□文/王 佳

（安徽科技學(xué)院財(cái)經(jīng)學(xué)院 安徽·蚌埠）

［提要］南京都市圈是我國(guó)規(guī)劃建設(shè)最早的跨省都市圈，是長(zhǎng)江三角洲城市群建設(shè)的重要支點(diǎn)。本文對(duì)南京都市圈近20年來的建設(shè)歷程進(jìn)行梳理，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)制、交通基礎(chǔ)設(shè)施以及民生服務(wù)四個(gè)角度分析南京都市圈建設(shè)狀況及問題，并提出優(yōu)化建議。

改革開放之初，中央和地方的分權(quán)有效地激勵(lì)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，但是在這個(gè)過程中，地方政府為了發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)而濫用行政權(quán)力形成了較為嚴(yán)重的行政壁壘，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體的可持續(xù)發(fā)展。為了解決這一問題，都市圈的建設(shè)開始引起社會(huì)廣泛的關(guān)注。都市圈的概念最早由法國(guó)學(xué)者戈特曼在1957年提出，他認(rèn)為經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展需要多個(gè)城市形成聚集，在人口、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等方面形成多核心、多層次的整體。我國(guó)對(duì)都市圈的界定是：以超大、特大城市為核心，以一小時(shí)通勤圈為地域范圍，在城市群內(nèi)部形成的城鎮(zhèn)空間形態(tài)。南京位于江蘇省的西南部，作為我國(guó)的一個(gè)特大城市，其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施以及民生服務(wù)等方面擁有較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。但是南京市在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中也存在地域范圍較小、資源成本相對(duì)較高等問題亟待解決。由于南京與蘇北的距離較遠(yuǎn)，因此很難對(duì)蘇北城市形成輻射。蘇南的一些城市由于距離上海較近，與上海的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系比較密切，受到南京的輻射作用相對(duì)較小。南京緊鄰安徽省的滁州市、馬鞍山市、蕪湖市，屬于1小時(shí)通勤圈的范圍，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系比較密切，經(jīng)濟(jì)資源要素具有一定的互補(bǔ)性，因此建立跨越兩個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃的南京都市圈就具有顯著的現(xiàn)實(shí)意義。

一、南京都市圈發(fā)展歷程

（一）南京都市圈的建立階段。南京都市圈的建設(shè)構(gòu)想最開始由江蘇省在2000年提出。2001年，南京、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、蕪湖、馬鞍山和滁州六個(gè)城市就南京都市圈的建設(shè)問題進(jìn)行了討論。2002年，六個(gè)城市在安徽蕪湖共同商討了南京都市圈建設(shè)的具體規(guī)劃。2003年1月，《南京都市圈規(guī)劃（2002-2020）》獲批，標(biāo)志著南京都市圈的正式建立。2004年，南京都市圈的六個(gè)城市聯(lián)合舉辦了重大項(xiàng)目投資洽談會(huì)，吸引1，300多億元的投資，其中南京以外的其他5個(gè)城市共獲得700億元的投資，南京都市圈開始在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮作用。

（二）南京都市圈的發(fā)展階段。2007年，《南京都市圈共同發(fā)展綱要》明確提出了南京都市圈發(fā)展的目標(biāo)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體，至此南京都市圈的發(fā)展方向開始逐漸明確。2008年，南京、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、淮安、巢湖、馬鞍山、滁州、蕪湖8個(gè)城市簽署框架協(xié)議，對(duì)城市間公路收費(fèi)站進(jìn)行精簡(jiǎn)，跨區(qū)域的同一公路原則上只允許設(shè)立一個(gè)收費(fèi)站。公共交通的協(xié)調(diào)與便利為都市圈內(nèi)城市間資源的高速有效流動(dòng)提供了基本條件，助力南京都市圈的快速發(fā)展。2010年，國(guó)務(wù)院頒布《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，明確指出要加快南京都市圈的建設(shè)，肯定和強(qiáng)化了南京都市圈建設(shè)對(duì)長(zhǎng)三角城市群的重要作用。2012年，《共同編制南京都市圈區(qū)域規(guī)劃合作協(xié)議》在南京簽署，南京都市圈的協(xié)調(diào)機(jī)制逐漸形成。2014年，江蘇省第1個(gè)區(qū)域同城化發(fā)展規(guī)劃《寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展規(guī)劃》正式發(fā)布。2015年，《健全南京都市圈協(xié)同發(fā)展機(jī)制改革實(shí)施方案》由南京市委辦公廳和南京市政府辦公廳聯(lián)合下發(fā)。隨著南京都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制的逐漸形成，都市圈的協(xié)同與促進(jìn)作用開始逐步顯現(xiàn)。

