□文/劉 磊 張 樂

（1.淄博市優(yōu)化營商環(huán)境服務中心 山東·淄博；2.山東第一醫(yī)科大學 山東·濟南）

［提要］ 營商環(huán)境優(yōu)化是提升區(qū)域競爭力、助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要舉措。筆者以淄博市為例，分析老工業(yè)城市依托營商環(huán)境改革促產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級顯著成效和主要做法，為各老工業(yè)城市轉(zhuǎn)型升級提供有益借鑒。

淄博市是國內(nèi)第16個工業(yè)總量過萬億元的城市，全國20個老工業(yè)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)之一，依賴重工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和豐富的礦產(chǎn)資源，本世紀初曾處在發(fā)展的“快車道”，但伴隨新舊動能轉(zhuǎn)換和資源枯竭，近年來，淄博經(jīng)濟增長放緩，在區(qū)域競爭中不利態(tài)勢明顯。區(qū)域營商環(huán)境是加劇區(qū)域發(fā)展未來差異的重要因素。市場環(huán)境、政務環(huán)境、法治環(huán)境、人文環(huán)境等“軟環(huán)境”則是決定地區(qū)營商環(huán)境競爭力的關(guān)鍵因素。為此，從2019年開始，淄博市連續(xù)三年實施優(yōu)化營商環(huán)境“一號改革工程”，堅持將營商環(huán)境優(yōu)化作為推動老工業(yè)城市轉(zhuǎn)型升級和贏得區(qū)域競爭優(yōu)勢的“制勝棋”，走出了一條由營商環(huán)境“重點突破”驅(qū)動城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型“全面突圍”的新路子。

一、淄博市營商環(huán)境優(yōu)化主要成效

（一）實施流程再造，政務服務效能進一步提升。一是審批流程進一步優(yōu)化。在全省率先推行綜合許可“一證化”改革，30多個行業(yè)實現(xiàn)“一窗通辦”“一次辦好”“一業(yè)一證”，涉企事項實現(xiàn)100%容缺受理，審批環(huán)節(jié)壓減71%。首創(chuàng)電子身份證、電子營業(yè)執(zhí)照全場景應用，減少企業(yè)群眾提報辦事材料40余萬份。二是審批效率進一步提高。全市600余項政務服務事項實現(xiàn)“指尖辦”“掌上辦”，313個事項實現(xiàn)“秒批”“秒辦”，600個事項實現(xiàn)即收即辦，353個事項實現(xiàn)“全市通辦”。三是審批時限進一步壓縮。工程建設(shè)項目全過程審批時限從240多個工作日壓減到85個工作日以內(nèi)。出口退稅平均辦理時長壓縮到1.4個工作日，僅為省規(guī)定時限的30%；淄博海關(guān)進出口整體通關(guān)時間分別為15.85小時和1.52小時，位居濟南關(guān)區(qū)前列。四是審批成本進一步降低。小型用水用氣工程接入零審批，交地即交證、交房即交證，不動產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記同時實現(xiàn)“水電氣暖網(wǎng)”協(xié)同過戶。為新辦企業(yè)免費提供稅控設(shè)備，新企業(yè)開辦實現(xiàn)“零費用”。

（二）減輕企業(yè)負擔，企業(yè)經(jīng)營成本明顯下降。實施各項減稅降費政策，全年減稅降費超過90億元。降低企業(yè)用電用能成本，全年為工商業(yè)企業(yè)減免電費2.7億元，落實階段性降低非居民天然氣銷售價格政策，減輕企業(yè)負擔1.37億元。在全省率先出臺支持企業(yè)復工復產(chǎn)、應急紓困的有關(guān)金融政策，全年累計向5，755戶小微企業(yè)提供紓困貸款擔保1.73億元；向59個高端人才及其創(chuàng)辦領(lǐng)辦企業(yè)發(fā)放“人才貸”2.6億元，數(shù)量和規(guī)模均居全省第1位；35家銀行建立無還本續(xù)貸企業(yè)名單，涉及企業(yè)2，108家。全面拓展“市智慧金融綜合服務平臺”功能，14，656家企業(yè)接入平臺，對接發(fā)放貸款2，616筆、307.42億元。持續(xù)健全公共資源交易平臺功能，在全省率先建設(shè)市、區(qū)兩級橫向涵蓋“4+N”交易業(yè)務、縱向貫通“1+7”平臺層級的工作格局。

