包玉珍，永 海

(內(nèi)蒙古自治區(qū)社會(huì)科學(xué)院牧區(qū)發(fā)展研究所，內(nèi)蒙古呼和浩特 010010)

普惠金融是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康增長的重要前提和途徑。所謂普惠金融，就是能夠有效、全方位地為社會(huì)所有階層和群體提供服務(wù)的金融體系[1]。隨著國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢的變化，普惠金融更加受到黨中央、國務(wù)院的高度重視。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要建設(shè)普惠金融體系，加強(qiáng)對(duì)小微企業(yè)、“三農(nóng)”和偏遠(yuǎn)地區(qū)的金融服務(wù)。當(dāng)前，我國正處于全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期。發(fā)展牧區(qū)普惠金融，支持經(jīng)濟(jì)弱勢群體，提升其生產(chǎn)經(jīng)營能力，是主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的必然要求，也是牧區(qū)現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)選擇。由于自然、地理、歷史等原因，牧區(qū)仍然是全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后區(qū)、民生改善的薄弱區(qū)。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下實(shí)現(xiàn)牧區(qū)全面振興，大力發(fā)展牧區(qū)普惠金融有著重大現(xiàn)實(shí)意義。呼倫貝爾市位于內(nèi)蒙古東北部，是我國以牧業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的邊疆民族地區(qū)。目前，呼倫貝爾市已初步建立了政策性金融、商業(yè)性金融、合作性金融為主體的“支農(nóng)支牧”體系。但是，金融服務(wù)功能不完善、牧民貸款難現(xiàn)象普遍存在，牧區(qū)振興所需的金融產(chǎn)品缺失，現(xiàn)有的金融產(chǎn)品和服務(wù)方式不能滿足其需要。筆者所在課題組2021年7月赴呼倫貝爾市，就牧區(qū)普惠金融發(fā)展進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，對(duì)普惠金融發(fā)展中存在的問題進(jìn)行深入分析，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

1 呼倫貝爾市普惠金融服務(wù)基本情況

1.1 推動(dòng)支付環(huán)境建設(shè)，牧區(qū)普惠金融服務(wù)覆蓋面持續(xù)擴(kuò)大偏遠(yuǎn)農(nóng)村牧區(qū)是我國金融服務(wù)覆蓋的最后一站，除了增設(shè)金融機(jī)構(gòu)營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)以外，還可以通過移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、電子設(shè)備等終端，以及便民服務(wù)點(diǎn)、流動(dòng)服務(wù)站等代理模式擴(kuò)大基礎(chǔ)金融服務(wù)覆蓋面[2]?；A(chǔ)金融設(shè)施網(wǎng)已延伸至呼倫貝爾市大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，廣大牧戶可以通過就近的金融機(jī)構(gòu)營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)辦理支付業(yè)務(wù)。截至2020年末，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的銀行業(yè)金融服務(wù)覆蓋率達(dá)到99%，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)覆蓋率達(dá)到100%，基本實(shí)現(xiàn)“基礎(chǔ)金融服務(wù)不出村，綜合金融服務(wù)不出鎮(zhèn)”。2020年，呼倫貝爾市銀行卡助農(nóng)取款服務(wù)人均支付業(yè)務(wù)筆數(shù)為0.23筆，較2019年增長15%,ATM網(wǎng)絡(luò)、POS終端均實(shí)現(xiàn)互通。

