徐 娟 娟

(華東政法大學 法律學院， 上海 201100)

裁量是行政處罰實踐中的重要內容，也是行政法研究的重要內容。行政法治的目的并非消除現實中廣泛存在的行政裁量權，而是要對它的運作進行有效地規(guī)制和監(jiān)督。首違不罰原則起源于執(zhí)法實踐中，在法律層面對其有規(guī)范之前，該原則就已廣泛應用于道路交通安全管理等秩序行政中。之后，為響應優(yōu)化營商環(huán)境的政策，逐漸運用于稅務征收領域。早期在缺乏法律規(guī)制的情況下，行政機關在執(zhí)法過程中主要依據的是地方政府規(guī)章以及一些有關免罰清單的規(guī)范性文件。目前在中央層面免罰清單缺位的情況下，各個地方對首違不罰原則的構成要件沒有達成一致的理解，導致執(zhí)法存在偏差，同樣性質的行為可能由于時間和地域不同而出現相差較大的處罰結果。

行政機關作為實施立法的執(zhí)法主體，大部分法律法規(guī)都是由其貫徹實施?？紤]到各地區(qū)之間確實存在一定的差異性，法律對行政處罰的設立并非完全確定，而是給行政機關執(zhí)法留有了自由裁量的空間和選擇的余地。正因如此，行政機關在執(zhí)法過程中作出處罰決定具有一定的主觀性[1]，因為考慮的要素不同而作出處罰力度不同的決定。在這種情況下，行政執(zhí)法無法做到盡善盡美，甚至可能存在侵犯相對人合法權益的情況，進而引發(fā)與相對人之間的爭議和矛盾，對法律的有效運行以及行政效能的提高甚至社會環(huán)境的和平安寧帶了負面影響。故而，從限制權力濫用、保護公民權利及建設法治政府、貫徹依法行政理念兩個角度出發(fā)，首違不罰制度中自由裁量權必須受到一定程度的規(guī)制。一方面，現代法治賦予了依法行政新的時代內涵，要求行政機關權力行使必須嚴格依照法律規(guī)定，并且在法律授權的范圍內進行。行政裁量權行使過程中的自由性與依法行政的理念背道而馳，要實現法治理念，就必須采取必要措施規(guī)范行政機關濫用裁量權的行為。強化首違不罰制度中自由裁量權的規(guī)制，不僅有利于在行政執(zhí)法過程中實行依法治國的基本方針，同時也利于推進法治政府建設的進程。另一方面，行政權力與公民權利是相互依存又相互對立的矛盾關系，行政權力的實現要求公民一方履行相應的義務。作為權力的持有者和實施者，行政機關不排除存在濫用權力的可能。作為行使具體權力的行政人員，在作出某些行政決定時常常也會受到非客觀因素的影響，甚至為了謀取利益而濫用行政權力，違反公平公正、平等對待原則，對相同情況進行不同處理。這種行為將會從根本上損壞法律秩序。權力必然要受到限制，自由裁量權是行政權力的重要組成部分，自然也不例外。孟德斯鳩曾在《論法的精神》中提到：“凡是掌握權力的人都很容易濫用權力，這是一條顛撲不破的經驗?！盵2]因此，必須控制和規(guī)范自由裁量權的行使，并且，對自由裁量權的規(guī)范也是確?！俺醮芜`法不予處罰”機制有效運行的重要途徑和工具。

一、首違不罰制度中行政裁量權規(guī)制的現狀

(一)首違不罰制度中行政裁量權規(guī)制的研究現狀

由于“初次違法不予處罰”機制是我國在實踐基礎上總結誕生的內生性產物，對它的研究也以國內學者為主。目前，對于“首違不罰”機制的研究成績斐然，但關于在該制度中如何規(guī)制自由裁量權的學術探索卻寥寥無幾?，F存研究主要聚焦“初次違法不予處罰”制度的內在法理以及該制度在實際運行中所面臨的困境。

