孫彩紅

(1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué) 政府管理學(xué)院；2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 政治學(xué)研究所，北京 100732)

提要： 20世紀(jì)40年代中國(guó)共產(chǎn)黨開始實(shí)行的精兵簡(jiǎn)政政策，有經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)關(guān)鍵要素，也有國(guó)際環(huán)境與外部生存危機(jī)以及黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在核心要素，使這一政策發(fā)展為中國(guó)共產(chǎn)黨在政權(quán)建設(shè)和機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)域長(zhǎng)期堅(jiān)持的政策和原則。中華人民共和國(guó)成立后到21世紀(jì)初的精兵簡(jiǎn)政改革，也有經(jīng)濟(jì)困難和財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重的重要?jiǎng)右?。黨的十八大以來集中全面推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)改革，從精兵簡(jiǎn)政到簡(jiǎn)政放權(quán)的轉(zhuǎn)換發(fā)展有其經(jīng)濟(jì)邏輯、政治邏輯和社會(huì)邏輯。黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革”且簡(jiǎn)政放權(quán)居首位。結(jié)合完善發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)要求，針對(duì)財(cái)政和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，戰(zhàn)略統(tǒng)籌組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人員改革、治理流程方式創(chuàng)新和權(quán)力關(guān)系變革，實(shí)現(xiàn)“精兵簡(jiǎn)政放權(quán)”的三元整合與有機(jī)統(tǒng)一，推動(dòng)前瞻性改革，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供重要保障。

我國(guó)社會(huì)主義行政管理體制從建立到發(fā)展為中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，精兵簡(jiǎn)政的政策和原則一直貫穿其中。中國(guó)共產(chǎn)黨從20世紀(jì)40年代開始實(shí)行精兵簡(jiǎn)政政策有其邏輯動(dòng)因，該政策發(fā)揮了重大歷史性作用。習(xí)近平總書記在瞻仰延安革命紀(jì)念地時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要弘揚(yáng)偉大建黨精神，弘揚(yáng)延安精神，堅(jiān)定歷史自信，增強(qiáng)歷史主動(dòng)，發(fā)揚(yáng)斗爭(zhēng)精神，為實(shí)現(xiàn)黨的二十大提出的目標(biāo)任務(wù)而團(tuán)結(jié)奮斗?！盵1]精兵簡(jiǎn)政的政策就是黨在當(dāng)時(shí)中共中央所在地中心延安作出的重大決定，延安政權(quán)建設(shè)基本經(jīng)驗(yàn)和精髓需要繼承和創(chuàng)新。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和歷史階段推進(jìn)，進(jìn)入21世紀(jì)尤其是黨的十八大以來，中央政府全面推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)改革，黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步重申“深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革”，簡(jiǎn)政放權(quán)處于首位。結(jié)合歷史、面向未來，完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制改革要把精兵簡(jiǎn)政放權(quán)三元統(tǒng)合起來，實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一的協(xié)同性統(tǒng)籌性改革，為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供重要保障。

一、問題提出

精兵簡(jiǎn)政，起初是中國(guó)共產(chǎn)黨在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期為戰(zhàn)勝日本侵略者、克服財(cái)政經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重困難，在陜甘寧邊區(qū)實(shí)行的一項(xiàng)重大政權(quán)管理政策，后來發(fā)展成具有深遠(yuǎn)影響的政府體制改革。1942年，黨中央把實(shí)行精兵簡(jiǎn)政作為中心工作之一，當(dāng)時(shí)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員整編計(jì)劃力度空前，例如邊區(qū)政府本部減少人數(shù)占原有的24.5%，政府各廳、院、處的附屬機(jī)關(guān)，減少人數(shù)20.1%，各縣減少人數(shù)29%[2]。各抗日根據(jù)地積極執(zhí)行了精兵簡(jiǎn)政政策，減輕了人民負(fù)擔(dān)，解決了邊區(qū)政府財(cái)政困難，為加強(qiáng)政權(quán)建設(shè)、爭(zhēng)取抗戰(zhàn)勝利奠定了重要基礎(chǔ)。

中華人民共和國(guó)成立后多次推行精兵簡(jiǎn)政政策，把20世紀(jì)40年代黨中央提出精兵簡(jiǎn)政要達(dá)到的“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能、節(jié)約和反對(duì)官僚主義”五大目的中的“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”一直作為政府機(jī)構(gòu)和行政管理體制改革遵循的基本原則，2008年黨中央通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》把“精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能”作為首要原則。黨的十八大以來，在四個(gè)全面戰(zhàn)略布局之下，在黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中對(duì)“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”原則作了調(diào)整，強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)政放權(quán)要求以及職能優(yōu)化協(xié)同高效的原則，2018年中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》強(qiáng)調(diào)了以職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，提出改革機(jī)構(gòu)設(shè)置、優(yōu)化職能配置等要求。

我國(guó)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和陜甘寧邊區(qū)政府時(shí)期有翻天覆地的變化，且面臨的國(guó)際形勢(shì)也有顯著不同。觀察理論研究層面，關(guān)于精兵簡(jiǎn)政內(nèi)涵和邏輯如何在新的歷史條件下解讀與運(yùn)用方面的深入研究較少。檢索有關(guān)20世紀(jì)40年代精兵簡(jiǎn)政的已有研究，直接相關(guān)主題的文獻(xiàn)不足100篇，研究?jī)?nèi)容多數(shù)集中在精兵簡(jiǎn)政政策的提出、主要內(nèi)容、實(shí)施與效果或經(jīng)驗(yàn)啟示等方面[3]，研究視角有限。至于為什么后來精兵簡(jiǎn)政的政策和改革表述發(fā)生變化，對(duì)其內(nèi)在發(fā)展邏輯的研究更少。同時(shí)，關(guān)于精兵簡(jiǎn)政和簡(jiǎn)政放權(quán)的已有研究，分別側(cè)重從機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟(jì)改革領(lǐng)域開展研究，很少有將二者相結(jié)合的研究和對(duì)其發(fā)展轉(zhuǎn)變邏輯的研究。由此，對(duì)精兵簡(jiǎn)政和簡(jiǎn)政放權(quán)動(dòng)因與轉(zhuǎn)變邏輯的研究成為一個(gè)有意義的現(xiàn)實(shí)問題，結(jié)合歷史、面向未來，有利于中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制的改革和完善。本文以行政學(xué)為視角，結(jié)合政治和行政，聚焦分析精兵簡(jiǎn)政政策及其改革變化到轉(zhuǎn)向簡(jiǎn)政放權(quán)改革的邏輯。就完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)而言，行政體制改革要在全面推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)基礎(chǔ)上，針對(duì)當(dāng)前機(jī)構(gòu)人員和政府職能問題，把傳統(tǒng)精兵改革統(tǒng)一進(jìn)來，進(jìn)行前瞻性改革，實(shí)現(xiàn)精兵簡(jiǎn)政放權(quán)的三元整合協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。

二、中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)行精兵簡(jiǎn)政的基本驅(qū)動(dòng)因素和條件

中國(guó)共產(chǎn)黨的精兵簡(jiǎn)政政策在不同歷史時(shí)期有不同要求和具體措施，但其精神內(nèi)核和本質(zhì)具有共性。推行精兵簡(jiǎn)政政策或改革，其基本動(dòng)因、驅(qū)動(dòng)因素和黨的領(lǐng)導(dǎo)條件內(nèi)在相通。

