施 雱

自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來，歐美畜牧業(yè)對(duì)抗生素加以普遍應(yīng)用，抗生素飼用監(jiān)管的歷程隨之逐步展開。從20世紀(jì)五六十年代至今已形成前后相繼的三個(gè)階段，分別以監(jiān)督調(diào)查、立法規(guī)制和協(xié)同治理為主要特征。隨著時(shí)間的推移，歐美國家的監(jiān)管道路呈現(xiàn)出既有共性又有區(qū)別的多樣化發(fā)展，為我們提供了觀察抗生素飼用監(jiān)管發(fā)展路徑的多重視角。

國外相關(guān)研究成果主要集中在抗生素監(jiān)管政策與歷史演進(jìn)兩方面，涉及歐美主要國家加強(qiáng)抗生素監(jiān)管的原因、舉措和意義，以及對(duì)相關(guān)國家抗生素監(jiān)管政策法規(guī)和機(jī)構(gòu)設(shè)置等問題的探析。①在抗生素監(jiān)管政策方面，英國政府部門于1969年發(fā)布抗生素使用情況的調(diào)查報(bào)告，美國政府部門于1972年發(fā)布動(dòng)物飼料中抗生素使用情況的調(diào)查報(bào)告，兩份報(bào)告都提出了加強(qiáng)抗生素飼用監(jiān)管的建議；2001年，歐洲環(huán)境署（European Environment Agency）第22號(hào)環(huán)境問題報(bào)告的相關(guān)章節(jié)探討了歐美抗生素飼用監(jiān)管歷程中的某些重要節(jié)點(diǎn)。在抗生素監(jiān)管的歷史演進(jìn)方面，《斯旺之歌：英國畜牧生產(chǎn)中的抗生素監(jiān)管》一文追溯了20世紀(jì)五六十年代英國《斯旺報(bào)告》出臺(tái)的背景與后續(xù)影響；《限制抗菌藥物在食用動(dòng)物中的使用：歐洲的經(jīng)驗(yàn)》一文總結(jié)了歐洲相關(guān)國家禁用抗生素生長(zhǎng)促進(jìn)劑的科學(xué)依據(jù)、歷史活動(dòng)與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)；《減少抗生素在家畜中的使用：丹麥如何應(yīng)對(duì)耐藥性》一文介紹了20世紀(jì)90年代以來丹麥在抗生素飼用監(jiān)管領(lǐng)域的具體舉措，并簡(jiǎn)要對(duì)比了美國和丹麥的不同做法。上述相關(guān)研究成果見：Joint Committee on the Use of Antibiotics in Animal Husbandry and Veterinary Medicine, Report of the Joint Committee on the Use of Antibiotics in Animal Husbandry and Veterinary Medicine, London: Her Majesty’s Stationary Office,1969; 1972 FDA Task Force, Antibiotics in Animal Feeds: Report to the Commissioner of the Food and Drug Administration,Available upon Request to Bureau of Veterinary Medicine, FDA, 5600 Fishers Lane, Rockville, MD 20852; [丹]波爾·哈勒莫斯主編：《疏于防范的教訓(xùn)：百年環(huán)境問題警世通則》，北京師范大學(xué)環(huán)境史研究中心譯，北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2012年；Claas Kirchhelle, “Swann Song: Antibiotic Regulation in British Livestock Production (1953-2006)”, Bulletin of the History of Medicine, vol.92, no.2 (Summer 2018), pp.317-351; Carol Cogliani, Herman Goossens and Christina Greko, “Restricting Antimicrobial Use in Food Animals: Lessons from Europe”, Microbe, vol.6, no.6, 2011, pp.274-279; Sharon Levy, “Reduced Antibiotic Use in Livestock: How Denmark Tackled Resistance”, Environmental Health Perspectives, vol.122, no.6 (June 2014),pp.A160-A165.國內(nèi)學(xué)界也曾基于多種學(xué)科視角對(duì)歐美抗生素監(jiān)管舉措與機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行過探討。①相關(guān)研究成果主要來自醫(yī)學(xué)和法學(xué)領(lǐng)域。其中，楊景勛較早將美國防止抗生素產(chǎn)生耐藥性的舉措介紹到國內(nèi)；宋華琳認(rèn)為應(yīng)借鑒國外藥品監(jiān)管的“預(yù)防原則”，并重視科學(xué)不確定性因素在監(jiān)管中的意義；張苗苗等介紹了負(fù)責(zé)管理歐盟獸用抗菌藥耐藥性的主要機(jī)構(gòu)和管理舉措。上述相關(guān)研究成果見：楊景勛：《美國抗擊病原菌對(duì)抗生素耐藥的一些策略和措施》，《中國藥物警戒》2004年第2期；宋華琳：《部門行政法與行政法總論的改革——以藥品行政領(lǐng)域?yàn)槔C》，《當(dāng)代法學(xué)》2010年第2期；張苗苗等：《歐盟獸用抗菌藥耐藥性管理概述》，《中國獸藥雜志》2013年第2期。目前國內(nèi)外學(xué)界在歐美抗生素飼用監(jiān)管的政策與歷史研究方面雖有一定的基礎(chǔ)，但是由于人類有意識(shí)地開發(fā)和利用抗生素的歷史較短，關(guān)于抗生素監(jiān)管的研究仍有待進(jìn)一步深化。其一，現(xiàn)有研究多著眼于各國監(jiān)管舉措的內(nèi)容，對(duì)其發(fā)展演進(jìn)歷史的研究較為缺乏，在歷時(shí)性研究方面有待加強(qiáng)；其二，現(xiàn)有研究對(duì)象的空間范圍多集中于某一國家或地區(qū)，而飼用抗生素監(jiān)管卻是一個(gè)國際性議題，在綜合性研究方面有待加強(qiáng)；其三，歐美抗生素飼用監(jiān)管的總體歷史呈現(xiàn)一定的階段性特征，現(xiàn)有研究尚未對(duì)此深入總結(jié)，在階段性分析方面有待加強(qiáng)。

因而，本文擬選取20世紀(jì)50年代以來歐洲部分代表性國家、歐盟和美國的抗生素飼用監(jiān)管的歷史演進(jìn)為主要研究對(duì)象，嘗試?yán)迩鍤W美抗生素飼用監(jiān)管的歷史脈絡(luò)并總結(jié)其階段性特征。以此為參照將有助于我們更好地理解并進(jìn)一步完善現(xiàn)有的抗生素飼用監(jiān)管政策。

一、20世紀(jì)五六十年代的監(jiān)督調(diào)查

20世紀(jì)五六十年代，抗生素在英美兩國畜牧業(yè)中的應(yīng)用得以迅速推廣，歐美抗生素飼用的監(jiān)管歷程隨之起步。美國和英國的農(nóng)場(chǎng)主為緩解密集養(yǎng)殖帶來的禽畜傳染病風(fēng)險(xiǎn)，在動(dòng)物飼料中添加大量抗生素，從而釀成抗生素耐藥性的隱患。兩國在這一時(shí)期都出現(xiàn)過在牛奶中檢出抗生素殘留物質(zhì)的食品安全事件，并且促成對(duì)抗生素飼用的初步監(jiān)管。出于維護(hù)食品安全和防止抗生素耐藥性的目的，英國和美國對(duì)抗生素飼用問題開展監(jiān)督調(diào)查活動(dòng)。