（三）提升監(jiān)管水平，監(jiān)管更加公正高效。一是提升市場監(jiān)管精度。在全省率先實現(xiàn)“雙隨機、一公開”監(jiān)管全覆蓋，探索實施企業(yè)信用風險分類監(jiān)管制度，基本實現(xiàn)“對守信者無事不擾、對失信者利劍高懸”。二是創(chuàng)新信用“喚醒”服務。針對部分正常經(jīng)營企業(yè)因漏報或錯報年報被列入“黑名單”的問題，在全省首創(chuàng)信用“喚醒”服務，共喚醒和修復10，891家失信企業(yè)，占被列入企業(yè)總數(shù)的42%。三是增強政府誠信監(jiān)管力度。建立健全政務失信責任追究機制，杜絕“新官不理舊賬”的情況，目前全市無待治理的政府失信被執(zhí)行人記錄，無新增因政府責任導致的政府與企業(yè)糾紛案件。四是創(chuàng)新勞動力市場監(jiān)管。上線運行全國首個人社區(qū)塊鏈綜合應用平臺，發(fā)行上鏈7類社保數(shù)字資料，為群眾提供“全透明”“點對點”服務，開啟社保服務“智慧模式”。

（四）強化法治建設(shè)，社會法治環(huán)境更加公平有序。一是涉企案件執(zhí)法方面，實施輕微違法首次免罰制度，制定“不罰清單”“減罰清單”310項，最大限度地保障企業(yè)權(quán)益。二是涉企犯罪查辦方面，建立對企犯罪“零延遲”機制，確保打擊行動快速及時。開通查辦綠色通道，實現(xiàn)涉案資金快速凍結(jié)、涉案財物快速返還。三是涉企糾紛化解方面，探索民商事案件納入速裁團隊審理，簡易程序的民商事案件從開庭結(jié)束到發(fā)出書面判決平均用時3.7天。推動成立市級破產(chǎn)管理人協(xié)會，開創(chuàng)全國法院破產(chǎn)管理人市場化選任先河。扎實推進個人破產(chǎn)制度改革試點，助力企業(yè)家經(jīng)營性負債合理免責。

（五）完善公共服務，打造宜居宜業(yè)的城市生活環(huán)境。推動公共文化服務均等化，全市“三館一站”覆蓋率達100%。深化“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”改革，打造全民健康信息平臺和“健康淄博”一卡一碼通便民服務平臺。推進“互聯(lián)網(wǎng)+義務教育”，全市創(chuàng)客、閱讀等特色空間達150個，推動中小學體育場地向社會開放。出臺“人才金政37條”，實施“十萬大學生集聚計劃”。深入落實“關(guān)心關(guān)愛企業(yè)家十條意見”，市區(qū)兩級領(lǐng)導為企業(yè)協(xié)調(diào)解決發(fā)展難題2，100余項，建成城市榮耀廣場向100名優(yōu)秀企業(yè)家致敬，為185名企業(yè)家發(fā)放“淄博優(yōu)秀企業(yè)家榮耀卡”，確定首批83名城市合伙人。成功舉辦第16屆齊文化節(jié)、首屆淄博青島啤酒節(jié)、淄博麥田音樂節(jié)等一系列大型文化活動，出臺建設(shè)多彩活力的青年創(chuàng)業(yè)友好型城市的25條政策措施，淄博城市影響力吸引力不斷提升。

二、淄博市營商環(huán)境優(yōu)化主要做法

營商環(huán)境涉及面廣，各項工作艱巨復雜。淄博市主要從組織領(lǐng)導、政策保障、宣傳發(fā)動、督查考核等方面發(fā)力，確保了各項工作順利開展，取得成效。

（一）建立有力的組織領(lǐng)導體制。成立淄博市優(yōu)化營商環(huán)境領(lǐng)導小組，由市委書記、市長擔任雙組長，建立最高規(guī)格推進機制。領(lǐng)導小組主要職責是審議全市營商環(huán)境制度性文件以及協(xié)調(diào)解決全市優(yōu)化營商環(huán)境和推進政府職能轉(zhuǎn)變工作中的難點問題等。成立由市委、市政府分管領(lǐng)導擔任總召集人的營商環(huán)境工作專班，實行第一責任部門牽頭、相關(guān)責任部門配合、政府分管秘書長靠上主抓的工作機制，便于具體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決問題，推動落實各項改革任務。為配強工作力量，全國較早批復組建成立市級優(yōu)化營商環(huán)境服務中心，為正縣級公益一類事業(yè)單位。