20世紀(jì)40年代實(shí)行精兵簡(jiǎn)政政策，是中國(guó)共產(chǎn)黨抗日戰(zhàn)爭(zhēng)中克服物資匱乏和經(jīng)濟(jì)困難的重要政策。經(jīng)濟(jì)問題首要而關(guān)鍵，當(dāng)時(shí)解放區(qū)和陜甘寧邊區(qū)物力財(cái)力接近枯竭，經(jīng)濟(jì)到最困難關(guān)口，黨中央把解決財(cái)政經(jīng)濟(jì)問題提到政治高度。在正式全面實(shí)行精兵簡(jiǎn)政政策之前，黨中央已在減少人力節(jié)約財(cái)力方面進(jìn)行了一些探索。1940年8月，《中央關(guān)于各抗日根據(jù)地內(nèi)節(jié)省人力物力堅(jiān)持長(zhǎng)期抗戰(zhàn)的指示》對(duì)黨政軍人員規(guī)模比例提出要求。1941年，在陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會(huì)提案中，李鼎銘指出“政府應(yīng)徹底計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，實(shí)行精兵簡(jiǎn)政主義，避免入不敷出、經(jīng)濟(jì)紊亂之現(xiàn)象”[4]7，同時(shí)提出了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的五條措施。1941年11月，中共中央政治局召開會(huì)議，毛澤東肯定了精兵簡(jiǎn)政這一提案，說：“一是切中時(shí)弊，指出了我們的毛病；二是找到了對(duì)癥藥，也就是解決問題的辦法?！盵5]此后中共中央發(fā)出指示，把精兵簡(jiǎn)政確定為1942年全黨全軍中心工作之一。精兵簡(jiǎn)政工作在陜甘寧邊區(qū)和各抗日根據(jù)地開展起來，在精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能、節(jié)約和反對(duì)官僚主義等方面取得了明顯成效，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)結(jié)果方面，邊區(qū)直屬機(jī)關(guān)從35個(gè)減至22個(gè)。稅局、稅所從95個(gè)減至65個(gè)。銀行辦事處9個(gè)全部撤銷。人員精簡(jiǎn)方面，通過邊區(qū)辦公廳和各廳合署辦公，辦公廳、民政廳、財(cái)政廳、建設(shè)廳、教育廳和物資局共有人員469個(gè)，合署辦后，就只有279個(gè)，計(jì)減去190個(gè)，占原有人數(shù)40%強(qiáng)[6]423。精兵簡(jiǎn)政的推行改善了各級(jí)政府機(jī)構(gòu)和政權(quán)建設(shè)，提高了工作效能和戰(zhàn)斗力，為奪取抗日戰(zhàn)爭(zhēng)最后勝利提供了重要組織基礎(chǔ)和物質(zhì)基礎(chǔ)。當(dāng)時(shí)精兵簡(jiǎn)政政策有著特定歷史條件和邏輯，主要包括以下三點(diǎn)。

(一)解決財(cái)政危機(jī)和經(jīng)濟(jì)困難是實(shí)行精兵簡(jiǎn)政政策的關(guān)鍵動(dòng)因

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期共產(chǎn)黨已面臨著經(jīng)濟(jì)困境，特別是1940年底，國(guó)民黨軍隊(duì)占領(lǐng)了邊區(qū)某些地方并實(shí)行經(jīng)濟(jì)封鎖，造成貨物短缺和物價(jià)上漲，使得軍隊(duì)和政府開支增長(zhǎng)。1941年和1942年是抗日戰(zhàn)爭(zhēng)期間根據(jù)地最困難時(shí)期，日本侵略軍進(jìn)攻和國(guó)民黨包圍使根據(jù)地陷入困境。共產(chǎn)黨亟須應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)和克服經(jīng)濟(jì)困難，是精兵簡(jiǎn)政的一個(gè)關(guān)鍵動(dòng)因。

1942年，毛澤東在《一個(gè)極其重要的政策》中論述了精兵簡(jiǎn)政是克服經(jīng)濟(jì)財(cái)政困難的一項(xiàng)極其重要政策，他分析了面臨的矛盾困境，“根據(jù)地已經(jīng)縮小，在今后的一個(gè)時(shí)期內(nèi)還可能再縮小，我們便決然不能還像過去那樣地維持著龐大的機(jī)構(gòu)。在目前，戰(zhàn)爭(zhēng)的機(jī)構(gòu)和戰(zhàn)爭(zhēng)的情況之間已經(jīng)發(fā)生了矛盾，我們必須克服這個(gè)矛盾”[7]882，這個(gè)主要矛盾被毛澤東比喻為“魚大水小的矛盾”，克服這個(gè)矛盾是戰(zhàn)勝敵人的重要條件。黨中央提出精兵簡(jiǎn)政政策是克服經(jīng)濟(jì)困難的重要政策，各抗日根據(jù)地必須充分認(rèn)識(shí)這一矛盾并付諸行動(dòng)。在政治和行政領(lǐng)域，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)及其人員是減少政府開支的一個(gè)重要途徑，可推動(dòng)解決陜甘寧邊區(qū)和敵后根據(jù)地的財(cái)政經(jīng)濟(jì)困難。

(二)國(guó)際環(huán)境和生存危機(jī)是精兵簡(jiǎn)政政策的重要外部驅(qū)動(dòng)力

共產(chǎn)黨實(shí)行精兵簡(jiǎn)政政策有著外部政策環(huán)境，特別是抗日戰(zhàn)爭(zhēng)國(guó)際環(huán)境和國(guó)際壓力已經(jīng)使政權(quán)面臨生死存亡的生存危機(jī)，生存壓力和堅(jiān)決抗戰(zhàn)到底成為被迫改革的外部驅(qū)動(dòng)力。

中國(guó)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)轉(zhuǎn)入戰(zhàn)略相持階段后，日本侵略者在繼續(xù)堅(jiān)持滅亡中國(guó)總方針下，調(diào)整了侵華戰(zhàn)略。在軍事上日軍基本停止對(duì)正面戰(zhàn)場(chǎng)戰(zhàn)略性進(jìn)攻，采取以保守占領(lǐng)區(qū)為主的方針，使這些地區(qū)成為其擴(kuò)大侵略戰(zhàn)爭(zhēng)的基地。日本侵略者打擊中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的敵后抗日根據(jù)地，實(shí)行嚴(yán)密封鎖、連續(xù)掃蕩以及殘酷的“三光”政策，使抗日根據(jù)地面積縮小?！皬?938年11月到1940年底，僅華北地區(qū)日軍出動(dòng)千人以上的大規(guī)?！畳呤帯陀?09次，使用兵力總計(jì) 50萬(wàn)人以上?！盵8]1941年，日本挑起太平洋戰(zhàn)爭(zhēng)，加緊了對(duì)中國(guó)侵略封鎖，大肆摧殘抗日根據(jù)地賴以堅(jiān)持的人力物力，企圖徹底摧毀抗日根據(jù)地的一切生存條件，導(dǎo)致根據(jù)地生產(chǎn)遭到嚴(yán)重破壞，中國(guó)共產(chǎn)黨處于極其艱難時(shí)期。與此同時(shí)，國(guó)民黨頑固派在1939年到1941年先后發(fā)動(dòng)兩次反共高潮，加劇了中國(guó)共產(chǎn)黨的嚴(yán)峻困境。

