虞崇勝

一、問題的緣起

2022年7月30日，廣東人大代表劉世興提出建議，對未履行疫情防控個人責(zé)任如核酸應(yīng)檢未檢人員、疫苗未全程接種人員的健康碼賦予藍(lán)碼管理。廣東衛(wèi)健委接到他的建議后明確表態(tài)稱對于這個建議暫時不予采納。〔1〕但是，這件事在網(wǎng)上引起熱議。有人特意對劉世興進(jìn)行熱搜，發(fā)現(xiàn)他是廣州市珠海區(qū)龍鳳街道社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心——又叫廣州市珠海區(qū)龍鳳街道疾病預(yù)防控制中心——的法人代表。由此，引發(fā)了一場關(guān)于人大代表為誰說話的討論。

大多數(shù)人認(rèn)為，所謂人大代表，應(yīng)該處處站在他所在社區(qū)居民的立場，提出對社區(qū)民眾有利的建議，而不是專門提對自己、對自己單位或者自己所在行業(yè)有利的建議。那些只為本單位本行業(yè)說話的代表，顯然不是人大代表，實(shí)在要說他們是代表，他們代表的也只是自己以及某個利益團(tuán)體的利益，不是普通群眾的利益。

曾幾何時，有人圍觀人大代表在人大會議上提出的建議，發(fā)現(xiàn)存在一個較為普遍現(xiàn)象，生產(chǎn)家電的為家電行業(yè)要政策，生產(chǎn)燃油車的為燃油車要政策，生產(chǎn)電動車的為電動車要政策，搞房地產(chǎn)的為房地產(chǎn)要政策，搞金融的為金融要政策……總之，幾乎所有代表都在為本單位、本行業(yè)要政策、提“建議”、造輿論。

每年“兩會”之際，伴隨著一些富有爭議性的代表提案曝光，引發(fā)輿論關(guān)于“人大代表到底代表誰？”“人大代表的代表性如何？”等問題的詰問，同時也吸引了越來越多學(xué)者從不同的角度對這些問題進(jìn)行學(xué)術(shù)性探討和研究。正是基于上述情況，本文試圖從法律規(guī)定和實(shí)際履職中人大代表的代表性問題作出初步研究，為人大代表角色、人大組織和人大制度性質(zhì)的精準(zhǔn)定位提供某些參考。

大家知道，我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家。由于我國地域廣闊、人口眾多且是多民族國家，人民當(dāng)家作主是通過人民代表大會來實(shí)現(xiàn)的。人民代表大會是代議制的一種形式。所謂代議制，是選民通過選舉代表行使人民權(quán)力的一種制度。代議制是社會分工的產(chǎn)物，也是現(xiàn)代民主政治的基本實(shí)現(xiàn)形式，沒有代議制就沒有現(xiàn)代民主政治。以前總有人以為直接民主比代議民主的程度高，但實(shí)際上在存在社會分工和民主技術(shù)條件不高的條件下，只有代議民主才是最有效的。代議機(jī)構(gòu)是代議制的組織載體，沒有代議機(jī)構(gòu)就沒有代議民主制。社會主義民主是民主發(fā)展的高級形態(tài)，社會主義民主同樣也需要一定的實(shí)現(xiàn)形式，如果沒有代議機(jī)構(gòu)作為組織載體，社會主義民主就是空話。正如列寧所言：“如果沒有代表機(jī)構(gòu)，我們不可能想象什么民主，即使是無產(chǎn)階級民主。”〔2〕

代議機(jī)構(gòu)是通過在其中活動的代表而運(yùn)作的，沒有代表(西方是議員)就沒有代議機(jī)構(gòu)。在我國政治體系中，代議機(jī)構(gòu)就是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。各級人民代表大會是我國的權(quán)力機(jī)關(guān)，而在各級人民代表大會中代表人民行使國家權(quán)力的就是各級人大代表。人大代表來自人民，由人民選舉產(chǎn)生，代表人民在人大機(jī)構(gòu)中為人民說話，發(fā)揮著人大代表的代表性作用。