（三）南京都市圈的完善階段。2018年，吸收溧陽(yáng)市為南京都市圈成員地區(qū)。2019年，南京都市圈城市人大常委會(huì)協(xié)商合作機(jī)制正式建立，標(biāo)志著協(xié)調(diào)機(jī)制的進(jìn)一步完善。2020年，國(guó)家發(fā)改委在《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》中明確指出支持南京都市圈編制實(shí)施發(fā)展規(guī)劃。同年，《南京都市圈城市發(fā)展聯(lián)盟章程》正式發(fā)布。2021年，國(guó)家發(fā)改委關(guān)于同意南京都市圈發(fā)展規(guī)劃的復(fù)函公布，南京都市圈成為中國(guó)第一個(gè)由國(guó)家發(fā)改委正式批復(fù)的都市圈規(guī)劃。2021年版的南京都市圈發(fā)展規(guī)劃與2003年版存在著顯著的不同。2003年的發(fā)展規(guī)劃是由江蘇省人民政府批準(zhǔn)，對(duì)江蘇省內(nèi)的城市提出要求而對(duì)安徽省的城市提出發(fā)展預(yù)測(cè)和建議；2021年版南京都市圈發(fā)展規(guī)劃由國(guó)家發(fā)改委批復(fù)，要求江蘇、安徽兩省共同推進(jìn)規(guī)劃的實(shí)施，這標(biāo)志著南京都市圈的發(fā)展完善。2022年6月，南京都市圈建設(shè)辦公室正式成立。

二、南京都市圈建設(shè)情況

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。南京都市圈建立以來，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化產(chǎn)生了顯著的影響。2003年南京都市圈剛剛建立的時(shí)候，地區(qū)生產(chǎn)總值為2，070.91億元，占全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例為1.5%，到了2020年，南京都市圈地區(qū)生產(chǎn)總值增加到了41，982億元，占全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的4.13%。經(jīng)過將近20年的建設(shè)，南京都市圈的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平得到了顯著的提升。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，“配第-克拉克定律”認(rèn)為科學(xué)技術(shù)的發(fā)展使得生產(chǎn)要素逐漸從第一產(chǎn)業(yè)解放出來向第二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，第二產(chǎn)業(yè)積累到一定程度以后逐漸向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的結(jié)果是第三產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占的比重逐漸增加。2003年，南京都市圈三次產(chǎn)業(yè)的比例為7.38∶50.99∶41.63，第三產(chǎn)業(yè)所占比重相對(duì)較少。到2020年，第三產(chǎn)業(yè)所占比例得到了明顯的提升，三次產(chǎn)業(yè)的比例為3.4∶43.9∶52.7，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到明顯改善。