（二）建立系統(tǒng)政策保障體系。連續(xù)三年制定實施全市優(yōu)化營商環(huán)境“一號改革工程”任務清單；連續(xù)兩年創(chuàng)新發(fā)布營商環(huán)境“以評促轉(zhuǎn)”試點方案；制定發(fā)布全市營商環(huán)境創(chuàng)新突破行動計劃方案、營商環(huán)境創(chuàng)新提升行動計劃方案。統(tǒng)籌加強配套政策制定，先后制定印發(fā)了《淄博市工業(yè)投資項目“1+N”審批制度改革實施意見》《關(guān)于實施流程再造推進“一窗受理、一次辦好”改革的實施意見》《關(guān)于進一步加快系統(tǒng)性制度創(chuàng)新推動流程再造的二十二條措施》《關(guān)于持續(xù)深入優(yōu)化營商環(huán)境的實施意見》，全市優(yōu)化營商環(huán)境改革整體制度架構(gòu)基本形成。

（三）實施廣泛的宣傳活動。將營商環(huán)境理論學習納入各級黨委（黨組）理論學習中心組學習和機關(guān)干部日常學習的必學內(nèi)容。連續(xù)三年召開優(yōu)化營商環(huán)境“一號改革工程”工作動員會，邀請深圳市政府發(fā)展研究中心、國家行政學院等專家學者作專題輔導報告。各級組織部門將營商環(huán)境理論學習作為淄博市“千名干部進名校”等各類干部培訓活動的核心課程。市直各部門將營商環(huán)境理論學習列入黨員自學和支部集體學習的指定內(nèi)容。在全市范圍內(nèi)開展優(yōu)化營商環(huán)境“大討論大反思大提升”活動，每個部門單位、每名機關(guān)干部認真開展學習討論、問題查擺、對照反思、整改提升。

（四）構(gòu)建完善的督查考核機制。加強過程督查，制定改革任務作戰(zhàn)圖，每月對照作戰(zhàn)圖中確定的時間節(jié)點，對相應改革任務進展情況開展一次全面督查。每季度召開一次改革調(diào)度推進會，對工作進展情況、存在問題進行分析通報，營造形成優(yōu)化營商環(huán)境改革比學趕超的濃厚氛圍。充分發(fā)揮考核評價的指揮棒作用。聚焦依法行政、綜合管理、行政服務等重點，連續(xù)2年組織企業(yè)代表對52個涉企市直部門單位工作進行評議。在市直部門績效考核中實行營商環(huán)境工作“一票肯定”，倒逼各級各部門把營商環(huán)境工作放在重要位置，扎實推進。

（五）率先開展全國營商環(huán)境“以評促轉(zhuǎn)”試點。為充分發(fā)揮營商環(huán)境對產(chǎn)業(yè)重構(gòu)的助力作用，2021年淄博市在全國先行開展優(yōu)化營商環(huán)境“以評促轉(zhuǎn)”（通過優(yōu)化營商環(huán)境評價促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級）試點工作，從突破建設(shè)項目審批繁瑣難點、傳統(tǒng)監(jiān)管模式堵點、金融要素保障痛點三個方面實施32項試點舉措、83條具體任務。2022年以來，為持續(xù)深化“以評促轉(zhuǎn)”試點，制發(fā)2022年度試點行動方案，從提升投資和建設(shè)便利度、增強要素資源保障能力、依法保護市場主體合法權(quán)益三個方面，再推出30項試點任務。試點工作推進一年來，淄博市圍繞破解老工業(yè)城市轉(zhuǎn)型升級瓶頸，探索出了一批走在全國、全省前列的創(chuàng)新經(jīng)驗，試點工作得到國家發(fā)展改革委充分肯定。

三、淄博市營商環(huán)境建設(shè)面臨的制約因素

與蘇浙滬深等先進地區(qū)相比，淄博市營商環(huán)境仍存在明顯差距。從淄博營商環(huán)境改革的實踐來看，老工業(yè)城市營商環(huán)境進一步發(fā)展存在以下幾點共性制約因素亟待破解：

