□文/陳華平 賴歆洛

（江西理工大學(xué) 江西·贛州）

［提要］ 贛南地區(qū)與粵港澳大灣區(qū)分別是我國著名的革命老區(qū)與世界四大灣區(qū)之一，其跨區(qū)域協(xié)同共治能夠打造“老區(qū)+灣區(qū)”跨區(qū)域治理的典范?；趨f(xié)同治理理論，對贛州市融入粵港澳大灣區(qū)跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展問題展開研究，發(fā)現(xiàn)在跨區(qū)域治理中存在的困境，并提出優(yōu)化跨區(qū)域協(xié)同治理路徑，以推動贛州市加快融入粵港澳大灣區(qū)，促進區(qū)域一體化發(fā)展。

自十九大報告提出實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略以來，區(qū)域經(jīng)濟一體化不斷發(fā)展，跨區(qū)域協(xié)同治理成為我國解決區(qū)域發(fā)展問題的重要抓手?？鐓^(qū)域發(fā)展問題由于涉及多個治理主體，各治理主體只有通過有效的協(xié)商合作，達成信息與資源共享，形成利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的協(xié)同治理模式才能消除跨區(qū)域治理帶來的負(fù)外部性效應(yīng)，實現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。因而，如何協(xié)調(diào)地方政府間的合作問題在跨區(qū)域協(xié)同治理過程中顯得尤為重要。

一、贛州市融入粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展的模式

（一）協(xié)議合作模式。協(xié)議合作是不同政府在合作實踐過程中，互不隸屬的行政主體之間因合作的需要，為了提高行政效率，實現(xiàn)行政目的，基于雙方意見一致而達成合作協(xié)議的行政行為模式。協(xié)議合作的主體要求為兩個或兩個以上不相隸屬的行政主體，目標(biāo)是實現(xiàn)行政目的，內(nèi)容涉及的領(lǐng)域廣泛。區(qū)域政府之間通過簽訂合作協(xié)議的方式可以有效緩解和協(xié)調(diào)不同行政區(qū)域的政府之間在合作過程中產(chǎn)生的各種沖突和矛盾，從而提高行政效率促進行政目的的實現(xiàn)。

贛州市與粵港澳大灣區(qū)分屬不同行政區(qū)域不具有隸屬關(guān)系，從主體上來說符合協(xié)議合作的范疇。雙方合作的目的是促進贛州市加快融入粵港澳大灣區(qū)橋頭堡建設(shè)?；诖?，贛州市與粵港澳大灣區(qū)經(jīng)過協(xié)商在多個領(lǐng)域達成共識并簽訂合作框架協(xié)議，如：在公共服務(wù)領(lǐng)域，贛州市先后與深圳市、廣州市簽訂政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”合作協(xié)議；在交通運輸領(lǐng)域，贛州國際陸港分別與鹽田港、珠海港、廣州港簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，贛州與深圳簽署的共建深贛港產(chǎn)城一體化合作區(qū)協(xié)議等。

（二）制度化合作模式。制度化合作是指區(qū)域間不同行政區(qū)域的政府基于一致的合作理念，形成長期合作的固定組織，組織成員共同制定規(guī)范，構(gòu)建雙方普遍認(rèn)可的固定化合作模式。

贛州市與粵港澳大灣區(qū)之間的制度化合作從多個層面進行：區(qū)域?qū)用妫魇∨c粵港澳大灣區(qū)之間同屬于泛珠三角區(qū)域合作行政首長聯(lián)席會議，依托此聯(lián)席會議不斷推動江西與廣東省際協(xié)商合作機制的建立，推動相關(guān)事項落實；省級層面，江西省成立了粵港澳大灣區(qū)橋頭堡建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌推進打造橋頭堡和省域副中心城市等方面的重大政策和重大事項落實；市級層面，贛州市不斷深化與粵港澳大灣區(qū)各市間的合作，贛州市市場監(jiān)管局將與深圳市市場監(jiān)管局、佛山市市場監(jiān)管局建立聯(lián)席會議，并依托此聯(lián)席會議建立溝通機制和爭取上級支持等方面的協(xié)作機制。