1953年以前，英國的抗生素監(jiān)管在一定程度上依據(jù)該國1947年《青霉素法案》（Penicillin Act）中禁止銷售除人類醫(yī)療和獸醫(yī)用途外的抗生素的規(guī)定，②R.Braude, “Antibiotics in Animal Feeds in Great Britain”, Journal of Animal Science, vol.46, no.5, 1978, p.1425; S-1.1(1)(a), Penicillin Act 1947 (18th July 1947), https://vlex.co.uk/vid/penicillin-act-1947-808113441，訪問時(shí)間：2022年5月29日。相當(dāng)于依靠獸醫(yī)的職業(yè)操守行使抗生素飼用監(jiān)管職能。1953年，英國解除對(duì)飼料進(jìn)口的限制和定量配給制，越來越多的農(nóng)民可以專注于畜牧業(yè)生產(chǎn)。③John Martin, The Development of Modern Agriculture: British Farming since 1931, London: Palgrave Macmillan, 2000,pp.75-85.同年，英國頒布《（防止濫用）醫(yī)療物質(zhì)法案》[Therapeutic Substances (Prevention of Misuse) Act, TSA]，④“Royal Assent”, https://api.parliament.uk/historic-hansard/commons/1953/jul/14/royal-assent#S5CV0517P0_19530714_HOC_278, 訪問時(shí)間：2022年5月29日。允許在動(dòng)物飼料中加入低劑量的青霉素和金霉素。⑤Claas Kirchhelle, “Swann Song: Antibiotic Regulation in British Livestock Production (1953-2006)”, p.322.由此，抗生素飼用在英國合法化。

20世紀(jì)五六十年代，英美公眾與抗生素飼用問題距離最近、接觸最密切的一個(gè)環(huán)節(jié)可能就是牛奶制品的消費(fèi)了。牛奶在英美人的日常生活中不僅可供飲用，通常還是制作其他食品的原料。20世紀(jì)60年代初，依據(jù)《食品與藥品法》（Food and Drug Act）的規(guī)定，英國實(shí)行針對(duì)牛奶中的抗生素的有限檢測(cè)。1965年，英國牛奶銷售委員會(huì)（the Milk Marketing Board）和牛奶分銷中心委員會(huì)（the Central Milk Distributive Committee）開始要求乳品公司每月檢測(cè)牛奶中的抗生素和其他不良物質(zhì)。⑥“News in Brief”, The Times, Sep 27, 1965, p.14; “Milk Board Fined in Test Case”, The Times, Sep 30, 1967, p.2.

1968年5月，英國衛(wèi)生部聯(lián)合農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品部門委派一聯(lián)合委員會(huì)，調(diào)查畜牧業(yè)和獸醫(yī)學(xué)領(lǐng)域的抗生素使用情況。同年，《藥品法案》（Medicine Act）在抗生素飼用問題上取代了1953年《（防止濫用）醫(yī)療物質(zhì)法案》的相關(guān)規(guī)定。⑦R.Braude, “Antibiotics in Animal Feeds in Great Britain”, p.1427.1969年初發(fā)生的一起公共衛(wèi)生事件加重了委員會(huì)肩負(fù)的壓力。這年春季發(fā)生了被稱為“曼徹斯特悲劇”的事件，英國曼徹斯特的兩家醫(yī)院中有30名嬰兒不幸死于耐藥菌感染引起的腸胃炎。①“Action Sought on Antibiotics after Babies’ Deaths”, The Times, April 14, 1969, p.2.在20世紀(jì)60年代的英國，這樣的事件并非首次發(fā)生，而是之前類似悲劇的重演。②Robert Bud, Penicillin: Triumph and Tragedy, Oxford: Oxford University Press, 2009, pp.178-181, 轉(zhuǎn)引自Claas Kirchhelle, “Swann Song: Antibiotic Regulation in British Livestock Production (1953-2006)”, p.340.事件發(fā)生后，英國公眾輿論進(jìn)一步加劇，促使聯(lián)合委員會(huì)較快取得共識(shí)，于1969年11月公布《畜牧業(yè)和獸醫(yī)行業(yè)中抗生素使用聯(lián)合委員會(huì)報(bào)告》（下文簡(jiǎn)稱《斯旺報(bào)告》）。在報(bào)告中，委員會(huì)呼吁禁止青霉素和四環(huán)素類藥品的生長(zhǎng)促進(jìn)劑用途，并建議在畜牧業(yè)中憑處方使用磺胺類藥和硝基呋喃。③Joint Committee on the Use of Antibiotics in Animal Husbandry and Veterinary Medicine, Report of the Joint Committee on the Use of Antibiotics in Animal Husbandry and Veterinary Medicine, p.46.這份報(bào)告為英國和其他國家頒布抗生素飼用監(jiān)管法令提供了科學(xué)支撐，在抗生素飼用監(jiān)管史上具有重要的里程碑意義。

20世紀(jì)50年代以前，美國對(duì)獸藥的監(jiān)管普遍比較寬松，當(dāng)時(shí)的政府和相關(guān)行業(yè)組織缺少監(jiān)管或指導(dǎo)抗生素飼用的權(quán)力。較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，獸藥的安全性證明由制造商提供，而非監(jiān)管部門出具。1906年起，用于動(dòng)物的食品和藥品被納入《純凈食品和藥品法》（Pure Food and Drugs Act）的監(jiān)管之下。1927年起，美國食品藥品監(jiān)督管理局（U.S.Food and Drug Administration, FDA）首次雇傭獸醫(yī)，主要負(fù)責(zé)評(píng)估維生素和礦物質(zhì)是否如該產(chǎn)品所聲稱的那樣具有營養(yǎng)和治療作用。1938年，美國頒布《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》（Federal Food, Drug, and Cosmetic Act），制造商首次被要求在銷售新藥品之前提供產(chǎn)品的安全性證明，獸藥監(jiān)管主要受到該法案第505節(jié)的新藥品條款和第507節(jié)的抗生素條款的約束。④“CVM Milestones”, U.S.Food and Drug Administration, https://www.fda.gov/media/156600/download, 訪問時(shí)間：2022年5月29日。根據(jù)該法案的授權(quán)，美國食品藥品監(jiān)督管理局只有衡量藥品安全性的權(quán)力，卻沒有衡量藥品有效性的權(quán)力。⑤[美]威廉·羅森：《抗生素的故事——一顆改變?nèi)祟惷\(yùn)的藥丸》，陳小紅譯，北京：中信出版社，2020年，第319頁。20世紀(jì)40年代末，美國制藥公司工作人員通過試驗(yàn)得出在飼料中添加低劑量的抗生素可以促進(jìn)禽畜生長(zhǎng)的結(jié)論，并將科研結(jié)論迅速轉(zhuǎn)化為商業(yè)實(shí)踐。⑥參見施雱：《從生產(chǎn)困境到生態(tài)困境：二戰(zhàn)以來美國畜牧業(yè)抗生素飼用的緣起與影響》，《世界歷史》2018年第5期。從那時(shí)起，部分種類的抗生素就有了飼料添加劑的用途。

