陳科霖 曾林妙

習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中指出，要加強人民當(dāng)家作主的制度保障，“積極發(fā)展基層民主，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機制，完善基層直接民主制度體系和工作體系?！弊鳛槿^程人民民主的重要組成部分，基層群眾自治制度體現(xiàn)了社會主義制度在基層民主領(lǐng)域的優(yōu)越性，是社會主義民主的重要有機組成部分。作為基層群眾自治這一中國特色社會主義基本政治制度的重要構(gòu)件，城市居民自治制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下推動城市基層政權(quán)建設(shè)、發(fā)揚社會主義民主、實現(xiàn)國家有效治理的重要形式，彰顯了新時代中國國家治理的制度優(yōu)勢。中華人民共和國成立以來，城市居民自治制度就在黨的領(lǐng)導(dǎo)下逐步建立起來。建國以來的第一個居民委員會——浙江省杭州市上城區(qū)上羊市街居民委員會——標(biāo)志著城市居民自治制度的確立，更成為了新中國基層民主的坐標(biāo)原點。隨著70余年的發(fā)展，城市居民自治制度在發(fā)展中不斷完善，并在完善中不斷創(chuàng)新與發(fā)展。但與此同時，部分基層居民自治實踐中諸如黨組織以上代下、過度包辦的職能“越位”，政府部門任務(wù)發(fā)包、考核異化的職能“錯位”，以及自治組織參與不暢、監(jiān)督乏力的職能“缺位”等“行政吸納自治”現(xiàn)象卻阻礙了城市居民自治制度內(nèi)在優(yōu)勢的發(fā)揮和治理效能的彰顯。新時代以來，城市居民自治制度在黨的領(lǐng)導(dǎo)下以全過程人民民主的形態(tài)進一步發(fā)展和完善，從而構(gòu)建起了城市基層以人民為中心的回應(yīng)式、參與式、協(xié)商式、監(jiān)督式基層自治體系〔1〕，并進一步以制度化的方式深化了基層群眾自治內(nèi)涵的發(fā)展。基于此，本文將在回顧對城市居民自治實踐模式的差異化類型學(xué)認(rèn)識的基礎(chǔ)上，進一步以“自我發(fā)展和完善”為主線，提煉認(rèn)識城市居民自治制度自我發(fā)展和完善的動力機制的多維視角，并在此基礎(chǔ)上進一步考察城市居民自治制度自我發(fā)展和完善的主線邏輯。最后，本文將就當(dāng)前學(xué)術(shù)界對城市居民自治制度的相關(guān)研究的不足進行回顧和反思。

一、城市居民自治實踐模式的差異化類型學(xué)認(rèn)識

居民自治模式是城市基層居民自治研究的重要內(nèi)容。從類型學(xué)層面看，學(xué)者基于不同的分類標(biāo)準(zhǔn)對居民自治模式展開研究，形成了一個龐大而復(fù)雜的城市基層居民自治實踐模式的類型體系。從數(shù)量維度看，已有城市基層居民自治實踐模式研究大體上形成了“兩類說”、“三類說”以及“四類說”等主要分類。

(一)基層居民自治模式的“兩類說”

部分研究者將城市基層居民自治模式劃分為兩種類型，形成關(guān)于基層居民自治實踐模式的“兩類說”。有學(xué)者基于城市社區(qū)治理權(quán)力的集中度，將城市社區(qū)治理模式劃分為單中心秩序和多中心秩序，其中單中心秩序強調(diào)的是公民社會理論的低度運用，而多中心秩序則是強調(diào)公民社會理論的高強度運用。〔2〕以此為基礎(chǔ)，逐漸衍生出了政府主導(dǎo)、“一核多元”、三社聯(lián)動等社區(qū)治理實踐模式。也有學(xué)者將中國城市治理歸結(jié)為傳統(tǒng)和創(chuàng)新兩大類，其中傳統(tǒng)模式包括政府主導(dǎo)型、自治型、混合型，創(chuàng)新模式包括協(xié)商式社區(qū)治理、復(fù)合式社區(qū)治理、互嵌式社區(qū)共治等?！?〕不過，“兩類說”側(cè)重于對已有城市基層居民自治實踐模式進行分類，而非對城市基層居民自治實踐的總結(jié)，因而“兩類說”僅僅是簡單的二次分類，無法全面了解城市基層居民自治的現(xiàn)狀和特點。正因為如此，在城市基層居民自治研究當(dāng)中，“兩類說”的說服力較為有限，多數(shù)學(xué)者持更為細(xì)致的“三類說”觀點。

(二)基層居民自治模式的“三類說”