（三）政策性合作模式。政策性合作是指依托國家政權(quán)機關(guān)、政黨組織和其他社會政治集團，為了促成區(qū)域間合作出臺的相關(guān)性文件而進行的合作模式。政策性合作是由國家行政機關(guān)通過政策、文件等推動的，目的是推動區(qū)域間的合作，實現(xiàn)區(qū)域的一體化發(fā)展，是國家政權(quán)機關(guān)等權(quán)威意志的表現(xiàn)，表達了國家行政機關(guān)對區(qū)域間合作的部署，具有政治性、權(quán)威性等特點。

長期以來，國家一直關(guān)注著革命老區(qū)的發(fā)展。2019年5月，習(xí)近平在江西省和贛州市視察時指出，要充分利用區(qū)位優(yōu)勢，積極對接粵港澳大灣區(qū)建設(shè)；2021年1月4日，在《國務(wù)院關(guān)于新時代支持革命老區(qū)振興發(fā)展的意見》中明確提出支持贛州深度參與粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，支持贛州與粵港澳大灣區(qū)共建產(chǎn)業(yè)合作試驗區(qū)。為此，江西省也抓住發(fā)展機遇，出臺《江西省人民政府印發(fā)關(guān)于支持贛州打造融入對接粵港澳大灣區(qū)橋頭堡的若干政策措施的通知》，支持贛州全域融入粵港澳大灣區(qū)；贛州市也積極主動向粵港澳大灣區(qū)靠攏，2020年8月通過了《關(guān)于打造對接融入粵港澳大灣區(qū)橋頭堡的意見》，隨后不久，《贛州市人大常委會關(guān)于貫徹市委＜關(guān)于打造對接融入粵港澳大灣區(qū)橋頭堡的意見＞的實施方案》正式出臺。

二、贛州市融入粵港澳大灣區(qū)實踐過程中存在的困境與難點

贛州市與粵港澳大灣區(qū)之間通過協(xié)議合作、制度化合作及政策性合作三種跨區(qū)域合作模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)協(xié)作高地建設(shè)、現(xiàn)代文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域取得了一定成效，但并未達到“三區(qū)一園”目標(biāo)，在實踐過程中，也發(fā)現(xiàn)融入深度不足，從而導(dǎo)致協(xié)同發(fā)展效果未達到預(yù)期。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）行政區(qū)經(jīng)濟模式出現(xiàn)“交易-成本”問題

1、社會經(jīng)濟活動以地方政府利益為出發(fā)點。在跨區(qū)域協(xié)同治理過程中，由于各方治理主體追求利益最大化而產(chǎn)生的有限理性，加大了協(xié)同治理難度，使得協(xié)同治理的“交易-合作”成本增加，與此同時，只有協(xié)作共治能夠帶來利益的情況下，地方政府才會對合作充滿積極性。贛州市在對接融入粵港澳大灣區(qū)過程中，需要調(diào)整內(nèi)部部門機構(gòu)以適應(yīng)粵港澳大灣區(qū)發(fā)展模式、構(gòu)建與粵港澳大灣區(qū)的信息共享平臺、融入大灣區(qū)的交通網(wǎng)絡(luò)等，這將產(chǎn)生巨大的交易成本支出，如果合作帶來的效果不如預(yù)期，巨額的交易成本將會大大打擊地方政府合作的意愿與積極性。

2、機會主義等行為對于市場秩序的干擾。在行政區(qū)經(jīng)濟模式下，地方政府為了本地經(jīng)濟發(fā)展而采取機會主義行為，由此導(dǎo)致在跨區(qū)域治理中增加合作的內(nèi)生成本，使得交易費用增加。各地為了本地經(jīng)濟的發(fā)展，出于地方經(jīng)濟利益考慮，會采取政策限制本地生產(chǎn)要素向外流出，同時阻礙外方企業(yè)進入本地市場，或是對外地產(chǎn)品的銷售設(shè)置關(guān)卡，從而達到保護本地產(chǎn)品和企業(yè)的目的。阻礙生產(chǎn)要素的自由流通，在一定程度上是對自由市場的割裂，無法實現(xiàn)生產(chǎn)要素的最優(yōu)配置，同時地區(qū)間貿(mào)易壁壘增加，企業(yè)無法走出本地市場做大做強。