在這種背景下，20世紀(jì)50年代美國的抗生素飼用監(jiān)管幾乎處于從無到有的起步階段。到1951年時(shí)，“關(guān)于適當(dāng)管理和分銷抗生素的法律幾乎無法限制非專業(yè)人士的使用”。⑦Kendra Smith-Howard, “Healing Animals in an Antibiotic Age: Veterinary Drugs and the Professionalism Crisis, 1945-1970”, Technology and Culture, vol.58, no.3 (July 2017), p.727.盡管農(nóng)場(chǎng)主通常在牲畜生病或感染時(shí)“會(huì)首先求助于獸醫(yī)”，“但他們也經(jīng)常從飼料商店購買藥品，在20世紀(jì)50年代初抗生素被摻入動(dòng)物口糧以后更是如此。”⑧Kendra Smith-Howard, “Healing Animals in an Antibiotic Age: Veterinary Drugs and the Professionalism Crisis, 1945-1970”, p.731.1951年4月，美國食品藥品監(jiān)督管理局在《聯(lián)邦公報(bào)》中宣布多種抗生素被允許加入飼料，金霉素、青霉素、桿菌肽、鏈霉素、雙氫鏈霉素和氯霉素都在許可之列。⑨Claas Kirchhelle, Pyrrhic Progress: The History of Antibiotics in Anglo-American Food Production, New Brunswick:Rutgers University Press, 2020, p.57.由此，已經(jīng)在美國存在的抗生素飼用合法化。

1953年，美國食品藥品監(jiān)督管理局成立分管獸藥的分支機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是確定獸藥的安全性，該機(jī)構(gòu)在1959年升格為聯(lián)邦食品藥品監(jiān)督管理局下轄的獨(dú)立部門。⑩“CVM Milestones”, https://www.fda.gov/media/156600/download, 訪問時(shí)間：2022年5月29日。不過，當(dāng)時(shí)仍存在“多種原因使得抗生素在農(nóng)業(yè)中不受管制地被廣泛使用”的問題。①Kendra Smith-Howard, “Healing Animals in an Antibiotic Age: Veterinary Drugs and the Professionalism Crisis, 1945-1970”, p.741.20世紀(jì)五六十年代美國的農(nóng)場(chǎng)主在飼用抗生素的獲得與使用上擁有較多自由，因此，美國也遇到抗生素殘留物質(zhì)危害食品安全的問題。醫(yī)學(xué)專家的觀點(diǎn)提示人們，在每天消費(fèi)的肉制品和奶制品中有可能潛藏著過敏原，還有可能含有某種致癌物。②“Laboratory Simulates Damage by Radiation”, The Washington Post and Times Herald (1954-1959), Dec 12, 1957, p.A3.《華盛頓郵報(bào)》專欄作者曾撰文告知讀者食品中的抗生素殘留物質(zhì)的危害，特別提到肉制品和奶制品中的青霉素殘留物質(zhì)可能導(dǎo)致嚴(yán)重的過敏反應(yīng)。③Dr.Theodore R.Van Dellen, “How to Keep Well”, The Washington Post and Times Herald (1954-1959), Aug 7, 1958,p.C20.

1959年11月發(fā)生的“蔓越莓恐慌”事件④1959年11月9日，美國聯(lián)邦衛(wèi)生、教育和福利部長(zhǎng)阿瑟·弗萊明（Arthur S.Flemming）在例行新聞發(fā)布會(huì)上警告消費(fèi)者，大意為：美國食品藥品監(jiān)督管理局于今日敦促不再繼續(xù)銷售1958—1959年產(chǎn)自華盛頓州和俄勒岡州的蔓越莓和蔓越莓制品，理由是它們可能含有除草劑氨基三唑（aminotriazole）的殘留物質(zhì)，這種除草劑被證明可導(dǎo)致實(shí)驗(yàn)用大鼠患甲狀腺癌，等等。由于其時(shí)恰逢感恩節(jié)前，蔓越莓醬是美國感恩節(jié)餐桌上具有節(jié)日象征意義的食物之一，因而該起食品安全事件在美國引發(fā)極大恐慌。這次事件對(duì)蔓越莓產(chǎn)業(yè)、食品安全立法和消費(fèi)者關(guān)于食品安全的觀念都產(chǎn)生了影響。（cranberry scare）使美國食品藥品監(jiān)督管理局更加重視對(duì)于抗生素殘留物質(zhì)的檢測(cè)。在對(duì)被除草劑污染的蔓越莓采取監(jiān)管之后，該局為了恢復(fù)消費(fèi)者的信心，進(jìn)而“宣布要更加嚴(yán)格地檢測(cè)抗生素殘留物質(zhì)”。⑤Kendra Smith-Howard, “Antibiotics and Agricultural Change: Purifying Milk and Protecting Health in the Postwar Era”,Agricultural History, vol.84, no.3 (Summer 2010), p.341.加之市場(chǎng)上銷售的禽畜產(chǎn)品中不斷出現(xiàn)抗生素殘留問題，美國食品藥品監(jiān)督管理局對(duì)獸藥進(jìn)行了更具針對(duì)性的管理。

1962年《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》修正案的通過使美國食品藥品監(jiān)督管理局的監(jiān)管權(quán)限有了質(zhì)的飛躍。⑥宋華琳：《美國1962年藥品法修正案的形成史》，《中國處方藥》2007年第5期。1965年9月7日，美國食品藥品監(jiān)督管理局成立獸醫(yī)處（Bureau of Veterinary Medicine），以確保禽畜的可食用部分不含有害藥物殘留。1968年，該局提議嚴(yán)格限制治療動(dòng)物疾病的注射用抗生素。⑦“FDA Plans Curbs on Injectible Antibiotics for Animals; Fears Human Health Hazards”, Wall Street Journal, Apr 12,1968, p.5.但在1969年，該局卻不再堅(jiān)持其關(guān)于限制注射用抗生素在牲畜中使用的提議，轉(zhuǎn)而提出在畜牧業(yè)中實(shí)行30天抗生素“禁用期”的要求。⑧“FDA Eases Proposed Rules on Antibiotics in Food Animals, Modifies Ad Restrictions”, Wall Street Journal, May 19,1969, p.6.在當(dāng)時(shí)將這一規(guī)程應(yīng)用于養(yǎng)殖業(yè)，對(duì)于降低肉制品中的抗生素殘留物質(zhì)和保護(hù)消費(fèi)者食品安全起到了積極作用。

二、20世紀(jì)七八十年代的立法規(guī)制

20世紀(jì)七八十年代，隨著抗生素在畜牧業(yè)中的應(yīng)用遭到更多質(zhì)疑，歐美抗生素監(jiān)管進(jìn)入立法規(guī)制階段。一些歐洲國家先后通過立法禁止將某些或所有抗生素用作生長(zhǎng)促進(jìn)劑。其中，英國率先禁止了對(duì)部分種類抗生素的飼用，瑞典則成為首個(gè)禁用抗菌劑生長(zhǎng)促進(jìn)劑的國家。20世紀(jì)70年代，美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)曾試圖提出禁用法案，但最終未能獲得國會(huì)批準(zhǔn)。

