數(shù)據(jù)保護(hù)的規(guī)范性文件,但囿于存在零散性、不透明性、制裁力度弱等缺陷,對信息保護(hù)的作用亦微乎其微。

數(shù)字抗疫并不意味著忽視其中的信息保護(hù)問題?！皵?shù)字社會,誰掌握了數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)的使用規(guī)則,誰就擁有了相應(yīng)的權(quán)力”[8](P58)。“河南紅碼事件”相關(guān)工作人員未經(jīng)授權(quán)擅自人工賦予紅碼,不但違反了相關(guān)法律法規(guī),而且變相阻礙了其人身自由。這是對“健康碼”公信力的減損,若不對此“以儆效尤”,勢必將造成不可逆轉(zhuǎn)的健康碼秩序失控的結(jié)局。

(二)不合疫情防控目的的濫用風(fēng)險(xiǎn)

毫無疑問,健康碼運(yùn)用的目的當(dāng)然在于疫情防控,保護(hù)國民生命健康安全。這不僅是健康碼之正當(dāng)性的根基,亦是其存續(xù)性的圭臬所在。一旦健康碼脫離防疫目的,勢必遭受公民排斥與唾棄。不幸的是,健康碼并不是猶如想象那般均圍繞著疫情防控這一目的運(yùn)行。例如,杭州“變色碼”在健康碼基礎(chǔ)上對信息主體的日常生活相關(guān)因素進(jìn)行考量,從而判斷出不同的健康狀況從而匹配相應(yīng)顏色的碼;蘇州“文明碼”通過“垃圾分類、文明用餐、文明禮讓”等指數(shù)判斷信息主體的文明程度。再如,鄭州市政法委副書記馮某等多人未經(jīng)授權(quán)擅自手動賦紅碼予低風(fēng)險(xiǎn)來豫維權(quán)的公民,嚴(yán)重?fù)p害正常的疫情防控秩序;此次鬧劇對全國各地疫情防控中公權(quán)利的濫用敲響了警鐘,這不僅削弱了政府公信力,而且褻瀆了個(gè)人信息保護(hù)的價(jià)值。

自防疫從應(yīng)急化向常態(tài)化轉(zhuǎn)變以來,健康碼的目的——防控疫情——出現(xiàn)偏差。我們不得不反思“健康碼使命”這一問題;尤其是在信息傳播飛快的數(shù)字?jǐn)?shù)代,侵噬個(gè)人信息的漏洞進(jìn)一步放大,“從‘健康碼’到‘文明碼’,清晰地體現(xiàn)出數(shù)字異化”[8](P63);從疫情防控到權(quán)力濫用,清晰地體現(xiàn)出公權(quán)力不當(dāng)膨脹。正如學(xué)者所說:“當(dāng)疫情危機(jī)結(jié)束后,公權(quán)和私權(quán)仍動用專業(yè)技術(shù)監(jiān)管著普羅大眾,人們會愈發(fā)感到疲憊,逐漸開始對生活過的城市或國家失去信心?！盵9]健康碼必須牢牢圍繞疫情防控這一目的不動搖,處置個(gè)人信息完全脫離疫情防控目的及信息保護(hù)框架,不論正當(dāng)與否均與規(guī)范性文件的立法目的相悖。智慧化、數(shù)字化的社會治理和抗疫模式面對目的異化的風(fēng)險(xiǎn)不容小覷;權(quán)力重組的趨勢勢不可擋,抗疫時(shí)代健康碼不合目的使用值得警惕。

(三)“公利優(yōu)位觀”的長期影響致使法律基本原則被擱置的風(fēng)險(xiǎn)

長期以來,法律首當(dāng)其沖將公共利益作為第一順位考量,其次才為個(gè)人利益。當(dāng)然,這乃是由于國情民意所決定,均是政治環(huán)境背景的產(chǎn)物。需要指出,私權(quán)與公權(quán)的沖突——限制公權(quán)——乃是永恒不變的主題。“公共利益”這一術(shù)語本具有的抽象性、籠統(tǒng)性和概括性意味著權(quán)力的擴(kuò)張性、膨脹性和無限性?！肮病币辉~在學(xué)界討論的轟轟烈烈,也并未最終形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),遑論“利益”為何。“公共利益”具有非同尋常的兩面性,恰當(dāng)運(yùn)用有助于社會安穩(wěn);過度濫用勢必造成法秩序混亂。正如學(xué)者所言:“公共利益的飄忽不定指向著不特定的主體,伴隨著時(shí)空、語境的變化,具體內(nèi)容亦會發(fā)生改變,具有強(qiáng)烈的不穩(wěn)定性,因此公共利益極易成為國家機(jī)關(guān)追求私利(自利)行為的‘便車’?！盵10](P22-23)