國(guó)際環(huán)境和外部生存壓力所迫，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)任務(wù)發(fā)生巨大變化，中國(guó)共產(chǎn)黨必須實(shí)行精兵簡(jiǎn)政政策，用精練和強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)對(duì)付敵人。毛澤東說：“何以對(duì)付敵人的龐大機(jī)構(gòu)呢？……我們八路軍新四軍是孫行者和小老虎，是很有辦法對(duì)付這個(gè)日本妖精或日本驢子的。目前我們須得變一變，把我們的身體變得小些，但是變得更加扎實(shí)些，我們就會(huì)變成無(wú)敵的了?！盵7]882-883這種辯證法思維和解決問題的方法顯示了其強(qiáng)大生命力，也突顯了精兵簡(jiǎn)政實(shí)質(zhì)及其應(yīng)對(duì)國(guó)際生存危機(jī)的重要作用。

(三)20世紀(jì)后半葉精兵簡(jiǎn)政改革有財(cái)政困難的經(jīng)濟(jì)因素驅(qū)動(dòng)

中華人民共和國(guó)成立后到21世紀(jì)之前的政府機(jī)構(gòu)改革，一個(gè)重要因素是經(jīng)濟(jì)財(cái)政困難。這一歷史階段財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模和支出超過財(cái)力水平，加上推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，要通過政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員來減少政府開支，解決經(jīng)濟(jì)困難。

1949年中華人民共和國(guó)成立后，為解決經(jīng)濟(jì)財(cái)政困難，中央作出節(jié)減國(guó)家機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)和精兵簡(jiǎn)政運(yùn)動(dòng)的決定。1950年3月，政務(wù)院頒布了《關(guān)于統(tǒng)一國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定》。1950年6月，黨的七屆三中全會(huì)上毛澤東作了題為《為爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況的基本好轉(zhuǎn)而斗爭(zhēng)》的報(bào)告，把“國(guó)家機(jī)構(gòu)所需經(jīng)費(fèi)的大量節(jié)減”作為獲得財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況根本好轉(zhuǎn)的三個(gè)重要條件之一，這是20世紀(jì)50年代實(shí)行精兵簡(jiǎn)政運(yùn)動(dòng)的一個(gè)重要經(jīng)濟(jì)動(dòng)因。1951年12月，中共中央下發(fā)《關(guān)于實(shí)行精兵簡(jiǎn)政、增產(chǎn)節(jié)約、反對(duì)貪污、反對(duì)浪費(fèi)和反對(duì)官僚主義的決定》，“三反”運(yùn)動(dòng)在全國(guó)展開，精兵簡(jiǎn)政、增產(chǎn)節(jié)約成為全黨的中心任務(wù)。此后政務(wù)院決定了調(diào)整中央和地方國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置與緊縮編制規(guī)定，開展精簡(jiǎn)節(jié)約運(yùn)動(dòng)。1955年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好國(guó)家機(jī)關(guān)精簡(jiǎn)工作的指示》，要求各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和各企事業(yè)單位都必須本著“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、緊縮編制、調(diào)整干部”方針，實(shí)事求是精簡(jiǎn)整頓。

20世紀(jì)60年代初經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期，出現(xiàn)財(cái)政赤字是精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)的重要經(jīng)濟(jì)原因。“1961年4月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)中央精簡(jiǎn)干部和安排勞動(dòng)力五人小組《關(guān)于調(diào)整農(nóng)村勞動(dòng)力和精簡(jiǎn)下放職工問題的報(bào)告》。到1963年6月，全國(guó)共精簡(jiǎn)職工1887萬(wàn)人，減少城鎮(zhèn)人口2600萬(wàn)人。”[9]1961年12月，在中央工作會(huì)議上，周恩來提出1962年進(jìn)行全面調(diào)整八項(xiàng)任務(wù)，第二項(xiàng)就是強(qiáng)調(diào)堅(jiān)決減人，“這回要下狠心，首先是各部，按工交、基建、財(cái)貿(mào)、農(nóng)林水、行政各個(gè)口子摸，非要把綜合生產(chǎn)能力跟減人的數(shù)目定下來不可”[10]。為扭轉(zhuǎn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)困難局面，周恩來強(qiáng)調(diào)了精兵簡(jiǎn)政的重要性，簡(jiǎn)政和精兵必須同時(shí)進(jìn)行，精兵簡(jiǎn)政成為經(jīng)濟(jì)調(diào)整工作和克服困難的一項(xiàng)根本性措施。

改革開放初期到90年代的精兵簡(jiǎn)政改革，經(jīng)濟(jì)動(dòng)因有兩方面驅(qū)動(dòng)力：一方面，通過精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員減掉政府權(quán)力，把權(quán)力下放給企業(yè)、讓企業(yè)有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。黨的十一屆三中全會(huì)決定中指出“應(yīng)該著手大力精簡(jiǎn)各級(jí)經(jīng)濟(jì)行政機(jī)構(gòu)，把它們的大部分職權(quán)轉(zhuǎn)交給企業(yè)性的專業(yè)公司或聯(lián)合公司”[11]，改革目的與經(jīng)濟(jì)體制改革要求相適應(yīng)。鄧小平強(qiáng)調(diào)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和權(quán)力下放有關(guān)，“現(xiàn)在機(jī)構(gòu)臃腫，有的部委據(jù)說有上萬(wàn)人，必須精簡(jiǎn)。否則，這么多人，就要當(dāng)‘婆婆’，攬權(quán)”[12]。由此，必須進(jìn)行精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員這場(chǎng)革命。另一方面，也是更為重要的，即經(jīng)濟(jì)困難和財(cái)政負(fù)擔(dān)產(chǎn)生的動(dòng)因。20世紀(jì)70年代末，國(guó)家和地方機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事等問題十分嚴(yán)重，吃財(cái)政飯的人越來越多，辦事效率低，加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。1982年以來，人員精簡(jiǎn)一般先采取定精簡(jiǎn)比例，然后確定各級(jí)政府機(jī)關(guān)人員編制數(shù)量。90年代也有財(cái)政壓力，據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，“1980年全國(guó)行政事業(yè)費(fèi)開支為404億元，到1990年已達(dá)1400億元以上，比1980年增長(zhǎng)2.5倍，遠(yuǎn)高于同期財(cái)政收入和支出的增長(zhǎng)幅度，給國(guó)家財(cái)政帶來了沉重負(fù)擔(dān)。1979年，全國(guó)由預(yù)算經(jīng)費(fèi)開支的人員為1500萬(wàn)人，1990年增加到2800多萬(wàn)人”[13]，過重財(cái)政負(fù)擔(dān)使精兵簡(jiǎn)政成為必然迫切的現(xiàn)實(shí)。1998年機(jī)構(gòu)改革方案說明中指出，“現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)重疊龐大、人浮于事的現(xiàn)象嚴(yán)重。這不僅滋生文牘主義和官僚主義，助長(zhǎng)貪污腐敗和不正之風(fēng)，也給國(guó)家財(cái)政造成了沉重負(fù)擔(dān)。中央與地方財(cái)政幾乎都成了‘吃飯財(cái)政’，極大影響了政府進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)和維護(hù)社會(huì)公共利益的能力”[14]。中央政府提出繼續(xù)大力精兵簡(jiǎn)政，1998年機(jī)構(gòu)改革國(guó)務(wù)院部委由40個(gè)精簡(jiǎn)為29個(gè)。這輪機(jī)構(gòu)改革，“在人員編制方面，黨中央和省級(jí)黨委各部門精簡(jiǎn)20%，國(guó)務(wù)院各部門精簡(jiǎn)47.5%，省級(jí)政府精簡(jiǎn)48.2%，市縣鄉(xiāng)各級(jí)黨政群機(jī)關(guān)精簡(jiǎn)19.4%”[15]。