在巨大的輿論壓力下，《斯旺報(bào)告》迅速獲得英國政府認(rèn)可。1971年，英國政府部門采納報(bào)告中的部分建議，⑨Nancy K.Eskridge, “Are Antibiotics Endangered Resources?”, BioScience, vol.28, no.4 (Apr.1978), p.252.撤銷對(duì)青霉素和四環(huán)素作為生長(zhǎng)促進(jìn)劑的授權(quán)，⑩Joint Committee on the Use of Antibiotics in Animal Husbandry and Veterinary Medicine, Report of the Joint Committee on the Use of Antibiotics in Animal Husbandry and Veterinary Medicine, p.45; Leonard Amey, “Three Antibiotics Banned from Animal Food”, The Times, Nov 21, 1969, p.2.從而結(jié)束了英國“抗生素監(jiān)管的自由放任時(shí)代”。?Claas Kirchhelle, “Swann Song: Antibiotic Regulation in British Livestock Production (1953-2006)”, p.345.1972—1974年，一些歐洲國家紛紛撤銷了對(duì)青霉素、鏈霉素和四環(huán)素作為生長(zhǎng)促進(jìn)劑的授權(quán)。①Carol Cogliani, Herman Goossens and Christina Greko, “Restricting Antimicrobial Use in Food Animals: Lessons from Europe”, p.274.

瑞典是最先明令禁止在畜牧業(yè)中使用抗菌劑生長(zhǎng)促進(jìn)劑的國家。1986年，該國頒布抗菌劑生長(zhǎng)促進(jìn)劑的禁用令，這在歐洲乃至世界的飼用抗生素監(jiān)管歷史上都具有開創(chuàng)意義。丹麥、英國等其他一些歐洲國家隨后才禁止畜牧業(yè)使用抗菌劑生長(zhǎng)促進(jìn)劑。②Carol Cogliani, Herman Goossens and Christina Greko, “Restricting Antimicrobial Use in Food Animals: Lessons from Europe”, p.274.

確定迭代次數(shù)N與分段數(shù)m1，即可求解出系數(shù)krai與krbi及控制誤差εri.由于Kc為偶函數(shù)，結(jié)合偶函數(shù)的性質(zhì)，可得在整個(gè)區(qū)間上采用一階擬合多項(xiàng)式補(bǔ)償后的向量幅度表達(dá)式為：

早在1980年，瑞典官方就開始收集農(nóng)業(yè)中的抗菌劑使用數(shù)據(jù)，③Carol Cogliani, Herman Goossens and Christina Greko, “Restricting Antimicrobial Use in Food Animals: Lessons from Europe”, p.274.但最先提出制定監(jiān)管法規(guī)要求的卻是該國的農(nóng)場(chǎng)主組織。1980年，瑞典國內(nèi)一篇新聞報(bào)道指出，該國“每年給健康的豬飼喂30噸之多的抗菌物質(zhì)”，由此引發(fā)了公眾辯論。④Johan Inborr：《發(fā)展畜牧業(yè)的“瑞典模式”》，《飼料廣角》2000年第16期。瑞典民眾震驚于這些動(dòng)物被“長(zhǎng)期、大量添加飼用抗生素藥品”，于是“紛紛向養(yǎng)豬業(yè)提出了質(zhì)詢，并對(duì)肉品食用安全表示不滿”。⑤張明峰：《瑞典的綠色養(yǎng)豬業(yè)》，《世界農(nóng)業(yè)》2001年第5期。次年，為恢復(fù)養(yǎng)豬業(yè)在瑞典民眾心目中的信譽(yù)，瑞典農(nóng)場(chǎng)主聯(lián)盟“建議制定新的法規(guī)，限制并控制抗生素在動(dòng)物生產(chǎn)中的應(yīng)用”。⑥[瑞典]拉斯埃里克·埃德基、[丹]克努茲·博爾熱·佩德森：《作為生長(zhǎng)促進(jìn)劑的抗菌劑：與常識(shí)的對(duì)抗》，[丹]波爾·哈勒莫斯主編：《疏于防范的教訓(xùn)：百年環(huán)境問題警世通則》，北京師范大學(xué)環(huán)境史研究中心譯，北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2012年，第192頁；張明峰：《瑞典的綠色養(yǎng)豬業(yè)》，《世界農(nóng)業(yè)》2001年第5期。瑞典農(nóng)場(chǎng)主此舉既是為了回應(yīng)公眾輿論壓力，也是因?yàn)閾?dān)心持續(xù)使用抗生素飼料添加劑會(huì)有損消費(fèi)者對(duì)農(nóng)業(yè)的信任。盡管爭(zhēng)論不斷，最終在農(nóng)場(chǎng)主的反復(fù)敦促下，瑞典農(nóng)業(yè)部起草了新的飼料法案。⑦Johan Inborr: 《發(fā)展畜牧業(yè)的“瑞典模式”》，《飼料廣角》2000年第16期。

1985年9月，瑞典議會(huì)審批通過《飼料法》，于1986年1月正式生效。⑧[瑞典]拉斯埃里克·埃德基、[丹]克努茲·博爾熱·佩德森：《作為生長(zhǎng)促進(jìn)劑的抗菌劑：與常識(shí)的對(duì)抗》，[丹]波爾·哈勒莫斯主編：《疏于防范的教訓(xùn)：百年環(huán)境問題警世通則》，北京師范大學(xué)環(huán)境史中心譯，第193頁。其中規(guī)定“只有根據(jù)獸醫(yī)處方才能在飼料中使用抗生素和化學(xué)治療物質(zhì)，并且只有以疾病的預(yù)防、減輕和治療為目的時(shí)，才允許使用”。⑨Johan Inborr: 《發(fā)展畜牧業(yè)的“瑞典模式”》，《飼料廣角》2000年第16期。此后，瑞典農(nóng)場(chǎng)主只能憑獸醫(yī)處方在禽畜養(yǎng)殖中使用抗生素。禁令取得了明顯效果，瑞典抗菌劑總消費(fèi)量從1985年的約50噸降至1996年的20噸；⑩[瑞典]拉斯埃里克·埃德基、[丹]克努茲·博爾熱·佩德森：《作為生長(zhǎng)促進(jìn)劑的抗菌劑：與常識(shí)的對(duì)抗》，[丹]波爾·哈勒莫斯主編：《疏于防范的教訓(xùn)：百年環(huán)境問題警世通則》，北京師范大學(xué)環(huán)境史中心譯，第193頁。用于動(dòng)物的抗生素活性物質(zhì)的銷量從平均45噸降低至2009年的約15噸。?Carol Cogliani, Herman Goossens and Christina Greko, “Restricting Antimicrobial Use in Food Animals: Lessons from Europe”, p.276.