國內(nèi)外規(guī)范性文件⑤均一致認(rèn)為,“公共衛(wèi)生安全”是人類現(xiàn)階段的重要發(fā)展目標(biāo)之一。然而,公共利益優(yōu)位并不是絕對的:一方面,并不是在所有情況下公利均優(yōu)先于私利;另一方面,在特定公利優(yōu)于私利的場合下,所采取的手段亦須恰當(dāng)。由于我國長期受“公利優(yōu)位觀”的鉗制,私利往往受到不正當(dāng)?shù)膲浩?疫情防控下個(gè)人信息保護(hù)涵攝的知情同意原則、比例原則、最小必要(夠用)原則卻往往被擱置。

首先,《民法典》《個(gè)人信息保護(hù)法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等均將知情同意作為處理公民個(gè)人信息的一般原則,但在突發(fā)公共衛(wèi)生事件場合下,這一原則游離于法律框架范圍以外。退一步而言,即便承認(rèn)為了迅速高效地應(yīng)對防疫工作,每一次健康碼填報(bào)、信息流調(diào)均須獲得同意確實(shí)完全不可能實(shí)現(xiàn),但知情權(quán)仍被虛置。另外,算法規(guī)則等其他事項(xiàng)并不明晰,甚至還出現(xiàn)了人為“暗箱賦碼”的“荒唐之作”。無獨(dú)有偶,信息處理的最小必要(夠用)原則亦被擱置。所謂最小必要,是指“數(shù)據(jù)控制者所處理的信息僅限于為實(shí)現(xiàn)特定目的所必要的個(gè)人信息,并且在目的實(shí)現(xiàn)后刪除所涉信息”[5](P113)。防疫工作中,公民所需填報(bào)的個(gè)人信息包括但不限于與防疫有關(guān)的信息,而且還包括與疫情防控?zé)o關(guān)的其他個(gè)人信息。“個(gè)人信息數(shù)據(jù)的過度采集,不僅與疫情防控保障公民生命健康權(quán)之公共利益不符,與合目的性原則圓鑿方枘,并使得個(gè)人生活悉數(shù)暴露于國家的持續(xù)監(jiān)控之下,這無疑對個(gè)人隱私和自由構(gòu)成了重大威脅”[11]。

三、防范健康碼運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)的對策建構(gòu)

(一)明晰“公私合作”性質(zhì)及加強(qiáng)追責(zé)機(jī)制

目前,健康碼運(yùn)用存在失控風(fēng)險(xiǎn)乃是由于,一方面,囿于防疫工作成本高、工作量大等難題,處理個(gè)人信息不得不施行“權(quán)力重組”的“公私合作”模式;然而,公私兩域往往具有不同的目的和歸宿,這就極易陷入“目的失衡”的泥淖之中。另一方面,遑論在“公私合作”模式之下,公權(quán)力不可能完全局限于防疫目的內(nèi)支配個(gè)人信息,私權(quán)利保護(hù)亦不可能完全排除公權(quán)利的支配與控制。

欲規(guī)避“監(jiān)管俘獲”之風(fēng)險(xiǎn),首當(dāng)其沖應(yīng)明晰公權(quán)與私權(quán)合作的性質(zhì)。在德國,“公私合作”被認(rèn)為是行政合同范疇;在美國,“公私伙伴關(guān)系是指公共機(jī)構(gòu)與私人部門實(shí)體之間的一個(gè)契約協(xié)議,它理應(yīng)屬民事法律調(diào)整范疇”[12]。筆者建議,“公私合作”應(yīng)視為行政合同。第一,行政合同的相關(guān)內(nèi)容必須清晰界定:合同事項(xiàng)、目的,權(quán)力范圍的內(nèi)涵及外延、期限、后續(xù)事項(xiàng),懲罰性責(zé)任等。第二,引入監(jiān)督機(jī)構(gòu)。一方面,囿于私權(quán)利目的不純,極易脫離防疫目的而走向私利的“深淵”;另一方面,公權(quán)亦存在“同流合污”的風(fēng)險(xiǎn),極易演化為權(quán)力腐敗的病灶。那么,引入第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)必然正當(dāng)合理。第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須是具有同等或類似資質(zhì)的技術(shù)主體;監(jiān)督的對象主要在于健康碼運(yùn)用是否超出防疫目的;一旦個(gè)人信息處置脫離防疫目的,監(jiān)督主體可以緊急叫?；蛏蠄?bào)上級有關(guān)部門處理。第三,限制權(quán)能?；谝怨珯?quán)力為主導(dǎo)的“公私合作”模式在防疫工作中起著無法比擬的作用,同時(shí)也意味著個(gè)體權(quán)益受到行政權(quán)膨脹的威脅。一方面,“公私合作”須恪守《個(gè)人信息保護(hù)法》第9條、第10條、第20條以及《傳染病防治法》第12條等規(guī)定。行政機(jī)關(guān)與被授權(quán)單位應(yīng)細(xì)化分工,明確義務(wù),共擔(dān)責(zé)任。另一方面,處置個(gè)人信息必須緊緊圍繞防疫這一目的,并且防疫目的須與現(xiàn)實(shí)利益相當(dāng),不可超出相當(dāng)范圍。