（二）利益主體之間的差異性增加協(xié)同難度

1、經(jīng)濟發(fā)展水平的差異。在跨區(qū)域治理過程中，經(jīng)濟發(fā)展水平高的地區(qū)在區(qū)域治理問題中就自發(fā)地掌握了主動權(quán)與話語權(quán)，另一方則處于相對被動的位置。贛州市與粵港澳大灣區(qū)之間，粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過贛州市，對于粵港澳大灣區(qū)來說，跨區(qū)域協(xié)同治理的對象不止贛州市一個，周邊有很多城市可供其選擇，因而粵港澳大灣區(qū)在與贛州市的協(xié)同共治中掌握著較大的話語權(quán)。

2、制度差異。贛州市與粵港澳大灣區(qū)之間不僅存在著經(jīng)濟發(fā)展上的客觀差距，在制度上也表現(xiàn)出明顯的差異。一方面在政治制度上贛州市與粵港澳大灣區(qū)存在一體化法治困難。贛州市與粵港澳大灣區(qū)包含兩個特別行政區(qū)和兩個經(jīng)濟特區(qū)，具有一個國家、兩個制度、三種貨幣和三個關(guān)稅區(qū)的獨特屬性，地區(qū)間在行政體制、權(quán)力結(jié)構(gòu)的運行、政府自主權(quán)的程度等方面都將對協(xié)同共治產(chǎn)生影響。另一方面在法治化建設(shè)中也存在著一體化銜接融合的困難?；浉郯拇鬄硡^(qū)由于對外開放時間長發(fā)展早，法治建設(shè)相對贛州市而言較為完善，水平較高，因此贛州市與粵港澳大灣區(qū)法治協(xié)同發(fā)展的難度較大。

3、思維觀念的差異。贛州市與粵港澳大灣區(qū)之間雖然都屬于泛珠三角地區(qū)，文化上深受嶺南文化影響，但是由于歷史發(fā)展中的特殊性，以及經(jīng)濟發(fā)展與制度體系的差異，導(dǎo)致贛州市與粵港澳大灣區(qū)之間存在著思維觀念上的差異。贛州市與粵港澳大灣區(qū)之間的差異是長期存在的，對雙方的協(xié)同共治是一個大難題。

（三）利益分配不均影響利益主體的協(xié)同積極性

1、利益分享機制不明確，合作收益未能及時分享。利益關(guān)系在跨區(qū)域協(xié)同共治中至關(guān)重要，只有利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的合作模式才能形成長期合作、高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)同共治模式。贛州市雖然成立了粵港澳大灣區(qū)橋頭堡建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組等合作機制，但是與粵港澳大灣區(qū)之間缺乏強有力的區(qū)域合作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)來保證合作的正常推進。由于利益分享機制的缺失，合作帶來的收益不能及時共享，各利益主體沒有享受到合作帶來的紅利，因而對于合作的積極性不高。

2、合作雙方實力差異導(dǎo)致話語權(quán)不對等。合作雙方在綜合實力相差過大時，容易出現(xiàn)合作的一方主導(dǎo)合作的局面，實力較弱的一方只能服從實力較強的一方的決定，長此以往將不利于合作的可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。近年來，贛州市經(jīng)濟飛速發(fā)展，經(jīng)濟增速位居全省第一，高于全國平均水平，但是與粵港澳大灣區(qū)相比，發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，在綜合實力層面仍存在著不可忽視的差距。由此，在雙方合作之中中，粵港澳大灣區(qū)處于主導(dǎo)地位，贛州市處于從屬地位，贛州市需要配合大灣區(qū)的節(jié)奏洽談合作事宜，導(dǎo)致合作陷入困境。

三、贛州市融入粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展優(yōu)化路徑

贛州市融入粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展，對于贛州市而言是一次難得的發(fā)展機遇，也是國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策的具體實踐，其優(yōu)化是國家治理能力現(xiàn)代化的要求，不僅有利于解決跨區(qū)域公共問題，促進跨區(qū)域協(xié)同治理的長足發(fā)展，更是政府協(xié)同治理能力的體現(xiàn)。面對贛州市融入粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展過程中的治理困境，本文將從以下幾個方面提出優(yōu)化路徑：