主流的城市基層居民自治模式包括“行政導(dǎo)向”、“合作網(wǎng)絡(luò)”和“自治導(dǎo)向”三種。魏娜最早將我國城市社區(qū)治理模式劃分為行政型、合作型以及自治型三種治理模式?！?〕此后，“三類說”被用于解釋單位制解體后中國城市基層社會管理體系，包括行政主導(dǎo)型、自治型、混合型。部分研究者基于單一的劃分標(biāo)準(zhǔn)，總結(jié)出三種類型的城市基層居民自治模式。例如，有學(xué)者基于推動社區(qū)自治的動力機制將社區(qū)治理模式歸結(jié)為三大類型，即政府主導(dǎo)型、混合型以及自治型〔5〕；有學(xué)者從主體行動領(lǐng)域出發(fā)，將城市基層居民自治劃分為科層、市場、社群三種治理模式〔6〕。也有部分研究者基于雙重的劃分標(biāo)準(zhǔn)，總結(jié)出三種類型的城市基層居民自治模式。例如，有學(xué)者根據(jù)居民掌握社區(qū)事務(wù)的決定權(quán)和行動權(quán)的程度提出權(quán)威管制、給予服務(wù)和賦權(quán)增能等三種社區(qū)治理模式〔7〕；也有學(xué)者基于治理網(wǎng)絡(luò)擴展的方向和范圍以及協(xié)作形式兩個維度建構(gòu)出城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的三種基本類型，包括傳統(tǒng)型社區(qū)、協(xié)作型社區(qū)和行政化社區(qū)〔8〕。總體而言，多數(shù)學(xué)者支持城市基層居民自治的“三類說”，基于政府與社會關(guān)系總結(jié)出政府主導(dǎo)、居民自治以及政府與居民共治三種治理模式。

(三)基層居民自治模式的“四類說”

除了“兩類說”和“三類說”外，也有研究者將城市基層居民自治劃分為四種類型，形成所謂“四類說”。部分研究者基于單一的劃分標(biāo)準(zhǔn)，總結(jié)四種類型的城市基層居民自治模式。有學(xué)者運用社會資本理論總結(jié)出精英式治理、第三方治理、合作式治理與契約式治理等社區(qū)治理模式?！?〕也有部分研究者基于雙重的劃分標(biāo)準(zhǔn)，得出四種類型的城市基層居民自治模式。有學(xué)者從“居民自治”與“社區(qū)共治”兩個維度出發(fā)，將城市基層治理分為無自治無共治型、有自治無共治型、無自治有共治型和有自治有共治型四種類型〔10〕；也有學(xué)者根據(jù)“政府介入程度”和“社區(qū)自治程度”將社區(qū)治理模式歸結(jié)為自治型、協(xié)作型、行政型與放任型四種類型〔11〕。此外，也有部分研究者基于三重的劃分標(biāo)準(zhǔn)，得出四種類型的城市基層居民自治模式。有學(xué)者以地方政府、社會力量、創(chuàng)新項目為維度，總結(jié)出穩(wěn)定存續(xù)型、內(nèi)生動力持久型、階段性目標(biāo)主導(dǎo)型和治理效果不佳型等四種影響社會治理創(chuàng)新結(jié)果差異的主要路徑模式〔12〕?？傮w而言，政府介入程度和治理方式是四類說的主要劃分依據(jù)，形成的城市基層居民自治模式除了政府主導(dǎo)型和居民自治型，還包括共治、協(xié)作等城市基層居民自治模式。

二、城市居民自治制度發(fā)展動力機制的多維視角

作為中國基層治理研究的重要議題，城市居民自治方面的研究成果豐碩。隨著研究的逐步深入，如何推動城市居民自治制度的完善與發(fā)展？或者說城市基層自治制度完善發(fā)展的內(nèi)在邏輯是什么？這成為當(dāng)前城市居民自治研究關(guān)注的核心話題。總體而言，目前學(xué)術(shù)界就這一問題的探討主要聚焦于歷史制度主義、理性選擇分析、社會學(xué)文化分析、馬克思主義政治學(xué)以及后現(xiàn)代主義等視角，形成了路徑依賴論、利益互動論、社會資本論、制度優(yōu)勢論以及權(quán)力空間論等代表性觀點。

(一)基于歷史制度主義的路徑依賴論

路徑依賴論基于歷史制度主義分析，認(rèn)為城市居民自治制度的形成與發(fā)展來源于國家推動，國家能力是城市基層自治制度演變的源動力。有學(xué)者基于對1949-1954年歷史檔案的研究發(fā)現(xiàn)，國家實施街居制是基層社會形成的最大制度推動力〔13〕；對20世紀(jì)90年代以來“社區(qū)建設(shè)”運動的考察也發(fā)現(xiàn)，城市居民自治制度變革的內(nèi)在動力來源于國家而非居民自身〔14〕；對改革開放以來城市人民調(diào)解制度的考察發(fā)現(xiàn)，基層自治的發(fā)展道路是一種國家化路徑〔15〕。通過歷史分析發(fā)現(xiàn)，城市居民自治制度在與環(huán)境、政治以及實踐等因素的互動過程中，包括經(jīng)濟社會條件的變化、推行政治任務(wù)與行政事務(wù)的需要等〔16〕，逐漸形成了國家自上而下推動的制度慣性。與此同時，長期的國家管理也催生了民眾對政府的依賴性，期待政府幫助自己解決問題?！?7〕居民自治組織出現(xiàn)行政化和官僚化趨勢表明，國家通過資源汲取推動政權(quán)現(xiàn)代化建設(shè)而留下的制度慣性并未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。這種路徑依賴論認(rèn)為，制度慣性所形成對政府的路徑依賴是推動城市基層自治制度發(fā)展的主要動力，城市基層自治制度的完善有賴于國家自上而下的引導(dǎo)。