人大代表的代表性，是人大代表的本質(zhì)屬性。人大代表是誰的代表，在實(shí)際工作中代表誰的利益，或者說人大代表是誰的代表和為誰說話，這就是人大代表的代表性的核心問題。是誰的代表和為誰說話是相互聯(lián)系又有所區(qū)別的兩個問題，人大代表的代表性就是通過這兩個問題及其相互關(guān)系體現(xiàn)出來，抓住了這兩個問題及其關(guān)系，就抓住了人大代表的代表性的關(guān)鍵。從一定意義上講，人大代表的代表性是人大制度的根本特性，也是人大制度的合法性來源。如果不搞清楚人大代表的代表性問題，就不可能充分發(fā)揮人大制度的作用。理解人大代表的代表性，主要從法律規(guī)定和實(shí)際履職兩個方面去把握。

二、 誰的代表：法律規(guī)定中的代表性

有人認(rèn)為，從我國法律現(xiàn)有的規(guī)定看，我國人大代表的代表性主要體現(xiàn)在獨(dú)立性、服務(wù)性和榜樣性三個方面。獨(dú)立性是指人大代表獨(dú)立地判斷本級人大行政區(qū)域內(nèi)人民的意志和利益，服務(wù)性和榜樣性則是為原選區(qū)選民服務(wù)并樹立守法的榜樣。但是，在具體的法律實(shí)踐中，人大代表的獨(dú)立性受到了極大的制約，同時，服務(wù)性和榜樣性僅僅具有宣示效應(yīng)。然而，由于缺乏具體的制度保障，選民對人大代表完全失去制約，使人大代表與選民的關(guān)系進(jìn)一步疏遠(yuǎn)?！?〕

坦率地說，以上說法并沒有抓住人大代表的代表性根本。人大代表的獨(dú)立性、服務(wù)性和榜樣性只是人大代表的某些特征，并沒有抓住誰的代表和代表誰的利益這兩個根本性問題，因此并不能精準(zhǔn)體現(xiàn)人大代表的代表性。人大代表的代表性不能師出無名。從根本上來說，人大代表的代表性不是自為的，而是法律賦予的。

為了給人大代表身份定位，我國憲法、人大組織法以及《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》(以下簡稱《代表法》)都有所規(guī)定。憲法規(guī)定，全國人民代表大會由省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)和軍隊(duì)選出的代表組成。這也就是說，全國人大代表是全國人大的組成人員，賦予了人大代表的國家權(quán)力機(jī)關(guān)成員身份和地位。全國人大組織法也規(guī)定，全國人民代表大會由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。嚴(yán)格來說，這里所說的“全國人民代表大會由民主選舉產(chǎn)生”，應(yīng)為“全國人民代表大會由全國人民代表大會代表組成，全國人民代表大會代表由選舉產(chǎn)生”。

改革開放后，鑒于人大代表在國家政治生活中的重要作用，全國人大專門制定了《代表法》。這個法律于1992年4月3日第七屆全國人民代表大會第五次會議通過，后經(jīng)2009年8月27日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議、2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議、2015年8月29日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議三次修訂。依據(jù)上述法律規(guī)定，人大代表的代表性主要體現(xiàn)為：

(一) 人大代表是全體人民的代表

根據(jù)以上法律規(guī)定，人大代表代表人民，這里所說的“人民”，既包括全國人民，也包本級和下級人民，即代表全體人民。人大代表作為一個總稱，是一種政治身份，代表全體人民的利益和意志。《代表法》第二條規(guī)定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表依照法律規(guī)定選舉產(chǎn)生。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項(xiàng)職權(quán)，參加行使國家權(quán)力。這里所說的“代表人民的利益和意志”，顯然是指全體人民的利益和意志。因此，首先必須確定人大代表是全體人民的代表。

(二)人大代表是各自選區(qū)或選舉單位的代表

人大代表是個總稱，是由各級各界各行各業(yè)的代表組成的，包括全國人大代表和地方各級人大代表。從人大代表的產(chǎn)生過程來看，他們是由不同的選區(qū)和選舉單位選舉出來的，并且受各自選區(qū)或選舉單位的約束。因此，他們又是各自選區(qū)或選舉單位的代表。

