□文/伊?xí)詴?劉 琦

（中原工學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 河南·鄭州）

［提要］現(xiàn)階段，我國(guó)在科技專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)過程中還存在許多待完善的問題。本文分析我國(guó)科技資金績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀及原因，并提出改進(jìn)建議，有助于規(guī)范我國(guó)科技財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

科技發(fā)展在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中處于舉足輕重的地位?？茖W(xué)技術(shù)的發(fā)展依賴相當(dāng)規(guī)模的資金支持，然而由于科技項(xiàng)目自身固有的高風(fēng)險(xiǎn)、回報(bào)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，使得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的多數(shù)企業(yè)不愿在科技項(xiàng)目上過多投資。因而，政府成為科技投入的第一主體，并采取多種財(cái)政政策來配置市場(chǎng)資源，扶持科技發(fā)展。隨著近年來我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，政府對(duì)科技項(xiàng)目的撥款力度和規(guī)模也在逐年擴(kuò)大。2021年，我國(guó)一般公共預(yù)算科學(xué)技術(shù)支出安排達(dá)到9，321億元。但隨之也暴露出如科技專項(xiàng)資金使用效率不高、只重項(xiàng)目而輕績(jī)效、資金缺乏相關(guān)監(jiān)督等問題，一定程度上阻礙了我國(guó)科技創(chuàng)新能力的發(fā)展。

為優(yōu)化科研項(xiàng)目管理，各省市相關(guān)單位制定了績(jī)效管理與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。然而，隨著政府職能、效率和評(píng)價(jià)等方面的提升，以往的科技資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系顯然已不再合適。國(guó)家改革文件明確提出，要“明確責(zé)任，嚴(yán)格績(jī)效管理和行政問責(zé)，加強(qiáng)日常工作考核，建立健全獎(jiǎng)優(yōu)懲劣的制度”。因此，分析當(dāng)前科技資金績(jī)效評(píng)價(jià)所存在的問題并提出對(duì)策尤為關(guān)鍵。

一、科技專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)過程中存在的問題

（一）績(jī)效評(píng)價(jià)體系不完善，科技長(zhǎng)期效益量化難。合理完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系一般由評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)方式和評(píng)價(jià)結(jié)果三部分構(gòu)成。根據(jù)研究階段與方向的不同，科技項(xiàng)目可分為基礎(chǔ)研究與應(yīng)用基礎(chǔ)研究類、技術(shù)和產(chǎn)品開發(fā)類、應(yīng)用示范類等三類項(xiàng)目。由于科技項(xiàng)目具有其獨(dú)特的效益滯后性，科技成果的轉(zhuǎn)化及可持續(xù)影響的作用難以在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行量化，從而無法對(duì)某區(qū)域的經(jīng)濟(jì)效益、科技創(chuàng)新及社會(huì)效益進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)分析。首先，當(dāng)前的科技專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)大多缺乏科學(xué)論證，僅是在財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)通用指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，從決策、過程、產(chǎn)出、效益四個(gè)方面進(jìn)行調(diào)整，添加諸如技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研制完成率、授權(quán)專利數(shù)量情況等相關(guān)科技指標(biāo)，用以考核某一地域內(nèi)科技項(xiàng)目的整體完成情況，卻忽略了不同項(xiàng)目在理論創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、規(guī)模應(yīng)用等方面?zhèn)戎攸c(diǎn)有所不同，因而在同一套績(jī)效評(píng)價(jià)體系中展現(xiàn)的結(jié)果可靠性有待考究。其次，評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的確定大多采用專家問詢法，此類評(píng)價(jià)方法具有較強(qiáng)的主觀性，個(gè)別指標(biāo)上專家賦值時(shí)缺乏科學(xué)合理的依據(jù)，不能真正體現(xiàn)評(píng)判、診斷和指導(dǎo)的作用，削弱了評(píng)價(jià)結(jié)果的參考價(jià)值。對(duì)于績(jī)效指標(biāo)的打分則主要采用了目標(biāo)比較法，但績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定不夠完整，無法全面反映專項(xiàng)資金的應(yīng)用效果等問題。由于科技類項(xiàng)目績(jī)效中便于考核的目標(biāo)多為短期目標(biāo)，例如2020年河南省重大科技專項(xiàng)績(jī)效的總體目標(biāo)包括實(shí)施200項(xiàng)重大科技專項(xiàng)，年度目標(biāo)側(cè)重于項(xiàng)目完成率、新增創(chuàng)新項(xiàng)目數(shù)量及項(xiàng)目單位銷售額等，此類目標(biāo)雖有具體考核標(biāo)準(zhǔn)，但卻難以反映科技類項(xiàng)目所帶來的長(zhǎng)期效益。在諸如“服務(wù)對(duì)象滿意度”等主觀打分指標(biāo)上，大部分調(diào)查對(duì)象僅是為了應(yīng)付工作而隨意填寫一個(gè)數(shù)值，使得項(xiàng)目實(shí)施效果與效益體現(xiàn)不夠明顯。