從1970年4月起，美國食品藥品監(jiān)督管理局受《斯旺報(bào)告》的啟發(fā)，曾經(jīng)成立工作組調(diào)查飼用抗生素問題，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果做出限制抗生素飼用的決定。1972年1月，該局發(fā)布調(diào)查報(bào)告《動(dòng)物飼料中的抗生素》，對(duì)此次調(diào)查的背景、內(nèi)容和結(jié)論做簡(jiǎn)要說明，并就抗生素飼用監(jiān)管提出建議。?1972 FDA Task Force, Antibiotics in Animal Feeds: Report to the Commissioner of the Food and Drug Administration,pp.3-10.1972年2月，時(shí)任局長(zhǎng)查爾斯·愛德華茲（Charles C.Edwards）申請(qǐng)?jiān)黾咏箤⑺沫h(huán)素、鏈霉素、雙氫鏈霉素、磺胺類藥和青霉素用于飼用的法律條款，?Department of Health, Education, and Welfare; Food and Drug Administration, “[21 CFR Part 135] Antibiotic and Sulfonamide Drugs in Animal Feeds: Proposed Statement of Policy”, Federal Register, vol.37, no.21 (Tuesday, February 1,1972), p.2445.但這次嘗試并未成功。

1977年，美國食品藥品監(jiān)督管理局提議禁止對(duì)四環(huán)素和青霉素的飼用。?FDA, “Withdrawal of Notices of Opportunity for a Hearing; Penicillin and Tetracycline Used in Animal Feed”, Federal Register, vol.76, no.246 (Dec.22, 2011), pp.79697-79701.盡管彼時(shí)該機(jī)構(gòu)已積累了更多證據(jù)，卻依然在立法上遇到阻力。先是抗生素飼料添加劑生產(chǎn)者、研發(fā)者公開表示抗議，①Nancy K.Eskridge, “Are Antibiotics Endangered Resources?”, BioScience, vol.28, no.4 (Apr.1978), pp.250-251.隨后又遭到眾議院農(nóng)業(yè)委員會(huì)的反對(duì)。該委員會(huì)在1978年7月起草的決議中要求食品藥品監(jiān)督管理局撤銷這一提議，除非該局能提供更加完備的證據(jù)證明抗生素添加劑造成的危害程度。②參見Nancy K.Eskridge, “Feed Additive Controversy: Congress Stops FDA from Restricting Use of Antibiotics”, BioScience,vol.28, no.9, Future of Biological N2 Fixation (Sep.1978), pp.557-559; Cristine Russell, “Research Links Human Illness,Livestock Drugs”, The Washington Post, Sep 6, 1984, p.A12.可是，當(dāng)該局提供證明數(shù)據(jù)后，國會(huì)方面卻不再有下文。由此，美國食品藥品監(jiān)督管理局只得暫時(shí)擱置提議，③參見Nancy K.Eskridge, “Feed Additive Controversy: Congress Stops FDA from Restricting Use of Antibiotics”, pp.557-559.直到2012年該問題才被重新提上議程。④Gardiner Harris, “U.S.Tightens Rules on Antibiotics Use for Livestock”, New York Times (April 11, 2012), http://www.nytimes.com/2012/04/12/us/antibiotics-for-livestock-will-require-prescription-fda-says.html?_r=1&emc=eta1, 訪問時(shí)間：2018年4月12日。

20世紀(jì)80年代，隨著“里根贏得總統(tǒng)大選，開啟了一個(gè)對(duì)管制充滿強(qiáng)烈敵意的時(shí)代”，⑤Nancy Langston, Toxic Bodies: Hormone Disruptors and the Legacy of DES, New Haven: Yale University Press, 2010,p.113.美國的抗生素飼用監(jiān)管在化學(xué)品監(jiān)管政策整體衰退的背景下遭到弱化。不過，美國食品藥品監(jiān)督管理局因堅(jiān)持相對(duì)嚴(yán)格的新藥品審批程序，曾在20世紀(jì)七八十年代避免了抗生素阿伏帕星（avoparcin）在該國的飼用。⑥由于具有潛在致癌性，阿伏帕星在美國沒有獲得銷售許可。參見L.Clifford McDonald, Matthew J.Kuehnert, Fred C.Tenover, and William R.Jarvis, “Vancomycin-Resistant Enterococci Outside the Health-Care Setting: Prevalence, Sources, and Public Health Implications”, Emerging Infectious Diseases, vol.3, no.3 (July-September 1997), p.313.

三、20世紀(jì)90年代以來的協(xié)同治理

20世紀(jì)90年代以來，為治理抗生素的不當(dāng)使用問題，歐美國家普遍實(shí)行比較嚴(yán)格的監(jiān)管法規(guī)或政策，堅(jiān)持審慎使用抗生素的原則，并積極開展跨部門乃至跨國界的合作。北歐的丹麥、瑞典和受其政策影響的歐盟開始改革抗生素監(jiān)管政策，成為推動(dòng)變革的新生力量。這一時(shí)期，歐美國家越來越注重通過協(xié)同合作的方式治理抗生素的不當(dāng)使用，部門間合作、政府部門與專業(yè)人士間合作的趨勢(shì)都有所加強(qiáng)。為更好地服務(wù)抗生素監(jiān)管工作，歐盟和美國分別成立了抗菌劑耐藥性監(jiān)控系統(tǒng)，旨在促進(jìn)相關(guān)部門協(xié)同合作，盡可能詳盡地收集抗生素使用數(shù)據(jù)。

20世紀(jì)90年代初，英國一些研究者相繼發(fā)現(xiàn)在人類患者和食用動(dòng)物（food animals）中存在抗萬古霉素腸球菌（vancomycin-resistant enterococci, VRE），表明細(xì)菌耐藥性問題更加嚴(yán)重。⑦Janice Bates, Zoe Jordens, J.B.Selkon, “Evidence for an Animal Origin of Vancomycin-Resistant Enterococci”, The Lancet, vol.342 (August 21, 1993), p.490.當(dāng)時(shí)在動(dòng)物中發(fā)現(xiàn)這種耐藥菌既不合常理，也是一種危險(xiǎn)信號(hào)。由于萬古霉素（vancomycin）對(duì)人類醫(yī)療的重要作用，它并未被批準(zhǔn)用于治療動(dòng)物感染。即便在人類醫(yī)療領(lǐng)域，通常僅當(dāng)其他更為常見的抗生素對(duì)細(xì)菌感染無效時(shí)才會(huì)考慮使用這種藥物。在動(dòng)物體內(nèi)發(fā)現(xiàn)對(duì)萬古霉素耐藥的細(xì)菌這一反?，F(xiàn)象立即引起科學(xué)界的重視。經(jīng)過科學(xué)家的分析，與萬古霉素同屬糖肽類且化學(xué)結(jié)構(gòu)相似的抗生素阿伏帕星成為了懷疑對(duì)象。事實(shí)上，作為萬古霉素在飼用抗生素中的對(duì)應(yīng)物的阿伏帕星自20世紀(jì)70年代起就在歐洲畜牧業(yè)中被長(zhǎng)期用作生長(zhǎng)促進(jìn)劑。⑧Sharon Levy, “Reduced Antibiotic Use in Livestock: How Denmark Tackled Resistance”, p.A162.