憲法要求，全國人民代表大會代表應(yīng)當(dāng)同原選舉單位和人民保持密切的聯(lián)系，聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務(wù)?！洞矸ā返诙粭l規(guī)定，縣級以上的各級人民代表大會代表，在本級或者下級人民代表大會常務(wù)委員會協(xié)助下，可以按照便于組織和開展活動的原則組成代表小組?？h級以上的各級人民代表大會代表，可以參加下級人民代表大會代表的代表小組活動?！洞矸ā返诙l規(guī)定，縣級以上的各級人民代表大會代表根據(jù)本級人民代表大會常務(wù)委員會的安排，對本級或者下級國家機(jī)關(guān)和有關(guān)單位的工作進(jìn)行視察。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表根據(jù)本級人民代表大會主席團(tuán)的安排，對本級人民政府和有關(guān)單位的工作進(jìn)行視察。代表在進(jìn)行視察期間，可以提出約見本級或者下級有關(guān)國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。被約見的有關(guān)國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或者由他委托的負(fù)責(zé)人員應(yīng)當(dāng)聽取代表的建議、批評和意見?！洞矸ā返谒氖艞l規(guī)定， 地方各級人民代表大會代表遷出或者調(diào)離本行政區(qū)域的，即終止其本地代表資格。

以上這些規(guī)定說明，人大代表不僅有各自活動區(qū)域，而且也要受到區(qū)域選舉單位的限制，一旦離開本行政區(qū)域，就不再是本區(qū)域的人大代表。

(三)人大代表是國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員

這一點(diǎn)十分重要。根據(jù)《代表法》的規(guī)定，人大代表是國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員。全國人民代表大會代表是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，地方各級人民代表大會代表是地方各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員。這種高度的政治概括，確定了人大代表的崇高政治身份和政治職務(wù)。

把人大代表界定為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，是有憲法根據(jù)的。憲法規(guī)定，全國人民代表大會由各省、自治區(qū)、直轄市和解放軍代表組成；全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)；地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)。因此，把人大代表定位為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，既有理論的依據(jù)，還有憲法的根據(jù)。

我國是社會主義國家，國家的一切權(quán)力屬于人民。人民是如何來行使屬于自己的權(quán)力的呢？這就需要借助一定的權(quán)力機(jī)關(guān)。憲法規(guī)定，人民通過選舉自己的代表，并由人民選舉出來的人大代表組成權(quán)力機(jī)關(guān)來集體行使國家權(quán)力。也就是說，人民把自己的權(quán)力委托給了人大代表，這些受人民委托的人大代表集合在一起組成了權(quán)力機(jī)關(guān)，并集體行使國家權(quán)力。因此，人大代表當(dāng)然就是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員。

國家權(quán)力機(jī)關(guān)的重要責(zé)任是把人民的意志轉(zhuǎn)變?yōu)閲业囊庵?，把黨的主張轉(zhuǎn)變?yōu)閲业闹鲝垼舜蟠碜鳛榉从橙嗣窭婧鸵庵镜妮d體，有責(zé)任通過執(zhí)行代表職務(wù)，履行代表職責(zé)，把人民的意志轉(zhuǎn)變?yōu)閲业囊庵荆腰h的主張轉(zhuǎn)變?yōu)閲业闹鲝?。也就是說，國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使權(quán)力是要通過人大代表執(zhí)行代表職務(wù)和履行代表職責(zé)來實(shí)現(xiàn)的。

憲法和《代表法》這樣的規(guī)定，不僅大大提高了人大代表在國家政治生活中的地位，同時也有助于進(jìn)一步激發(fā)人大代表的政治責(zé)任感和工作積極性。

(四)人大代表不是什么“獨(dú)立候選人”

早些年，網(wǎng)絡(luò)上傳出有人欲以“獨(dú)立候選人”身份參選基層人大代表，當(dāng)時全國人大有關(guān)人士明確表示，我國沒有“獨(dú)立候選人”的說法，所謂“獨(dú)立候選人”既沒有現(xiàn)實(shí)必要，也沒有法律依據(jù)。

根據(jù)我國憲法和選舉法規(guī)定，中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。我國選舉法對人大代表的選舉程序作出了明確規(guī)定。公民參選人大代表以及一切選舉活動，都必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，嚴(yán)格依法按程序進(jìn)行。

根據(jù)選舉法，任何公民參選不設(shè)區(qū)的市、區(qū)、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大代表，首先要在選區(qū)進(jìn)行選民登記，由選舉委員會對選民資格進(jìn)行審查和確認(rèn)；其次，要依法被推薦為代表候選人，按照選舉法規(guī)定，代表候選人由各政黨、各人民團(tuán)體聯(lián)合或者單獨(dú)提出，或者由各選區(qū)選民十人以上聯(lián)名提出；然后，代表候選人由選舉委員會匯總后交各該選區(qū)選民討論、協(xié)商，根據(jù)較多數(shù)選民意見確定正式代表候選人名單，必要時可以通過預(yù)選確定正式代表候選人名單；最后，由選舉委員會統(tǒng)一組織開展對代表候選人的介紹活動。