(二)基于理性選擇分析的利益互動論

源自理性制度主義學(xué)派的利益分析也是分析城市居民自治制度的重要理論視角。這方面研究側(cè)重從社區(qū)各方行動者的利益關(guān)系出發(fā)，將利益相關(guān)視為居民自治有效實現(xiàn)形式的動力基礎(chǔ)〔18〕，將社區(qū)治理視為各種利益相關(guān)者合作治理社區(qū)公共事務(wù)的過程〔19〕，形成了關(guān)于城市居民自治制度發(fā)展動力的“利益互動論”。利益互動論關(guān)注社區(qū)治理過程中行動者之間的利益競爭、博弈以及沖突等關(guān)系，如社區(qū)內(nèi)外部多元主體之間、自治組織與行政組織之間、積極分子與消極分子之間等。在利益互動論看來，各種社區(qū)治理主體均是具有追求自身利益最大化傾向的行動者，解決沖突的過程就是權(quán)衡各方利益的過程。對于政府的定位，利益互動論認(rèn)為國家退出不夠?qū)е戮游瘯冀K無法回歸群眾自治組織的定位〔20〕，但如果沒有權(quán)責(zé)型參與者的支持與干預(yù)社區(qū)自治可能會走向社會無序〔21〕。因此，利益互動論側(cè)重從治理工具選擇、基層公共事務(wù)及政府與市場企業(yè)、社會組織間關(guān)系等層面來探討基層政府的策略選擇及其制度邏輯。社區(qū)內(nèi)外不同行動者的利益偏好及利益關(guān)系所形成的行動邏輯推動了城市居民自治制度的自我完善與發(fā)展，不同主體之間利益博弈的結(jié)果是推動城市居民自治制度發(fā)展的主要動力。

(三)基于社會學(xué)文化分析的社會資本論

社會資本論將帕特南等人對社會資本的研究引入我國城市居民自治研究，關(guān)注以社區(qū)公共事務(wù)治理為內(nèi)容的集體合作行動及其對社區(qū)社會資本的生成作用，尤其與全球社區(qū)社會資本下降以及全球“社區(qū)復(fù)興運動”遙相呼應(yīng)的社會治理共同體話語，形成了關(guān)于城市居民自治制度發(fā)展動力的“社會資本論”。社會資本論側(cè)重借助社會學(xué)制度主義的文化分析方法，關(guān)注社區(qū)信任文化網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建及其對居民認(rèn)同感的促進作用。在社會資本論看來，改革開放后中國社區(qū)社會資本出現(xiàn)不斷弱化趨勢，社會資本是促進社區(qū)居民參與的重要動力機制〔22〕，在促進居民社區(qū)公共參與行為、化解基層治理集體行動困境、提升社區(qū)治理績效以及建設(shè)社會治理共同體等方面均具有積極影響〔23〕。研究發(fā)現(xiàn)，不同類型的社會資本在社區(qū)治理中的具體作用不盡相同，形成了共通性和特定性、水平型和垂直型、情感性和制度性等不同社區(qū)社會資本的類型學(xué)分析〔24〕。在如何培育社區(qū)社會資本問題上，學(xué)者提出了培育及建立城市居民和組織間的信任網(wǎng)絡(luò)、擴大社區(qū)公共資源以及培育社區(qū)文化等對策?！?5〕可見，在社會資本論看來，只有真正推動居民對社區(qū)事務(wù)的參與，才能增強居民對社區(qū)的認(rèn)同感以塑造社會資本，從而推動城市居民自治制度的完善與發(fā)展。

(四)基于馬克思主義政治學(xué)的制度優(yōu)勢論

制度優(yōu)勢論強調(diào)作為基層群眾自治三大板塊之一的基層居民自治是中國特色社會主義政治制度的重要組成部分，發(fā)揮基層居民自治的鮮明特點和制度優(yōu)勢，釋放社區(qū)治理效能以推動制度革新。制度優(yōu)勢論認(rèn)為基層居民自治制度的優(yōu)勢集中體現(xiàn)在黨建引領(lǐng)，強調(diào)將政黨從繁雜的基層行政事務(wù)中解放出來〔26〕，通過黨建引領(lǐng)政府與社會各司其職來構(gòu)建內(nèi)生性和主動性社區(qū)參與氛圍和場域，破解基層治理領(lǐng)域“被動參與”和“被動治理”的現(xiàn)實困境。對于黨建引領(lǐng)的制度優(yōu)勢，目前學(xué)界主要圍繞以下三個方面展開：一是政治優(yōu)勢，強調(diào)基層群眾自治是由社會主義市場經(jīng)濟基礎(chǔ)上形成的政治發(fā)展所推動，“政治建設(shè)”與“社會構(gòu)建”推動了社會再造目標(biāo)的完成〔27〕；二是組織優(yōu)勢，強大“強組織的低成本撬動”機制能夠有效克服規(guī)模與動員困境，憑借強大的政治勢能實現(xiàn)對基層治理碎片化的再組織化〔28〕；三是比較優(yōu)勢，強調(diào)黨委、政府、社會組織以及居民等主體所形成的線性關(guān)系和制度安排具有明顯的比較優(yōu)勢，在運行機制和治理功能方面具有“掌舵”、“增幅”以及“協(xié)同”等效應(yīng)〔29〕。制度優(yōu)勢論實際上從馬克思主義政治學(xué)出發(fā)，將社區(qū)治理納入黨和國家建設(shè)的總體目標(biāo)之中，認(rèn)為城市基層自治制度完善與發(fā)展的動力來源于制度本身所具有內(nèi)在優(yōu)勢。