（二）協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)情況。都市圈內(nèi)部的城市之間是競(jìng)爭(zhēng)與合作并存的關(guān)系，要實(shí)現(xiàn)都市圈內(nèi)城市間的良性發(fā)展就必須建立完善的協(xié)調(diào)機(jī)制。2013年，南京都市圈組建了城市發(fā)展聯(lián)盟，構(gòu)建了都市圈黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議、市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議以及五大類17個(gè)專業(yè)委員會(huì)三個(gè)層級(jí)的協(xié)調(diào)運(yùn)作機(jī)制。鼓勵(lì)在市場(chǎng)機(jī)制的作用下成立專業(yè)協(xié)會(huì)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，目前南京都市圈擁有物流標(biāo)準(zhǔn)化聯(lián)盟、南京都市圈智能制造發(fā)展聯(lián)盟、城市廣電協(xié)作聯(lián)盟、新媒體聯(lián)盟、公共博物館合作聯(lián)盟、律師協(xié)會(huì)、城市印刷行業(yè)協(xié)會(huì)等行業(yè)協(xié)同組織。在區(qū)域合作共建方面，寧淮特別合作區(qū)開始建設(shè)，寧句特別合作區(qū)共建方案達(dá)成共識(shí)。

（三）交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)完善會(huì)影響到都市圈內(nèi)城市間的互聯(lián)互通，直接關(guān)系到都市圈的建設(shè)效果。南京都市圈在建設(shè)的過程中非常重視交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)問題，并且取得了顯著的成績(jī)。高鐵以及動(dòng)車的建設(shè)使得南京與鎮(zhèn)江、蕪湖、馬鞍山、滁州等市實(shí)現(xiàn)了半小時(shí)內(nèi)通達(dá)，一小時(shí)輻射整個(gè)南京都市圈。南京祿口機(jī)場(chǎng)在都市圈多個(gè)城市建立了異地候機(jī)樓，實(shí)現(xiàn)異地候機(jī)服務(wù)無縫對(duì)接。高速公路圈的建設(shè)使得南京、滁州、馬鞍山、鎮(zhèn)江及揚(yáng)州實(shí)現(xiàn)了一小時(shí)輻射圈。寧滁快速通道的建成使滁州到南京的時(shí)間被壓縮了一半。對(duì)都市圈內(nèi)公路收費(fèi)站點(diǎn)進(jìn)行優(yōu)化布局，撤除市域范圍內(nèi)二級(jí)公路收費(fèi)站。南京是全國(guó)第一個(gè)實(shí)現(xiàn)區(qū)縣全部開通地鐵的城市，地鐵里程達(dá)到395公里。為了打通居民出行最后1公里，建成了寧滁公交換乘中心，開通了南京至馬鞍山、鎮(zhèn)江句容、揚(yáng)州儀征的城際公交。交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)完善為都市圈內(nèi)資源的快速有效流動(dòng)提供了條件。

（四）民生服務(wù)方面。南京外國(guó)語(yǔ)學(xué)校、南京市瑯琊路小學(xué)在淮安和滁州設(shè)立了分校。南京中華中學(xué)與滁州一中簽訂了校際合作協(xié)議。南京鼓樓醫(yī)院、兒童醫(yī)院在南京都市圈多個(gè)城市設(shè)立分院。南京、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、馬鞍山4個(gè)城市的公交實(shí)現(xiàn)一卡通并且使用范圍在逐漸擴(kuò)大。建成都市圈內(nèi)近百家醫(yī)院的預(yù)約掛號(hào)服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了醫(yī)學(xué)檢驗(yàn)報(bào)告的異地查詢。寧波、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、淮安醫(yī)療保險(xiǎn)結(jié)算平臺(tái)與江蘇省醫(yī)療保險(xiǎn)異地就醫(yī)結(jié)算平臺(tái)實(shí)現(xiàn)互通。民生服務(wù)資源的共享提高了都市圈內(nèi)居民生活的幸福程度。