隨后，歐盟國家逐步實(shí)行對(duì)其他種類抗菌劑生長(zhǎng)促進(jìn)劑的禁用或限用政策。1998年1月，丹麥全面禁止維吉霉素（virginiamycin）的抗菌劑生長(zhǎng)促進(jìn)劑用途；1998年2月，丹麥養(yǎng)牛業(yè)和養(yǎng)雞業(yè)自愿停用所有的抗菌劑生長(zhǎng)促進(jìn)劑，養(yǎng)豬業(yè)也對(duì)育肥豬停用所有的抗菌劑生長(zhǎng)促進(jìn)劑。①J.J.Dibner and J.D.Richards, “Antibiotic Growth Promoters in Agriculture: History and Mode of Action”, Poultry Science, vol.84, 2005, p.635.

1998年12月14日，歐盟農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)理事會(huì)（Council of Agriculture Ministers）投票通過一項(xiàng)禁令，決定從次年7月1日起停止將維吉霉素、螺旋霉素、泰樂菌素磷酸鹽和桿菌肽鋅這四種常見抗生素作為生長(zhǎng)促進(jìn)劑用于家禽和豬的飼料，②EMEA/CVMP/342/99-Final, Antibiotic Resistance in the European Union Associated with Therapeutic Use of Veterinary Medicines, 14 July 1999, https://www.ema.europa.eu/documents/report/antibiotic-resistance-european-unionassociated-therapeutic-use-veterinary-medicines-report_en.pdf, 訪問時(shí)間：2021年12月7日；Frank M.Aarestrup, DVM,PhD; Vibeke F.Jensen, DVM, PhD; Hanne-Dorthe Emborg, DVM, PhD; Erik Jacobsen, MS; Henrik C.Wegener, PhD, “Changes in the Use of Antimicrobials and the Effects on Productivity of Swine Farms in Denmark”, AJVR, vol.71, no.7 (July 2010), p.727;[瑞典]拉斯埃里克·埃德基、[丹]克努茲·博爾熱·佩德森：《作為生長(zhǎng)促進(jìn)劑的抗菌劑：與常識(shí)的對(duì)抗》，[丹]波爾·哈勒莫斯主編：《疏于防范的教訓(xùn)：百年環(huán)境問題警世通則》，北京師范大學(xué)環(huán)境史中心譯，第196頁。大多數(shù)歐盟成員國對(duì)此表示贊成。③Charles Bremner in Brussels and Michael Hornsby, “Europe Puts Ban on Farm Antibiotics”, The Times, Dec 15, 1998.1999年7月，歐盟公布首份關(guān)于獸醫(yī)治療用抗菌劑耐藥性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，其中提出在獸醫(yī)領(lǐng)域慎用抗菌劑的指導(dǎo)性意見。④張苗苗等：《歐盟獸用抗菌藥耐藥性管理概述》，《中國獸藥雜志》2013年第2期。2000年1月，丹麥把抗菌劑的使用限制于治療用途之內(nèi)，只有家禽業(yè)仍然被允許使用的抗球蟲劑（anticoccidials）除外。⑤J.J.Dibner and J.D.Richards, “Antibiotic Growth Promoters in Agriculture: History and Mode of Action”, p.635.

2000年，歐洲藥品局獸用藥品委員會(huì)提出《通過獸藥審批控制抗菌劑耐藥性的風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略計(jì)劃》，從具體措施層面細(xì)化了抗菌劑監(jiān)管方法。⑥EMEA/CVMP/818/99-Final, A Risk Management Strategic Plan for Controlling Antimicrobial Resistance Through the Authorisation of Veterinary Medicines, https://www.ema.europa.eu/documents/other/risk-management-strategic-plan-controllingantimicrobial-resistance-through-authorisation-veterinary_en.pdf, 訪問時(shí)間：2021年12月7日。繼而，歐洲食品安全局于2001年實(shí)施一項(xiàng)歐盟戰(zhàn)略，旨在防止抗生素耐藥性對(duì)人類、動(dòng)物和植物的健康造成威脅。2003年，歐盟決定在2006年初以前停用所有的抗菌劑生長(zhǎng)促進(jìn)劑。⑦Frank M.Aarestrup, DVM, PhD; Vibeke F.Jensen, DVM, PhD; Hanne-Dorthe Emborg, DVM, PhD; Erik Jacobsen, MS;Henrik C.Wegener, PhD, “Changes in the Use of Antimicrobials and the Effects on Productivity of Swine Farms in Denmark”,p.727.

2006年1月1日起，歐洲食品安全局實(shí)行歐盟范圍內(nèi)的禁令，全面禁止將抗生素加入促進(jìn)動(dòng)物生長(zhǎng)的飼料中。⑧Mike Wade, “Farm Antibiotic Link to Disease Risk in Humans Is Condemned as Naive”, The Times, Jan 5, 2012, p.3.同年，歐洲藥品局發(fā)布《獸用藥品委員會(huì)2006—2010年抗菌劑戰(zhàn)略計(jì)劃和抗菌劑活躍性現(xiàn)狀報(bào)告》。⑨EMEA/CVMP/353297/2005, CVMP Strategy on Antimicrobials 2006-2010 and Status Report on Activities on Antimicrobials, https://www.ema.europa.eu/documents/report/committee-medicinal-products-veterinary-use-strategyantimicrobials-2006-2010-status-report_en.pdf, 訪問時(shí)間：2021年12月7日。2006年9月1日至10月30日，歐洲疾病預(yù)防控制中心派專家前往立陶宛、匈牙利、荷蘭和法國進(jìn)行調(diào)研，以評(píng)估抗菌劑耐藥情況。⑩“Timeline: ECDC 15 Years”, https://www.ecdc.europa.eu/en/about-us/what-we-do/timeline-ecdc-15-years, 訪問時(shí)間：2021年12月2日。

2007年1月1日起，歐盟范圍內(nèi)所有的獸藥只能作為處方藥銷售和使用。2007年1月，歐洲藥品局獸用藥品委員會(huì)頒布《修訂后的抗菌產(chǎn)品特性概要指南》，將審慎使用原則列入抗菌產(chǎn)品使用注意事項(xiàng)中。?EMEA/CVMP/SAGAM/383441/2005-CONSULTATION, Revised Guideline on the SPC for Antimicrobial Products,https://www.ema.europa.eu/documents/scientific-guideline/draft-revised-guideline-spc-antimicrobial-products_en.pdf, 訪問時(shí)間：2021年12月7日。2008年11月，歐洲疾病預(yù)防控制中心發(fā)起組織首屆“歐洲抗生素意識(shí)日”（the European Antibiotic Awareness Day, EAAD）活動(dòng)。①“Timeline: ECDC 15 Years”, https://www.ecdc.europa.eu/en/about-us/what-we-do/timeline-ecdc-15-years, 訪問時(shí)間：2021年12月2日。該活動(dòng)于每年11月18日舉行，旨在增進(jìn)對(duì)于抗生素耐藥性公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知與提高審慎使用抗生素重要性的公眾意識(shí)。②“About”, https://antibiotic.ecdc.europa.eu/en/about, 訪問時(shí)間：2021年12月2日。2011年7月，歐洲食品安全局和歐洲疾病預(yù)防控制中心發(fā)布《2011年歐盟關(guān)于來自人類、動(dòng)物和食品的人畜共患病細(xì)菌和指示菌的抗菌劑耐藥性的總結(jié)報(bào)告》（The European Union Summary Report on Antimicrobial Resistance in Zoonotic and Indicator Bacteria from Humans, Animals and Food in 2011），③“Timeline: ECDC 15 Years”, https://www.ecdc.europa.eu/en/about-us/what-we-do/timeline-ecdc-15-years, 訪問時(shí)間：2021年12月2日。表明歐盟開始重視人畜共患病細(xì)菌的抗菌劑耐藥性問題。