自開展農(nóng)村牧區(qū)支付環(huán)境建設(shè)以來，呼倫貝爾市形成了以中國人民銀行主導(dǎo)、各旗縣政府支持、地方法人金融機(jī)構(gòu)參與的牧區(qū)支付服務(wù)體系，并不斷完善金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為擴(kuò)大數(shù)字支付工具在牧區(qū)的廣泛使用，多家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)采取各種措施緩解支付結(jié)算難題，進(jìn)一步推廣了網(wǎng)上銀行、手機(jī)銀行、短信通等電子化結(jié)算方式，使牧戶足不出戶即可辦理轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)，大大減少了去銀行辦理業(yè)務(wù)的時(shí)間，提高了業(yè)務(wù)辦理效率[3]。牧區(qū)數(shù)字支付、非現(xiàn)金支付發(fā)展水平穩(wěn)步提高。2020年，呼倫貝爾市人均非現(xiàn)金支付筆數(shù)為140.6筆，較2019年增長11.98%，使用數(shù)字支付人口比例為84%。按地域來看，牧區(qū)移動(dòng)支付發(fā)展優(yōu)于農(nóng)區(qū)和林區(qū)，2020年，牧區(qū)人均移動(dòng)支付筆數(shù)為71.46筆；人均網(wǎng)上支付筆數(shù)為88.71筆；使用數(shù)字支付人口比例為96%。呼倫貝爾市繼續(xù)在牧區(qū)推廣結(jié)算賬戶、支付工具、支付清算網(wǎng)絡(luò)，深化助農(nóng)取款服務(wù)，持續(xù)改善農(nóng)村牧區(qū)支付服務(wù)環(huán)境[4]。牧區(qū)普惠金融服務(wù)覆蓋面在持續(xù)擴(kuò)大。

1.2 加大農(nóng)牧業(yè)信貸支持力度，牧區(qū)普惠金融服務(wù)可得性進(jìn)一步提升長期以來，農(nóng)村牧區(qū)金融服務(wù)是我國金融體系中的薄弱環(huán)節(jié)[5]。近年來，各級(jí)政府部門出臺(tái)政策，鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)“支農(nóng)支牧”服務(wù)力度。農(nóng)牧業(yè)信貸投入穩(wěn)定增長，金融支持農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)資金不斷增加，“涉農(nóng)涉牧”金融服務(wù)進(jìn)一步改善。牧區(qū)金融服務(wù)可得性和便捷性顯著提升[6]。呼倫貝爾市“涉農(nóng)涉牧”金融機(jī)構(gòu)始終堅(jiān)持以促進(jìn)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和牧民增收為己任，堅(jiān)持把“涉農(nóng)涉牧”貸款增速、增量不低于上年的“兩個(gè)不低于”作為主要經(jīng)營目標(biāo)，積極支持牧區(qū)振興建設(shè)。呼倫貝爾市“涉農(nóng)涉牧”金融機(jī)構(gòu)為促進(jìn)農(nóng)牧業(yè)專業(yè)化和規(guī)?；l(fā)展、綠色農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工輸出基地建設(shè)等提供了有力的資金支持。牧區(qū)普惠金融服務(wù)可得性進(jìn)一步提升，金融資源持續(xù)向扶貧、民生、小微企業(yè)等薄弱領(lǐng)域傾斜。截至2021年上半年，呼倫貝爾市農(nóng)牧區(qū)貸款余額為397.43億元，占呼倫貝爾市貸款總計(jì)的33.93%，占比較2020年末提高0.61百分點(diǎn)。其中，農(nóng)牧區(qū)企業(yè)及各類組織貸款150.34億元，占農(nóng)牧區(qū)貸款總計(jì)的37.83%，農(nóng)牧戶貸款余額185.28億元，同比增長9.76%，較2020年末增長15.12%。

