侯燕磊　魏巍

一、引言

2020年以來(lái)，黨中央不斷提出并在多項(xiàng)政策文件中明確了“二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”的碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，這是世界各國(guó)中迄今為止做出的最大減少全球變暖預(yù)期的氣候承諾。碳市場(chǎng)具有先天的國(guó)際性，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的重要政策工具。建立成熟的碳交易市場(chǎng)機(jī)制并與國(guó)際碳交易市場(chǎng)有效銜接，對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，解決資源環(huán)境約束突出問(wèn)題，增強(qiáng)全球氣候治理話語(yǔ)權(quán)具有重要的意義。碳交易市場(chǎng)銜接制度是不同碳交易市場(chǎng)在接受彼此碳市場(chǎng)的部分或者全部制度的同時(shí)，允許碳減排義務(wù)主體在一個(gè)或者多個(gè)碳交易市場(chǎng)中進(jìn)行交易或使用其他市場(chǎng)的碳配額進(jìn)行履約的制度。成熟的碳交易市場(chǎng)銜接機(jī)制對(duì)促進(jìn)碳交易跨國(guó)合作、擴(kuò)大碳交易市場(chǎng)規(guī)模、增加碳交易市場(chǎng)流通性等具有積極作用，不僅是我國(guó)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的重要政策工具，也是我國(guó)參與全球氣候治理體系的核心渠道。

碳交易市場(chǎng)銜接機(jī)制的構(gòu)建有助于解決“搭便車”這一世界性碳減排難題。然而，當(dāng)前國(guó)際碳交易市場(chǎng)機(jī)制面臨多樣化的困境，機(jī)制與機(jī)制之間存在“意大利面碗”效應(yīng)，存在諸多不受國(guó)際監(jiān)管的單邊、雙邊以及區(qū)域性的次級(jí)零散機(jī)制，極大增加了我國(guó)碳交易市場(chǎng)對(duì)外銜接的難度。在以往的研究中，有學(xué)者認(rèn)為碳交易市場(chǎng)銜接機(jī)制可以分為三類，一是《京都議定書》下發(fā)達(dá)國(guó)家構(gòu)建的狹義的碳交易機(jī)制之間的銜接，二是狹義的碳交易機(jī)制與清潔發(fā)展機(jī)制之間的銜接，三是狹義的碳排放權(quán)交易機(jī)制與聯(lián)合履約機(jī)制之間的銜接;也有學(xué)者將碳市場(chǎng)銜接機(jī)制主要?jiǎng)澐譃橹苯鱼暯雍烷g接銜接兩種類型并進(jìn)行相關(guān)研究。雖然研究的側(cè)重點(diǎn)并不相同，但學(xué)者的研究范例不約而同地選擇了歐盟碳市場(chǎng)的對(duì)外銜接機(jī)制。

作為全球規(guī)模最大、運(yùn)行時(shí)間最長(zhǎng)的碳交易市場(chǎng)，歐盟碳排放交易體系（EU—ETS）是與瑞士、挪威、列支敦士登等已經(jīng)建立碳交易市場(chǎng)的銜接。本文在前人研究的基礎(chǔ)上，將研究重點(diǎn)放在歐盟碳交易市場(chǎng)銜接機(jī)制的主要類型及其演進(jìn)歷程上，結(jié)合對(duì)當(dāng)前我國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)展面臨的困難進(jìn)行的深入研究，為我國(guó)碳交易市場(chǎng)的發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)參考，對(duì)完善我國(guó)碳交易市場(chǎng)建設(shè)提出了相應(yīng)的政策建議。

二、歐盟碳交易市場(chǎng)對(duì)外銜接的主要方式

歐盟碳排放交易體系市場(chǎng)是基于配額交易的強(qiáng)制減排市場(chǎng)。其交易標(biāo)準(zhǔn)主要是國(guó)家計(jì)劃分配的歐盟排放配額（European Union Allowance，EUA），同時(shí)被納入排放交易體系的排放實(shí)體在一定限度內(nèi)允許使用歐盟外的減排信用，包括在《京都議定書》框架下的清潔發(fā)展機(jī)制（Clean Development Mechanism，CDM）項(xiàng)目的核證減排量（Certified Emission Reduction，CERs）和聯(lián)合履行（Joint Implementation，JI）項(xiàng)目減排單位（Emission Reduction Unit，ERUs）。因此，在歐盟碳交易體系下，與其他碳交易市場(chǎng)的銜接機(jī)制主要分為直接銜接和間接銜接兩種。