關于“初次違法不予處罰”的內在法理問題，有些學者認為該制度是處罰便宜主義與包容審慎監(jiān)管執(zhí)法政策相結合的產物[3]。處罰便宜主義是指即使行為人的違法行為已經滿足了行政法上規(guī)定的可以處罰的構成要件，行政機關在具體案件中仍然可以放棄對這種行為的調查和懲罰。在不同層級和類型的法律法規(guī)中，對于處罰便宜主義的體現也不盡相同，有的表述為“可以不予處罰”，有的則表述為“可以處罰”。在《行政處罰法》修訂前，行政機關行使自由裁量權的依據主要來自部門行政管理法規(guī)中“可以處罰”的規(guī)定。自由裁量權的行使表面具有一定的主觀隨意性，但是處罰便宜主義并不一定違反依法行政的基本原則。依法行政要求國家事務的行政權和管理權必須依法行使并得到授權[4]，進而要求行政機關對于滿足處罰要素的行為必須按照法律規(guī)定的行政方式，實施具有法律效力的處罰[5]。處罰法定并不要求行政機關必須作出對相對人權益減損的行政處罰，其核心在于嚴格按照法律進行懲處，所以即使是不予處罰的決定也仍然符合法定處罰原則，應當將處罰便宜主義納入依法行政而不是視作例外?！鞍輰徤鳌笔窃趦?yōu)化營商環(huán)境的大背景下提倡的新型監(jiān)管方式，在行政處罰的適用中，這種監(jiān)管方式表明執(zhí)法應當選擇更加靈活的方式，如果可以不予處罰就不對相對人作出處罰決定，其與前文所述的處罰便宜主義具有內在的統(tǒng)一性。

關于首違不罰制度在實際運行中面臨的困境，有學者提出了三個方面的問題，即立法權限不統(tǒng)一、缺乏危害性評價制度、個案中具體法律利益失衡。首先，立法權限不統(tǒng)一造成了各地在適用該制度時標準也難以達成一致。其次，危害性評價制度是關于如何認定“危害后果輕微”要件，以及缺乏對違法行為本身具有的社會危害性的考量。最后，個案中的法益失衡主要是在涉及第三方利益的情況下，違法者的“未經處罰的首次違法”可能會違反實質公平，損害第三方利益，并且無法補救。

綜上，對于“初次違法不予處罰”機制的研究主要集中在理論基礎和現實運行困境。對于該制度存在的問題，學者們也分別提出了相應的解決之道。例如構建危害性評價制度、提倡統(tǒng)一地方立法權限等，建立一個嚴謹周密的制度將有助于提升行政權力的效能，緩和行政機關與相對人之間的對立關系，進一步規(guī)范執(zhí)法機關的執(zhí)法行為。但是現有研究對規(guī)制“首違不罰”制度中的自由裁量權的研究還亟待更深入的探索。因而，自由裁量權監(jiān)管制度在理論和實踐上都需要進一步的豐富和完善。

(二)首違不罰制度中行政裁量權規(guī)制的法治現狀

在《行政處罰法》修訂之前,部門規(guī)章中有類似于“初次違法可以不予處罰”的相關規(guī)定。在北大法寶中檢索發(fā)現，有兩個部門規(guī)章涉及初次違法，一個是國家(質量)技術監(jiān)督局在1990年發(fā)布的《計量違法行為處罰細則》，其中第二十六條第二款規(guī)定“初次違法，情節(jié)較輕的”可以從輕或免予處罰。另一個有關規(guī)定是交通運輸部2017 年修訂后的《民用機場專用設備管理規(guī)定》的第六十八條,對于同樣性質的違法行為，初次違法的處罰標準要遠低于多次違法的處罰標準。在《行政處罰法》修訂之后，有關初次違法的規(guī)定如雨后春筍般涌現。在北大法寶中檢索發(fā)現，2021年有21部部門規(guī)章，2022年有3部部門規(guī)章中都增加了初次違法可以不予處罰的規(guī)定。

然而，現階段學界的研究很多還是集中于一般意義上的行政處罰裁量標準，對于“初次違法不予處罰”制度中的自由裁量標準卻極少觸及。與刑法量刑范圍的研究相比，自由裁量措施的標準屬于行政法研究范疇的短板和重難點?？紤]到理論上的缺陷和執(zhí)法上存在的諸多問題，以及有必要深入細致地研究關于初次違法不予處罰條款的裁量標準，本文意圖在對主要困難進行具體分析的基礎上，根據對初次違法不予處罰條款的裁量權參數作系統(tǒng)的梳理，在制度實施過程中如何有效規(guī)范自由裁量權的行使方面，提出了一些相應的改進措施。