基于上述規(guī)定，我國不設(shè)區(qū)的市、區(qū)、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大代表候選人，只有由各政黨、各人民團(tuán)體和選民依法按程序提名推薦的“代表候選人”，經(jīng)討論、協(xié)商或經(jīng)預(yù)選確定的“正式代表候選人”，沒有所謂的“獨(dú)立候選人”，“獨(dú)立候選人”的說法沒有法律和事實(shí)依據(jù)。

由上可知，從法律的角度看，人大代表的代表性是相當(dāng)明確的，他們既是全國人民的代表，也是各選區(qū)和選舉單位的代表，但更為重要的是，他們是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組織人員，代表人民行使國家權(quán)力。在中國，沒有西方國家所謂“獨(dú)立候選人”之說，人大代表是要以人大組織為依托發(fā)揮作用的。

三、 為誰說話：在實(shí)際履職中的代表性

關(guān)于人大代表在履職中為誰說話的問題，或者說人大代表以什么身份說話的問題，在政治學(xué)界一直有一個經(jīng)典的爭論，即“作為一個政治行動者，代表究竟應(yīng)該成為選民指令的執(zhí)行者呢，還是具有獨(dú)立判斷和自主性的人？”〔4〕前者以委托說為基礎(chǔ)，認(rèn)為代表應(yīng)當(dāng)代表選民的利益，后者以獨(dú)立代表說為基礎(chǔ)，認(rèn)為代表對國家和公共利益的責(zé)任高于對選民利益的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自己的知識和經(jīng)驗(yàn)對公共利益作出獨(dú)立判斷。

人大代表能否為人民說話和如何為人民說話，是人大代表的代表性的根本性問題，也是中國全過程人民民主的重要環(huán)節(jié)。我們知道，民主具有形式和實(shí)質(zhì)的區(qū)分，科恩曾指出：“選舉、法院與憲法作為民主的手段可以起無法估量的作用，但它們還不是民主。如果把它們當(dāng)作民主，就是太注重形式，而忽略了它們?yōu)橹?wù)的那一過程的實(shí)質(zhì)?！?“民主的實(shí)質(zhì)比它的形式要重要得多?！薄?〕通過選舉而產(chǎn)生不同的選民“代表”以及治理社會的過程，屬于形式和程序的方面，這種形式之所以需要，是由于一般的民眾因知識、視域、利益、信息等限定，無法把握社會運(yùn)行的整體態(tài)勢和真實(shí)狀況，也難以確認(rèn)自身在社會利益關(guān)系中的地位并由此真正代表他們自己。這樣，由選民選出的政治人物來“代表”自身，就構(gòu)成了基于選舉的民主社會的運(yùn)行機(jī)制。麥迪遜已注意到這一點(diǎn)，并認(rèn)為在代議制下，“人民代表發(fā)出的公眾呼聲，要比人民自己為此集會，和親自提出意見更能符合公共利益”。〔6〕

從實(shí)際政治運(yùn)作的角度看，人大代表為誰說話，包括三個方面的內(nèi)涵：一是代表誰說話；二是以什么方式說話；三是說的話產(chǎn)生了什么影響。這三個方面集中體現(xiàn)了人大代表的代表性問題。如果依據(jù)上述人大代表代表誰的邏輯和要求，人大代表為誰說話包括以下三個層次。

(一) 為人民利益說話

人大代表，顧名思義，他既然是人民的代表，當(dāng)然要為人民說話。但在實(shí)際工作中，有的人大代表由于對其代表性認(rèn)識不足，在思想上和行動上并沒有為人民說話。

2012年1月，在佛山“兩會”南海區(qū)代表團(tuán)的分組討論時，人大代表方某在發(fā)言時談到，“百姓是教好的，不是養(yǎng)好的，就像溺愛的孩子不可能是孝子，溺愛的百姓也可能比較刁民?！薄?〕他的這種言論表明，他根本不是人民的代表，而是人民的父母。因此，在網(wǎng)絡(luò)上引起了軒然大波，并遭到廣大網(wǎng)民的質(zhì)疑。