（一）以已分配配額互認(rèn)為基礎(chǔ)的直接銜接

直接銜接是指兩個(gè)碳交易系統(tǒng)之間達(dá)成協(xié)議，一方碳交易市場(chǎng)接受另一方碳交易市場(chǎng)的配額（或信用），并以該配額或信用實(shí)現(xiàn)該國(guó)減排目標(biāo)。這種直接銜接可能是單邊的，亦可能是雙邊的，其基礎(chǔ)是已分配配額的互認(rèn)。理論上來(lái)說(shuō)，直接銜接可能以一對(duì)一的方式出現(xiàn)，即直接接受某個(gè)碳市場(chǎng)的減排量，代替另一個(gè)碳市場(chǎng)的減排量;還可能以某種比例承兌實(shí)現(xiàn)，即碳市場(chǎng)雙方達(dá)成協(xié)議，對(duì)碳配額或者碳信用規(guī)定適用于一些特定比率，以實(shí)現(xiàn)碳配額或者碳信用之間的相互流通。

歐盟碳交易市場(chǎng)與挪威、冰島和列支敦士登以及瑞士等碳市場(chǎng)的銜接是典型的直接銜接方式。歐盟碳市場(chǎng)只承認(rèn)EUAs、CERs、ERUs及相互認(rèn)可的第三國(guó)配額，國(guó)內(nèi)補(bǔ)償項(xiàng)目及碳匯產(chǎn)生的信用的使用則被排除在外。由于挪威、冰島和列支敦士登都是歐洲自由貿(mào)易區(qū)的成員方，歐盟要求將指令（修訂后的2003/87/EC號(hào)指令，即建立歐盟溫室氣體排放配額交易體系指令）納入到《歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)定》以推進(jìn)與這三個(gè)國(guó)家的對(duì)接合作;同時(shí)挪威、冰島和列支敦士登需要提交各自的國(guó)家分配計(jì)劃以獲得歐洲自由貿(mào)易區(qū)監(jiān)督機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。歐盟與瑞士從2011年開(kāi)始商談推進(jìn)雙方碳交易市場(chǎng)的對(duì)接合作，2020年歐盟碳市場(chǎng)與瑞士碳市場(chǎng)已建立可進(jìn)行跨市場(chǎng)交易的聯(lián)系，雙方互相認(rèn)可對(duì)方體系的排放權(quán)，采用相似的交易條件和價(jià)格，使瑞士企業(yè)加入更廣闊和流動(dòng)性更強(qiáng)的歐盟市場(chǎng)。

（二）以信用承兌補(bǔ)償為基礎(chǔ)的間接銜接

間接銜接是指兩個(gè)碳交易市場(chǎng)系統(tǒng)的配額或碳信用并不互認(rèn)，但兩個(gè)碳交易系統(tǒng)都接受共同的第三方配額或信用，在該第三方框架下可以實(shí)現(xiàn)信用承兌補(bǔ)償，因而可以進(jìn)行間接銜接。通過(guò)第三方體系的聯(lián)系，借助于配額或信用在兩個(gè)交易市場(chǎng)之間建立關(guān)系。相比直接銜接而言，間接銜接在提高經(jīng)濟(jì)效益、降低制度成本上的作用較為薄弱，但在兩個(gè)碳交易市場(chǎng)的性質(zhì)和制度差異較大時(shí)，直接銜接往往需要協(xié)調(diào)不同碳交易市場(chǎng)的諸多不同的設(shè)計(jì)機(jī)制，間接銜接此時(shí)會(huì)是更好的選擇。短期內(nèi)，間接銜接與直接銜接帶來(lái)的利益并無(wú)差別，但間接銜接的碳交易市場(chǎng)可能存在大量的法律風(fēng)險(xiǎn)。