(五)基于后現(xiàn)代主義的權(quán)力空間論

近年來，也有不少研究者融合?？碌热说暮蟋F(xiàn)代主義權(quán)力觀和西方馬克思主義空間論，形成了關(guān)于城市居民自治制度動力的“權(quán)力空間論”。權(quán)力空間論關(guān)注社區(qū)行動與空間的密切關(guān)聯(lián)，將權(quán)力空間視為推動城市居民自治制度形成及演化的根本動力。在權(quán)力空間論看來，城市的空間形態(tài)布局是權(quán)力運作與各種社會經(jīng)濟因素共同作用的產(chǎn)物，不同類型的社區(qū)內(nèi)因空間結(jié)構(gòu)與社會關(guān)系結(jié)構(gòu)的差異產(chǎn)生不同的治理結(jié)構(gòu)和治理機制，關(guān)注空間地位、空間權(quán)利和空間差異而非結(jié)構(gòu)論視角關(guān)注社區(qū)參與問題。在宏觀視角上，權(quán)力空間論關(guān)注權(quán)力結(jié)構(gòu)上的調(diào)整與變化，在中觀層次上關(guān)注不同權(quán)力主體之間結(jié)構(gòu)與關(guān)系的變化，在微觀面向上關(guān)注社區(qū)權(quán)力路徑的生成及其變化。權(quán)力空間論將社區(qū)治理視為國家權(quán)力與社會權(quán)利有序調(diào)適的過程，國家力量和各種社會力量在社區(qū)空間的博弈形塑了社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)〔30〕。不少研究者將這種權(quán)力空間分析運用于社區(qū)治理研究，如物業(yè)公司更換的社區(qū)深層權(quán)力秩序建構(gòu)機制、探討生活垃圾分類的居民參與空間、居住空間治理行動的合作困境以及社區(qū)公共服務(wù)平臺的“社會連接”問題等〔31〕。權(quán)力空間論的核心觀點為：社區(qū)秩序結(jié)構(gòu)的形成源于行動者對權(quán)力與空間的塑造，權(quán)力與空間之間的互動關(guān)系成為推動城市居民自治制度的重要動力。

三、城市居民自治制度自我發(fā)展和完善的主線邏輯

自20世紀(jì)80年代以來，城市居民自治研究在制度價值、組織結(jié)構(gòu)、運行機制以及參與主體等方面的關(guān)注趨勢均出現(xiàn)一定轉(zhuǎn)變。

(一)制度價值：從自治制度到治理制度

從制度價值層面看，城市居民自治研究存在“社區(qū)自治”與“社區(qū)治理”兩種取向之爭，前者主張建立以居民自治為核心的城市基層社會管理制度，后者側(cè)重形成多元主體共同參與的社會治理制度。作為社區(qū)建設(shè)的重要目標(biāo)，社區(qū)自治長期被視為培育基層社會自治能力的起點。桑玉成等人基于對五里橋的考察，將居民自治視為社區(qū)建設(shè)的基本方向〔32〕；費孝通先生基于城市社區(qū)內(nèi)外部差異，同樣將居民自治作為社區(qū)建設(shè)的重要目標(biāo)〔33〕。林尚立基于中國政治建設(shè)的戰(zhàn)略分析，認(rèn)為居民是決定城市基層群眾自治制度發(fā)展的重要力量。〔34〕研究也發(fā)現(xiàn)，改革開放以來我國城市居民自治朝著“高自治-高參與”的方向發(fā)展，日常工作完全由居委會自主決定，各種“自治事務(wù)”的比重越來越大?！?5〕可見，“居民自治”成為早期城市居民自治研究的基本價值共識，“自治制度”被視為城市基層社區(qū)建設(shè)的重要目標(biāo)。

不過，近年來城市居民自治研究的“治理話語”越來越濃厚，呈現(xiàn)出從“自治制度”到“治理制度”的轉(zhuǎn)變，學(xué)界普遍認(rèn)為“社區(qū)治理”更符合當(dāng)前中國城市基層社會管理現(xiàn)狀和發(fā)展需要。從黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革目標(biāo)到黨的十九屆四中全會對推進國家治理現(xiàn)代化做出戰(zhàn)略部署，“國家治理現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略定位日益清晰。由于中央對“實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一目標(biāo)的強調(diào)，研究者逐漸以“社會治理”替代“社會管理”，作為對“國家治理”戰(zhàn)略目標(biāo)的呼應(yīng)〔36〕。在完善國家治理制度的背景之下，學(xué)界的注意力逐漸從“居民自治”轉(zhuǎn)型“國家治理”，城市居民自治出現(xiàn)從自治制度到治理制度的研究轉(zhuǎn)向。與此同時，國外治理理念在我國基層領(lǐng)域的運用也推動了城市基層自治研究取向的轉(zhuǎn)變，“城市管理”被“城市治理”所取代，越來越多的學(xué)者從“治理制度”層面探討社區(qū)建設(shè)與發(fā)展問題，“社區(qū)治理”被視為社區(qū)建設(shè)的重要方向，向社區(qū)治理的轉(zhuǎn)變成為大勢所趨?！?7〕為此，有學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)歷了社區(qū)服務(wù)、試驗探索、全面深化，中國社區(qū)建設(shè)進入了社區(qū)治理階段?！?8〕