2020年5月20日，歐盟委員會(huì)提出“農(nóng)場(chǎng)到餐叉戰(zhàn)略”（Farm to Fork Strategy），④https://www.ecdc.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_en, 訪問時(shí)間：2021年12月2日。“設(shè)定到2030年將養(yǎng)殖動(dòng)物和水產(chǎn)養(yǎng)殖中的抗菌劑使用量降低50%的目標(biāo)”。⑤DANMAP Steering Committee, “Editorial”, in Helle Korsgaard, Johanne Ellis-Iversen , Ute Wolff S?nksen, Sissel Skovgaard,et al., eds., DANMAP 2019 - Use of Antimicrobial Agents and Occurrence of Antimicrobial Resistance in Bacteria from Food Animals, Food and Humans in Denmark, October 2020, ISSN 1600-2032, p.7.歐洲議會(huì)于2021年10月通過該戰(zhàn)略，使之上升為正式法律。⑥“EC to Propose Farm-To-Fork Strategy as Formal Legislation”, Oils and Fats International, 29th November, 2021,https://www.ofimagazine.com/news/ec-to-propose-farm-to-fork-strategy-as-formal-legislation, 訪問時(shí)間：2021年12月2日。會(huì)議于2021年10月18日舉行，最終“決議以452票贊成、170票反對(duì)、76票棄權(quán)獲得通過”。⑦“New EU Farm to Fork Strategy to Make Our Food Healthier and More Sustainable”, https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20211014IPR14914/new-eu-farm-to-fork-strategy-to-make-our-food-healthier-and-more-sustainable, 訪問時(shí)間：2021年12月2日；“Sitting of 18-10-2021”, https://www.europarl.europa.eu/plenary/en/vod.html?mode=chapter&vodL anguage=EN&vodId=33aa1884-3e56-d6e8-eb58-184507c67f2c&date=20211018#, 訪問時(shí)間：2021年12月2日。這預(yù)示著歐盟將以更加堅(jiān)定的決心和嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步限制成員國畜牧養(yǎng)殖業(yè)的抗生素總體用量。

同時(shí)期的美國則以相對(duì)和緩的節(jié)奏推進(jìn)抗生素飼用監(jiān)管工作。20世紀(jì)90年代起，美國食品藥品監(jiān)督管理局獸醫(yī)藥中心制定審慎使用抗生素原則，并在對(duì)畜牧業(yè)的宣傳和指導(dǎo)中貫徹該原則，⑧FDA Center for Veterinary Medicine, FDA Veterinarian, vol.13, no.4, July/August 1998, p.1.進(jìn)而在21世紀(jì)初正式提出審慎使用抗生素的要求。⑨FDA Center for Veterinary Medicine, The Judicious Use of Antimicrobials for Beef Producers, Rockville, MD: Center for Veterinary Medicine, Food and Drug Administration, August 2002, p.1.同時(shí)，美國聯(lián)邦政府開始重視部門間合作的重要性，于1996年設(shè)立全國抗菌劑耐藥性監(jiān)控系統(tǒng)（National Antimicrobial Resistance Monitoring System,NARMS）。⑩FDA Center for Veterinary Medicine, An Approach for Establishing Thresholds in Association with the Use of Antimicrobial Drugs in Food-Producing Animals: A Discussion Document, Rockville, MD: FDA Center for Veterinary Medicine,December 19, 2000, p.7.1999年，美國抗菌劑耐藥性部門間工作組（the U.S.Interagency Task Force on Antimicrobial Resistance）成立，于2001年公布了《減輕抗菌劑耐藥性的公共衛(wèi)生行動(dòng)計(jì)劃》（Public Health Action Plan to Combat Antimicrobial Resistance）。?參見“Statement of Bernadette Dunham, Director, Center for Veterinary Medicine, U.S.Food and Drug Administration”,in 2010-H161-2 Testimony no.1, September 25, 2008, Washington: U.S.GPO, 2009, pp.18-19.作為美國抗生素飼用的主要監(jiān)管部門，食品藥品監(jiān)督管理局以實(shí)現(xiàn)高效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理為重要目標(biāo)，并于2003年10月在該局第152號(hào)《行業(yè)指南》中以書面形式提出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序。?Division of Human Food Safety, Office of New Animal Drug Evaluation, Center for Veterinary Medicine, Guidance for Industry: Evaluating the Safety of Antimicrobial New Animal Drugs with Regard to Their Microbiological Effects on Bacteria of Human Health Concern, Rockville, MD: FDA Center for Veterinary Medicine, 2003, p.3.

不過，美國的抗生素飼用監(jiān)管之路仍然前途未卜。1999年和2005年，環(huán)保和健康團(tuán)體曾兩度請(qǐng)求美國食品藥品監(jiān)督管理局跟進(jìn)其1977年的提議并將禁令擴(kuò)展至其他種類的抗生素，①NRDC, “Superbug Suit: Groups Sue FDA over Risky Use of Human Antibiotics in Animal Feed [press release]”,Washington, DC: Natural Resources Defense Council, 25 May 2011, https://www.nrdc.org/media/2011/110525, 訪問時(shí)間：2021年2月16日。卻無濟(jì)于事。針對(duì)抗生素監(jiān)管和耐藥菌蔓延的情況，美國曾有國會(huì)議員試圖通過立法解決其中的一些關(guān)鍵問題。例如，來自上紐約州選區(qū)的眾議員路易斯·斯勞特（Louise Slaughter，1929—2018）和來自加利福尼亞州選區(qū)的參議員戴安娜·范斯坦（Dianne Feinstein）曾分別提交《醫(yī)用抗生素保護(hù)法案》（Preservation of Antibiotics for Medical Treatment Act, H.R.1150）和《預(yù)防抗生素耐藥性法案》（Preventing Antibiotic Resistance Act, S.1256）議案，②Louise & Bob Slaughter Fund, “Louise Slaughter”, https://www.louiseandbob.org/about, 訪問時(shí)間：2021年2月18日；S.1256—Preventing Antibiotic Resistance Act, 113th Congress (2013-2014), https://www.congress.gov/113/bills/s1256/BILLS-113s1256is.pdf, 訪問時(shí)間：2021年2月20日。但均未進(jìn)入國會(huì)審議階段。