其次,應(yīng)完善濫用健康碼的追責(zé)機(jī)制,形成敢于追責(zé)、勇于追責(zé)、不怕追責(zé)的問責(zé)氛圍。值得慶幸的是,“河南紅碼事件”相關(guān)責(zé)任人員已承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任;但是,追責(zé)力度仍待以加強(qiáng)。從刑事角度分析,入豫維權(quán)的公民完全符合相關(guān)防疫政策,相關(guān)人員擅自賦予紅碼使其并非滿足構(gòu)成違法或犯罪前提下限制自由的正當(dāng)性,顯然,這與非法拘禁罪別無二致。此外,《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》第2條第7項(xiàng)規(guī)定,疫情防控人員在防疫工作中濫用職權(quán)或玩忽職守,可以以玩忽職守罪或?yàn)E用職權(quán)罪定罪處罰?！昂幽霞t碼事件”造成惡劣的社會影響,造成維權(quán)人員的權(quán)益不合法不正當(dāng)?shù)臏p損,應(yīng)當(dāng)以違反刑事規(guī)范條文追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任。

(二)將比例原則貫穿健康碼各個(gè)方面

隨著全球各國法律不斷完善與發(fā)展,比例原則成為“法律帝國的基本原則”[13]?！氨壤瓌t以限制國家權(quán)力為根基,貫通人權(quán)保障、正義、理性的現(xiàn)代公法理念,成為公權(quán)力行使之合理性審查的基本原則”[5](P117)。尤其是在當(dāng)今數(shù)字治理時(shí)代,相較于傳統(tǒng)“賦權(quán)——維權(quán)”的行政模式,合乎比例的行為控制模式更足以防止數(shù)據(jù)信息損害帶來的負(fù)面影響[14]。處理個(gè)人信息時(shí)必須符合《民法典》第1035和1036條之規(guī)定,即便法條規(guī)定了相應(yīng)豁免理由,仍須恪守“目的限定”和“比例原則”禁止擴(kuò)張性適用[15]。

社會行為論認(rèn)為,衡量政府行為對社會是否能夠產(chǎn)生積極效果主要通過行為手段、行為目的以及附隨后果三個(gè)維度進(jìn)行比較,只要缺失“手段——目的——結(jié)果”中的任何一個(gè)環(huán)節(jié)抑或是無法得到價(jià)值證成,那么這種行為決策便是非理性的[16]。社會行為論在我國多部規(guī)范性文件中均得到體現(xiàn)⑥,但在健康碼運(yùn)用場合卻常常被遺忘。筆者認(rèn)為,為了實(shí)現(xiàn)公利與私益動態(tài)平衡的健康碼運(yùn)用,劃分公權(quán)力的邊界和取舍私權(quán)益的范圍須恪守以下三個(gè)界限:(1)行政手段與欲達(dá)成目的的聯(lián)系必須相當(dāng);(2)是否為損害最小的行政手段;(3)損害成本與實(shí)現(xiàn)利益的閾值均衡。

