滿小歐, 楊 揚

(東北大學 文法學院, 遼寧 沈陽 110169)

一、 問題的提出

2021年7月20日,《中共中央國務院關于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》(以下簡稱《決定》)正式頒布,提出“進一步優(yōu)化生育政策,實施一對夫妻可以生育三個子女政策”,標志著我國進入“全面三孩”時代?！稕Q定》特別強調(diào),要“促進生育政策和相關經(jīng)濟社會政策配套銜接”,“將婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育一體考慮”。這是在黨的十八屆五中全會決定“構(gòu)建有利于計劃生育的家庭發(fā)展支持體系”“增強生育政策包容性”基礎上,我國優(yōu)化生育政策的又一重大舉措,表明我國生育政策的重點正在由“生”的單一環(huán)節(jié)向完善“育”的體系化轉(zhuǎn)變。

事實上, 為應對少子化與老齡化對人口長期均衡發(fā)展的挑戰(zhàn), 我國已于2013年和2016年實施了“單獨二孩”和“全面二孩”政策, 開始逐步放開生育的實踐探索。 2020年第七次全國人口普查結(jié)果顯示, 我國出生人口中的二孩占比由2013年的30%上升為2017年的50%[1], 二孩政策初顯成效。 然而, 我國總和生育率長期低于人口生育更替水平、 適齡人口生育意愿偏低亦成為不爭的事實。 兒童養(yǎng)育教育成本過高、撫養(yǎng)時間精力不足、家庭與工作難以平衡等成為制約生育意愿的關鍵因素。 因而, 如何在放開生育數(shù)量限制的同時, 優(yōu)化生育支持政策與服務體系, 有效回應生育主體的育兒需求, 成為破解當前人口低生育難題、 促進我國人口長期均衡發(fā)展亟待解決的重要議題。 目前, 部分研究盡管關注到了這一點, 但多從經(jīng)濟補貼或托育服務的單一視角來論證生育支持的制度設計, 或是從國際比較視角提出對策建議, 忽略了對我國當前既有生育支持政策的現(xiàn)實把握, 也缺乏“政策體系”視角的整體考量。本文旨在突破上述研究局限,以全國31個省、自治區(qū)、直轄市出臺的生育支持政策為研究對象,從“政策工具”和“生育友好”雙重視角進行分析,在把握我國生育支持政策現(xiàn)實的基礎上,探索“三孩”背景下我國生育支持政策體系的優(yōu)化策略與實現(xiàn)路徑,以期為構(gòu)建包容性生育政策體系提供借鑒。

二、生育支持:政策體系與分析框架

1. 生育支持政策:家庭化還是去家庭化

生育支持政策(birth-support policy)主要是為有育兒需求的個體與家庭提供經(jīng)濟、時間、服務等方面支持與保障的公共政策[2]。在我國,生育支持政策亦被稱為“生育政策配套措施”,伴隨著“二孩政策”實施而獲得關注,政策范圍主要包括孕產(chǎn)婦與嬰幼兒健康保障、產(chǎn)假、生育保險、女性就業(yè)保障等。由于尚處在起步探索階段,并未形成完整的政策體系。

在西方,生育支持政策包含在家庭政策(family policy)中。“二戰(zhàn)”結(jié)束后,西方國家原先穩(wěn)定的家庭內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)生變化,家庭功能日漸式微,傳統(tǒng)福利國家模式下“家庭照顧”的研究由私人領域轉(zhuǎn)向公共領域。在“低生育率陷阱”的社會風險下,西方國家將鼓勵家庭撫育兒童看作一項“社會投資”,通過提供家庭育兒津貼、兒童照護服務以及親職假待遇等彌補家庭照料功能的不足,以期在提振生育水平、推動女性工作與家庭平衡等方面有所突破。自此,生育支持政策成為緩解低生育率危機的重要政策工具[3]。其政策發(fā)展也逐漸呈現(xiàn)兩種迥異的價值取向:一是強化家庭傳統(tǒng)照顧功能的“家庭主義”政策取向;二是減輕家庭照料負擔的“去家庭化”政策取向。這一概念最早起源于埃斯平·安德森有關福利國家的類型學研究,其從意識形態(tài)區(qū)分不同類型福利國家對家庭支持的差異化態(tài)度[4]。在家庭主義政策下,政府主要采取強化家庭照顧功能的積極干預措施,如給予照料者一定的經(jīng)濟補償或賦予家庭成員更多的撫育照料時間等。去家庭化政策則以市場化或公共服務等形式減輕家庭內(nèi)部成員間的福利依賴,實現(xiàn)家庭部分功能的“替代”。換言之,政策的去家庭化程度與家庭承擔的福利責任呈負相關,去家庭化程度愈高意味著家庭照料者擁有更多的選擇權。