(二)組織結(jié)構(gòu)：從權(quán)威組織到多元組織

從組織結(jié)構(gòu)層面看，城市基層社會既有黨組織、居委會等復(fù)制政府科層制的權(quán)威性組織，也有逐漸形成包括社會組織、業(yè)委會、物業(yè)公司等內(nèi)在的多元性自治組織。“單位制”逐漸解體后，國家通過在社區(qū)設(shè)置權(quán)威性組織實現(xiàn)對城市基層社會的合法性控制，中國基層治理結(jié)構(gòu)仍是單中心權(quán)威秩序而非多中心自治秩序，以居委會為代表的權(quán)威組織受到學(xué)界的廣泛關(guān)注。學(xué)者普遍認(rèn)為，以居委會為載體的自治平臺是城市治理乃至國家治理的基石，居委會本質(zhì)上是基層政府派出的自治性質(zhì)機構(gòu)〔39〕。不過，具有的“雙重代理人”身份導(dǎo)致居委會在實際工作中更多扮演國家代理人的角色。盡管基層自治困境引發(fā)了國家主導(dǎo)的居委會變革，但“居站分離”改革并沒有給居委會帶來根本性變革，居委會仍舊是基層政府部門的代理組織，其權(quán)威色彩仍然濃厚。研究認(rèn)為，作為基層群眾性自治組織的居委會出現(xiàn)了行政化的傾向，基層政府在制度創(chuàng)新的壓力與慣習(xí)之下，為緩解治理主體的多元化要求與基層政府能力不足之間的矛盾采取了代理人再生產(chǎn)的行動策略，使得居委會復(fù)制了政府的科層特征成為“政府的一條腿或大管家”〔40〕。

經(jīng)過改革開放四十多年的發(fā)展，我國城市的街居制被社區(qū)制所取代，形成了社區(qū)內(nèi)多種組織并存的局面。當(dāng)前，社會治理普遍呈現(xiàn)主體多元化趨勢，除了社區(qū)權(quán)威組織和居民外，還包括各類社會組織、業(yè)主委員會、物業(yè)管理公司以及企事業(yè)單位等駐區(qū)單位，多元主體治理的格局勢在必行。有學(xué)者基于對1998-2019年北京市政府工作報告的共詞分析，發(fā)現(xiàn)多元共治成為基層治理的新趨向。〔41〕社區(qū)治理研究也逐漸體現(xiàn)出從居委會、基層黨委等權(quán)威組織向社區(qū)居民、業(yè)委會等內(nèi)部主體多元自治的視角轉(zhuǎn)換，研究者更關(guān)注多元主體在社區(qū)治理中的作用，將社區(qū)治理的過程理解為黨組織、政府、企業(yè)、社會組織與公民等多元主體共同合作治理社會的過程〔42〕?？梢?，從組織結(jié)構(gòu)層面看，相比早期城市居民自治研究聚焦居委會等權(quán)威性組織，隨著基層社會多元性的增強，社會組織、業(yè)委會以及物業(yè)企業(yè)等多元主體，成為當(dāng)前城市基層居民治理研究關(guān)注的重點，這也符合社區(qū)治理的制度價值取向發(fā)展趨勢。

(三)運行機制：從行政主導(dǎo)到黨建引領(lǐng)

從運行機制層面看，隨著基層黨組織在城市治理中扮演著越來越重要角色，城市居民自治研究呈現(xiàn)出從行政主導(dǎo)到黨建引領(lǐng)的趨勢變化，黨建引領(lǐng)成為當(dāng)前城市居民自治研究的熱點話題。相比農(nóng)村村民自治一開始具有較強的自發(fā)性，城市社區(qū)居民自治則更多是政府自覺推動的結(jié)果?；凇敖Y(jié)構(gòu)取向”“過程取向”“結(jié)果取向”三種方式評估我國城市社區(qū)發(fā)現(xiàn)，城市基層治理呈現(xiàn)著“強建設(shè)弱治理”的基本格局〔43〕。在政府有目的、有意識的建構(gòu)下，形成了行政主導(dǎo)型自治的運行機制。〔44〕但是，行政主導(dǎo)的治理模式卻衍生了社區(qū)治理行政化、內(nèi)卷化以及碎片化等問題，多數(shù)學(xué)者將其視為自治組織弱化、自治功能萎縮、自治制度空轉(zhuǎn)的制度性根源?！?5〕不過，近年來也有學(xué)者注意到行政化的另外一面，認(rèn)為行政性已成為城市基層治理的組織屬性和治理屬性的重要組成部分，社區(qū)居委會的行政化能夠形成“行政激活治理”現(xiàn)象〔46〕。

早期基層治理研究回避“基層黨建”問題，將其界定成一個政治問題而非學(xué)理問題，但黨建引領(lǐng)社區(qū)治理已成為新時代社區(qū)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的路徑選擇。相比行政主導(dǎo)治理模式強調(diào)風(fēng)險規(guī)避、事本主義和專業(yè)治理的效率邏輯，黨建引領(lǐng)治理模式通過政黨組織運用基礎(chǔ)性權(quán)力推動基層治理有效運作。中國共產(chǎn)黨通過立體化權(quán)力網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)對行政力量和社會力量的多層次有機整合，“構(gòu)成事實上的最終權(quán)力系統(tǒng)”〔47〕。因此，相比行政組織，黨組織是社區(qū)治理權(quán)力系統(tǒng)中更為關(guān)鍵的行動者。社區(qū)黨組織通過激活而非包辦社會，以政黨嵌入激發(fā)基層治理主體的活力實現(xiàn)基層社會治理秩序的再造，發(fā)揮了“主體補位”和“社會建構(gòu)”的雙層功能〔48〕?？梢?，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理是一種治理邏輯而非黨建邏輯，黨建引領(lǐng)取代行政主導(dǎo)成為當(dāng)前學(xué)界探討提升社區(qū)治理效能的重要運行機制，推動具有政治功能和組織功能的黨組織成為社區(qū)治理的核心能夠充分釋放基層居民自治的制度優(yōu)勢。