(四)黨在精兵簡(jiǎn)政和改革政策中的主導(dǎo)作用是核心條件

通觀精兵簡(jiǎn)政歷史過程，中國(guó)共產(chǎn)黨始終是領(lǐng)導(dǎo)力量并發(fā)揮著主導(dǎo)作用，這是內(nèi)在核心條件。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，確保精兵簡(jiǎn)政的政策始終為黨的中心任務(wù)服務(wù)，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)政權(quán)建設(shè)的目的。可見，精兵簡(jiǎn)政從來都是政治的一部分。

黨的領(lǐng)導(dǎo)作用還體現(xiàn)在黨中央對(duì)形勢(shì)的正確判斷，明確提出并不斷宣傳精兵簡(jiǎn)政的內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，面對(duì)魚大水少突出矛盾，黨中央提出進(jìn)行嚴(yán)格、徹底、普遍的精兵簡(jiǎn)政，主要目的和基本原則由黨根據(jù)發(fā)展任務(wù)與面臨形勢(shì)統(tǒng)籌規(guī)劃。精兵簡(jiǎn)政政策不僅涉及一系列組織問題，還涉及一系列思想問題，通過黨的領(lǐng)導(dǎo)不斷宣傳和明確精兵簡(jiǎn)政的確切內(nèi)涵和目的，“‘精兵簡(jiǎn)政’不是消極的裁減人員，而是積極的為了提高行政效能，以發(fā)展邊區(qū)的事業(yè)，以進(jìn)一步的提高邊區(qū)、鞏固邊區(qū)”[4]15。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)一組織且有計(jì)劃分步驟實(shí)施精兵簡(jiǎn)政政策，并指導(dǎo)邊區(qū)各地落實(shí)該政策。

精兵簡(jiǎn)政是黨中央一貫的思想，是無(wú)產(chǎn)階級(jí)政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容。精兵簡(jiǎn)政不僅是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和整編人員問題，更是一個(gè)關(guān)系邊區(qū)政權(quán)生存的根本問題。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)施精兵簡(jiǎn)政政策是為了將政權(quán)的運(yùn)行成本與社會(huì)資源的提供能力達(dá)到均衡，“使邊區(qū)政權(quán)的規(guī)模、需求，同邊區(qū)的生產(chǎn)力發(fā)展水平、人民的負(fù)擔(dān)能力達(dá)到均衡?！饬苏?quán)機(jī)關(guān)同人民群眾因負(fù)擔(dān)過重而產(chǎn)生的矛盾，密切了相互之間的聯(lián)系”[16]。中華人民共和國(guó)成立后，針對(duì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政負(fù)擔(dān)問題，繼續(xù)推進(jìn)精兵簡(jiǎn)政的機(jī)構(gòu)改革。改革開放之后，精兵簡(jiǎn)政改革成為政治體制改革的一個(gè)重要組成部分。不同歷史時(shí)期，根據(jù)任務(wù)需要實(shí)行精兵簡(jiǎn)政改革是黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要體現(xiàn)。20世紀(jì)80年代以來，黨中央強(qiáng)調(diào)精兵簡(jiǎn)政和機(jī)構(gòu)改革的緊迫性，鄧小平提出一個(gè)重要論斷：“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命……精簡(jiǎn)這個(gè)事情可大??！如果不搞這場(chǎng)革命，讓黨和國(guó)家的組織繼續(xù)目前這樣機(jī)構(gòu)臃腫重疊、職責(zé)不清……可能要亡黨亡國(guó)?！盵17]這個(gè)時(shí)期的精兵簡(jiǎn)政還要求克服官僚主義、減輕財(cái)政壓力、提高效率。黨的十四大報(bào)告提出要行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革，“精減機(jī)關(guān)人員，嚴(yán)格定編定員。機(jī)構(gòu)改革、精兵簡(jiǎn)政是一項(xiàng)艱巨任務(wù)……要把人員精減同提高工作效率和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力結(jié)合起來”[18]。針對(duì)機(jī)構(gòu)龐大、人員冗余、官僚主義嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)問題，根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能原則，嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)膨脹，堅(jiān)決裁減冗員。黨的領(lǐng)導(dǎo)始終是精兵簡(jiǎn)政政策與改革的核心條件，政府組織體系改革的內(nèi)涵和外延也隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求不斷調(diào)整，從精兵簡(jiǎn)政推進(jìn)到全面簡(jiǎn)政放權(quán)改革。

三、黨的政策從精兵簡(jiǎn)政向簡(jiǎn)政放權(quán)改革轉(zhuǎn)變的邏輯

改革開放初期我國(guó)主要是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域一些范圍進(jìn)行簡(jiǎn)政放權(quán)改革。進(jìn)入新歷史階段，黨的十八大提出全面推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)重要任務(wù)，簡(jiǎn)政放權(quán)是政府的一場(chǎng)自我革命，也是全面推進(jìn)行政體制改革的關(guān)鍵。黨的十八屆三中全會(huì)提出了要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，關(guān)鍵是簡(jiǎn)政放權(quán)。黨的十九大報(bào)告要求轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力?！吧罨?jiǎn)政放權(quán)改革是加快轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。簡(jiǎn)政放權(quán)改革是從理念到體制的深刻變革，是刀刃向內(nèi)的政府自我革命，是加快建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的必由之路?！盵19]黨的十九屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，把深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)作為優(yōu)化政府職責(zé)體系的重要舉措之一。在黨的二十大報(bào)告中再次提出“轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)”[20]41，進(jìn)一步深化簡(jiǎn)政放權(quán)改革。在不同歷史時(shí)期改革重點(diǎn)和表述發(fā)生變化，從精兵簡(jiǎn)政轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)“簡(jiǎn)政放權(quán)”主要有以下三方面邏輯。