早期的“挪威—?dú)W盟—不發(fā)達(dá)國(guó)家”即為間接銜接模式，歐盟作為第三方，間接銜接起了挪威與不發(fā)達(dá)國(guó)家的碳交易市場(chǎng)。實(shí)踐中，挪威與歐盟是直接銜接合作模式，同時(shí)歐盟與不發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)《京都議定書》中的清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）進(jìn)行對(duì)接合作，挪威雖并未直接與該不發(fā)達(dá)國(guó)家建立碳交易市場(chǎng)銜接，但通過(guò)此銜接間接銜接了該不發(fā)達(dá)國(guó)家的碳交易市場(chǎng)。此外，還有許多采用總量控制與交易體系的國(guó)家選擇通過(guò)第三方信用交易系統(tǒng)與其他國(guó)家建立間接銜接。

三、歐盟碳交易市場(chǎng)對(duì)外銜接的發(fā)展歷程

歐盟碳交易市場(chǎng)規(guī)定了三個(gè)實(shí)施階段，目前已經(jīng)歷了第一階段（2005年—2007年）、第二階段（2008年—2012年）和第三階段（2013年—2020年）。第一階段為試驗(yàn)期，參與排放權(quán)交易的僅為二氧化碳，超過(guò)95%的配額為免費(fèi)發(fā)放給各成員國(guó);第二階段為履約期，參與排放權(quán)交易的種類納入甲烷等六種溫室氣體，免費(fèi)配額得到縮減，分配方式逐步完善、覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大;第三階段為減排階段，歐盟碳交易市場(chǎng)日臻完善，目前已經(jīng)覆蓋 31個(gè)國(guó)家，超過(guò)一萬(wàn)家溫室氣體排放實(shí)體。伴隨著自身發(fā)展階段的不同，歐盟碳交易市場(chǎng)的對(duì)外銜接并非一蹴而就，經(jīng)歷了從單向合作到雙向合作、從積累發(fā)展到主導(dǎo)規(guī)則的發(fā)展歷程。其中，從單向合作到雙向合作主要是對(duì)接合作層次的演變，而從積累發(fā)展到主導(dǎo)規(guī)則主要是歐盟碳市場(chǎng)擴(kuò)張發(fā)展的重點(diǎn)變化。

（一）循序漸進(jìn)中的發(fā)展演進(jìn)，從單向合作到雙向合作

單向合作與雙向合作是直接銜接的兩種模式。單向合作：一方承認(rèn)另一方的配額或信用，但反之并不成立;雙向合作：各個(gè)碳交易市場(chǎng)承認(rèn)對(duì)方在履約減排中所發(fā)放的配額或信用。單向合作模式一般是“試驗(yàn)階段”的產(chǎn)物，有助于協(xié)調(diào)碳交易制度的兼容性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)銜接問(wèn)題并予以調(diào)整，但難以實(shí)現(xiàn)充分的銜接合作并發(fā)揮減排優(yōu)勢(shì)。因此，雙向合作模式是碳交易市場(chǎng)直接銜接的最終方向。

歐盟—挪威碳交易市場(chǎng)的直接銜接合作經(jīng)歷了從單向合作到雙向合作的演變。在歐盟碳交易市場(chǎng)發(fā)展的第一階段（2005年—2007年），挪威并未加入歐盟碳交易市場(chǎng)，但與歐盟建立了單向合作模式。在此階段，歐盟并不承認(rèn)挪威發(fā)放的配額，因此歐盟第一階段的配額價(jià)格（EUAs）就是挪威配額的最高限價(jià)。當(dāng)挪威配額價(jià)格低于歐盟配額價(jià)格的時(shí)候，沒(méi)有市場(chǎng)主體會(huì)購(gòu)買歐盟配額;反之，當(dāng)挪威配額價(jià)格高于歐盟配額的時(shí)候，市場(chǎng)主體則會(huì)開(kāi)始購(gòu)買歐盟配額，以阻止挪威配額價(jià)格的進(jìn)一步上漲。顯然，這種單向合作不利于配額的市場(chǎng)化交易。伴隨著雙方碳市場(chǎng)建設(shè)的成熟以及分配計(jì)劃的互認(rèn)，在2008年挪威二氧化碳總量交易體系與歐盟排放交易體系實(shí)現(xiàn)成功對(duì)接，從單向合作演變?yōu)殡p向合作。