（一）深化協(xié)同治理理念，強化政府合作意愿

1、樹立合作意識。贛州市與粵港澳大灣區(qū)跨區(qū)域協(xié)同治理要實現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展，必須轉(zhuǎn)變轄區(qū)利益優(yōu)先的觀念，樹立合作意識，深刻認(rèn)識到各個主體間是利益相關(guān)的統(tǒng)一體。一方面區(qū)域內(nèi)各個政府間需要加強合作，在合作交往過程中深化合作意識，在實踐中強化區(qū)域一體化發(fā)展理念，打破區(qū)域內(nèi)“各自為政”“故步自封”等現(xiàn)象；另一方面區(qū)域政府間需要弱化競爭關(guān)系，強化合作共贏理念，摒棄單贏思維，打擊區(qū)域內(nèi)地方保護主義等不利于合作發(fā)展的不良行為。

2、培育合作的信任關(guān)系。信任關(guān)系是協(xié)同發(fā)展順利開展并長久發(fā)展的保障與前提，決定了協(xié)同合作的程度。信任程度越高，政府間的合作意愿也就越強烈，合作的開展就越順利，反之則合作難度較大?？鐓^(qū)域協(xié)同治理過程中，合作通常以簽訂合作協(xié)議的方式達成，缺乏相應(yīng)法律法規(guī)的硬性約束，合作更加注重于地方政府的信任程度，因此，要實現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)同治理的長足發(fā)展必須培育政府間信任關(guān)系。

（二）拓寬公民參與渠道，促進多元主體共治

1、構(gòu)建多元化的合作主體網(wǎng)絡(luò)體系。贛州市與粵港澳大灣區(qū)之間的跨區(qū)域治理是多個城市間的跨區(qū)域合作，形成跨越轄區(qū)、邊界、地域、部門，多主體聯(lián)合參與的管理體系，因此需要在區(qū)域內(nèi)部構(gòu)建多元化的合作主體網(wǎng)絡(luò)體系。首先，充分發(fā)揮各方政府在合作推進過程中的引領(lǐng)作用，發(fā)揮其總攬全局、協(xié)調(diào)各方、組織聯(lián)絡(luò)和引領(lǐng)凝聚群眾的作用。其次，發(fā)揮社會組織參與區(qū)域合作治理的作用，實現(xiàn)區(qū)域治理的社會協(xié)同、公眾參與。最后，健全市場組織體系，發(fā)揮企業(yè)、商會組織等在市場資源配置中的作用，防止政府過度干預(yù)市場而導(dǎo)致的市場失靈現(xiàn)象。充分發(fā)揮民間組織在區(qū)域合作一體化中的重要作用，形成多元化的協(xié)調(diào)治理模式。

2、構(gòu)建跨區(qū)域協(xié)同治理共同體?？鐓^(qū)域協(xié)同治理共同體是指參與跨區(qū)域治理的各方主體基于共同利益出發(fā)，自覺形成的聯(lián)系緊密、相互促進且具有穩(wěn)定關(guān)系的群體。贛州市與粵港澳大灣區(qū)要實現(xiàn)長足發(fā)展必須要建立跨區(qū)域協(xié)同治理共同體。一方面加強府際學(xué)習(xí)和交往。在合作區(qū)域內(nèi)多組織、多層次、多樣化的交流互動活動，如區(qū)域發(fā)展研究論壇、區(qū)域合作研討會等。另一方面提高落后地區(qū)在跨區(qū)域協(xié)同治理共同體建設(shè)中的話語權(quán)。俗話說：“經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑”，在跨區(qū)域合作中誰的經(jīng)濟實力強，誰就擁有話語權(quán)，長此以往，落后地區(qū)的利益訴求無處表達，經(jīng)濟差距進一步拉大，跨區(qū)域協(xié)同治理共同體形同虛設(shè)，不利于跨區(qū)域的協(xié)同共治發(fā)展。

（三）健全協(xié)同治理機制，構(gòu)建良性共治格局

1、完善利益共享機制。跨區(qū)域地方治理中的利益協(xié)調(diào)是一項很復(fù)雜的工程，涉及到不同利益主體的不同利益需求。要實現(xiàn)不同地方政府之間的利益協(xié)調(diào)，一方面是構(gòu)建科學(xué)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工體系，為區(qū)域合作營造良好的競爭秩序，從而減少跨區(qū)域地方治理中不同地方政府之間因利益需求不同而產(chǎn)生的利益沖突和矛盾；另一方面是構(gòu)建統(tǒng)一的區(qū)域大市場，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，促進社會資源在不同經(jīng)濟主體之間的有效流通，從而使更多城市享受跨區(qū)域治理帶來的發(fā)展紅利。此外，跨區(qū)域治理過程中區(qū)域合作帶來收益共享的同時，其帶來的風(fēng)險也應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)。