1.3 信用體系建設(shè)更加完善，牧區(qū)普惠金融滿意度持續(xù)上升信用體系建設(shè)是解決信息不對(duì)稱、擴(kuò)大信貸服務(wù)覆蓋面的基本前提。信用體系建設(shè)不僅能拓寬牧民獲得信貸服務(wù)的渠道，同時(shí)也是促進(jìn)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的有效途徑和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要保障。各地方金融機(jī)構(gòu)以人民銀行印發(fā)的《農(nóng)村信用體系建設(shè)基本數(shù)據(jù)項(xiàng)指引》和《農(nóng)戶信用信息指標(biāo)》為依據(jù)，引導(dǎo)各地結(jié)合實(shí)際條件，多渠道采集農(nóng)牧戶、家庭農(nóng)牧場、農(nóng)牧民專業(yè)合作社等農(nóng)村牧區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營主體的信用信息。按照“數(shù)據(jù)來源于地方、服務(wù)于地方”的思路，在旗縣層面建立了農(nóng)牧戶信用信息數(shù)據(jù)庫。中國人民銀行呼倫貝爾中心支行積極推動(dòng)轄內(nèi)農(nóng)村牧區(qū)信用體系建設(shè)，引導(dǎo)涉農(nóng)涉牧金融機(jī)構(gòu)開展信用戶評(píng)定工作，將農(nóng)牧戶信用評(píng)價(jià)結(jié)果納入信貸管理中，發(fā)放信用貸款。呼倫貝爾市共有13個(gè)旗市(區(qū))，有11個(gè)旗市(區(qū))的農(nóng)村信用社開展了農(nóng)村信用體系建設(shè)工作。根據(jù)信用等級(jí)，給予農(nóng)牧戶不同的授信額度和利率，為有信用、有市場的農(nóng)村牧區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營主體提供便捷的金融服務(wù)。農(nóng)牧戶信用信息采集標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步完善，隨著征信宣傳覆蓋面的擴(kuò)大，農(nóng)牧戶信用水平進(jìn)一步提高，符合信用檔案標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)牧戶數(shù)增加。截至2021年1季度末，呼倫貝爾市有農(nóng)村信用社網(wǎng)點(diǎn)189家，共有農(nóng)牧戶310 799戶，已建立農(nóng)牧戶信用檔案224 886戶，評(píng)定信用農(nóng)牧戶數(shù)128 595戶。牧區(qū)信用環(huán)境總體改善，金融服務(wù)質(zhì)量提高的同時(shí)金融服務(wù)滿意度也在持續(xù)提升。

2 牧區(qū)普惠金融發(fā)展中存在的問題

2.1 尚未建立多元化、適度競爭的牧區(qū)普惠金融體系近年來，雖然村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、資金互助社等新型農(nóng)村牧區(qū)金融機(jī)構(gòu)不斷發(fā)展，國有大型商業(yè)銀行在部分縣域設(shè)立分支機(jī)構(gòu)等，牧區(qū)金融供給的機(jī)構(gòu)數(shù)量有所增加，但新增的機(jī)構(gòu)絕大部分設(shè)立在市區(qū)所在地，縣域以下機(jī)構(gòu)數(shù)量變化不大且組織類型單一[7]。目前，農(nóng)村信用社仍然是呼倫貝爾市牧區(qū)金融服務(wù)的供給主體，牧區(qū)金融服務(wù)中新型金融機(jī)構(gòu)和大型商業(yè)銀行的參與嚴(yán)重不足。牧區(qū)基層金融機(jī)構(gòu)工作人員數(shù)量少而且綜合素質(zhì)不高，開展普惠金融業(yè)務(wù)的意愿和能力不足[8]。農(nóng)牧戶小額信用貸款具有額度小、期限短、頻度高、分散的特點(diǎn)，所需要的資金流動(dòng)性較強(qiáng)。牧區(qū)土地面積寬廣、人口稀少，物理網(wǎng)點(diǎn)投入多，運(yùn)營成本高[9]，所以新型金融機(jī)構(gòu)在牧區(qū)增設(shè)營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的積極性不高，原來的基層金融機(jī)構(gòu)也把重點(diǎn)放在高收益的非農(nóng)業(yè)務(wù)，不重視“支農(nóng)支牧”業(yè)務(wù)。