盡管“家庭化”與“去家庭化”在政策實踐中難以涇渭分明,通?！盎旌瞎┙o”,但切實減輕家庭的育兒負擔,營造“生育友好”的政策與環(huán)境,已成為生育支持政策體系建設的應有之義。

2. 分析框架:政策工具與生育友好

(1)X維度:政策工具

政策工具(policy instruments),又稱“政府工具”(tool of government)或“治理工具”(tools of governance)。政策工具作為政府實現(xiàn)政策目標的技術與手段的方式,是政策過程分析在工具理性層面的發(fā)展和深化,體現(xiàn)了政府的政策意圖與價值理念,在政策執(zhí)行時發(fā)揮重要的作用。本文參照Rothwell等[5]的政策工具理論,劃分出供給型、環(huán)境型和需求型三種政策工具類型,以分析政策在生育支持中發(fā)揮的作用維度。其中,供給型政策工具指政府利用自身在信息、資金、人才、機構(gòu)建設等方面的優(yōu)勢資源優(yōu)化生育所需各要素的供給,在生育支持中發(fā)揮推動作用;環(huán)境型政策工具旨在培育良好的生育環(huán)境,規(guī)范提供生育支持的行業(yè)領域;需求型政策工具則是通過對生育主體提供時間支持、資金補助、托育服務,引導、刺激、滿足個體的生育需求,在生育支持中起拉動作用。具體內(nèi)涵如表1所示。

(2)Y維度:生育友好

2017年,國家衛(wèi)計委首次明確提出“構(gòu)建生育友好的社會環(huán)境”。一方面,“生育友好”意味著充分尊重個體的生育行為,賦權生育主體,使生育回歸自主決策與自由抉擇[6]。另一方面,生育友好應從生育整體視角考量生育行為的社會勞動價值,包含從“生”到“育”全過程的支持,構(gòu)建促使生育的個體價值、家庭價值與社會價值相一致的社會政策環(huán)境,以克服低生育的“內(nèi)卷化”慣性。本文即是從“生—養(yǎng)—育”全過程的生育友好視角出發(fā),按照政策作用的不同階段劃分為:孕前及孕產(chǎn)期、兒童哺乳期(0～3歲嬰幼兒)、兒童學前期(3～6歲)、兒童教育期四個階段,對我國不同階段生育支持政策工具的使用狀況進行分析。

綜上,本研究形成了基于政策工具與生育友好的雙重分析框架,具體如圖1所示。

三、 研究設計與數(shù)據(jù)分析

1. 樣本選擇與內(nèi)容編碼

(1) 樣本選擇

為保證政策文本選擇的全面性與準確性,確定選擇標準如下:一是代表性原則。由于中央出臺的生育支持文件數(shù)量相對有限,且政策文本多為宏觀原則性指導,故本文采用31個省級政策文本為研究對象,以具體分析我國生育支持政策現(xiàn)狀。二是連續(xù)性原則。由于2016年“全面二孩”實施以來生育支持相關政策才集中出臺,為保證樣本連續(xù)性,本研究選取了2016—2020年的政策文本。三是相關性原則。樣本圍繞生育支持和生育友好,以政策實質(zhì)內(nèi)容為選擇依據(jù)。遵循上述標準,本研究以“嬰幼兒照護”“母嬰保健”“中小學課后托管”“女職工勞動保護”等為關鍵詞,通過對北大法寶、各省政府網(wǎng)、婦幼保健相關網(wǎng)站的檢索,最終篩選確定94份政策文本作為研究對象。