(一)轉(zhuǎn)向簡(jiǎn)政放權(quán)的經(jīng)濟(jì)邏輯

從強(qiáng)調(diào)精兵簡(jiǎn)政到推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)改革，是抓住黨政運(yùn)行中主要矛盾的體現(xiàn)，使上層建筑更好適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)要求，可最大限度推動(dòng)生產(chǎn)力向前發(fā)展。實(shí)施精兵簡(jiǎn)政政策改革，有一個(gè)關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)要素是財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行困境及其導(dǎo)致的生存壓力，這一點(diǎn)在20世紀(jì)40年代、50至60年代、80至90年代實(shí)施的精兵簡(jiǎn)政政策和精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)與人員改革體現(xiàn)得相當(dāng)明顯。同時(shí)，為大力發(fā)展生產(chǎn)力，改革開放之后，政府組織形式和精兵簡(jiǎn)政目的進(jìn)一步轉(zhuǎn)向?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。20世紀(jì)90年代之后精簡(jiǎn)國(guó)家機(jī)構(gòu)和人員改革，除了與財(cái)政狀況密切關(guān)聯(lián)外，還逐步與建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求相一致。簡(jiǎn)政放權(quán)成為黨的十八大以來全面推進(jìn)行政體制改革、完善發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制的一條主線，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略的一個(gè)組成部分。

1.淡化“精兵”的表述與經(jīng)濟(jì)財(cái)政實(shí)力變化相關(guān)

精兵簡(jiǎn)政的政策實(shí)施著重于精兵，更多是“內(nèi)向的或向內(nèi)的”改革，即著重從內(nèi)部解決財(cái)政問題，通過減少政府機(jī)構(gòu)和人員以節(jié)約和減少政府開支。進(jìn)入21世紀(jì)，政府不再面臨精兵改革的迫切壓力，財(cái)力條件還能夠支撐政府機(jī)構(gòu)人員規(guī)模。經(jīng)過幾十年經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，我國(guó)“實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化建設(shè)‘三步走’戰(zhàn)略的第一步、第二步目標(biāo)，人民生活總體上達(dá)到小康水平”[21]。后續(xù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)更加發(fā)展，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，綜合國(guó)力顯著增強(qiáng)，在建黨一百周年實(shí)現(xiàn)了全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)。國(guó)家經(jīng)濟(jì)狀況已不再處于嚴(yán)重困難狀態(tài)，因此國(guó)家機(jī)構(gòu)改革對(duì)“精兵”的要求降低了。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立發(fā)展的每一步推進(jìn)，都促使政府機(jī)構(gòu)不斷改革，從減少數(shù)量和規(guī)模的“精兵”，到內(nèi)部調(diào)整的“簡(jiǎn)政”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府組織與制度創(chuàng)新。

而且，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)到達(dá)一定程度后不可能一味地縮小機(jī)構(gòu)規(guī)模，于是轉(zhuǎn)入政府組織結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)調(diào)整與優(yōu)化。黨的十六大報(bào)告中沒有對(duì)機(jī)構(gòu)人員精簡(jiǎn)提出具體要求，而是強(qiáng)調(diào)了合理設(shè)置機(jī)構(gòu)和優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。之后，國(guó)務(wù)院組成部門數(shù)量基本穩(wěn)定，2008年、2013年、2018年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后組成部門分別是27個(gè)、25個(gè)、26個(gè)，可見政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)改革已經(jīng)從大規(guī)模數(shù)量性變化轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性優(yōu)化調(diào)整。特別是黨的十九大之后深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革以推進(jìn)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，在宏觀上調(diào)控政府機(jī)構(gòu)規(guī)模，在這個(gè)統(tǒng)籌規(guī)劃范圍內(nèi)進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)和人員結(jié)構(gòu)性調(diào)整和優(yōu)化。

2.突出“放權(quán)”的改革是發(fā)展完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求

與“內(nèi)向的或向內(nèi)的”精兵簡(jiǎn)政相對(duì)，為了更大程度解放發(fā)展生產(chǎn)力，要進(jìn)行“外向的或向外的”簡(jiǎn)政放權(quán)改革，突出政府向下級(jí)放權(quán)，給市場(chǎng)、社會(huì)主體放權(quán)。放權(quán)改革是政府組織機(jī)構(gòu)改革不斷從自身內(nèi)部系統(tǒng)延伸到政府與外部系統(tǒng)關(guān)系改革的重要體現(xiàn)。政府實(shí)行放權(quán)改革，一開始就與企業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系在一起。從開始給企業(yè)下放經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，到黨的十二屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，確立了“按照政企職責(zé)分開，簡(jiǎn)政放權(quán)的原則”對(duì)政府經(jīng)濟(jì)管理職能進(jìn)行改革的方針，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)和政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自主性。黨的十八大以來，中央全面深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)改革，其內(nèi)涵和外延都在深化和擴(kuò)展，不僅注重發(fā)展完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與企業(yè)的關(guān)系，而且要求政府向社會(huì)進(jìn)一步放權(quán)。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，這是一個(gè)重大判斷?！案哔|(zhì)量發(fā)展，就是能夠很好滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的發(fā)展，是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展?！盵22]《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出高質(zhì)量發(fā)展是“十四五”規(guī)劃乃至更長(zhǎng)時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主題，關(guān)系我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局，這必然要求政府職能和權(quán)力改革，“從放管服改革驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在邏輯看：放管服改革可以重塑政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系，提升政府的治理效能；推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，進(jìn)而提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益”[23]。通過全面放權(quán)改革，進(jìn)一步充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用、更好發(fā)揮政府作用，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，全面提高經(jīng)濟(jì)整體競(jìng)爭(zhēng)力。

(二)轉(zhuǎn)向簡(jiǎn)政放權(quán)的政治邏輯

自20世紀(jì)40年代以來，精兵簡(jiǎn)政一直是中國(guó)共產(chǎn)黨建立、改革和完善國(guó)家機(jī)構(gòu)的重要舉措、指導(dǎo)方針和基本原則。轉(zhuǎn)向簡(jiǎn)政放權(quán)，是黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)不同歷史時(shí)期解決國(guó)家面臨主要矛盾的重要政策調(diào)整。繼續(xù)堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)地位，在國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略和目標(biāo)方向上推進(jìn)改革。精兵簡(jiǎn)政和簡(jiǎn)政放權(quán)，在政府機(jī)構(gòu)改革、政治體制改革和政權(quán)建設(shè)層面的涵義有共性與繼承性，轉(zhuǎn)向簡(jiǎn)政放權(quán)增加了一個(gè)重要內(nèi)涵是權(quán)力配置改革，優(yōu)化機(jī)構(gòu)和權(quán)力分配實(shí)現(xiàn)運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)靈活高效。

精簡(jiǎn)和簡(jiǎn)政有憲法和組織法依據(jù)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第27條明確規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡(jiǎn)的原則，實(shí)行工作責(zé)任制，實(shí)行工作人員的培訓(xùn)和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對(duì)官僚主義?！盵24]相關(guān)法律也規(guī)定，精簡(jiǎn)和精干原則是政府工作部門設(shè)立、撤銷或合并的原則?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》第11條規(guī)定，國(guó)務(wù)院可以根據(jù)工作需要和精簡(jiǎn)的原則，設(shè)立若干直屬機(jī)構(gòu)主管各項(xiàng)專門業(yè)務(wù)，設(shè)立若干辦事機(jī)構(gòu)協(xié)助總理辦理專門事項(xiàng)。《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第79條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和優(yōu)化協(xié)同高效以及精干的原則，設(shè)立必要的工作部門?！盵25]這些法律都強(qiáng)調(diào)了從中央到地方政府要堅(jiān)持精簡(jiǎn)原則，本著精干高效與工作必要性的原則，提高行政效能，避免不必要的機(jī)構(gòu)膨脹。