二、首違不罰制度中行政裁量失范的原因

(一) 法律規(guī)定的行為要件不明確

《行政處罰法》第三十三條第一款中對適用首違不罰原則的違法行為構成要件的規(guī)定如下。一是“初次違法”，二是“危害后果輕微”，三是“及時改正”[2]。首先是對“初次違法”如何界定?！俺醮巍钡膬群磺?，容易導致理解上的錯亂和模棱兩可?！缎姓幜P法》第三十六條規(guī)定：“違法行為發(fā)生之日起兩年未被發(fā)現的不再給予行政處罰。”根據該條追責時效的規(guī)定可以推導出，初次違法至少可以分為兩種“初次”。第一種是事實上第一次發(fā)生違法行為。第二種是法律意義上的初次違法，即違法行為第一次被行政機關發(fā)現。由此亦可衍生出第三種“初次”，即第一次實施違法行為同時被行政機關發(fā)現。對“初次違法”應當作何種理解，實踐中并沒有統(tǒng)一的定論。首次發(fā)生違法行為除了在時間上有爭議之外，在空間上亦存在兩種觀點，一種認為首次違法是在某個領域內首次發(fā)生違法行為，另一種則認為是首次觸犯行政法律規(guī)范，而不論是哪個具體的領域。在時間問題上，第一種觀點爭議較小，蓋因行政處罰權行使的基礎是行政機關至少要發(fā)現相對人存在某些具有處罰可能性的違法行為。如果只是事實上違法，行政機關則失去了權力行使的基礎。相比較而言，后兩種觀點爭議較大，二者最大的區(qū)別在于相對人是不是真實地初次違法。而對于查清相對人是否有多次違法行為在實踐中有一定的難度和主觀性。在空間問題上，由于行政執(zhí)法管理的范圍較為寬泛，各地對于初次違法究竟是發(fā)生在具體領域還是整個行政管理領域亦存在爭議。

其次，是對于“危害后果輕微”要件的認識。《行政處罰法》第三十三條規(guī)定了兩種不予處罰的情形，第一種情形是“違法行為輕微”并及時改正，沒有造成危害后果的不予行政處罰，且該種情形是屬于法定應當不罰。這與首次違法可以不罰所要求的危害后果輕微要件在實務判斷中經常產生混淆。兩種情形要求的“輕微”指向的對象不同。前一種應當不罰要求的是行為輕微，后一種裁定不罰要求的是后果輕微。雖然通常情況下，輕微的危害后果一般都是由輕微的違法行為所引起的，但在各地的免罰清單和地方政府規(guī)章里如果做更多的要求，將會限制首違不罰原則的適用。

最后是對“及時改正”要件的認識，及時改正意味著相對人的違法行為造成的輕微的危害后果至少應當具有改正的可能性，而并不嚴格要求具有結果避免的可能性，在實務中，各地的免罰清單要求過于嚴格，在初次違法的基礎上還要求相對人的初次違法行為沒有造成危害后果，同時具備這兩種要件時才可以酌定不予處罰，顯然，這與應當不予處罰的情形存在重合，并且在此種情形下并不要求相對人是初次違法。

此外，在首違不罰的實際運用中，行政機關還要求相對人初次違法行為無主觀惡意。例如，浙江省對于在市場監(jiān)管領域實施輕微違法行為的相對人采用告知承諾制處理方式。在其適用條件中就要求相對人不僅要符合首次違法的條件，而且還要求無主觀故意[3]。對法律文本作擴張解釋，以及作出過于嚴格的要求都會導致原本的制度無法發(fā)揮其真實的效用。根據《行政處罰法》第三十三條第二款中的規(guī)定可以看出，主觀過錯雖也是衡量是否應當對違法行為人作出行政處罰決定所要考慮的因素，但其并不在初次違法不予行政處罰所考量的范圍內，故而不應將二者的要件相混淆。

(二) 行為效果裁量沒有確定統(tǒng)一的標準

首違不罰原則并不意味著相對人的違法行為符合該原則構成要件時必然不會受到行政處罰，其在法律文本中的表述“可以不罰”。首先，不予行政處罰和免于行政處罰在實踐中的運用產生混亂。此兩者法律概念是完全不一致的，首違不罰中的不罰應作不予處罰理解。根據《行政處罰法》第三十三條所規(guī)定的幾種不予處罰的情形來看，這些行為的共性在于雖形式上有違法，但實質上并未對法律所保護的法益產生侵害，即不具備行政法上的可罰性故而不給予行政處罰[4]。而免于處罰是指相對人不僅實質違法，而且應當給予行政處罰，只是由于具備法律規(guī)定的特殊條件而最終免于處罰。