(2) 分析單元確定與編碼

對政策內(nèi)容進行分析,抽取與生育支持政策相關的文本信息進行編碼, 編碼原則為“省、直轄市、自治區(qū)排序+一級編碼+二級編碼”。 具體編碼過程為: ①按照政策文件實施時間次序形成一級編碼; ②政策文本中的具體條款按照政策工具類型依次編號形成二級編碼; ③形成生育支持政策文本的內(nèi)容分析單元編碼表,如表2所示。 在編碼過程中, 保證每條政策文本至少有兩名成員進行編碼, 編碼后對照討論, 最終確定了980個分析單元。

2. 基于政策工具與生育友好的數(shù)據(jù)分析

(1)政策工具維度分析

第一,政策工具使用情況。在明確編碼原則的基礎上,將分析單元逐一整理至各個政策工具類型中,分別計算次級政策工具在所處工具類型的內(nèi)部比例、各類型政策工具占總體類型的分布比例,如表3所示,進而分析出2016—2020年我國生育支持政策工具使用狀況。

由表3可見,當前我國各省級生育支持政策中,供給型政策工具使用最為普遍,占45.82%;環(huán)境型政策工具次之,占37.24%;需求型政策工具使用最少,占16.94%。

首先,在供給型政策工具中,公共衛(wèi)生服務在其中居于首位,占31.40%,基礎設施建設占28.95%,財政支持僅占9.58%。說明我國省級層面對公共衛(wèi)生服務和基礎設施建設的重視程度較高,但在財政支持、信息技術支持等方面仍需加強投入。

其次,在環(huán)境型政策工具中,法規(guī)管制工具使用最多,占42.74%,反映出強有力的法制監(jiān)管成為政府規(guī)范育兒服務市場的重要手段。權益保護和策略性措施分別占19.18%和18.63%,說明省級政府在保障女性就業(yè)、改善勞動待遇、鼓勵和引導多元主體參與服務機構(gòu)建設等方面均作了政策考量。目標規(guī)劃工具占13.97%,表明目前生育支持政策仍處于初步探索中。稅收優(yōu)惠在整個環(huán)境型政策工具中占比最低,僅占5.48%。

最后,在需求型政策工具中,時間支持工具使用最多,占54.22%,各地均以立法形式為用人單位的女職工提供產(chǎn)假的時間保障;資金補助工具占23.49%,生育津貼和生育保險為主的費用補貼為生育提供了資金保障;托育服務相對較少,占22.29%,需予以關注。

第二,政策工具時間維度分析。對94份省級生育支持政策文件的時間維度(2016—2020年)的分析結(jié)果,見圖2。

由圖2可見,我國生育支持政策工具使用比例隨時間變化主要呈現(xiàn)了以下特征。首先,政策工具由“要素供給”向“環(huán)境營造”轉(zhuǎn)變。2016—2019年,供給型政策工具使用始終占主導地位,占比均在50%左右,需求型工具使用較為穩(wěn)定,環(huán)境型政策工具增幅明顯,占比由2016年的21.68%上升至2019年的40.08%,并于2020年超過供給型政策工具,在生育支持政策工具的使用中位居第一。值得指出的是,2018—2020年“全面二孩”的政策效應得到短暫釋放,但生育水平的快速回落使生育支持政策逐漸從生育要素的供給轉(zhuǎn)變?yōu)樯押铆h(huán)境的構(gòu)建。

其次,政策工具的應用由“單一主導”到“多元協(xié)同”。從2016年發(fā)布的省級文件來看,生育支持政策工具類型單一,以供給型為主,占比高達58.04%,環(huán)境型和需求型工具所占比重較小,分別為21.68%和20.28%。2016—2020年,各省使用的政策工具數(shù)量均有上升,分布比重差距有所減小,到2020年,供給型、環(huán)境型和需求型工具分別占41.86%、45.18%和12.96%,生育支持方式呈現(xiàn)出多元化且漸進調(diào)整的特性。