（二）績(jī)效監(jiān)督工作不到位，過程監(jiān)管不足。對(duì)科技專項(xiàng)資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的主要目的，是將資金應(yīng)用的效益最大化。因此，在資金撥付及使用的實(shí)際工作中，政府與相關(guān)單位需要充分掌握每筆資金流向，從而據(jù)實(shí)評(píng)價(jià)資金使用的合理性與必要性，以便對(duì)后續(xù)開展相關(guān)工作產(chǎn)生正向反饋。構(gòu)建科學(xué)合理的項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控系統(tǒng)，有利于各部門及時(shí)掌握科技專項(xiàng)資金的動(dòng)態(tài)流向并隨時(shí)糾偏，確保最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。關(guān)于此問題，各地方部門專門出臺(tái)了《預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理辦法》等文件。然而，由于科技專項(xiàng)績(jī)效監(jiān)控的具體內(nèi)容較為復(fù)雜，主要包括績(jī)效目標(biāo)完成情況、預(yù)算資金執(zhí)行情況、重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效跟蹤延伸監(jiān)控等三個(gè)方面，在實(shí)際開展的績(jī)效評(píng)價(jià)工作中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)單位的資金過程監(jiān)管力度都無法達(dá)到上述要求。一是由于多數(shù)科技項(xiàng)目單位及部門人員對(duì)績(jī)效監(jiān)控工作的重視程度不足，未曾重點(diǎn)建立完善的績(jī)效監(jiān)管模式。二是績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)的主體責(zé)任不夠清晰。以河南省各科技類專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作為例，績(jī)效評(píng)價(jià)涉及的主體包括各財(cái)政部門、項(xiàng)目資金使用單位以及聘請(qǐng)的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)。《河南省省級(jí)預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理辦法》中已詳細(xì)明確了績(jī)效監(jiān)控的各級(jí)主體責(zé)任，但在實(shí)際工作中，省級(jí)部門與具體預(yù)算單位各自的監(jiān)督職責(zé)劃分并不明晰，預(yù)算績(jī)效與監(jiān)督通常不由同一部門負(fù)責(zé)，使得具體工作任務(wù)時(shí)有重復(fù)、沖突或疏漏，導(dǎo)致出現(xiàn)需追責(zé)的問題時(shí)各方互相推諉。且大多績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告由第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)出具，而第三方機(jī)構(gòu)前期并未參與績(jī)效監(jiān)督工作，其所獲取的資料均為項(xiàng)目單位及預(yù)算單位提供，削弱了由第三方機(jī)構(gòu)出具報(bào)告所表明的客觀性，不利于社會(huì)大眾對(duì)專項(xiàng)資金的監(jiān)督。此外，企業(yè)在申報(bào)科技類政府補(bǔ)貼時(shí)所提交的證明材料真實(shí)性難以鑒別，2021年山東省就曾曝光通過偽造專利證書、技術(shù)開發(fā)合同等騙取政府科技補(bǔ)貼的案件。第三方機(jī)構(gòu)在評(píng)價(jià)績(jī)效指標(biāo)完成度時(shí)所獲取的材料大多為企業(yè)直接提供，并沒有權(quán)威機(jī)構(gòu)或?qū)＜因?yàn)證的數(shù)據(jù)支撐，材料的真實(shí)性無法考究，若出現(xiàn)企業(yè)蓄意騙取資金的情況，相應(yīng)責(zé)任無法劃分。三是資金管理工作不到位，各科技項(xiàng)目的財(cái)政資金下發(fā)方式并不統(tǒng)一，主要根據(jù)項(xiàng)目周期及成果的不同，分別采取分期發(fā)放、事前發(fā)放和事后發(fā)放等下發(fā)方式，而實(shí)際工作中則存在市、縣財(cái)政資金撥付不及時(shí)的滯留現(xiàn)象。如，2020年河南省重大科技專項(xiàng)資金的某項(xiàng)目資金已于2020年底由省級(jí)撥付，但截至2021年6月項(xiàng)目單位仍未收到資金，影響資金效益發(fā)揮，也使得監(jiān)管部門無法對(duì)當(dāng)期受益對(duì)象構(gòu)建統(tǒng)一的監(jiān)控模式。此外，科技專項(xiàng)資金管理辦法和資金下達(dá)文件中要求，各單位要對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金分項(xiàng)目、資金來源編制預(yù)算并設(shè)置輔助賬進(jìn)行單獨(dú)核算，但個(gè)別單位并未如實(shí)履行要求，導(dǎo)致財(cái)政資金流向無法跟蹤，支出范疇無法核定，不利于考核及績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開展，降低績(jī)效監(jiān)控結(jié)果參考性。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不理想，削弱資金運(yùn)用效果?？萍紝ｍ?xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不僅用于考核當(dāng)年該資金使用是否合理，從而提出相應(yīng)的整改措施，也是下一年度科學(xué)項(xiàng)目預(yù)算安排及相關(guān)政策調(diào)整的重要依據(jù)。合理地應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果有助于提高專項(xiàng)資金管理效率，使專項(xiàng)資金通過指定途徑發(fā)揮其特定的作用。根據(jù)對(duì)河南省重大科技專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的分析可以發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的效果都與預(yù)期大相徑庭。由于專業(yè)人才機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備不足以及我國(guó)科技專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)仍處于起步階段，政府在實(shí)際工作中往往委托第三方機(jī)構(gòu)出具績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，如會(huì)計(jì)師事務(wù)所及成立初期的績(jī)效評(píng)價(jià)咨詢公司，這些第三方機(jī)構(gòu)人員多為從事會(huì)計(jì)或?qū)徲?jì)工作出身，大多不具備充分的績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)知識(shí)，即使第三方機(jī)構(gòu)同時(shí)聘請(qǐng)績(jī)效評(píng)價(jià)專家及科技領(lǐng)域行業(yè)專家作為顧問，其在實(shí)際工作中也大多是參照往年或相似報(bào)告來開展工作，客觀上影響了績(jī)效評(píng)價(jià)的嚴(yán)謹(jǐn)性。