首先,目的須為合法且相當(dāng)。《個(gè)人信息保護(hù)法》第6條規(guī)定,處理個(gè)人信息應(yīng)與處理目的直接相關(guān)并采取影響最小的方式。詳言之,處置個(gè)人信息必須與實(shí)現(xiàn)利益有直接關(guān)系,“同時(shí)必須限制間接性、概括性目的或存留性目的”[17]。合法且相當(dāng)二者缺一不可:其一,該目的非為不法。目的合法主要有以大陸法系為代表的法內(nèi)型和以英美法系為代表的目的限制型兩種[2](P37)。法內(nèi)型認(rèn)為行政行為符合法律法規(guī)即可;目的限制型認(rèn)為行政行為的實(shí)施必須是為了實(shí)質(zhì)公利的實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為,目的非為不法以法內(nèi)型為標(biāo)準(zhǔn)即可。這乃是由于,第一,若以限制型為標(biāo)準(zhǔn),那么如何理解“實(shí)質(zhì)公共利益”又是一大難題;“公共利益”本具有的抽象性、模糊性和籠統(tǒng)性決定著解釋的高難度性、隨機(jī)性和彈力性。即便有學(xué)者認(rèn)為,添加“實(shí)質(zhì)”一詞便于限縮理解“公共利益”,“實(shí)質(zhì)公共利益”將排除諸多以公利為噱頭而侵犯權(quán)利的不合目的行為[10](P25);但該觀點(diǎn)無非在于以嚴(yán)格審查手段對目的相當(dāng)進(jìn)行評判,反而將加劇法律滯后性的矯枉過正效果。第二,數(shù)字治理模式具有高度流通性和附屬性,也就是說,其隨著社會背景的需求而呈現(xiàn)出不同的供給。若以單一的目的限制型延展看來,一旦社會治理需求迭代更新,那么勢必將產(chǎn)生限制治理的反向效果。其二,手段與目的須具有事實(shí)上的因果聯(lián)系;是指撇開其他一切因素單純地從事實(shí)真相的角度考察手段與目的之間是否存在必要關(guān)聯(lián)。學(xué)者westin認(rèn)為,政府收集的公民個(gè)人信息不得用于其他目的或流轉(zhuǎn),而只能用于特定目的[18]。以“河南紅碼事件”為例,賦碼目的并非疫情防控,而是某種不為人知的“私利”,手段與目的并不存在事實(shí)上的必要關(guān)聯(lián);因此,賦碼行為與現(xiàn)實(shí)目的并不相當(dāng)。

其次,數(shù)據(jù)治理中的損害最小迥異于傳統(tǒng)最小損害原則所主張的比較取小法,只要治理主體盡到止損義務(wù)即可。有學(xué)者認(rèn)為,從其他手段中考察健康碼運(yùn)用是否為其中侵犯閾值最小以及手段自身考量損害是否最小化[19]。此觀點(diǎn)值得商榷。鑒于數(shù)據(jù)治理模式多元性特點(diǎn),數(shù)據(jù)治理模式隨著時(shí)代的改變而異變;治理主體對于所選擇的治理模式是否為當(dāng)前或未來一段時(shí)間內(nèi)為侵害最小的舉證相當(dāng)困難。從另一個(gè)角度上看,若非要窮盡一切手段證成最小損害,也就意味著回溯至“實(shí)質(zhì)公共利益”的窠臼。對此,筆者建議,應(yīng)以治理主體的主觀心態(tài)作為判斷標(biāo)準(zhǔn)即可:(1)不具有任何損害信息主體利益的主觀故意;(2)造成損害后,及時(shí)采取措施將損害降低至最低值。

最后,閾值均衡指法律追求某種社會狀態(tài)的過程中而對個(gè)體行為和社會關(guān)系所作出的整合,以最大限度地平衡各方利益間的沖突[20]。易言之,判斷目的價(jià)值與損害輕重的比例相當(dāng)與否,即便存在一定不對等,只要在非失衡下能夠促使社會效益提升的,那么便滿足均衡性。均衡性原則建立在假定手段具有侵害性的場景下,為現(xiàn)實(shí)場合提供規(guī)范指引。毫無疑問,只要脫離保護(hù)國民生命健康安全這一目的,任何手段均具有減損性。當(dāng)然,減損可以分為較強(qiáng)、適中和較弱三個(gè)層次。當(dāng)疫情防控進(jìn)入常態(tài)化時(shí),在低風(fēng)險(xiǎn)地進(jìn)入大小型場持有24或48小時(shí)核酸陰性報(bào)告的,該手段減損性較強(qiáng),不符合均衡性原則。以山東臨沭縣“核酸大比武”為例,現(xiàn)實(shí)利益并不是為了阻斷客觀存在的疫情,其要求全縣人員參加核酸檢測具有較強(qiáng)的減損性,因此損害成本與現(xiàn)實(shí)利益并不均衡。當(dāng)個(gè)人信息收集為了防疫常態(tài)化需要,該手段的減損性適中;一般情況下只要手段合法且正當(dāng)方可滿足均衡性原則。當(dāng)防疫緊急化時(shí),要求公民定時(shí)定期“驗(yàn)核酸”、轉(zhuǎn)運(yùn)隔離或入戶消殺等手段的減損性較強(qiáng),但這并不意味著違反均衡性原則,乃是由于“所承載的公共利益目的足夠沉重,足以與行為造成的法益損失形成平衡”[2](P38)。