黨的十八大以來，簡(jiǎn)政放權(quán)與推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化密切關(guān)聯(lián)。職權(quán)法定是全面建設(shè)法治政府和依法行政的內(nèi)在要求，政府權(quán)力下放和職能轉(zhuǎn)變是否到位，關(guān)系到能否使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，關(guān)系到能否實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)或縮小規(guī)模本身不一定能實(shí)現(xiàn)高效目的，還需“簡(jiǎn)政”，減掉繁雜的政務(wù)程序和不必要干預(yù)等。黨的十九屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》也要求“深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)”。通過簡(jiǎn)政放權(quán)改革提升國(guó)家和政府治理效能，為開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(三)向簡(jiǎn)政放權(quán)轉(zhuǎn)變的社會(huì)邏輯

簡(jiǎn)政放權(quán)改革在社會(huì)動(dòng)力邏輯上主要是指其改革離不開社會(huì)力量支持條件。當(dāng)時(shí)精兵簡(jiǎn)政政策是要減輕人民群眾的社會(huì)負(fù)擔(dān)和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，這是一個(gè)社會(huì)性問題，關(guān)系到百姓生存。轉(zhuǎn)向簡(jiǎn)政放權(quán)改革，主要是社會(huì)和公眾對(duì)政府提出更高期望和要求，是政府改革的壓力和動(dòng)力，政府運(yùn)行與公共事務(wù)治理要更加符合服務(wù)型政府目標(biāo)。

社會(huì)和公眾對(duì)政府簡(jiǎn)政放權(quán)的要求多數(shù)是針對(duì)行政審批權(quán)和辦理各種證明的權(quán)力，要求政府減少或取消一些不必要證明。隨著社會(huì)主體力量增強(qiáng)，向政府提出了社會(huì)訴求，要求政府不斷向社會(huì)及組織主體放權(quán)，增強(qiáng)社會(huì)主體自主性和活動(dòng)自由度。中央要求深化社會(huì)組織管理體制改革，建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的中國(guó)特色社會(huì)組織管理體制。黨的十七大報(bào)告首次提出“社會(huì)組織”概念后，作為社會(huì)組織的主要登記管理部門，我國(guó)民政部也隨即啟用“社會(huì)組織”概念，成為社會(huì)組織大發(fā)展的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。自2007年到2020年，社會(huì)組織總數(shù)由386916個(gè)發(fā)展到894162個(gè)[26]。社會(huì)組織主體在國(guó)家治理和社會(huì)治理中的力量逐漸增大，給政府向社會(huì)主體轉(zhuǎn)移職能和下放權(quán)力提供了社會(huì)基礎(chǔ)。

政府的放權(quán)要逐步解決政府權(quán)力和市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系與邊界問題，在社會(huì)治理中要求政府從微觀社會(huì)事務(wù)脫離出來。社會(huì)組織發(fā)展壯大為政府放權(quán)和職能轉(zhuǎn)移增加了社會(huì)壓力，也成為社會(huì)推動(dòng)力，例如，在廣東、浙江等發(fā)達(dá)省份，社會(huì)組織尤其是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的社會(huì)組織包括行業(yè)協(xié)會(huì)力量比較強(qiáng)大，當(dāng)?shù)卣母锾剿靼巡糠终畽?quán)力和職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織承擔(dān)，向社會(huì)組織放權(quán)的步子較大一些，就有社會(huì)壓力的考量。社會(huì)組織的發(fā)展增強(qiáng)了在社會(huì)事務(wù)中的參與協(xié)同能力，為放權(quán)改革提供了社會(huì)基礎(chǔ)，政府給社會(huì)組織更多自主權(quán)和參與政府治理的權(quán)力，社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的作用才能發(fā)揮出來。

四、戰(zhàn)略統(tǒng)籌精兵簡(jiǎn)政放權(quán)：三元融合與有機(jī)統(tǒng)一

在“十四五”時(shí)期乃至未來較長(zhǎng)一段歷史時(shí)期，繼續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)改革，從完善發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)審視，要把機(jī)構(gòu)改革、權(quán)力關(guān)系改革與人員改革進(jìn)行戰(zhàn)略統(tǒng)籌，在現(xiàn)有簡(jiǎn)政放權(quán)改革基礎(chǔ)上加上“精兵”，實(shí)現(xiàn)三元統(tǒng)合，抓住主要矛盾，與復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)、國(guó)內(nèi)時(shí)代特點(diǎn)和中心任務(wù)相結(jié)合，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供重要保障。

(一)一元精兵——精簡(jiǎn)人員和優(yōu)化結(jié)構(gòu)

精簡(jiǎn)的一個(gè)基本含義是消除煩冗，如精簡(jiǎn)內(nèi)容、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)。20世紀(jì)40年代精兵簡(jiǎn)政政策實(shí)施中就開始積累精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)，撤掉不必要機(jī)構(gòu)，合并性質(zhì)相同或相近的機(jī)構(gòu)以及精簡(jiǎn)人員，機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制要達(dá)到精兵、節(jié)約、提高效能、增強(qiáng)統(tǒng)籌的目的，這些邏輯經(jīng)驗(yàn)值得繼承。觀察近些年政府機(jī)構(gòu)改革，人員精簡(jiǎn)方面仍存在一些問題，政府公務(wù)開支在財(cái)政總支出中的比例以及行政成本問題仍比較突出。通過統(tǒng)籌政府機(jī)構(gòu)改革，精簡(jiǎn)公務(wù)人員，同時(shí)調(diào)整人員在不同部門和層級(jí)的結(jié)構(gòu)配置，落實(shí)黨政機(jī)構(gòu)人員編制及管理法治化。

要全面和預(yù)警性地認(rèn)識(shí)繼續(xù)“精兵”改革的現(xiàn)實(shí)必要性，當(dāng)前政府部門未能充分認(rèn)識(shí)到機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、行政成本過大的潛在危機(jī)和編制結(jié)構(gòu)不合理對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的阻礙。進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革主要以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)為主，而不是精簡(jiǎn)人員數(shù)量為主。雖然現(xiàn)在財(cái)政困難不至于是20世紀(jì)40年代和新中國(guó)成立初期的艱難程度，但也需防患于未然。近年經(jīng)濟(jì)壓力增大，面臨國(guó)際各種錯(cuò)綜復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，國(guó)內(nèi)公共財(cái)政增速下降，而一些公共服務(wù)支出剛性增長(zhǎng)。也有一些學(xué)者指出地方財(cái)政支出壓力異常強(qiáng)勁，多項(xiàng)剛性支出擴(kuò)張疊加，“當(dāng)前地方出現(xiàn)了基本民生保障支出、運(yùn)轉(zhuǎn)性支出和經(jīng)濟(jì)調(diào)控支出三類需求同時(shí)大規(guī)模剛性增長(zhǎng)情況”[27]。這一降一增的突出矛盾使地方財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行難度加大，迫切需要政府自我改革，措施之一是繼續(xù)精兵改革、裁撤冗員，不限于“只減不增”基本要求，還要統(tǒng)籌性規(guī)劃調(diào)整和配置人員，從而提高政府治理效能。有些省已在行動(dòng)，“遼寧省通過精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、推進(jìn)事業(yè)單位改革、壓縮和規(guī)范公務(wù)消費(fèi)，過去一年全省凈減少公務(wù)員5717人、事業(yè)單位人員23970人，三公經(jīng)費(fèi)支出同比下降27.6%”[28]。近幾年一些地方政府面臨著財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困境，對(duì)精兵改革提出更為迫切要求，如鶴崗市2021年一次政府會(huì)議上提出，“我市財(cái)政形勢(shì)極其嚴(yán)峻，我市將啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃……通過開源節(jié)流、摸清家底、監(jiān)管到位等有效措施，推動(dòng)財(cái)政運(yùn)行逐漸恢復(fù)正?！盵29]。鶴崗市政府壓縮一般公共預(yù)算支出，包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位暫停新增人員，必要時(shí)采取核減機(jī)構(gòu)編制、人員等措施，政府工作人員要面對(duì)裁撤和分流。這些地方財(cái)政困難給精兵改革提出挑戰(zhàn)，對(duì)其他地方也是一種警示，要預(yù)防式治理、前瞻性判斷和做好政府人員編制規(guī)劃。