其次，“可以不罰”同時也意味著“可以罰”，既不是必然不罰，也不是必然要罰，最終是否作出處罰決定是行政機關在法律授權范圍內行使裁量權的結果。在執(zhí)法實踐中，一些地方在適用首違不罰原則時的規(guī)定過于隨意和寬松，采取“一刀切”的態(tài)勢，對于初次違法的行為均給予不予處罰的處理結果。這樣的處理方式忽略了“可以”一詞賦予行政機關的自由裁量權。各地的免罰清單有的規(guī)定范圍過小。例如，長三角對稅務輕微違法行為的首違不罰只規(guī)定了十八種適用情形。而相反的是，承德市關于行政處罰的自由裁量規(guī)定就過于細致，幾乎對于每一種處罰事項都規(guī)定了相應的裁量幅度。過于寬松或過于細致的規(guī)定都會使該原則的適用失去原本的效果。

最后，由于目前缺乏統(tǒng)一的裁量機制，各地的行政執(zhí)法機關在判定是否給予處罰時存在較大差異。同類性質的行為由于違法行為發(fā)生地的不同，不同的行政機關對其作出不同的處罰結果[5]，這顯然有失公平。即使考慮到了各地域之間本身就存在差異，但是行政機關應當被認為是公權力的象征，是一個統(tǒng)一體，而不應當因地域差異而使公權力的行使存在較大差別。

(三)缺乏配套的程序性自由裁量標準

行政執(zhí)法機關為了正當行使自由裁量權，設定了一套自由裁量標準來進行自我約束，該標準是以規(guī)則形式設立，依據授權法律的意志，預先確立的一種特定的判斷標準。就“初犯不罰”條款而言，其自由裁量標準是各級行政機關在實施自由裁量權的時候加諸自身的一組規(guī)范性約束和技術規(guī)則，其根本目的是合理規(guī)范該條款的語義模糊或不確定性所引起的潛在自由裁量性。

這種規(guī)范性約束和技術規(guī)則主要是通過“免罰清單”的形式表現。例如，浙江省2022年6月下發(fā)《浙江省財政廳關于在財政執(zhí)法領域實施輕微違法行為告知承諾制的通知》，列出了不予處罰的事項清單[6]。目前，圍繞“初次違法不罰”條款的自由裁量標準普遍缺乏程序性考慮。行政程序不僅是達到行政目的或結果的技術手段，而且具有獨立于主體而存在的內在價值[7]。對于首違不罰制度而言，程序性的自由裁量標準主要包括行政執(zhí)法機關對于初次違法行為如何作出不予處罰的行政決定的內容，同時還包括后續(xù)對不予處罰的相對人進行教育和監(jiān)管的問題。但是，當前在許多地區(qū)的免罰清單和自由裁量標準中，對該程序的規(guī)定都過于原則和抽象，總的來說，在發(fā)出警告、責令改正、聽證、聽取陳述和辯護以及不予處罰決定的作出等各個方面都還沒有完整的程序性規(guī)定。配套的程序性標準的欠缺導致首違不罰制度在實踐中的運行無法達到預期的效果。

三、規(guī)范行政裁量權行使的路徑

(一)對“首違不罰”條文中不確定概念作進一步的明確

《行政處罰法》第三十三條第一款中規(guī)定的法律概念過于簡單抽象。為了避免各地行政機關在執(zhí)法時對這些概念產生混淆，理解存在偏差等，在制定自由裁量標準時應當對“初次違法”“危害后果輕微”“及時改正”的內涵具體化。而且，對于法律概念的理解不能僅根據法條的語義進行解釋，這其中還需要行政機關進行合理的價值判斷和政策評估。