(四)參與主體：從精英視角到民主視角

從參與主體層面看，不同于基層鄉(xiāng)村治理研究從大眾參與到治理精英的轉(zhuǎn)向〔49〕，城市居民參與研究則越來越關(guān)注普通居民而非聚焦社區(qū)精英對社區(qū)公共事務(wù)的參與，呈現(xiàn)出從精英視角到民主視角的轉(zhuǎn)換。精英視角認(rèn)為社區(qū)精英是實現(xiàn)基層自治的重要力量，是發(fā)揮社區(qū)自治能動性的重要領(lǐng)導(dǎo)力量，社區(qū)精英的有效治理影響著中國城市治理體制變革的方向。社區(qū)精英治理模式是政府主導(dǎo)治理模式向居民自治模式轉(zhuǎn)變的過渡模式，通過互惠、聲望、信任、領(lǐng)導(dǎo)以及規(guī)范等機制，精英參與社區(qū)治理有利于激發(fā)社區(qū)居民參與自治的動力，社區(qū)精英在維護社區(qū)穩(wěn)定、維護居民利益以及推動社會發(fā)展等方面具有優(yōu)勢?！?0〕不過也有研究發(fā)現(xiàn)，精英參與只能生產(chǎn)社區(qū)的有限公共性，社區(qū)精英動員容易異化為只針對精英的動員，社區(qū)精英替代普通居民導(dǎo)致社區(qū)動員陷入內(nèi)卷化的困境，造成精英寡頭化、謀利化、派性化、懸浮化等問題?！?1〕

隨著精英參與基層居民自治弊端的逐漸暴露，不少研究者在參與主體上從精英視角轉(zhuǎn)向民主視角，關(guān)注普通公眾參與基層自治的民主價值與功效。民主視角認(rèn)為，居民自治就是發(fā)揚基層民主的過程，將居民自治視為推進基層民主的重點內(nèi)容〔52〕。隨著開放性、多元性等特征凸顯，我國社區(qū)自治步入民主治理階段〔53〕。不過研究發(fā)現(xiàn)，社區(qū)自治存在著主體廣泛性不足、自主性不夠和積極性不高等問題〔54〕。對于如何破解社區(qū)參與困境，基層居民自治研究呈現(xiàn)出從直接民主到協(xié)商民主的轉(zhuǎn)變。協(xié)商民主被視為提升社區(qū)參與效率的重要路徑，通過推動公眾參與并形成有效的社會協(xié)商，多元利益訴求得以有效聚合從而推進居民自治，協(xié)商民主治理機制塑造出社區(qū)治理與社區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動力?！?5〕值得注意的是，隨著中國民主話語建構(gòu)從“協(xié)商民主”轉(zhuǎn)向“全過程人民民主”，作為全過程人民民主重要體現(xiàn)的基層民主與“居民自治”的關(guān)系將成為今后民主參與視角研究關(guān)注的重點方向。

四、城市居民自治制度的研究反思

在廣大研究者的長期努力和深入耕耘下，城市基層居民自治研究取得明顯進步和豐碩成果，研究者們緊跟時代發(fā)展的步伐和國家戰(zhàn)略目標(biāo)的變化，學(xué)習(xí)借鑒國外最新理論動態(tài)，城市基層居民自治研究的分析框架愈發(fā)具體、理論視角愈加豐富、研究方法的科學(xué)性也得到明顯提升。不過，已有城市基層居民自治制度的研究在分析框架、理論視角以及研究方法的運用上仍存在一定缺陷，這也成為了今后城市基層居民自治制度研究值得進一步突破的重點方向。

(一)分析框架的二元對立傾向致使研究缺乏整體視角

國家與社會關(guān)系范式是傳統(tǒng)城市居民自治研究的主流分析框架，社區(qū)治理被視為國家與社會關(guān)系的濃縮，國家與社會關(guān)系是社區(qū)治理的放大。諸如行政與自治、政府與自治組織、管理與治理、權(quán)威管制與民主治理等分析框架均是對國家與社會關(guān)系范式的細(xì)化和操作化?！?6〕問題在于，社區(qū)的國家與社會關(guān)系范式研究并非為了研究社區(qū)本身，而是試圖通過對國家與社會關(guān)系的研究，將社區(qū)視為國家與社會的中介，去驗證國家與社會關(guān)系的某些重要論點和假設(shè)?！?7〕這種簡單化、操作化處理刻意隱藏了國家與社會關(guān)系范式的理論預(yù)設(shè)，形成了“國家”與“社會”在“基層”不期而遇的理想狀態(tài)，導(dǎo)致許多研究者對這一分析框架的運用不假思索”和“深信不疑”?！?8〕更為嚴(yán)重的是，這一分析框架往往將“國家”與“社會”視為相互對立的“二元”，這種二元區(qū)隔的分析思路延續(xù)到其他衍生分析框架之中，得出行政與自治的沖突、居委會與居民對立等結(jié)論。這種相對省事的分析思路一方面掩蓋了從具體社會行動者入手進行分析的視角，忽視了國家與社會之外還存在其他行動者，如政黨在國家與社會關(guān)系中的作用、物業(yè)公司在居委會與居民關(guān)系中的位置等；另一方面過于強調(diào)二元對立關(guān)系往往也忽視了不同行動者在特定情境下的合作、共謀等關(guān)系，也沒有注意到某些關(guān)系的強弱問題，較弱的相關(guān)者往往難以形成真正的對立與競爭。因此，未來城市基層居民自治研究在分析框架上對各種基于國家與社會關(guān)系范式所形成的二元沖突與張力要保持謹(jǐn)慎態(tài)度，應(yīng)該拋棄二元對立的研究傾向，深入分析它們之間的強弱關(guān)系、作用關(guān)系以及其他因素存在的可能性。