（二）設(shè)計(jì)規(guī)劃下的銜接擴(kuò)張，從積累發(fā)展到主導(dǎo)規(guī)則

為應(yīng)對(duì)氣候變化、履行減排承諾，構(gòu)建碳交易市場(chǎng)的國(guó)家不在少數(shù)，如歐盟碳交易市場(chǎng)（EU—ETS）、韓國(guó)碳交易市場(chǎng)、瑞士碳交易市場(chǎng)、日本自主減排計(jì)劃、美國(guó)國(guó)內(nèi)的州層面和區(qū)域?qū)用娴奶冀灰资袌?chǎng)等等。但歐盟碳排放交易市場(chǎng)在全球碳市場(chǎng)中發(fā)揮著核心作用，從市場(chǎng)構(gòu)建者逐漸成為規(guī)則制定者，對(duì)外銜接的腳步逐步擴(kuò)大。這與歐盟碳交易市場(chǎng)清晰的發(fā)展規(guī)劃關(guān)系重大，從積累發(fā)展到主導(dǎo)規(guī)則，從以“我”為主到對(duì)外銜接，歐盟碳交易市場(chǎng)的發(fā)展在不同階段有著不同的規(guī)劃安排。

早期對(duì)外銜接并不是歐盟碳交易市場(chǎng)的主要方向。第一階段（2005年—2007年）和第二階段（2008年—2012年），歐盟碳排放交易市場(chǎng)僅與挪威進(jìn)行了銜接合作，其內(nèi)在核心著重于自身的積累發(fā)展，但通過(guò)與《京都議定書》的銜接（2004/101/EC 號(hào)指令），也為下一階段的對(duì)外銜接打下了良好的實(shí)踐基礎(chǔ)。從2012年開(kāi)始，歐盟碳交易市場(chǎng)開(kāi)始主導(dǎo)全球的氣候合作新路徑，通過(guò)對(duì)外銜接成為碳交易市場(chǎng)的規(guī)則主導(dǎo)者。基于碳交易市場(chǎng)成熟度和市場(chǎng)體量的限制，與歐盟對(duì)接合作的各方都要依據(jù)歐盟的相關(guān)制度規(guī)則進(jìn)行調(diào)整，例如挪威擴(kuò)大碳排放交易系統(tǒng)（Carbon Emissions Trading System，ETS）覆蓋范圍、瑞士等國(guó)將航空業(yè)納入ETS 等。

具體而言，以歐盟—瑞士為例，歐盟與瑞士簽訂了《歐盟和瑞士關(guān)于銜接碳交易系統(tǒng)的協(xié)議》。在減排目標(biāo)上，至 2020年瑞士減排目標(biāo)將與歐盟保持一致。在配額分配上，瑞士碳交易市場(chǎng)的航空碳排放將遵循歐盟碳交易市場(chǎng)的規(guī)則運(yùn)行，尤其是在覆蓋率、上限和配額的分配等方面與歐盟保持一致。在監(jiān)管制度上，雙方建立了聯(lián)合委員會(huì)（Joint Committee），該委員會(huì)可對(duì)銜接的碳交易市場(chǎng)的具體行為及相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)在對(duì)履約行為的監(jiān)管上遵循歐盟有關(guān)處罰規(guī)定。在碳交易市場(chǎng)遵約制度上，瑞士同樣與歐盟基本保持一致，如將同歐盟一樣不再允許企業(yè)依循《京都議定書》機(jī)制下的碳信用抵消減排目標(biāo)，并修改了相關(guān)立法，使其與歐盟抵消的規(guī)定保持一致。

四、建立完善我國(guó)碳交易市場(chǎng)的政策建議

當(dāng)前，我國(guó)要實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，將面臨巨大的困難與挑戰(zhàn)，主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體從碳達(dá)峰過(guò)渡到碳中和都經(jīng)歷了40—60年的時(shí)間，而我國(guó)從達(dá)峰到凈零排放間隔僅有30年，碳交易市場(chǎng)的建設(shè)對(duì)我國(guó)做好碳達(dá)峰、碳中和工作有著重要意義。據(jù)此，結(jié)合歐盟碳交易市場(chǎng)的銜接機(jī)制研究，對(duì)完善我國(guó)碳交易市場(chǎng)建設(shè)提出以下四點(diǎn)政策建議。