（一）政策因素方面。一方面部分領(lǐng)域頂層政策設(shè)計缺失。營商環(huán)境所涉每一項工作都需要自上而下、上下聯(lián)動。部分工作因缺乏上級頂層制度、標準設(shè)計或法律法規(guī)支持，且受限于地市一級事權(quán)和職權(quán)，工作進一步深化、優(yōu)化受到制約。譬如，國家層面的信用立法缺失，地方推動信用體系建設(shè)工作缺乏充分有力的法律依據(jù)。盡管國家圍繞信用體系建設(shè)在公共信用信息制度、聯(lián)合獎懲制度等方面出臺了一系列政策文件，但多是指導性意見，約束力有限。另一方面部門事項因缺乏法律授權(quán)而無法開展。國務院發(fā)布營商環(huán)境創(chuàng)新試點的意見后，各地均積極對標學習北京、上海等試點城市經(jīng)驗做法，但由于缺乏上述試點城市相應的法律授權(quán)和事權(quán)，部分事項存在難以復制的情況。譬如，北京、上海等試點城市可探索建立市場主體除名制度，而淄博市則無法開展，一是因為企業(yè)名稱受法律保護，除名制與《企業(yè)名稱登記管理條例》不一致，沒有授權(quán)立法；二是除名制實施后，需要修改和完善公示系統(tǒng)和登記系統(tǒng)，地級市無權(quán)限。

（二）數(shù)據(jù)因素方面。行政審批服務數(shù)據(jù)尚未完全共享。在國家層面，公安、市場監(jiān)管、稅務等部門的自建業(yè)務專網(wǎng)不能實現(xiàn)互聯(lián)互通和共享共用，只能通過表單接口、單點登錄或鏈接跳轉(zhuǎn)的方式實現(xiàn)對接，國家部委的政務服務數(shù)據(jù)“各自為用”，不能有效歸集到政務服務平臺，對接難度較大。比如，“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺屬于國家有關(guān)部委開發(fā)建設(shè)，目前開放給地市一級的權(quán)限主要是各類監(jiān)管行為數(shù)據(jù)匯聚，缺乏對監(jiān)管行為數(shù)據(jù)分析的功能模塊，地市一級尚無法實現(xiàn)對數(shù)據(jù)的及時分析和有效應用，在一定程度上制約了監(jiān)管效能最大化發(fā)揮。再如，醫(yī)師執(zhí)業(yè)注冊、護士執(zhí)業(yè)注冊、醫(yī)療結(jié)構(gòu)執(zhí)業(yè)注冊信息屬于國家級系統(tǒng)，目前暫未實現(xiàn)共享，制約了城市政務服務應用場景的設(shè)計和開發(fā)。

（三）法治因素方面。法治營商環(huán)境是營商環(huán)境建設(shè)的底線，也是評價營商環(huán)境水平的重要標尺。目前，我國法治營商環(huán)境建設(shè)主要集中在商事糾紛非訴訟解決機制的建立和完善以及知識產(chǎn)權(quán)保護這兩方面。目前，法治營商環(huán)境還存在著突出短板。一是法律滯后于改革。法律制定程序的嚴謹和繁瑣，導致立法往往滯后于改革，出現(xiàn)“改革突進、法律追認”的局面，造成立法滯后于改革的斷檔期。二是缺乏符合老工業(yè)城市特色的營商環(huán)境評價體系。我國現(xiàn)行的營商環(huán)境評價指標體系主要以世界銀行發(fā)布的營商環(huán)境評價指標為基準，自2021年世界銀行暫停對各國營商環(huán)境評估后，國家發(fā)改委也并未組織全國范圍內(nèi)的營商環(huán)境評價，地市級營商環(huán)境評價暫時缺位。此外，現(xiàn)行營商環(huán)境評價體系中，缺乏能動態(tài)評估老工業(yè)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國民經(jīng)濟改善成效的指標，比如產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)業(yè)集群數(shù)量、新經(jīng)濟產(chǎn)值占比、三次產(chǎn)業(yè)比例、固定資產(chǎn)投資增幅、規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值增幅等。