(2) 生育友好維度分析

生育支持政策工具在不同階段的使用頻次存在差異,見表4?，F(xiàn)有政策更關注兒童哺乳期和兒童學前期兩個階段,政策工具的使用分別占比38.78%和35.63%;對兒童教育期的政策支持相對不足,僅占6.76%。

在孕前及孕產(chǎn)期階段,生育支持政策以供給型政策工具為主,占45.64%,主要包括孕前健康檢查、孕產(chǎn)期保健等公共衛(wèi)生服務。此外,各省份主要通過使用環(huán)境型政策工具,為女性就業(yè)和勞動權益提供保障。在需求型政策工具方面,各省份采取了“國家規(guī)定假期98天+生育獎勵假”的時間支持政策,部分省份出臺延長產(chǎn)假的規(guī)定,如福建省將產(chǎn)假延長為158～180天的同時給予60～82天的生育獎勵假。此外,湖北、江蘇、新疆等省份對生育二孩給予額外的資金支持,如湖北省宜昌市對生育二孩的本地市民住院分娩最高提供2 500元的補貼。

在兒童哺乳期階段,生育支持政策以供給型和環(huán)境型政策工具為主。通過公共場所母嬰室等基礎設施建設、新生兒疾病篩查、疫苗接種等公共衛(wèi)生服務實現(xiàn)供給側(cè)支持,建立嬰幼兒照護服務發(fā)展政策與行業(yè)規(guī)范標準,推動生育友好環(huán)境建設。需求型政策工具僅占10.49%,部分省份如陜西省、安徽省采取靈活安排哺乳假、增加配偶陪產(chǎn)假等方式保障父母照料幼兒的時間。

兒童學前期仍以供給型和環(huán)境型政策工具為主,分別占比48.62%和43.09%,需求型政策工具應用較少,僅占8.29%。盡管多個省份為規(guī)范嬰幼兒照護服務制定了相關政策法規(guī),但對0～3歲幼兒托育服務的政策支持仍有待加強。僅有部分省份進行了政策嘗試,如山東省2016年率先嘗試夫妻共同育兒假,江蘇省2018年首次將“共同育兒假”寫入地方法規(guī),湖北省在彈性工作制中引入育兒照護等。

兒童教育期階段各類政策工具的使用均相對較少,其中供給型、環(huán)境型和需求型政策工具分別占50.48%、39.81%和9.71%。供給型和環(huán)境型政策主要關注學校的建設以及教師等人才隊伍的培養(yǎng)、規(guī)范課后教育的法規(guī)管制和鼓勵社會托管機構(gòu)發(fā)展的策略性措施等方面。此外,湖北、北京、上海等省份從“需求側(cè)”出發(fā),頒布了關于彈性放學制和落實課后服務工作的政策文件,為家庭提供育兒時間支持。

四、 研究結(jié)論與政策建議

低生育危機是社會轉(zhuǎn)型期工作與生活、家庭與社會、個人與集體等多重矛盾和沖突形塑的結(jié)果。低生育現(xiàn)象的背后不僅是生育選擇空間大小的問題,更存在生育責任、生育熱情和生育動力等深層次問題。生育支持政策作為生育政策的配套公共政策,對促使生育意愿向生育行為轉(zhuǎn)化,改善人口結(jié)構(gòu),實現(xiàn)我國人口長期均衡發(fā)展有著重要的意義。基于2016—2020年省級生育支持政策的研究表明,我國目前的生育支持政策在政策工具的使用上仍面臨著重“生育”、輕“養(yǎng)育”與“教育”,需求型工具不足,政策工具體系設計中生育友好理念體現(xiàn)不充分等困境。因而,在人口戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的機遇期以及“全面三孩”政策出臺的新形勢下,應進一步完善“生—養(yǎng)—育”支持政策體系、優(yōu)化政策間配套銜接,從“尊重生育權利”向“共擔生養(yǎng)責任”轉(zhuǎn)變,構(gòu)建友好型生育環(huán)境,從而有效促進生育政策效應的釋放。