2.2 牧區(qū)金融機(jī)構(gòu)缺乏信貸產(chǎn)品創(chuàng)新力度在牧區(qū)，由于業(yè)務(wù)量少、盈利空間小等問題，四大國有商業(yè)銀行多年前就將營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)撤回，各旗縣地方法人金融機(jī)構(gòu)是目前服務(wù)于農(nóng)牧民的主力軍。呼倫貝爾市牧區(qū)普惠金融服務(wù)主要由農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等地方法人金融機(jī)構(gòu)所提供。地方法人金融機(jī)構(gòu)盈利能力有限，對(duì)牧區(qū)資金支持力度不足，難以滿足農(nóng)牧業(yè)新型經(jīng)營主體的大額融資需求。地方法人金融機(jī)構(gòu)同其他商業(yè)銀行相比，所能提供的信貸產(chǎn)品主要有農(nóng)牧戶小額信用貸款、農(nóng)牧戶聯(lián)保貸款、小微企業(yè)和個(gè)體工商戶抵押貸款等傳統(tǒng)產(chǎn)品[10]。這些傳統(tǒng)信貸產(chǎn)品具有金額小、期限短與農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)周期不匹配的特點(diǎn)，不能有效地滿足其牧民生產(chǎn)經(jīng)營需求，不能匹配現(xiàn)代牧業(yè)規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營的特點(diǎn)。金融信貸業(yè)務(wù)以存款和貸款為主，保險(xiǎn)、投資、擔(dān)保以及信托等業(yè)務(wù)的發(fā)展較為滯后。地方法人金融機(jī)構(gòu)在牧區(qū)所提供的金融產(chǎn)品種類較為單一，創(chuàng)新力度不夠。牧區(qū)普惠金融發(fā)展，需要農(nóng)牧業(yè)貸款方式由小額信用向資產(chǎn)抵押類轉(zhuǎn)變。部分農(nóng)村信用社受生長環(huán)境及自身素質(zhì)的影響，缺乏創(chuàng)新精神。農(nóng)村信用社經(jīng)過近幾年的扶持和改革，盈利水平有了一定的提升，大多數(shù)農(nóng)村信用社安于現(xiàn)狀，不能積極主動(dòng)地進(jìn)行金融產(chǎn)品創(chuàng)新，缺乏創(chuàng)新觀念。

2.3 牧民金融意識(shí)淡薄、牧區(qū)金融知識(shí)普及程度較低近年來，金融監(jiān)管部門通過互聯(lián)網(wǎng)、電視、報(bào)紙等多種渠道宣傳相關(guān)金融知識(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)金融消費(fèi)者的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。但是，金融市場的快速發(fā)展對(duì)金融消費(fèi)者素養(yǎng)提出了更高的要求，金融消費(fèi)者需要不斷了解新事物、持續(xù)更新相關(guān)知識(shí)和理念。牧區(qū)地廣人稀，開展金融教育宣傳工作面臨著各種挑戰(zhàn)。牧區(qū)金融知識(shí)普及程度較低，多數(shù)牧民表示對(duì)金融的了解仍以傳統(tǒng)的存貸款業(yè)務(wù)為主，多數(shù)牧民對(duì)理財(cái)保險(xiǎn)、助農(nóng)取款等復(fù)雜的金融產(chǎn)品比較陌生。牧民缺乏金融常識(shí)，特別是相對(duì)貧困戶、老年群體的金融知識(shí)更為薄弱，他們金融業(yè)務(wù)辦理方式仍以傳統(tǒng)的柜臺(tái)辦理方式為主，在自動(dòng)取款機(jī)辦理業(yè)務(wù)的牧民不多，網(wǎng)上銀行會(huì)操作的人更是甚少。