通過精兵建設(shè)精干而強(qiáng)大的政府。“政府機(jī)構(gòu)小并不意味著不強(qiáng)。強(qiáng)政府的概念和政府體積大小沒有直接關(guān)系。關(guān)鍵是政府的基本功能大小?！盵30]強(qiáng)有力的政府并不是通過規(guī)模大來實(shí)現(xiàn)的，而是施政能力的強(qiáng)、治理水平的高，這就要求與政府職能轉(zhuǎn)變相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)載體的重塑優(yōu)化與精簡(jiǎn)高效，其組成人員需具備較高綜合素質(zhì)和執(zhí)行能力。相比較機(jī)構(gòu)撤并改革，人員精簡(jiǎn)即精兵是難度更大的改革，涉及各種利益調(diào)整，不斷精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)和冗員是一個(gè)進(jìn)行時(shí)。一些地方機(jī)關(guān)和事業(yè)單位還要按國(guó)務(wù)院要求繼續(xù)嚴(yán)查占編“吃空餉”問題，對(duì)此類單位財(cái)政部門要核減相應(yīng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)，這也是更實(shí)質(zhì)性的精兵。黨中央多次要求控制編制，黨的十八屆三中全會(huì)在優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)部分時(shí)強(qiáng)調(diào)：“嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，嚴(yán)格按規(guī)定職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制財(cái)政供養(yǎng)人員總量?！盵31]在黨的二十大報(bào)告“堅(jiān)定不移全面從嚴(yán)治黨”部分提出“加強(qiáng)和改進(jìn)公務(wù)員工作，優(yōu)化機(jī)構(gòu)編制資源配置”[20]67。這說明精兵和人員結(jié)構(gòu)改革不僅要放在統(tǒng)籌深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革全局中，而且被提到了全面從嚴(yán)治黨的政治高度，必須深入推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制優(yōu)化改革，為全面建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家提供組織保障。

(二)二元簡(jiǎn)政——流程重塑和方式創(chuàng)新

簡(jiǎn)政從質(zhì)量角度出發(fā)，要求政府通過精簡(jiǎn)和靈活運(yùn)轉(zhuǎn)，達(dá)到發(fā)揮最大效能的目標(biāo)。1941年邊區(qū)政府就提出：“‘精兵簡(jiǎn)政’尤為實(shí)行節(jié)流的有力方法，因?yàn)樗⒎窍麡O的減兵簡(jiǎn)政，而是要求政治機(jī)構(gòu)質(zhì)量勝過數(shù)量，積極提高工作效能。”[6]323今天仍要吸取其精神，突出簡(jiǎn)政以流程精簡(jiǎn)重塑和方式創(chuàng)新來提高治理效能。實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)后政府運(yùn)轉(zhuǎn)效率提高，還需在精兵之后的簡(jiǎn)政，減少和外移不必要事務(wù)和職能，減少各種繁雜程序和環(huán)節(jié)，確?！罢蹦軌颉昂?jiǎn)”到位。

簡(jiǎn)政本質(zhì)是轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理職能，讓市場(chǎng)和社會(huì)組織承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)。簡(jiǎn)政要減少和精簡(jiǎn)政府部門直接管理企業(yè)的事務(wù)和微觀社會(huì)管理事務(wù)，圍繞發(fā)展完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)，切實(shí)做到轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化協(xié)同和運(yùn)轉(zhuǎn)高效。簡(jiǎn)政的關(guān)鍵有二：一是創(chuàng)新政府治理方式，二是優(yōu)化政府工作流程。在簡(jiǎn)政方面，要求切實(shí)整頓各級(jí)政權(quán)組織，加強(qiáng)基層，提高效能，節(jié)約人力物力，反對(duì)官僚主義。這就涉及簡(jiǎn)化政府辦事和運(yùn)行程序，進(jìn)一步縮減行政成本。在當(dāng)前推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革過程中，簡(jiǎn)政還包括優(yōu)化和精簡(jiǎn)各種政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，解決平臺(tái)之間相互交叉重疊、標(biāo)準(zhǔn)體系不統(tǒng)一、資源浪費(fèi)等問題。

簡(jiǎn)政改革不僅需要配套政策實(shí)施，還需要制度化固定改革成果。簡(jiǎn)政不是單純減少數(shù)量，而是著眼于運(yùn)轉(zhuǎn)效能和制度化保證。黨的十八大以來的簡(jiǎn)政放權(quán)改革日益注重制度健全和完善，簡(jiǎn)政需要與其他政策的合力保障和制度統(tǒng)籌創(chuàng)新的密切配合。實(shí)際上，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的精兵簡(jiǎn)政就是十大政策中的重要一項(xiàng)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，為系統(tǒng)解決財(cái)政困難，建立嚴(yán)格的財(cái)政經(jīng)濟(jì)制度，實(shí)行減租減息和開展大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)。這些政策之間相互聯(lián)系不可分割，做到配套政策的體系化實(shí)行。新時(shí)代的簡(jiǎn)政放權(quán)改革也需政策之間統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)，不能孤立推進(jìn)。簡(jiǎn)政改革要與其他關(guān)聯(lián)政策的實(shí)施形成正向合力，比如減少行政層級(jí)的改革，縱向?qū)蛹?jí)和環(huán)節(jié)精簡(jiǎn)也是一種重要簡(jiǎn)政。用“減證”促進(jìn)簡(jiǎn)政，就和放權(quán)聯(lián)系在一起。減少政府對(duì)公民、法人和其他社會(huì)組織審批的各種證件和證明，實(shí)質(zhì)是減少政府權(quán)力事項(xiàng)，清理和廢除這些不合理甚至不合法的證明會(huì)相當(dāng)大程度上促進(jìn)簡(jiǎn)政。

(三)三元放權(quán)——激發(fā)活力和權(quán)力改革

放權(quán)與簡(jiǎn)政密切關(guān)聯(lián)，都涉及利益調(diào)整甚至重大利益關(guān)系改革，從根源上進(jìn)一步放權(quán)才利于精兵簡(jiǎn)政落到實(shí)處。“簡(jiǎn)政何以如此之難？關(guān)鍵是沒有放權(quán)，或放權(quán)不夠。簡(jiǎn)政放權(quán)，是一個(gè)事物的兩個(gè)方面，放權(quán)是主要的。”[32]簡(jiǎn)政不是簡(jiǎn)單減少政務(wù)，放權(quán)也不是政府簡(jiǎn)單把權(quán)力放棄，更重要的是政府以激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)展活力與創(chuàng)新力為著力點(diǎn)，改革政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)組織和個(gè)人的權(quán)力關(guān)系。