(三)健康碼運(yùn)用的法治化建構(gòu)

第一,優(yōu)化知情同意原則。毫無疑問,健康碼運(yùn)用顯然是處置公民個(gè)人信息的活動,理應(yīng)獲得信息主體的授權(quán)。但由于緊急狀態(tài)之需要,知情同意原則迥異于傳統(tǒng)那般具有特殊性?！爸橥庖?guī)則意在保障信息主體在其個(gè)人信息被收集、使用和轉(zhuǎn)讓時(shí),有權(quán)知曉相關(guān)數(shù)據(jù)活動覆蓋的個(gè)人信息范圍、目的等,并決定是否同意”[21]。知情同意原則由“知情”與“同意”構(gòu)成;在只強(qiáng)調(diào)同意的場合下,知情便成為同意的隱藏條件;在只強(qiáng)調(diào)知情的場合下,同意往往作為強(qiáng)制性規(guī)定而存在。即便諸多規(guī)范性文件為緊急狀態(tài)下處置個(gè)人信息無需征得主體同意背書,但卻往往陷入虛置知情原則的泥淖。《個(gè)人信息保護(hù)法》第14條規(guī)定了處置個(gè)人信息應(yīng)獲得信息主體的同意和例外規(guī)定,以及處理目的、方式和種類發(fā)生變更時(shí)應(yīng)重新獲得同意。

有鑒于此,筆者建議應(yīng)以寬松的同意原則和嚴(yán)格的知情原則為準(zhǔn)。這乃是由于:

第一,若以嚴(yán)格同意原則為主,那么行政機(jī)關(guān)在各類防疫活動中涉及收集公民個(gè)人信息的均須經(jīng)過信息主體同意,那些不同意處置的信息主體一旦其出現(xiàn)感染狀況,勢必將對統(tǒng)一有序、連貫一致的防疫工作大打折扣。因此,不論是應(yīng)急化抑或常態(tài)化的防疫工作中,均應(yīng)貫徹寬松的同意原則。第二,嚴(yán)格知情原則并不會為防疫工作帶來負(fù)面影響。嚴(yán)格的知情原則內(nèi)核在于處理個(gè)人信息的手段、目的等均須告知信息主體,使其清晰明了地知曉相應(yīng)情況。《個(gè)人信息保護(hù)法》第17條規(guī)定了知情原則的適用,遵守知情原則不僅符合第17條規(guī)定,而且有助于公民對信息處理者形成必要的監(jiān)督與約束[22]。如此一來,既有利于化解防疫工作擱置知情同意原則的風(fēng)險(xiǎn),強(qiáng)化了對知情權(quán)的保障;并且亦避免了嚴(yán)格同意原則適得其反的結(jié)果。

第二,建立健康碼運(yùn)用中個(gè)人信息處置的影響評估制度?！跋噍^于傳統(tǒng)緊急狀態(tài)而言,數(shù)字治理時(shí)代的緊急狀態(tài)的利益法益恢復(fù)顯得尤為困難”[23],那么在法益侵害前構(gòu)建健康碼算法影響評估制度便更為正當(dāng)且必要。首先,在評估時(shí)間方面,應(yīng)采用“動態(tài)評估方案”,也即伴隨著疫情防控的急迫性而變化。易言之,防控愈緊迫的,評估周期性應(yīng)愈頻繁;防控愈常態(tài)的,評估周期可以適當(dāng)緩和。其次,在評估內(nèi)容方面,應(yīng)側(cè)重于個(gè)人信息權(quán)、隱私權(quán)、自由權(quán)影響程度的評估。最后,在評估報(bào)告方面,算法追蹤機(jī)制對公民權(quán)益造成的影響應(yīng)采用行政強(qiáng)制披露制度,及時(shí)告知社會公眾以便接受監(jiān)督;影響較大但滿足實(shí)施充要條件的,應(yīng)建立相對應(yīng)的救濟(jì)措施;影響較大且沒有必要實(shí)施的,則不宜施行。