此外，委托代理模式的合作關(guān)系存在“以客戶為導(dǎo)向”的實(shí)際問題，當(dāng)?shù)谌綑C(jī)構(gòu)希望與委托方取得長(zhǎng)久穩(wěn)定的合作關(guān)系時(shí)，會(huì)出具一份盡量符合委托方預(yù)期的報(bào)告結(jié)果，這就可能導(dǎo)致報(bào)告難以呈現(xiàn)客觀實(shí)際問題。當(dāng)委托方為財(cái)政或科技部門時(shí)，往往希望最終出具的報(bào)告“有問題但可控”或問題并非委托方的責(zé)任，這就使得第三方機(jī)構(gòu)可能處于兩種情況：一是沒有問題制造問題，在一些未達(dá)目標(biāo)的指標(biāo)，如科技項(xiàng)目完成率上不考慮客觀事實(shí)，也不參考項(xiàng)目單位可提供的合理解釋，而僅以數(shù)據(jù)不達(dá)標(biāo)為由強(qiáng)行增加“問題”；二是問題過多需要控制，如問題出在委托方卻轉(zhuǎn)移責(zé)任人，或本是部門績(jī)效目標(biāo)設(shè)定不合理的問題卻轉(zhuǎn)移為項(xiàng)目單位完成不佳、受客觀疫情影響未達(dá)標(biāo)等。由于此類客觀因素的影響，即使由專業(yè)的績(jī)效評(píng)價(jià)人員開展工作，出具的報(bào)告也大多流于表面，指出一些不痛不癢且無損于委托方的普遍問題，導(dǎo)致無法從結(jié)果中分析出當(dāng)期科技資金使用是否規(guī)范合理、后續(xù)是否應(yīng)繼續(xù)支持某些科技項(xiàng)目的推動(dòng)，削弱了評(píng)價(jià)結(jié)果所能發(fā)揮的反饋?zhàn)饔?。此外，科技類?xiàng)目具備專業(yè)性強(qiáng)、內(nèi)容繁雜、類型眾多等特點(diǎn)，而政府相應(yīng)政策保障并不完善，即使得到有價(jià)值的評(píng)價(jià)結(jié)果并從中總結(jié)出相應(yīng)對(duì)策與措施，也難以在短期內(nèi)從制度層面規(guī)范地使用和推廣，削弱了評(píng)價(jià)結(jié)果的時(shí)效性。