(二)理論視角的本土化不足致使經(jīng)驗與理論難以對話

隨著西方理論被介紹引進國內(nèi)，城市基層居民自治越來越成為驗證許多西方理論解釋力的重要土壤，形成了治理、社會資本、國家與社會等理論群落。其中，以“治理”為核心的理論群落包括治理理論、合作治理理論、多元治理理論、整體性治理理論、協(xié)作治理理論等；以“社會資本”為核心的理論群落包括社會資本理論、社區(qū)沖突理論、社會信任理論、政治認(rèn)同理論等；以“國家與社會”為核心的理論群落包括國家權(quán)力理論、公民社會理論、法團主義理論、協(xié)商民主理論、精英民主理論、參與式民主理論等。顯然，上述理論均來源于對西方特定經(jīng)驗的總結(jié)(尤其是歐美國家)，將這些理論運用于中國城市基層居民自治研究必須注意理論情境和場景的變化，尤其是中西方在政治制度體制、文化傳統(tǒng)思想等方面所存在的差異。此外，許多域外理論均帶有明顯的預(yù)設(shè)前提，直接套用預(yù)設(shè)前提不符合中國城市基層居民自治實踐的理論分析將出現(xiàn)“水土不服”問題。例如，西方治理理論將政府看作一個平等的主體與多元主體互動協(xié)商的結(jié)果，卻忽視了自治與政府管理責(zé)任之間的邊界，否定了“管理”理論對城市的重要作用。情境差異和預(yù)設(shè)沖突導(dǎo)致當(dāng)前城市基層居民自治研究的理論視角在適用度上無法自圓其說，不僅無法完成理論檢驗和對話的研究任務(wù)，推動城市基層居民自治理論研究的本土化之路也困難重重。因此，未來城市基層居民自治理論研究應(yīng)在差異化和本土化方面逐步深入，將西方理論與馬克思主義理論和中國具體實踐更好地融合起來，提升理論視角與中國實踐發(fā)展?fàn)顩r的契合度?！?9〕

(三)研究方法的豐富性不足致使研究結(jié)論代表性受限

在研究方法的選擇上，相比國內(nèi)其他社科領(lǐng)域研究，已有城市基層居民自治研究呈現(xiàn)出“實證多、質(zhì)性少”的可喜局面，因而往往被視為國內(nèi)社科界最有活力的研究領(lǐng)域。具體而言，質(zhì)性研究以歷史制度分析為主，通過對新中國成立后或改革開放以來中國社區(qū)治理發(fā)展過程的分析，總結(jié)中國城市居民自治的內(nèi)在邏輯和發(fā)展趨勢；實證研究則以案例分析為主，通過對個案的深入觀察和多案例比較，了解城市居民自治的運行機理和基本類型。值得注意的是，當(dāng)前城市基層居民自治研究在定量分析方面略顯薄弱，多數(shù)定量研究的數(shù)據(jù)僅僅來源于一個或若干個社區(qū)，缺乏全國或省級范圍內(nèi)的面板數(shù)據(jù)，因而通過定量分析所得之結(jié)論無法擺脫案例研究的局限性。此外，在案例選擇上，多數(shù)研究以發(fā)達地區(qū)(如上海、深圳、北京等)或基層治理創(chuàng)新的城市居民自治實踐為例，盡管這些案例往往代表城市基層居民自治的最新探索，卻忽視了其他地區(qū)(尤其是西部地區(qū))城市社區(qū)居民自治的實際情況，無法全面了解中國城市基層居民自治的總體樣貌，這也是導(dǎo)致這方面研究在類型學(xué)分析上過于簡單的重要原因。不過，近些年也有研究者關(guān)注農(nóng)村社區(qū)化或城市化中社區(qū)居民自治的實踐案例，這方面研究的開展有助于豐富城市基層居民自治研究的案例和方法論基礎(chǔ)。總體而言，要提高城市基層居民自治研究的信度和效度，應(yīng)在方法論和案例選擇上更注重豐富化，借助大樣本統(tǒng)計、政策文本分析以及扎根理論等方法以彌補案例研究所存在的不足。