首先，對于“初次違法”不能僅依據前述第二種觀點理解。相對人在第一次被行政機關察覺違法行為之前或許已經存在多次違法行為但都沒有被行政機關所獲知。如果在此種情況下仍對其適用首違不罰，則偏離了該原則設立的目的和法意。應當依據“雙重初次”的理解，即行政機關初次發(fā)現相對人第一次實施違法行為。同時，在空間上亦應限定為某一個領域初次發(fā)生的違法行為。例如《四川省交通運輸廳、重慶市交通局關于在交通運輸領域推行輕微違法行為告知承諾制的意見》中規(guī)定給唯有“在川渝兩地范圍內本年度首次被查獲”才能適用告知承諾制[8]。

其次，應當辨別危害后果輕微和違法行為輕微的內涵，與無危害后果的情形相區(qū)分。行為輕微并不是判斷是否能適用首違不罰原則的要件[8]。無危害結果也不是可以不予處罰的硬性條件。法條中只對相對人提出了“造成的危害后果輕微，并且能夠及時改正”的要求。此外，還應當對不同的危害后果進行具體化的細分，并根據不同的形態(tài)設定更加具體的處罰規(guī)范。關于危害后果輕微的判斷，可以通過違法行為的危害程度深淺、侵害范圍的大小、后果消除的難易程度等因素進行全方面的考慮，并以此為基礎作出適當的處理。

最后，對于“及時改正”的判斷，什么情況下可以判定違法行為人的行為是及時改正。有學者認為“及時改正”有以下兩種情形。一是立即改正，二是在一定期限內改正，只要是在合理的時間內將違法狀態(tài)恢復到了被侵害以前的狀態(tài)都可以被認定為是“及時改正”。不論相對人主觀意志如何，只要違法狀態(tài)消除即可。至于合理的期限究竟是多久還沒有明確統(tǒng)一的規(guī)定，故而該要件的認定在一定程度上仍然有賴于行政執(zhí)法機關在實踐中結合具體情況進行嚴格的檢查和判斷。

(二)確定裁量的標準，盡可能壓縮行政機關自主判斷的空間

如上所述，即使相對人的行為完全符合首違不罰制度的構成要件，行政機關最終是否給予其行政處罰仍然有選擇的余地。首違不罰原則是酌定不罰而非法定應當不罰。換言之，即使明確了首違不罰制度中三個構成要件的內涵，行政機關作出合適的處理方式仍然需要以其長期積累的執(zhí)法經驗和政策考量為基礎?？梢圆挥栊姓幜P是法律授權給行政機關在實踐中結合實際情況行使的自由裁量權，是否作出處罰決定亦可稱之為“效果裁量”。

一方面，不能簡單粗魯地實行“一刀切”政策。對于所有符合首違不罰構成要件的違法行為一律不給予處罰，應當給行政機關留有一定的裁量空間。當前許多地方出臺的免罰清單里都存在這個問題，過于寬泛的規(guī)定很容易讓執(zhí)法部門在實踐中陷入困境，并且也與個案正義的要求背道而馳。因此，應當將初次違法不罰的裁量標準具體化，在某些情況下即使違法行為人的行為與該制度的要件相吻合，也需要承擔一定的法律后果。例如，《福建省新聞出版領域包容審慎監(jiān)管執(zhí)法三張清單》里規(guī)定對出版物印刷企業(yè)接受他人委托印刷出版物，未依照條例的規(guī)定驗證印刷委托書、有關證明或者準印證，或者未將印刷委托書報出版行政部門備案的行為，即使是初次違法并及時消除了危害后果也并沒有采用不予處罰的處理方式，而是列入了可以從輕處罰的事項清單。

另一方面，應當結合《行政處罰法》第三十二條中規(guī)定的從輕和減輕處罰的情況對于完全符合或者只符合一部分首違不罰構成要件的違法行為給予不同力度的處罰決定，從輕處罰意味著在擬作出的處罰幅度基礎上選擇比該處罰幅度低的行政處罰，減輕處罰是在法律規(guī)定的處罰幅度以外的處罰。《行政處罰法》第 三十二條有明確規(guī)定，即“當事人有下列情形之一，應當從輕或者減輕行政處罰：主動消除或者減輕違法行為危害后果的，受他人脅迫或者誘騙實施違法行為的，主動供述行政機關尚未掌握的違法行為的，配合行政機關查處違法行為有立功表現的，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定其他應當從輕或者減輕行政處罰的?！睋Q言之，如果相對人對于違法行為造成的后果及時改正的，行政機關應當對其從輕或減輕處罰。如果僅符合前兩個構成要件的，行政機關還需要結合實際情況來確定處罰方式。對于法律有明確詳細規(guī)定的某些情形應當如何處罰的，行政機關不能依據自己的判斷作出其他類型的處罰。