又如，在廣東省人代會深圳代表團(tuán)的討論中，多位代表呼吁給公務(wù)員加薪。廣東省某人大代表認(rèn)為，在國外，法官的工資相當(dāng)高，所以很積極地承擔(dān)社會責(zé)任，而“我們的法官按行政級別，副處、處級，基本工資也就一萬元左右”。她甚至認(rèn)為，“公檢法的人才是弱勢群體”。〔8〕

上述這些呼吁固然有其針對性，反映了公務(wù)員待遇較低的現(xiàn)實(shí)問題。但是，作為代表人民利益的人大代表，則應(yīng)更多地關(guān)注人民群眾的切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，即使提出部分社會成員的利益問題，比如公務(wù)員加薪問題，也應(yīng)從人民整體利益的角度提出，而不能單純地為個人或某部分人利益說話。

為了避免人大代表利用代表地位為個人和小集團(tuán)撈取利益，《代表法》第二十三條規(guī)定， 代表根據(jù)安排，圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和關(guān)系人民群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，開展專題調(diào)研?！洞矸ā返谒氖鶙l更是明確規(guī)定，代表應(yīng)當(dāng)正確處理從事個人職業(yè)活動與執(zhí)行代表職務(wù)的關(guān)系，不得利用執(zhí)行代表職務(wù)干涉具體司法案件或者招標(biāo)投標(biāo)等經(jīng)濟(jì)活動而牟取個人利益。這些規(guī)定明確限定了人大代表所代表的利益范圍——為人民利益說話。

(二) 為選民利益說話

關(guān)于人大代表要不要為選民利益說話，目前理論界有幾種不同意見。有人認(rèn)為，應(yīng)從人大代表與選民的關(guān)系出發(fā)，通過對人大代表究竟代表誰以及代表什么這兩個問題的辨識來合理定位人大代表的角色，厘清代表性內(nèi)涵?！?〕也有人認(rèn)為，人大代表所代表的是選民的利益，而非選民本身，并且他們既然是特定選民選舉產(chǎn)生的，就應(yīng)當(dāng)對相應(yīng)的選民負(fù)責(zé)，只有充分代表好了各自選民和選區(qū)的利益才能升華為代表全體人民的普遍利益?！?0〕還有人提出，人大代表的代表性不只是體現(xiàn)在靜態(tài)方面，應(yīng)當(dāng)從結(jié)構(gòu)與職責(zé)兩個維度來把握：從結(jié)構(gòu)的維度看，人大代表是國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，他的作用是通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用體現(xiàn)出來的，如人大機(jī)關(guān)通過的法律和文件都凝聚著人大代表們的意見和建議；從職責(zé)的維度看，人大代表只有表達(dá)和反映了選民的利益和意志，履行作為人大代表的職責(zé)，才能得到選民的支持和肯定?！?1〕

人大代表是由選舉單位的選民選出的，理應(yīng)也必須為選民負(fù)責(zé)，為選民利益說話，這是人大代表的代表性的合法性基礎(chǔ)。但是，人大代表為選民利益說話，與為人民利益說話并不是沖突的，反而是一致的。因?yàn)槿嗣窭娌荒苁腔\統(tǒng)的，而是諸多選民利益構(gòu)成的。而選民的利益也不是與人民利益沖突的，而是人民利益的具體體現(xiàn)。“我國的人大代表應(yīng)當(dāng)以人民的利益和意志為活動準(zhǔn)則，同時，要反映原選區(qū)選民或者選舉單位的意見和要求?！薄?2〕所以，人大代表既要為人民說話，也要為選民說話，并且將兩方面統(tǒng)一起來，成為人民利益的代表者和選民利益的代表者。

(三) 為公共利益說話

人大代表要為人民利益說話，但是，人民是一個總體概念，只有將人民利益內(nèi)化為社會公共利益，人大代表為人民利益說話才能落到實(shí)處。

在社會主義制度下，人民利益與公共利益在總體上是可以相互替代的。因?yàn)樯鐣髁x制度是將人民利益置于最高位置的，而最高位置的利益如同普照的光，是不同社會群體都可以享受的，因而也就是公共利益。