四、老工業(yè)城市營商環(huán)境優(yōu)化建議

（一）將營商環(huán)境改革作為老工業(yè)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的可行路徑。從國家“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境總體部署來看，國務院出臺了優(yōu)化營商環(huán)境創(chuàng)新試點實施意見，在北京、上海等6個基礎(chǔ)條件成熟城市先行試點100余項改革舉措，試點成熟后將全面推廣，旨在全面、穩(wěn)步、有序推進改革，最大限度避免各部委改革政策不協(xié)同、各區(qū)域改革步調(diào)不協(xié)調(diào)的問題。對于老工業(yè)城市而言，自身財力、事權(quán)、資源稟賦與上述城市存在先天差距，在法律未授權(quán)，數(shù)據(jù)資源未開放的前提下，現(xiàn)階段并不具備全面對標實施國家試點改革的條件。因此，建議可對淄博市“以評促轉(zhuǎn)”的經(jīng)驗予以借鑒，將城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級換代與營商環(huán)境改革深度結(jié)合，在金融、審批、監(jiān)管等企業(yè)生命周期的關(guān)鍵點上重點發(fā)力，形成集成政策措施，探索切實可行的改革模式，實現(xiàn)保市場主體、惠實體經(jīng)濟、組產(chǎn)業(yè)集群、優(yōu)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的目的。

（二）探索建立適合老工業(yè)城市特點的營商環(huán)境評估體系。當前，國家營商環(huán)境評價將參評城市同歸在一起評價，老工業(yè)城市與蘇浙滬深等新興產(chǎn)業(yè)集中、經(jīng)濟總量較大的地市可比性不強，可參照城市經(jīng)濟體量、人口數(shù)量、產(chǎn)業(yè)屬性進行分檔分類，將產(chǎn)業(yè)屬性類似的城市列為一組進行評價。在評價指標設(shè)計上，建議充分考慮到特殊政策地區(qū)的差異性，比如國家級新區(qū)和國家營商環(huán)境創(chuàng)新試點城市特殊享受的法律授權(quán)，可委托國內(nèi)外著名評估機構(gòu)對標世界銀行最新標準、做好與國情結(jié)合文章，將地方經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型成效指標納入評價體系，并加大權(quán)重，充分體現(xiàn)“放管服”改革的優(yōu)越性。同時，要充分征求企業(yè)等利益主體意見，充分尊重民意，構(gòu)建中國特色的營商環(huán)境評價體系，給地方政府的營商環(huán)境建設(shè)指明方向。

（三）將營商環(huán)境作為“一號改革工程”，增強老工業(yè)城市發(fā)展內(nèi)生動力。按照黨的十九大和中央經(jīng)濟工作會議精神，優(yōu)化營商環(huán)境是政府提供公共服務的重要內(nèi)容。優(yōu)化營商環(huán)境既是政府職能轉(zhuǎn)變的主要工作，也是經(jīng)濟社會發(fā)展的迫切需要。下一步，淄博市可從以下幾個方面深化改革：一是持續(xù)優(yōu)化政務服務供給。繼續(xù)推行“一業(yè)一證”綜合改革。全面開展企業(yè)群眾全生命周期“一件事”改革。在行政審批領(lǐng)域探索開展“信用+審批”制度改革。全面推廣鎮(zhèn)村便民服務“三個三模式”等基層便民服務模式，拓展政銀（郵、商）合作網(wǎng)點范圍。全面推行“齊好辦項目管家”全鏈條服務，實行一對一幫辦代辦服務，為項目企業(yè)提供管家式服務。二是打造優(yōu)質(zhì)要素保障環(huán)境。全面推進區(qū)域性科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)金融高地建設(shè)，創(chuàng)新項目市場化融資機制，依托各類平臺載體，拓寬普惠金融覆蓋面。綜合運用多種政策工具，加快金融服務差異化探索，滿足不同層級、不同行業(yè)領(lǐng)域市場主體的金融需求。優(yōu)化公共資源交易管理，將平臺覆蓋范圍逐步擴大到自然資源、資產(chǎn)股權(quán)和環(huán)境權(quán)，開展農(nóng)村集體經(jīng)營性土地入市試點。三是加強精準監(jiān)管。深化企業(yè)信用風險分類監(jiān)管制度，建立新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式安全監(jiān)管“沙箱”。開展省級企業(yè)信用管理試點，實施企業(yè)信用管理示范創(chuàng)建工程。探索建立以“雙隨機、一公開”監(jiān)管為基礎(chǔ)、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”為支撐、包容審慎監(jiān)管為補充的新型市場監(jiān)管機制，暢通涉營商環(huán)境案件綠色通道，積極打造市場主體放心投資的法治環(huán)境。