(三)建立與完善行政裁量運作的法定程序

一個制度的有效運轉需要配套必不可少的程序進行規(guī)制。在首違不罰制度的運作中，是否對相對人作出處罰決定與其合法權益息息相關，不予處罰決定的作出與實施也離不開程序的引導，所以亟須建立與完善一個合理的程序對首違不罰制度中的自由裁量權的行使進行規(guī)范。

首先，加強執(zhí)法機構在調查核實階段的程序性規(guī)制。調查核實是開啟首違不罰制度的關鍵與前提。如果相對人的行為不符合可以不予處罰的條件則應當轉為普通的行政處罰程序進行處理[9]。如果滿足可以不予處罰的條件，參照《四川省交通運輸廳、重慶市交通局關于在交通運輸領域推行輕微違法行為告知承諾制的意見》中告知承諾制的適用流程，行政執(zhí)法機關應當向當事人指出違法行為，宣傳相關法律法規(guī)的規(guī)定，并向其提出整改要求。當事人簽署承諾書后由執(zhí)法人員上傳，當事人立即改正或按期改正之后即可結案。如若當事人拒絕簽署承諾書，則由執(zhí)法機關依法對其實施行政處罰后結案。

其次，加強對相對人正當程序權利的保障，規(guī)范行政機關告知聽證權利以及聽取相對人陳述申辯的程序。任何行政處罰決定的作出都會對相對人的權益造成一定程度的減損，尤其在適用首違不罰原則的前提下，行政執(zhí)法機關擁有較大的裁量空間，裁量權的不規(guī)范行使必然會侵犯到相對人的合法權益。故而為了讓行政機關履行聽取陳述申辯的義務并確保其規(guī)范實施，在制定自由裁量標準時需要突出相應的程序性規(guī)則。

再者，加強不予處罰行政決定作出之后對相對人進行教育以及監(jiān)督機制的程序性規(guī)定?！缎姓幜P法》第三十三條第三款中規(guī)定：“對當事人違法行為依法不予行政處罰的，行政機關應當對當事人進行教育?！盵10]法條雖有要求與規(guī)定，但沒有明確通過何種方式對相對人進行“教育”，故而行政機關在制定初次違法不罰的自由裁量標準時，應當為此規(guī)定明確程序性措施，如各地已經在實踐中廣泛運用的簽署告知承諾書、警示告誡、責令改正等方法對相對人進行教育。

最后，應當設立程序性規(guī)定，要求行政機關證明其決定的正當性。執(zhí)法的過程是將抽象的法律與實際相結合的過程，又稱為法律適用，評價一個行為是否應當受到行政處罰，以及應當對其作出何種類型的處罰，都涉及法律適用的過程，這是一個對法律進行解讀和解釋的過程。為了避免行政機關在這個過程中隨意或過分適用裁量權，應當設立相應的程序規(guī)范行政機關向相對人說明作出某種處罰決定的理由的行為。并且，行政機關在說明“不予處罰”的決定作出的理由時，不能只是重申已經認定的違法事實、適用的法律規(guī)定及其相容性，還需要對其在作出該決定時所考量的其他因素進行合理的解釋。故而，有必要在制定自由裁量標準時將配套的程序性規(guī)制進一步明確、具體化。

四、結語

由于法律概念具有抽象性和模糊性，即使通過設定自由裁量標準來限制自由裁量權的運用，也不能保證自由裁量結果的完善。換句話說，無論對行政機關自由裁量權如何規(guī)制，自由裁量標準即使不斷改進完善，也不可避免地會發(fā)生行政爭議。故而，需要通過其他的途徑來解決相對人與行政機關之間因自由裁量權行使而引發(fā)的矛盾。實踐中，相對人選擇的最實際、最普遍的方式就是向人民法院提起訴訟。除了通過逐步完善自由裁量標準自我進行約束之外，司法程序也是監(jiān)督和約束行政機關自由裁量權行使十分有效的一個手段，行政訴訟在首違不罰制度中對自由裁量權的規(guī)制與行政機關的自由裁量標準相輔相成，都是必不可少的存在。