2、推進法治協(xié)同機制。一是對區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有法律法規(guī)進行一個清理，對區(qū)域內(nèi)在招商引資、產(chǎn)業(yè)政策等方面不適應(yīng)不協(xié)調(diào)的地方性法規(guī)逐步廢除，對區(qū)域內(nèi)各城市之間法律規(guī)章中有沖突的部分進行協(xié)商；二是區(qū)域內(nèi)各城市之間要加強立法溝通，充分征求和尊重各城市的意見和建議，力求達成區(qū)域內(nèi)的一致認(rèn)可，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的共贏；三是由于區(qū)域內(nèi)涉及城市眾多，在立法協(xié)同方面可能存在一些阻礙，應(yīng)當(dāng)重視在立法協(xié)同過程中可能面臨的問題，組建立法協(xié)調(diào)機構(gòu)，促進區(qū)域政府間的法制協(xié)調(diào)。

3、暢通監(jiān)督制約機制。只要有公權(quán)力運行的地方，就應(yīng)當(dāng)建立并完善監(jiān)督制約機制。一是根據(jù)《贛州市對接融入大灣區(qū)建設(shè)實施方案》，研究制定《贛州對接融入大灣區(qū)建設(shè)工作督查方案》，將贛州市對接融入粵港澳大灣區(qū)工作規(guī)范化、制度化。二是省級政府應(yīng)當(dāng)加強對各市推進情況的監(jiān)督，定期或不定期地對于協(xié)作共治實際推進情況進行督查并給予反饋。三是市委、市政府與市發(fā)改委等相關(guān)主要部門，針對贛州市與粵港澳大灣區(qū)跨區(qū)域協(xié)同治理成立專門的監(jiān)督小組，推動跨區(qū)域協(xié)同共治的有效對接。

4、完善考核激勵機制。首先，建立績效評價體系要以區(qū)域合作的未來長期走向為指標(biāo)，重點考察贛州市與大灣區(qū)各城市整體的發(fā)展情況、社會效益和環(huán)境效益對贛州市與粵港澳大灣區(qū)協(xié)同共治的貢獻。其次，不將經(jīng)濟發(fā)展能力作為績效考評的唯一指標(biāo)，還要兼顧其經(jīng)濟發(fā)展的同時是否對區(qū)域整體帶來負(fù)效應(yīng)以及區(qū)域內(nèi)公眾對于跨區(qū)域協(xié)同治理的滿意度情況。最后，將區(qū)域協(xié)作能力納入績效考評的指標(biāo)體系，重點考察政府行為是否能夠促進區(qū)域合作建設(shè)，對只關(guān)注本轄區(qū)發(fā)展而忽視甚至阻礙區(qū)域合作的行為采取一定的懲罰措施。

綜上，贛州市融入粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展有利于充分發(fā)揮其省域副中心城市作用，成為江西省建設(shè)國家內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)的突破口，推動江西省跨越式發(fā)展，實現(xiàn)“作示范、勇爭先”目標(biāo)，從而助推中部崛起。隨著贛州市與粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展的不斷深入，跨區(qū)域合作的范圍與程度也逐漸深入，與此同時，合作中所存在的問題也逐漸顯露，如合作理念不銜接、制度差異、利益分配不均衡等諸多發(fā)展瓶頸。為此，地方政府應(yīng)當(dāng)深化一體化協(xié)同發(fā)展觀念，樹立“一榮俱榮，一損俱損”的合作理念。同時，摒棄“官本位”傳統(tǒng)思想，構(gòu)建多元化的合作主體網(wǎng)絡(luò)體系，完善區(qū)域一體化治理體系建設(shè)，形成信息共享、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的跨區(qū)域治理新模式。跨區(qū)域協(xié)同治理是贛州市與粵港澳大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的需要，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的的要求。要實現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)同共治，創(chuàng)新跨區(qū)域協(xié)同治理模式的目標(biāo)離不開各地方政府以及社會組織的共同努力。