1. 研究結(jié)論

(1) 需求型政策工具使用不足,難以鼓勵生育

目前,供給型和環(huán)境型政策工具較多地為政策制定者所依賴, 資金補助、時間支持以及托育服務的需求型政策工具使用不足。 首先,在時間支持方面,僅個別省份探索實施父母育兒假, 政策覆蓋面不足, 且并未對父親假配額作出明確規(guī)定, 更易造成女性家庭與工作進一步失衡。 其次,在資金補助方面,我國目前的經(jīng)濟支持政策仍以補缺型和選擇性為主, 在鼓勵生育方面難以發(fā)揮最大效用[7]。 在托育服務方面,盡管很多地區(qū)已出臺促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的政策文件, 但2020年國家衛(wèi)健委開展的“城市家庭3歲以下嬰幼兒托育服務需求調(diào)查”的數(shù)據(jù)顯示, 0～3歲嬰幼兒家庭中有超過1/3的城市家庭明確表示存在托育需求, 而實際進入各類托育機構(gòu)的嬰幼兒比例僅為4.1%[8], 托育政策有待進一步落地。

(2) 政策工具的使用側(cè)重“生育”,輕“養(yǎng)育”與“教育”

在政策工具的使用上,我國生育支持政策對于兒童哺乳期和兒童學前期的關注度較高,在公共衛(wèi)生服務、基礎設施建設等方面給予了大量投入,但對于兒童教育期的關注明顯不足。例如:在時間政策方面,針對小學“三點半”放學難題,目前已有29個省份出臺了中小學課后服務政策,部分省份如湖北、北京等實施彈性放學制,然而在提升課后服務質(zhì)量、精準回應家長訴求等方面仍存在政策空白。此外,相關統(tǒng)計表明,在子女教育方面,我國城市家庭平均年度支出占家庭總收入的30.1%,占家庭總支出的35.1%[9],而“三孩”政策的實施,必將加大家庭的教育成本,刺激育齡人群對教育環(huán)節(jié)的政策需要,形成更尖銳的“需求赤字”,亟待經(jīng)濟支持政策的進一步加強。

(3) 政策工具體系設計中生育友好理念體現(xiàn)不充分,影響政策效應

生育友好意味著生育行為的自主化和生育成本社會化的過程, 而當前政策工具體系設計中缺乏對生育友好理念的足夠重視, 阻礙了政策工具的良性匹配,影響政策供給的有效性。 一方面,由于目前的支持政策不足, 家庭更多地承擔了生育行為帶來的外部性風險(如生育成本等), 抑制了部分群體的生育需求。 另一方面,隨著年輕一代婚育觀念的轉(zhuǎn)變, “高生育成本—低子女效用”的價值理念固化了育齡群體少生優(yōu)生的生育觀念, 使得生育意愿呈現(xiàn)代際弱化的傾向, 低生育行為趨于“內(nèi)卷化”[10],這也有悖于政策設計的初衷。

2. 政策建議

(1) 加強需求型政策工具供給,回應生育主體多元化需求

第一,合理規(guī)劃時間政策,逐步推行父母育兒假制度,建立假期用工成本分擔機制,并分配“父親配額”,明確男性在家庭照料中的責任與義務,強化家庭角色性別平等的價值取向。第二,發(fā)展普惠性托育服務體系,尤其針對當前0～3歲嬰幼兒托育服務嚴重缺失的問題,在加大普惠型托育服務的同時,發(fā)展“混合托育照顧”模式。例如:發(fā)揮中央預算內(nèi)投資項目的示范效應,以普惠性機構(gòu)兜底托育服務,帶動地方政府出臺支持性“政策包”,吸引多方力量參與建設高質(zhì)量的托育機構(gòu);充分發(fā)揮社區(qū)便捷可及的優(yōu)勢,推動機構(gòu)內(nèi)發(fā)展靈活多樣的嬰幼兒托育服務,如全日托、半日托、計時托、臨時托等形式;部分地區(qū)可試點探索“家庭鄰托”式服務,探索家庭互助、隔代照料等新興模式,扶持家政企業(yè)提供入戶照料服務等。此外,完善社區(qū)內(nèi)托育場所和綜合服務設施建設,培育從事托育服務的專業(yè)人才,以滿足不同育齡群體的差異化需求。