然而，我國基層人大代表在履職過程中，由于角色意識模糊，加之選舉制度的問題，造成我國基層人大代表中榮譽(yù)型代表占據(jù)很大的比重，而能夠代表公共利益說話的責(zé)任型代表明顯不足。

學(xué)者魏姝通過對Q區(qū)人大代表角色的分析發(fā)現(xiàn)，基層人大代表的代表性呈現(xiàn)出兩種趨向：在消極代表性方面，基層人大代表表現(xiàn)出高度的精英化特征；在積極代表性方面，有超過60%的代表屬于榮譽(yù)型代表，真正責(zé)任型代表不足40%。通過對責(zé)任型代表提出的建議文本內(nèi)容分析進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，這些建議中絕大多數(shù)代表了選區(qū)利益或者公共利益，符合相關(guān)法律和現(xiàn)代代議制理論的角色期待，并且呈現(xiàn)出良性的發(fā)展趨勢，但也有近10%的建議僅代表了利益集團(tuán)利益，值得警惕和關(guān)注?！?3〕

榮譽(yù)型代表有一個共同的特點(diǎn)，就是將代表的榮譽(yù)性視為第一位的，而將代表的履職放在次要地位。比如，當(dāng)年著名數(shù)學(xué)家陳景潤是由天津選出的全國人大代表，但他與天津的選民基本沒有什么聯(lián)系，他自己也從來沒有在人大會議上發(fā)表意見和建議，只是在投票的時候投下贊成票，因?yàn)樗嘈盘峤煌镀钡娜诉x和決策都是正確的?！?4〕

從理論上說，不管是哪一級的人大代表，都應(yīng)該是代表公共利益的，否則就不能稱之為“公家人”或“人大代表”。科恩在《論民主》中指出：“代表制的原則可簡要地歸納為：一小部分人管理政府，這部分人對選舉他們的選民負(fù)責(zé)，他們的權(quán)力都來自選民。所有被選出的官員，不論在政府哪一部門任職，他們在管理政府的全部事務(wù)時，最終都是依據(jù)這一原則。”〔15〕學(xué)者楊國榮也指出：“從價值方向看，政治人物所‘代表’的，不應(yīng)是特殊的利益集團(tuán)，而應(yīng)當(dāng)是最廣大的人民：唯有真正‘代表’最廣大人民的根本利益，社會的治理過程才具有正當(dāng)性?！薄?6〕可見，為公共利益說話是人大代表的本份，是其代表性的內(nèi)在要求。

四、 如何發(fā)揮人大代表的代表性作用

學(xué)者魏姝通過對我國基層人大代表代表性的實(shí)然分析發(fā)現(xiàn)，基層人大代表中普遍存在代表性不足問題，具體表現(xiàn)為代表中“中共黨員多、非中共黨員少，干部多、群眾少，男的多、女的少”，“經(jīng)營管理者多、普通職工少，個體企業(yè)主多、社會弱勢群體少”，代表素質(zhì)偏低履職不力，批評建議不痛不癢，參會履職“走過場”，調(diào)研監(jiān)督“走馬觀花”，與選民交流渠道匱乏，等等。〔17〕應(yīng)該說，這些現(xiàn)象是我國基層人大代表中的普遍現(xiàn)象，是加強(qiáng)和完善人民代表大會制度必須著重解決的問題。

如上所述，人大代表的代表性，是指各級人大代表代表著全國各族人民的根本利益的一種屬性，即人大代表代表誰的利益，替誰說話。這種代表性主要體現(xiàn)在三個層次：一是人大代表與選民或選舉單位保持密切聯(lián)系，代表本選區(qū)人民的利益；二是代表在履行職務(wù)時，不僅要代表本選區(qū)利益，還要將本選區(qū)和本轄區(qū)利益有機(jī)聯(lián)系起來，實(shí)現(xiàn)兩者的最佳結(jié)合；三是不論哪一級人大代表，都要代表全國各族人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項(xiàng)職權(quán)，參加行使國家權(quán)力。要以人民的意志和意愿為活動準(zhǔn)則，以人民的利益為己任，成為人民群眾真正的政治代言人。