三、南京都市圈建設(shè)過程中存在的問題

（一）南京市的輻射能力稍顯欠缺。都市圈在建設(shè)過程中需要核心城市具有較強(qiáng)的輻射能力，這樣才能夠通過協(xié)調(diào)機(jī)制的建立形成統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展共同體。南京都市圈屬于長(zhǎng)三角城市群范圍，而上海對(duì)長(zhǎng)三角城市群的影響力是不容忽視的，其對(duì)周邊城市產(chǎn)生了強(qiáng)大的輻射作用，這在一定程度上影響了南京市在南京都市圈中核心地位的充分發(fā)揮。另外，南京市作為江蘇省的省會(huì)城市，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在省內(nèi)并不具有顯著的優(yōu)勢(shì)，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值常年低于蘇州市，這也在一定程度上影響了其在南京都市圈中的輻射能力。

（二）都市圈內(nèi)部存在較強(qiáng)的行政壁壘。江蘇省東南部的城市緊鄰上海，這使得南京能夠?qū)λ麄儺a(chǎn)生的影響有限。南京市不在江蘇省的腹地，而是處于江蘇省的西南邊，對(duì)蘇北城市的影響也非常有限，由于緊鄰安徽省的滁州、馬鞍山、蕪湖三個(gè)城市，因此形成了跨越兩個(gè)省的南京都市圈。城市自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況是地方政府重要的考核指標(biāo)，為了實(shí)現(xiàn)本地國(guó)民生產(chǎn)總值的持續(xù)提升，出于保護(hù)各自的市場(chǎng)、爭(zhēng)奪優(yōu)質(zhì)資源的考慮，地方政府會(huì)運(yùn)用行政權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，由此會(huì)出現(xiàn)較強(qiáng)的行政壁壘。南京都市圈并不僅僅隸屬于江蘇省，而是涵蓋了江蘇和安徽兩個(gè)省份，省級(jí)行政單位所形成的行政壁壘對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響會(huì)更為顯著，雖然南京都市圈內(nèi)部的城市通過各種方式逐步降低行政壁壘的影響，但是其影響依然不容忽視。

（三）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步完善。由于地理區(qū)位和歷史文化的相近性，南京都市圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象較為嚴(yán)重，存在重復(fù)建設(shè)的問題，尤其是在制造業(yè)方面，鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、馬鞍山、蕪湖存在著較為嚴(yán)重的雷同情況，導(dǎo)致一定程度的惡性競(jìng)爭(zhēng)。另外，南京都市圈隸屬于兩個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃，各省出于自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要會(huì)有不同的布局和謀劃，在資源配置、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方面較難協(xié)調(diào)配合，使得都市圈內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)協(xié)作變得更加困難。南京都市圈中，南京市與其他城市存在著較大的二元落差，除南京市以外，都市圈中的其他城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化程度都沒有達(dá)到全國(guó)平均水平，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的匹配度不夠完善，南京市在帶動(dòng)都市圈中的其他城市共同發(fā)展的過程中也會(huì)很困難，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化。

四、南京都市圈建設(shè)優(yōu)化建議

（一）增強(qiáng)南京市在都市圈中的輻射能力。要想通過都市圈的建設(shè)實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)快速發(fā)展，需要核心城市具有較強(qiáng)的輻射作用，只有這樣才能夠帶領(lǐng)都市圈中周邊城市的發(fā)展，提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力。南京市應(yīng)該以創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展，以技術(shù)含量高、附加值高的產(chǎn)業(yè)提升自身經(jīng)濟(jì)影響力和帶動(dòng)力；加強(qiáng)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展搭建優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)平臺(tái)，打造具有國(guó)際影響力的交通樞紐中心；完善公共服務(wù)供給，在教學(xué)、醫(yī)療、出行、保障等方面提升居民生活幸福指數(shù)，增強(qiáng)南京市對(duì)高素質(zhì)人才的吸引力；建立綠色的長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制，將環(huán)境保護(hù)和污染治理納入到南京市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃當(dāng)中，為南京市持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力的保持奠定基礎(chǔ)。