近年來，歐盟和美國的抗生素飼用監(jiān)管活動(dòng)同國際組織發(fā)起的遏制耐藥菌活動(dòng)的關(guān)系越來越緊密，并積極參與推動(dòng)國際和國家層面遏制耐藥菌行動(dòng)計(jì)劃。對(duì)于抗生素監(jiān)管全球意義越來越深刻的認(rèn)識(shí)與聯(lián)合國和世界衛(wèi)生組織遏制細(xì)菌耐藥性行動(dòng)計(jì)劃的逐步展開相互呼應(yīng)。③Johan Carlson, Ann Lindberg, “Preface”, in Olov Aspevall and Vendela Wiener, Oskar Nilsson and M?rit Pringle eds.,Swedres-Svarm 2019: Sales of Antibiotics and Occurrence of Antibiotic Resistance in Sweden, Solna/Uppsala: Public Health Agency of Sweden and National Veterinary, 2019, p.3.為響應(yīng)2016年聯(lián)合國大會(huì)關(guān)于抗生素耐藥性的政治宣言，聯(lián)合國抗生素耐藥性機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)小組（the UN Interagency Coordination Group on antibiotic resistance）應(yīng)運(yùn)而生，該小組于2019年4月發(fā)布報(bào)告，提出一系列減輕抗生素耐藥性的建議。④Johan Carlson, Jens Mattsson, “Preface”, in Olov Aspevall and Ulrica Dohnhammar, Oskar Nilsson and M?rit Pringle eds., Swedres-Svarm 2018: Consumption of Antibiotics and Occurrence of Antibiotic Resistance in Sweden, Solna/Uppsala:Public Health Agency of Sweden and National Veterinary Institute, 2018, p.3.2015年10月22日，世界衛(wèi)生組織成立全球抗菌劑耐藥性和使用監(jiān)測(cè)系統(tǒng)（Global Antimicrobial Resistance and Use Surveillance System, GLASS），系統(tǒng)自2017年1月以來已公布多份監(jiān)測(cè)文件。⑤“Global Antimicrobial Resistance and Use Surveillance System (GLASS)”, https://www.who.int/initiatives/glass, 訪問時(shí)間：2022年5月29日。從2015年起，瑞典公共衛(wèi)生局（the Public Health Agency of Sweden）作為世衛(wèi)組織遏制抗生素耐藥性的一個(gè)合作中心參與該系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)工作。⑥Johan Carlson, Ann Lindberg, “Preface”, in Olov Aspevall and Vendela Wiener, Oskar Nilsson and M?rit Pringle eds.,Swedres-Svarm 2019: Sales of Antibiotics and Occurrence of Antibiotic Resistance in Sweden, p.3.歐洲還即將啟動(dòng)動(dòng)物病原體抗生素耐藥性監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。⑦Johan Carlson, Ann Lindberg, “Preface”, in Swedres-Svarm 2020: Sales of Antibiotics and Occurrence of Antibiotic Resistance in Sweden, Solna/Uppsala: Public Health Agency of Sweden and National Veterinary Institute, 2020, p.3.

從近期可獲得的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)來看，歐洲和全球?qū)用娴墨F用抗生素用量總體呈下降趨勢(shì)。歐洲藥品局對(duì)獸用抗菌藥物消費(fèi)量的監(jiān)測(cè)報(bào)告指出，在提供了所有相關(guān)年份監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的25個(gè)歐洲國家，2011—2020年間的獸用抗生素總體銷量呈下降趨勢(shì)。2020年，這25個(gè)國家的獸用抗菌劑總銷量比2011年降低43.2%。⑧European Medicines Agency, Sales of Veterinary Antimicrobial Agents in 31 European Countries in 2019 and 2020:Trends from 2010 to 2020, Eleventh ESVAC Report, Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2021, pp.46-47.世界動(dòng)物衛(wèi)生組織（the World Organisation for Animal Health, OIE）則報(bào)告了全球?qū)用娅F用抗菌劑銷量的下降趨勢(shì)。⑨Johan Carlson, Ann Lindberg, “Preface”, in Swedres-Svarm 2020: Sales of Antibiotics and Occurrence of Antibiotic Resistance in Sweden, p.3.此外，歐盟食用動(dòng)物的抗生素耐藥性問題也有一定的好轉(zhuǎn)。歐洲食品安全局和歐洲疾病預(yù)防控制中心聯(lián)合發(fā)布的報(bào)告雖然反映出歐盟食用動(dòng)物中的抗生素耐藥性問題依然存在，但某些特定種類的抗生素耐藥性已呈現(xiàn)減輕跡象。研究進(jìn)行期間，歐盟多國與英國的食用動(dòng)物和食品中“能產(chǎn)生超廣譜β內(nèi)酰胺酶和頭孢菌素酶的大腸桿菌的流行”出現(xiàn)了“統(tǒng)計(jì)上的顯著下降趨勢(shì)”。⑩European Food Safety Authority and European Centre for Disease Prevention and Control, “The European Union Summary Report on Antimicrobial Resistance in Zoonotic and Indicator Bacteria from Humans, Animals and Food in 2019-2020”, EFSA Journal, vol.20, 2022, p.3.相關(guān)監(jiān)測(cè)結(jié)果在一定程度上說明歐盟實(shí)行的抗生素飼用監(jiān)管法規(guī)和政策初見成效。

四、結(jié)語

歐美抗生素飼用監(jiān)管的歷程如一面斑駁的透鏡，反映了人類在過去半個(gè)多世紀(jì)中實(shí)行抗生素飼用監(jiān)管的多種嘗試，并映射出對(duì)于現(xiàn)實(shí)問題的某種啟示。如前所述，自20世紀(jì)五六十年代至今，歐美抗生素飼用監(jiān)管主要經(jīng)歷了監(jiān)督調(diào)查、立法規(guī)制和協(xié)同治理三個(gè)階段。從整體上看，三個(gè)階段的相關(guān)政策不僅前后相繼、各有側(cè)重，且層層深入，具有一定的借鑒意義。其中，以英國、美國、瑞典、丹麥等國為主要代表的歐美部分國家在不同階段分別提供了某些可資借鑒的監(jiān)管先例。盡管歐美國家抗生素飼用監(jiān)管歷程的起步有先后之別，在各階段發(fā)揮示范效應(yīng)的國家也有所更替，但相關(guān)法規(guī)和政策的發(fā)展方向卻趨于相似，多以減少乃至杜絕抗生素飼用為目標(biāo)，并以遏制耐藥菌傳播和保護(hù)抗生素有效性為宗旨。

歐美抗生素監(jiān)管的力度雖不斷加強(qiáng)，但世界仍面臨遏制耐藥菌的艱巨任務(wù)。人類與細(xì)菌長(zhǎng)久以來同屬自然界的組成部分，相對(duì)而言，人工合成抗生素則是20世紀(jì)的新事物。人類雖可利用抗生素在短期內(nèi)有效抑制病原菌，但后者為了生存卻會(huì)改變自身以適應(yīng)環(huán)境變化。抗生素飼用相當(dāng)于給細(xì)菌制造了一個(gè)充滿抗生素的環(huán)境，促使其產(chǎn)生更廣泛的耐藥性。一旦形成多重耐藥菌大范圍傳播的局面，將對(duì)人類的健康和存續(xù)造成不可挽回的影響。

我國正處于進(jìn)一步加強(qiáng)抗生素飼用監(jiān)管的時(shí)期。分階段地認(rèn)識(shí)歐美國家抗生素飼用監(jiān)管歷程，可為我們提供更加具體的歷史參照。若能從相關(guān)歷史的演進(jìn)中借鑒經(jīng)驗(yàn)、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，將有助于更加完善我們現(xiàn)有的抗生素飼用監(jiān)管體系。