第三,建立算法解釋制度。“透明度和信息告知義務(wù)對個(gè)人權(quán)利和自由的內(nèi)在價(jià)值在于限制信息的不對稱,并向個(gè)人展示其數(shù)據(jù)處理情況,這對于人們在信息自決權(quán)意義上的數(shù)據(jù)保護(hù)權(quán),維護(hù)個(gè)人自治、建立反歧視意識尤為重要”[24]。由于算法以智能系統(tǒng)加工為機(jī)制,它存在一種“暗箱性”,即社會公眾無法知悉其中的原理所在。健康碼作為算法機(jī)制的一種,亦無法避免“暗箱性”。鑒于行政法中的正當(dāng)程序原則,不論是人為賦碼抑或是智能賦碼,均負(fù)有告知相對人及說明理由的義務(wù)。然而,“河南紅碼事件”相關(guān)人員不僅違反了正當(dāng)程序原則,而且剝奪了公民的知情權(quán)。有鑒于此,在人為賦碼中引入算法解釋方為解決“暗箱操作”的權(quán)宜之計(jì);透明的政府決策有利于在社會中營造一種信任的氣氛,從而使公民接受算法的結(jié)果[25]。該解釋模式作為一種事后解釋,主要針對人為賦碼的原因、理由等信息進(jìn)行解釋,一旦解釋超出疫情防控目的的,那么即可認(rèn)定該解釋不成立,人為賦碼不具備正當(dāng)性。如此一來,一方面限制了公權(quán)力的越位濫用,避免了算法侵害人權(quán)的恣意;另一方面,保障了公民對算法機(jī)制內(nèi)在結(jié)構(gòu)的知情權(quán),提高公民對健康碼的信任度和遵從度。

四、結(jié)語

健康碼作為我國抗擊新冠疫情的特色產(chǎn)物,已經(jīng)被世界各國廣泛借鑒和高度認(rèn)可。健康碼作為數(shù)字治理的典型代表,意味著我國已步入數(shù)字治理社會的模式。無論是應(yīng)急化防疫抑或常態(tài)化防疫,健康碼均起著至關(guān)重要的作用。就目前而言,我國防疫工作已進(jìn)入常態(tài)化階段,處置個(gè)人信息不再具有緊迫性,減損人權(quán)恣意的風(fēng)險(xiǎn)亦進(jìn)一步下降;因此,更應(yīng)恪守法律原則和遵循法律規(guī)則的框架下收集和處置公民個(gè)人信息。健康碼之所以能夠被公民高度認(rèn)可和廣泛遵守,乃是由于公民對于公權(quán)力的信任。

遺憾的是,“河南紅碼事件”作為疫情防控下公權(quán)力濫用的代表,對健康碼的信用和穩(wěn)健的防疫秩序造成了一定的沖擊。健康碼在當(dāng)下及未來一段時(shí)間內(nèi)必將長期存在,個(gè)人信息的收集和處置如何決定著健康碼存續(xù)的正當(dāng)與否;用之有當(dāng),勢必對疫情防控工作有所裨益;用之不當(dāng),必然演化為肆意侵害個(gè)體權(quán)益的暴力工具。對此,明晰授權(quán)性質(zhì)及加強(qiáng)追責(zé)力度、貫徹落實(shí)比例原則以及建立健康碼法治體制方為權(quán)宜之計(jì)。如此一來,疫情防控下的公利大局觀與個(gè)人信息保護(hù)的本位觀之二元動態(tài)價(jià)值平衡得以形成。

注釋：

①參見《中華人民共和國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第40條。

②參見《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第37、38條。

③參見《中華人民共和國傳染病防治法》第12條。

④參見《中華人民共和國民法典》第1036條。

⑤參見《世界衛(wèi)生組織組織法》宣言部分;《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》第35條:“基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)主要提供預(yù)防、保健、健康教育、疾病管理,為居民建立健康檔案,常見病、多發(fā)病的診療以及部分疾病的康復(fù)、護(hù)理,接受醫(yī)院轉(zhuǎn)診患者,向醫(yī)院轉(zhuǎn)診患者超出自身服務(wù)能力的患者等基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。

⑥《民法典》第1035條、《網(wǎng)絡(luò)安全法》第41條、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第29條、《個(gè)人信息保護(hù)法》第第5條均體現(xiàn)“合法、正當(dāng)、必要”原則。