二、提升科技專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量的建議

（一）細(xì)化完善科技資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系。科技類項(xiàng)目?jī)?nèi)容廣泛、種類眾多，即使是通用類科技專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系也難以據(jù)實(shí)反映某一地區(qū)科技資金的真實(shí)使用情況。因此，構(gòu)建完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，首先應(yīng)根據(jù)科技項(xiàng)目的特點(diǎn)及研究?jī)?nèi)容進(jìn)行分類與分級(jí)評(píng)價(jià)，采取科學(xué)的賦值方法確定定量指標(biāo)與定性指標(biāo)的權(quán)重。例如，基礎(chǔ)研究類項(xiàng)目側(cè)重于推進(jìn)科技理論知識(shí)的發(fā)展，使我國(guó)科研水平在國(guó)際學(xué)術(shù)領(lǐng)域上處于領(lǐng)先位置，因此在考核此類項(xiàng)目時(shí)應(yīng)具備戰(zhàn)略全局意識(shí)，重點(diǎn)評(píng)價(jià)新發(fā)現(xiàn)或新方法是否能被國(guó)際權(quán)威學(xué)者認(rèn)可，或?yàn)槲磥斫鉀Q問題或開發(fā)產(chǎn)品提供理論支撐等原創(chuàng)性成果；技術(shù)和產(chǎn)品開發(fā)類項(xiàng)目的重點(diǎn)是此類項(xiàng)目成果能否為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供解決方案，以及能否帶領(lǐng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展等，因此應(yīng)加大成果轉(zhuǎn)化類指標(biāo)的權(quán)重；而應(yīng)用示范類項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)效益，主要是成果是否被行業(yè)認(rèn)可取得規(guī)?；氖袌?chǎng)應(yīng)用，以及其所帶動(dòng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益及區(qū)域輻射效果，因此更注重經(jīng)濟(jì)類及市場(chǎng)評(píng)價(jià)類指標(biāo)。此外，設(shè)定績(jī)效目標(biāo)時(shí)也應(yīng)按照分類評(píng)價(jià)的要求，從科學(xué)合理的原則出發(fā)，全面設(shè)定具體且易于考核的結(jié)果指標(biāo)，同時(shí)按照科技項(xiàng)目開展的節(jié)點(diǎn)明確階段性目標(biāo)，并以往年數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，結(jié)合項(xiàng)目的能力與條件，合理預(yù)估當(dāng)期結(jié)果來設(shè)置預(yù)期目標(biāo)，若實(shí)際情況與預(yù)期效果產(chǎn)生偏差或預(yù)估難以達(dá)到目標(biāo)時(shí)，應(yīng)及時(shí)予以調(diào)整。同時(shí)，應(yīng)在各相關(guān)單位強(qiáng)調(diào)績(jī)效考評(píng)的重要性，拒絕“走過場(chǎng)”等情況的發(fā)生，提高市場(chǎng)及相關(guān)人員評(píng)價(jià)等主觀定性指標(biāo)的可靠性。