那么，如何才能充分發(fā)揮人大代表的代表性作用呢？應(yīng)該說，人大代表在人大會議上，投贊成票或投反對票都是人大代表的權(quán)利，也是履職的形式之一，問題不在于投不投反對票，而在于是不是代表人民的利益與意志。理性而不是感性的、依據(jù)于人民的利益和意志而不是依據(jù)個人的好惡去投票，既是人大代表的職責(zé)，也是作為人大代表的義務(wù)。 鑒于人大代表的現(xiàn)實(shí)情況和人大代表的代表性的內(nèi)在要求，發(fā)揮人大代表的代表性作用，需要從以下四個方面去改進(jìn)。

其一，提高人大代表的角色意識。

如前所述，人大代表是人民的代表，代表著人民的利益和意志；人大代表更是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，代表著人民行使國家權(quán)力。因此，各級人大代表首先都要明確人大代表的政治角色，承擔(dān)起應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，而不能僅僅將人大代表視為一種政治榮譽(yù)，忽略了人大代表的代表性這個專屬屬性。 這里需要提到的是，要提高人大代表的角色意識，需要將人大代表與人民代表區(qū)別開來。在給人大代表角色定位時，不要把人大代表直接叫作人民代表。在日常生活中，許多人沒有將人大代表與人民代表區(qū)別開來，從而導(dǎo)致人大代表角色意識模糊，不能充分發(fā)揮代表性作用。

人大代表的全稱是人民代表大會代表，比如全國人大代表是全國人民代表大會代表，省、自治區(qū)、直轄市人大代表是省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會代表，設(shè)區(qū)的市或自治州的人大代表是設(shè)區(qū)市或自治州的人民代表大會代表，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市人大代表是縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市的人民代表大會代表，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大代表是鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會代表。

人大代表是人民代表大會代表的簡稱，是一個特定的概念，是對一種專門職務(wù)的特稱，是一種政治身份，或者是一種政治角色。尤為重要的是，人大代表是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，人大代表的產(chǎn)生是要經(jīng)過嚴(yán)格的法律程序的，并肩負(fù)著相應(yīng)的法定職責(zé)。而人民代表則是一個內(nèi)涵寬泛的概念?！叭嗣瘛笨傮w上是一個政治概念，泛指擁護(hù)憲法的各階級、各階層和各人民群眾團(tuán)體、組織中的人。因此，凡是能代表一方面的人民群眾的個人，都可以被稱為“人民代表”，而不需要按國家法律程序選舉產(chǎn)生，也沒有相應(yīng)的法定職責(zé)。比如，出國訪問的工會代表、共青團(tuán)代表、婦聯(lián)代表都可以被視為中國人民的代表。又如，日常生活中人們推選的辦理各種具體事務(wù)的代表。人大代表理應(yīng)是人民的代表，但他們是以人民代表大會為依托的，不宜簡單地直接稱為人民代表。

其二，提高人大代表的履職能力。

隨著政治體制改革以及民主法治建設(shè)日益深入，人民代表大會制度改革和發(fā)展成為理論界及實(shí)務(wù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。其中，人大代表專職化問題成為熱烈討論的話題之一，學(xué)術(shù)界似乎在某種程度上達(dá)成人大代表專職化是人大制度發(fā)展方向的共識，但是，人大代表專職化是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及我國根本政治制度建構(gòu)的重大調(diào)整，在目前全面實(shí)現(xiàn)條件并不成熟。人大制度的健全和完善也是個循序漸進(jìn)的過程，現(xiàn)階段我們可以借鑒和汲取代表專職化的優(yōu)勢，在人大制度的現(xiàn)行整體框架下先行探索更具可行性和操作性的改革措施，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)人大制度建設(shè)。

總體上看，目前我國人大代表專職化的條件還不成熟，但人大代表專業(yè)化倒是改革發(fā)展的一個方向。人大代表來自不同地區(qū)、不同領(lǐng)域，如何最大程度地發(fā)揮他們各自所長，讓代表工作更加科學(xué)、高效和務(wù)實(shí)？這是近年來從中央到地方各級人大都在探索和思考的問題。2018年5月30湖南茶陵縣人大常委會第十一次會議審議通過了《茶陵縣第十七屆人大代表專業(yè)小組工作方案》，在原有按區(qū)域組建代表小組的基礎(chǔ)上，依據(jù)代表專業(yè)背景、工作特長、所從事的行業(yè)領(lǐng)域，組建五個代表專業(yè)小組，凝聚人大代表的集體智慧，以專業(yè)的精神、專業(yè)的形式、調(diào)研專業(yè)問題，開展專業(yè)監(jiān)督，讓人大代表履職走向“專業(yè)之路”，更好地發(fā)揮人大代表的主體作用，推動全縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?！?8〕這種提高人大代表專業(yè)化的做法，應(yīng)該普遍推廣和完善，借此提高人大代表整體的履職能力。