五、結(jié)論與展望

通過上述對城市居民自治實踐模式的差異化認(rèn)識，以及城市居民自治制度自我發(fā)展和完善的動力機制的多維視角以及主線邏輯的系統(tǒng)梳理，可以發(fā)現(xiàn)：從類型劃分看，基于不同的劃分依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，目前對我國城市基層居民自治實踐模式形成了“兩類說”、“三類說”以及“四類說”等主要分類；從時間脈絡(luò)看，近年來城市居民自治研究在制度價值、組織結(jié)構(gòu)、運行機制以及參與主體等方面均呈現(xiàn)出一定轉(zhuǎn)變，制度價值從“自治制度”轉(zhuǎn)向“治理制度”、組織結(jié)構(gòu)從“權(quán)威組織”轉(zhuǎn)向“多元組織”、運行機制從“行政主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“黨建引領(lǐng)”、參與主體從“精英參與”轉(zhuǎn)向“民主參與”；從理論視角看，不僅馬克思主義、歷史制度主義以及理性選擇分析等傳統(tǒng)理論工具在城市居民自治研究中得到廣泛運用，社會學(xué)文化分析以及后現(xiàn)代主義等新興理論工具也被運用于分析城市居民自治制度發(fā)展完善的動力機制，形成了路徑依賴論、利益互動論、社會資本論、制度優(yōu)勢論以及權(quán)力空間論等代表性觀點。

不過，已有城市基層居民自治研究在分析框架、理論視角以及研究方法的運用上仍存在一定缺陷。從分析框架看，國家與社會關(guān)系范式是傳統(tǒng)城市居民自治研究的主流分析框架，諸如行政與自治、管理與治理、精英與民主等分析框架均是對這一范式的細(xì)化。但是，這一分析框架往往將“國家”與“社會”視為相互對立的“二元”，既忽視了國家與社會之外還存在其他行動者，如政黨在國家與社會關(guān)系中的作用、物業(yè)公司在居委會與居民關(guān)系中的位置等；也忽視了不同行動者在特定情境下的合作、共謀等關(guān)系及這些關(guān)系的強弱問題。從理論視角看，城市基層居民自治成為驗證許多西方理論的重要土壤，形成了治理、社會資本、國家與社會等理論群落。但是，這些理論均來源于對西方特定經(jīng)驗的總結(jié)(尤其是歐美國家)，將這些理論運用于中國城市基層居民自治研究必須注意理論情境和場景的變化，尤其是中西方在政治制度體制、文化傳統(tǒng)思想等方面所存在的差異。從研究方法看，相比國內(nèi)其他社科領(lǐng)域研究，已有城市基層居民自治研究呈現(xiàn)出“實證多、質(zhì)性少”的局面：質(zhì)性研究以歷史制度分析為主，通過歷史制度分析總結(jié)中國城市居民自治的內(nèi)在邏輯和發(fā)展趨勢；實證研究以案例分析為主，通過對個案的深入觀察和多案例比較了解城市居民自治的運行機理和基本類型。不過，多數(shù)案例研究以發(fā)達地區(qū)(如上海、深圳、北京等)或基層治理創(chuàng)新的城市居民自治實踐為例，卻忽視了其他地區(qū)(尤其是西部地區(qū))城市社區(qū)居民自治的實際情況，無法全面了解中國城市基層居民自治的總體樣貌。

結(jié)合當(dāng)前中國城市居民自治實踐的發(fā)展情況，未來研究可在以下三個方面實現(xiàn)突破。其一，在主體方面，作為城市居民自治研究的主流分析框架，國家與社會關(guān)系范式存在二元對立的風(fēng)險，忽視了它們之間所存在的共生關(guān)系。如果將這種關(guān)系映射到社區(qū)治理當(dāng)中，居委會等權(quán)威組織和其他多元性組織、行政與自治之間的關(guān)系，也不是對立而是一種共治關(guān)系。況且在國家與社會之間，“國家”代表的是中央政府，“社會”則代表普通民眾所組成的利益共同體，這其中還存在許多既不完全依附于“國家”也不代表“社會”的行動主體。其二，在結(jié)構(gòu)方面，無論“兩類說”還是“三類說”與“四類說”，均從主體視角出發(fā)形成政府主導(dǎo)、混合與自治等類型，對城市居民自治實踐各個主體之間利益關(guān)系及其演化缺乏分析。治理理論所形成的主體關(guān)系視角側(cè)重對社區(qū)治理各方行動者靜態(tài)關(guān)系結(jié)構(gòu)的描述，而利益關(guān)系則能夠深入分析各方行動者的動態(tài)關(guān)系結(jié)構(gòu)，探討城市居民自治制度完善發(fā)展的動力機制要關(guān)注社區(qū)中不同行動者之間的利益關(guān)系及其變化，以更全面客觀地理解社區(qū)居民自治的動態(tài)結(jié)構(gòu)。其三，在路徑方面，面對行政化、內(nèi)卷化、碎片化以及負(fù)擔(dān)過重等問題，研究者基于各種實踐創(chuàng)新案例提出了相應(yīng)的解決之道，如推動國家治理模式轉(zhuǎn)型、賦權(quán)居民、回歸社區(qū)本位、推動“非均衡依賴機制”變革等。但是，這些解決方案僅無法從整體上把握城市居民自治的“痛點”與“難點”，未來研究可以從宏觀、中觀與微觀三個層次出發(fā)進一步系統(tǒng)構(gòu)建推進新時代城市居民自治制度自我完善和發(fā)展的全面方案，從而真正將體現(xiàn)全過程人民民主的城市居民自治制度的內(nèi)在優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為新時代基層治理的強大效能。