簡(jiǎn)政放權(quán)是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和加快現(xiàn)代化建設(shè)的重要條件，也是解決發(fā)展的主要矛盾的現(xiàn)實(shí)需要。我國(guó)經(jīng)濟(jì)已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系和破除制約市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的體制弊端，必須抓住政府放權(quán)的“牛鼻子”，不斷激發(fā)市場(chǎng)主體活力和社會(huì)創(chuàng)新活力。通過放權(quán)大幅降低制度性交易成本，排除制約企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)的不合理不合法事項(xiàng)。從國(guó)際視野審視，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇，經(jīng)濟(jì)全球化遭遇逆流，對(duì)國(guó)際貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來前所未有的挑戰(zhàn)。在這種背景下，政府綜合部門下放權(quán)力，不要通過主管部門的中間環(huán)節(jié)“截留”，要給企業(yè)更多的自主應(yīng)對(duì)和靈活發(fā)展權(quán)力，也驅(qū)動(dòng)市場(chǎng)主體的創(chuàng)新活力。按照辯證唯物主義矛盾論，政府與市場(chǎng)作為矛盾雙方，二者在權(quán)力劃分上不是絕對(duì)此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，而是相互作用、“有為與有效”的結(jié)合，共同優(yōu)化公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)發(fā)展環(huán)境。

行政審批制度改革和權(quán)力下放的具體實(shí)踐中，政府向外部主體的放權(quán)存在不平衡和不充分狀況，在向社會(huì)及組織主體放權(quán)的領(lǐng)域需加大改革力度。在政府與社會(huì)的關(guān)系上，政府更加積極培育發(fā)展社會(huì)組織，發(fā)揮社會(huì)力量在治理社會(huì)事務(wù)中的作用。一個(gè)良好運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)，不僅需要秩序穩(wěn)定，而且要求有活力、有創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)力，要求政府向社會(huì)主體加大放權(quán)力度，促使社會(huì)組織和政府各自在相應(yīng)領(lǐng)域履行職能，形成優(yōu)勢(shì)協(xié)同互補(bǔ)局面。向社會(huì)放權(quán)還是促進(jìn)社會(huì)自治的重要驅(qū)動(dòng)因素，“通過簡(jiǎn)政放權(quán)、提升公共服務(wù)質(zhì)量，為發(fā)揮社會(huì)自治作用開辟了巨大空間……建立‘參與型治理’行政管理模式和社會(huì)治理方式提供了可能，全面詮釋了馬克思主義‘社會(huì)自治’思想”[33]。政府要繼續(xù)實(shí)行對(duì)社會(huì)組織培育發(fā)展和監(jiān)管兩手抓的政策，以放權(quán)和賦權(quán)改革社會(huì)治理體系，發(fā)揮社會(huì)組織作為社會(huì)治理多元主體之一元的重要作用。

政府系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力下放也要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整與改革。黨的十八大報(bào)告提出：“優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣(市)改革，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革?！盵34]這是對(duì)省級(jí)及以下地方與基層改革的基本指導(dǎo)，增強(qiáng)地方和基層政府積極性、主動(dòng)性和效能提高。層級(jí)關(guān)系改革更多是權(quán)力關(guān)系配置改革，在轉(zhuǎn)變政府職能和簡(jiǎn)政放權(quán)部分，中央政府多次強(qiáng)調(diào)了向地方和基層下放管理權(quán)力。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出政府層級(jí)維度上改革的指導(dǎo)性要求，賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)。放權(quán)之后轉(zhuǎn)變和精簡(jiǎn)了政府職能，與之相應(yīng)的履行職能機(jī)構(gòu)也應(yīng)撤銷或精簡(jiǎn)，人員少而精且結(jié)構(gòu)配置合理，有利于抓住主要矛盾開展工作，這也是精兵簡(jiǎn)政放權(quán)有機(jī)統(tǒng)籌融合、相輔相成推進(jìn)改革的重要體現(xiàn)。

結(jié) 語(yǔ)

全面深化改革與完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，精兵、簡(jiǎn)政、放權(quán)改革的三元融合與邏輯統(tǒng)籌推進(jìn)，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)必然要求。新技術(shù)革命和各種跨界融合持續(xù)發(fā)力，大國(guó)之間在高科技創(chuàng)新與智能化領(lǐng)域呈現(xiàn)極為激烈的競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，是如何更好發(fā)揮政府作用、改革行政體制面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。精兵簡(jiǎn)政放權(quán)要堅(jiān)持唯物主義辯證法思維，數(shù)量和規(guī)模的改革與質(zhì)量和結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化相輔相成，實(shí)現(xiàn)邏輯統(tǒng)一。

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命”[20]40，在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家。精兵簡(jiǎn)政放權(quán)要以法治方式和法治思維推進(jìn)，完全走上法治化軌道是全面依法治國(guó)基本方略的應(yīng)有之義，也是2035年建成法治政府目標(biāo)的要求。轉(zhuǎn)變簡(jiǎn)政放權(quán)的立法思路，在立法上更多體現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)和保護(hù)市場(chǎng)主體?！斑^去的許多立法更多地體現(xiàn)了管理甚至管制的思想，形成了一大批名為‘管理法’、‘管理?xiàng)l例’之類的法律、法規(guī)……如何從管理型立法向治理型立法轉(zhuǎn)變，是推進(jìn)法治建設(shè)的重要課題?！盵35]推進(jìn)精兵簡(jiǎn)政放權(quán)改革的法律化制度化，在立法路徑上突出政府之外包括市場(chǎng)、社會(huì)、公民在內(nèi)的主體權(quán)力和權(quán)利，也是行政法要求平衡性的重要體現(xiàn)。

推進(jìn)精兵簡(jiǎn)政放權(quán)改革是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重要內(nèi)容，在黨的二十大報(bào)告提出黨的中心任務(wù)指引下，要更加辯證和深刻理解新時(shí)代精兵簡(jiǎn)政放權(quán)的重大意義，不斷推動(dòng)改革深入。按照馬克思主義辯證法，精兵簡(jiǎn)政放權(quán)不是單獨(dú)強(qiáng)調(diào)減法和數(shù)量維度，還包括高度和質(zhì)量維度，改革的關(guān)聯(lián)事項(xiàng)要統(tǒng)籌均衡推進(jìn)，在精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)和人員、政府向外部主體下放權(quán)力同時(shí)，注重戰(zhàn)略高度和結(jié)構(gòu)性調(diào)整。把精兵簡(jiǎn)政放權(quán)的實(shí)踐不斷制度化和法治化，發(fā)揮其在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化中的制度優(yōu)勢(shì)，政府要加強(qiáng)宏觀統(tǒng)籌性權(quán)力、協(xié)調(diào)性權(quán)力和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管性權(quán)力，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全提供戰(zhàn)略支撐。