（二）重點(diǎn)落實(shí)科技資金績(jī)效監(jiān)管工作。2021年，李克強(qiáng)提出，要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)督和跟蹤問效，堅(jiān)決查處截留挪用、虛支冒領(lǐng)等行為。以河南省重大科技專項(xiàng)資金為例，該資金績(jī)效監(jiān)管的主體是河南省及地級(jí)市的財(cái)政科技部門，加強(qiáng)落實(shí)績(jī)效監(jiān)控工作，首先要提升各級(jí)部門對(duì)績(jī)效監(jiān)管的重視程度，健全項(xiàng)目管理責(zé)任制。2021年河南省財(cái)政廳頒布的《河南省省級(jí)預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理辦法》中詳細(xì)明確了績(jī)效監(jiān)控的主體責(zé)任，省級(jí)部門（單位）是實(shí)施績(jī)效監(jiān)控的主體，對(duì)所屬單位的績(jī)效監(jiān)控情況進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，預(yù)算單位負(fù)責(zé)開展預(yù)算績(jī)效日常監(jiān)控，并及時(shí)采取糾偏措施。因此，各級(jí)管理部門要明確自身工作范圍與內(nèi)容，避免出現(xiàn)有問題難追責(zé)、相互推諉責(zé)任的現(xiàn)象。

《河南省省級(jí)預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理辦法》明確指出資金績(jī)效監(jiān)控包含項(xiàng)目支出績(jī)效監(jiān)控和部門整體支出績(jī)效監(jiān)控，并應(yīng)在每年8月對(duì)上半年情況開展績(jī)效監(jiān)控分析。但由于科技項(xiàng)目往往存在周期長(zhǎng)、效益實(shí)現(xiàn)晚等特點(diǎn)，故科研類項(xiàng)目可暫不開展年度中的績(jī)效監(jiān)控，而是在項(xiàng)目進(jìn)行周期內(nèi)結(jié)合項(xiàng)目檢查等方式強(qiáng)化績(jī)效監(jiān)控，更加注重項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和可持續(xù)性，同時(shí)避免科技資金使用過程中的無預(yù)算開支、超預(yù)算開支、擠占挪用資金、超標(biāo)準(zhǔn)配置資產(chǎn)等情況。因此，科技類資金績(jī)效監(jiān)控的重點(diǎn)在于指導(dǎo)并規(guī)范項(xiàng)目單位分項(xiàng)目編制獨(dú)立的預(yù)算表、建立單獨(dú)的輔助賬進(jìn)行核算，嚴(yán)格審核監(jiān)督預(yù)算單位實(shí)際支出情況。對(duì)于一些重大的科技科研項(xiàng)目，還應(yīng)對(duì)項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行跟蹤延伸監(jiān)控，強(qiáng)調(diào)考察科技項(xiàng)目帶來的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等。此外，上級(jí)部門也應(yīng)在項(xiàng)目單位編制單獨(dú)預(yù)算時(shí)，提前要求單位后續(xù)所提供的文件均有相關(guān)權(quán)威機(jī)構(gòu)或?qū)＜因?yàn)證，并由負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)原始資料進(jìn)行必要的核查驗(yàn)證，避免出現(xiàn)企業(yè)偽造資料騙取補(bǔ)貼的情況。

（三）加強(qiáng)科技資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。首先，應(yīng)增強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性及可信度，規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)參與科技類項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的資格條件。2021年財(cái)政部發(fā)布的《第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》中明確表示，聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)出具預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，應(yīng)當(dāng)由從事預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作3年以上的績(jī)效評(píng)價(jià)主評(píng)人簽字，且第三方機(jī)構(gòu)及其簽名的主評(píng)人應(yīng)當(dāng)對(duì)所出具預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的真實(shí)性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。重點(diǎn)科技項(xiàng)目還應(yīng)在評(píng)價(jià)報(bào)告出具后進(jìn)行自評(píng)價(jià)工作，提升績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的可信度。其次，上級(jí)部門應(yīng)分類別規(guī)范科技項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的辦法與流程，如基礎(chǔ)研究類科技項(xiàng)目滯后性明顯，難以在某一周期內(nèi)有突出的研究成果，其績(jī)效考核結(jié)果也難以為下一年財(cái)政安排提供參考，因此需對(duì)科研項(xiàng)目分類別單獨(dú)進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。

綜上，我國(guó)在財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作中已取得眾多研究成果，但由于科技類專項(xiàng)資金涉及項(xiàng)目類別眾多、專業(yè)性強(qiáng)，因此在資金績(jī)效評(píng)價(jià)的過程中，仍有需要探索及完善的部分，逐步解決相應(yīng)問題，從而促進(jìn)我國(guó)科技創(chuàng)新能力的發(fā)展。