(2) 完善“生—養(yǎng)—育”配套支持政策,構(gòu)建友好型生育支持政策體系

《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》中強調(diào),“要將婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育一體考慮”。健全“幼有所育”的政策體系,擴大多元主體多種方式的服務供給,對不同階段、不同主體的生育需求予以回應,也是生育支持政策體系構(gòu)建的關鍵所在。構(gòu)建“生—養(yǎng)—育”友好型生育支持政策體系:一是要減輕生育能力不足群體負擔,政府除提供免費的孕期產(chǎn)檢以及健康篩查等服務外,還可將輔助生殖檢查、治療等相關費用按比例納入醫(yī)保范疇,幫助經(jīng)濟困難群體緩解生育壓力;二是提高優(yōu)生優(yōu)育服務水平,全面落實《決定》中提出的關于保障母嬰安全的五項制度,推進生殖健康服務融入婦女健康管理全過程,加快補齊生育相關公共服務短板;三是要減輕家庭的養(yǎng)育負擔,在滿足不同家庭對托育服務需求的基礎上,逐步將托育和學前教育納入義務教育,通過稅收補貼、育兒補貼、假期補貼等多種福利舉措增加托育服務的有效供給[11]。

(3) 注重政策間的配套銜接,提升政策的包容性與前瞻性

從生育政策的演變歷程看,我國生育政策的實施目標從控制人口數(shù)量轉(zhuǎn)變?yōu)閷崿F(xiàn)人口長期均衡發(fā)展。生育政策的漸進調(diào)整也對生育支持政策在兼顧人口數(shù)量、人口結(jié)構(gòu)和人口質(zhì)量方面提出更高的要求[12]。因此,生育支持政策需要前瞻性的制度設計,以適應生育水平變化趨勢和家庭結(jié)構(gòu)變遷中面臨的新情況、新問題。首先,盡快調(diào)整生育政策,充分尊重育齡群體的生育選擇,真正保障個體生育權,建議全面取消對生育數(shù)量的限制。其次,發(fā)揮經(jīng)濟政策的杠桿作用,實現(xiàn)部分育兒成本社會化。一是提高職業(yè)女性生育期間的津貼補助和醫(yī)療津貼水平,增加產(chǎn)檢醫(yī)療費用補助額度,同時鼓勵商業(yè)保險機構(gòu)參與,助力商業(yè)生育保險的發(fā)展,構(gòu)建多層次、多重優(yōu)惠性的生育保險制度。二是利用稅收制度承擔家庭部分養(yǎng)育成本,建立以個人或家庭為單位的征稅選擇模式,將3歲以下嬰幼兒照護費用納入個人所得稅專項附加扣除;對于提供托育福利的用人單位,給予一定額度的稅收減免,進行服務成本的補償;此外,還可通過降低家庭生活用品的增值稅稅率,將育兒用品納入增值稅免稅范圍,制定根據(jù)養(yǎng)育未成年子女負擔情況實施差異化租賃和購房補貼的優(yōu)惠政策,為家庭育兒負擔減重。

因而,在全面“三孩”的新背景下,構(gòu)建“生—養(yǎng)—育”全過程的生育支持政策體系,提升生育支持政策的全程性、包容性和前瞻性,營造生育友好的政策與社會環(huán)境,不僅蘊含了我國治理低生育問題的基本理念,也是實現(xiàn)人口長期均衡發(fā)展的戰(zhàn)略性舉措。