（二）削弱行政壁壘的影響。要實(shí)現(xiàn)南京都市圈的區(qū)域一體化發(fā)展，就必須削弱行政權(quán)力的影響。首先，地方政府參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式要發(fā)生改變。從直接干預(yù)市場(chǎng)決策轉(zhuǎn)變成為企業(yè)創(chuàng)造良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，維持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的有序運(yùn)作，為開放一體化市場(chǎng)的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造有利的條件。其次，要為各類資源的流動(dòng)創(chuàng)造統(tǒng)一的市場(chǎng)，打破行政權(quán)力導(dǎo)致的區(qū)域市場(chǎng)分割，通過都市圈內(nèi)專門市場(chǎng)的建立，幫助各類資源在都市圈各城市間高效流動(dòng)。最后，建立完善跨省的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)都市圈建設(shè)的協(xié)調(diào)規(guī)劃和戰(zhàn)略布局，在尊重、協(xié)作的基礎(chǔ)之上，實(shí)現(xiàn)互利和共贏。

（三）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。依據(jù)市場(chǎng)需求發(fā)展變化情況，結(jié)合南京都市圈各城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，對(duì)產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)城市間產(chǎn)業(yè)功能的互補(bǔ)和協(xié)調(diào)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)布局應(yīng)突出先進(jìn)制造業(yè)的引領(lǐng)地位，以第三產(chǎn)業(yè)為特色，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)。以南京為中心，提升南京在都市圈中的帶動(dòng)力和影響力，帶領(lǐng)都市圈實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級(jí)和整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化、現(xiàn)代化。利用市場(chǎng)手段促進(jìn)都市圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)的分工協(xié)作，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)，發(fā)展皖江城市帶，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的建立，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)間協(xié)調(diào)與發(fā)展。

（四）推動(dòng)優(yōu)質(zhì)公共資源的共享。充分發(fā)揮南京市在公共資源方面的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)都市圈內(nèi)教育、醫(yī)療、文化等優(yōu)質(zhì)資源實(shí)現(xiàn)共享。教育方面，應(yīng)該引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)的教育資源在都市圈內(nèi)實(shí)現(xiàn)有效共享，鼓勵(lì)優(yōu)秀的教育機(jī)構(gòu)在都市圈內(nèi)建立分校、分支機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)都市圈內(nèi)教育的現(xiàn)代化，不斷為都市圈建設(shè)培養(yǎng)出更多的優(yōu)秀人才。醫(yī)療方面，應(yīng)積極推動(dòng)都市圈內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生資源的優(yōu)化布局，建立信息共享平臺(tái)，完善異地就醫(yī)的預(yù)約和結(jié)算機(jī)制，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療服務(wù)產(chǎn)品的共享。文化方面，應(yīng)加強(qiáng)都市圈內(nèi)各城市之間的文化交流，增加旅游合作，傳承和保護(hù)優(yōu)秀的歷史文化資源，建設(shè)具有國(guó)際影響力的旅游城市。

（五）加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和污染治理。環(huán)境質(zhì)量的好壞直接影響到居民生活的幸福指數(shù)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)，而環(huán)境保護(hù)和污染治理的特殊屬性使得其往往超出某一行政區(qū)劃的范圍，需要多個(gè)行政單位的協(xié)調(diào)配合。南京都市圈在建設(shè)過程中應(yīng)充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)運(yùn)作機(jī)制，建立環(huán)境保護(hù)與污染治理的協(xié)調(diào)管控機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)江、太湖等水資源的保護(hù)和修復(fù)，嚴(yán)格控制濕地開發(fā)，禁止非法占用河道，鼓勵(lì)跨越行政區(qū)劃的自然保護(hù)區(qū)建設(shè)。加快都市圈內(nèi)環(huán)境測(cè)評(píng)體系的建立，通過統(tǒng)一、高效的環(huán)境測(cè)評(píng)體系，及時(shí)發(fā)現(xiàn)都市圈內(nèi)存在的環(huán)境問題。建立環(huán)境污染協(xié)調(diào)防控體系，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)域的環(huán)境污染問題及時(shí)發(fā)現(xiàn)、充分溝通、有效解決。