（一）筑牢制度基礎(chǔ)，架起向外對(duì)接合作的發(fā)展大通道

歐盟碳交易市場(chǎng)建設(shè)之初即通過(guò)與《京都議定書》的銜接打下了碳交易市場(chǎng)國(guó)際合作的制度基礎(chǔ)，因此，在碳交易市場(chǎng)建設(shè)之初即應(yīng)考慮后續(xù)的對(duì)外銜接合作。我國(guó)當(dāng)前主要采取相對(duì)減排限量，即通過(guò)削減碳強(qiáng)度來(lái)減排，與歐盟等碳交易市場(chǎng)要求對(duì)接合作方必須采取絕對(duì)減排限量的制度要求不一致?；谔冀灰资袌?chǎng)效率以及后續(xù)國(guó)際合作的考量，我國(guó)應(yīng)在實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰后采取絕對(duì)減排限量，實(shí)現(xiàn)與國(guó)際碳交易市場(chǎng)的對(duì)接合作。

（二）完善法律體系，夯實(shí)市場(chǎng)交易與監(jiān)管基礎(chǔ)

目前，我國(guó)碳交易市場(chǎng)的法律相對(duì)較少，僅有《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》《溫室氣體資源減排交易管理暫行辦法》以及最新出臺(tái)的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，這些法律均未涉及與其他國(guó)家碳交易之間的銜接。通過(guò)達(dá)成雙邊或多邊協(xié)議，與成熟碳交易市場(chǎng)進(jìn)行有效銜接，對(duì)于新成立碳交易市場(chǎng)的活躍度提升大有裨益。建議效仿歐盟經(jīng)驗(yàn)，制定專門的碳交易銜接管理辦法，搭建我國(guó)碳交易市場(chǎng)與其他國(guó)家碳交易的溝通橋梁。

（三）探索合作試點(diǎn)，以點(diǎn)帶面助力高質(zhì)量碳市場(chǎng)發(fā)展

挪威、瑞士等與歐盟碳交易市場(chǎng)對(duì)接合作的重要原因是雙方密切的經(jīng)貿(mào)往來(lái)，避免碳關(guān)稅等貿(mào)易措施對(duì)國(guó)際貿(mào)易的阻礙作用。在我國(guó)堅(jiān)定不移推進(jìn)高水平開(kāi)放的同時(shí)，也應(yīng)避免自主減排帶來(lái)的多元化減排市場(chǎng)對(duì)國(guó)際貿(mào)易的影響，早期深圳等試點(diǎn)城市也曾積極探索同歐盟、美國(guó)加利福尼亞州等展開(kāi)碳交易市場(chǎng)交流合作。建議在我國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)展重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)區(qū)域開(kāi)展對(duì)外銜接合作試點(diǎn)，在試點(diǎn)范圍內(nèi)開(kāi)展彼此碳配額的互認(rèn)，保留各銜接方其他的交易規(guī)則，為將來(lái)構(gòu)建全方位的碳交易市場(chǎng)對(duì)接合作奠定基礎(chǔ)。

（四）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控，促進(jìn)碳交易市場(chǎng)對(duì)外銜接穩(wěn)妥有序

由于市場(chǎng)參與主體跨國(guó)家、跨區(qū)域，在我國(guó)碳市場(chǎng)對(duì)外銜接的過(guò)程中，可能會(huì)因信息不對(duì)稱、信息披露制度缺乏、跨國(guó)追責(zé)難等問(wèn)題，出現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)、敏感信息泄露、企業(yè)履約不規(guī)范等多樣化風(fēng)險(xiǎn)。建議在我國(guó)碳市場(chǎng)對(duì)外銜接的過(guò)程中，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防控制度，做好碳交易市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案，完善跨市場(chǎng)主體履約及懲罰制度，制定嚴(yán)格、統(tǒng)一的信息披露制度，規(guī)范碳減排義務(wù)主體的減排行為，穩(wěn)妥有序推進(jìn)我國(guó)碳交易市場(chǎng)對(duì)外銜接工作，促進(jìn)相銜接碳交易市場(chǎng)的共同發(fā)展。

（侯燕磊，國(guó)家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)所助理研究員。魏巍，國(guó)家發(fā)展改革委市場(chǎng)所助理研究員）