3 進(jìn)一步推動(dòng)牧區(qū)普惠金融發(fā)展的對(duì)策建議

3.1 建立適度競爭的牧區(qū)普惠金融體系，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的“支農(nóng)支牧”意愿推動(dòng)牧區(qū)普惠金融發(fā)展，需要建立適度競爭的牧區(qū)普惠金融體系。通過加大政策扶持力度，增加牧區(qū)普惠金融供給主體。首先，積極引導(dǎo)牧區(qū)金融機(jī)構(gòu)增設(shè)營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，加大基層金融機(jī)構(gòu)的建設(shè)力度。進(jìn)一步完善農(nóng)村信用社和郵政儲(chǔ)蓄銀行基層網(wǎng)點(diǎn)的服務(wù)功能。鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)銀行加大農(nóng)村牧區(qū)營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的建設(shè)力度。針對(duì)弱勢群體較集中的偏遠(yuǎn)地區(qū)增設(shè)多個(gè)便利的營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，同時(shí)相應(yīng)地增加金融機(jī)構(gòu)工作人員，爭取牧區(qū)普惠金融服務(wù)達(dá)到更高的水平。其次是根據(jù)牧區(qū)實(shí)際情況放寬基層金融機(jī)構(gòu)的自主經(jīng)營權(quán)。放寬牧區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門欄，增加村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司和資金互助社等新型金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量。再次、在牧區(qū)積極推廣現(xiàn)代化的非現(xiàn)金支付服務(wù)，組織銀行工作人員深入基層進(jìn)行非現(xiàn)金支付工具的宣傳，進(jìn)一步推廣互聯(lián)網(wǎng)支付、移動(dòng)支付等新型支付工具的利用。并完善網(wǎng)上銀行、手機(jī)銀行等移動(dòng)支付服務(wù)，不斷擴(kuò)大服務(wù)范圍，為更多的農(nóng)牧民提供便利的金融服務(wù)。

3.2 根據(jù)新型牧民的金融需求，加大牧區(qū)普惠金融產(chǎn)品創(chuàng)新力度根據(jù)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的需要，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)不斷加強(qiáng)自身服務(wù)意識(shí)，根據(jù)新型牧民的金融需求，加大金融產(chǎn)品的創(chuàng)新力度。牧區(qū)普惠金融產(chǎn)品創(chuàng)新即要滿足農(nóng)牧戶小額信用貸款的“短、小、頻、急”的要求，又要適應(yīng)農(nóng)牧民缺少抵押物的現(xiàn)實(shí)。在牧區(qū)自然災(zāi)害比較頻繁，牧業(yè)是弱勢行業(yè)，多數(shù)農(nóng)牧民缺乏銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)所需的抵押擔(dān)保物。加大普惠金融產(chǎn)品創(chuàng)新，需要有效解決牧民抵押貸款難的問題。創(chuàng)新牧區(qū)普惠金融信貸產(chǎn)品，要精準(zhǔn)劃分客戶，將牧區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營主體劃分為市場型牧戶、普通牧戶和相對(duì)貧困牧戶等層次，根據(jù)他們的實(shí)際需求推出多元化、多層次的金融產(chǎn)品。牧區(qū)金融機(jī)構(gòu)積極創(chuàng)新抵押貸款并豐富抵押物，做好農(nóng)牧戶聯(lián)保貸款和小額信用貸款的基礎(chǔ)上繼續(xù)推廣土地草牧場權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)[11]。土地草牧場經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)成熟后再把抵押貸款業(yè)務(wù)擴(kuò)大到農(nóng)牧民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、大中型農(nóng)機(jī)具等方面。

3.3 推動(dòng)牧區(qū)金融宣傳教育，提升牧民的普惠金融意識(shí)地方政府引導(dǎo)牧民識(shí)別金融風(fēng)險(xiǎn)特征，同時(shí)要監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)規(guī)范金融產(chǎn)品設(shè)計(jì)，才能更好地保障牧民的合法權(quán)益。宣傳引導(dǎo)是普及金融知識(shí)的重要手段，通過各種媒體和微信公眾服務(wù)平臺(tái)、嘎查公示板等向牧民普及金融知識(shí)。組織基層金融機(jī)構(gòu)開展金融知識(shí)宣傳活動(dòng)，以金融政策法規(guī)、金融產(chǎn)品類型和遠(yuǎn)離非法集資等為重點(diǎn)宣傳內(nèi)容，引導(dǎo)牧民理性借貸并增強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。還有，地方銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)成立宣傳普及金融知識(shí)小組，深入牧區(qū)宣傳信用知識(shí)，提高其誠信意識(shí)。根據(jù)牧區(qū)實(shí)際，針對(duì)特殊人群以“面對(duì)面”的形式普及網(wǎng)上銀行、手機(jī)銀行等互聯(lián)網(wǎng)新型支付工具的使用方法。