其三，加強(qiáng)選民對人大代表的監(jiān)督。

《代表法》對代表的權(quán)利和義務(wù)作出了明確規(guī)定，并且規(guī)定“選民或者選舉單位有權(quán)依法罷免自己選出的代表”，但是現(xiàn)實(shí)中由選民或選舉單位罷免代表的情況極少發(fā)生。這在一定程度上說明選民對代表的監(jiān)督制約嚴(yán)重不足。造成這種情況的原因是多方面的：首先，代表履職情況的公開性較差，例如選民很難了解代表們都提出了哪些建議和意見，其具體內(nèi)容是什么，更不用說在會議上的發(fā)言情況了；其次，選民缺乏與代表聯(lián)系的直接渠道，大部分地區(qū)人大代表的個人信息和聯(lián)系方式都是不公開的，這與人大代表的代表身份嚴(yán)重不符；最后，組織控制式的候選人提名方式也影響了選民關(guān)注、監(jiān)督代表的意識和積極性?，F(xiàn)實(shí)中，人大代表的責(zé)任機(jī)制是以主觀責(zé)任為主的，客觀責(zé)任的成分相當(dāng)稀薄。雖然客觀責(zé)任和主觀責(zé)任都是確保公職人員責(zé)任的重要途徑，但是沒有客觀責(zé)任作為基礎(chǔ)的主觀責(zé)任往往難以落實(shí)。

根據(jù)《代表法》的要求，建議從以下四個方面加強(qiáng)對人大代表的監(jiān)督。一是接受選民監(jiān)督。人大代表應(yīng)當(dāng)接受原選區(qū)選民或者原選舉單位的監(jiān)督，包括采取多種方式聽取人民群眾對代表履職的意見，回答原選區(qū)選民或者原選舉單位對代表工作和代表活動的詢問，以多種方式向原選區(qū)選民報告履職情況。二是執(zhí)行人大代表職務(wù)上的要求。人大代表應(yīng)當(dāng)正確處理從事個人職業(yè)活動與執(zhí)行代表職務(wù)的關(guān)系，不得利用執(zhí)行代表職務(wù)干涉具體司法案件或者招標(biāo)投標(biāo)等經(jīng)濟(jì)活動，牟取個人利益。三是接受選民或選舉單位罷免。選民或者選舉單位有權(quán)依法罷免自己選出的代表，被提出罷免的代表有權(quán)出席罷免該代表的會議提出申辯意見，或者書面提出申辯意見。四是必要時暫時停止執(zhí)行代表職務(wù)。因刑事案件被羈押正在受偵查、起訴、審判的，被依法判處管制、拘役或者有期徒刑而沒有附加剝奪政治權(quán)利，正在服刑的，就要暫停其執(zhí)行代表職務(wù)或終止該人大代表的代表資格。

其四，完善人大代表的行為規(guī)范。

人大代表作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，要參與本級國家權(quán)力的行使，負(fù)有重大的管理責(zé)任，享有崇高的政治榮譽(yù)。為了使他們不脫離群眾，能夠忠實(shí)地代表人民群眾的意志和利益，使他們不濫用“人大代表”的職權(quán)，積極地為人民群眾謀利，有的地方人大組織在《代表法》基礎(chǔ)上又制定了《人大代表守則》，具體規(guī)定了人大代表在會議期間的行為規(guī)范。目前這些守則還是很初步的，多側(cè)重政治上、職業(yè)上和如何開好人大會議等方面作了一些規(guī)定，以后還應(yīng)更多地從人大代表的代表性角度和人大代表人格道德上加以完善，加強(qiáng)對人大代表在閉會期間的行為管理，激發(fā)人大代表的代表性責(zé)任感和榮譽(yù)感，使人大代表真正成為遵守憲法法律，遵守公序良俗，遵守社會公德、職業(yè)道德、家庭美德的模范，進(jìn)一步提高人大代表素質(zhì)，發(fā)揮人大代表作用，展現(xiàn)人大代表風(fēng)采。