范 叢

(中國海洋大學(xué)，山東 青島 266100)

我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，完成了消除絕對貧困和區(qū)域性整體貧困的艱巨任務(wù)。但是，我國是發(fā)展中的大國，低收入貧困群體的比重還較大，當(dāng)前人們對于美好生活的向往和發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)實矛盾依然存在，最突出地體現(xiàn)在鄉(xiāng)村[1]。黨的十九屆五中全會提出“十四五”時期要將全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作為農(nóng)村發(fā)展的重要任務(wù)，在頂層設(shè)計上實現(xiàn)從精準(zhǔn)扶貧到鄉(xiāng)村振興的話語轉(zhuǎn)變和戰(zhàn)略切換。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下該如何鞏固脫貧攻堅成果、解決農(nóng)村發(fā)展的短板、維護(hù)小康社會的長期穩(wěn)定成為下一階段社會治理的重要任務(wù)。農(nóng)村社會救助制度自2009年建立以來，不斷發(fā)展完善，形成了以特困人員供養(yǎng)、最低生活保障、醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、臨時救助以及災(zāi)害救助為主體的制度體系，對保障農(nóng)村居民的基本生活發(fā)揮了不可替代的作用，特別是在脫貧攻堅戰(zhàn)中，社會救助的作用更加基礎(chǔ)且突出。作為一項攻堅性的任務(wù)，脫貧實踐是“運(yùn)動式”的，要求在較短時間內(nèi)取得可見的脫貧成效，由此也面臨著脫貧成果不牢固、返貧風(fēng)險高等難題。社會救助制度能夠兜牢貧困群體的生活底線，鞏固脫貧成果，降低返貧風(fēng)險。中央文件已多次提出促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧與農(nóng)村最低生活保障制度銜接的要求，正是社會救助在農(nóng)村貧困治理中重要作用的體現(xiàn)。如今，社會救助在農(nóng)村已經(jīng)完成以“兩不愁、三保障”為核心、著重從收入角度保障貧困群體基本生計和脫貧成果的任務(wù)，面對當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的新要求，社會救助制度應(yīng)進(jìn)行功能提升，繼續(xù)為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面鋪開保駕護(hù)航。

學(xué)界對農(nóng)村社會救助制度的改進(jìn)和發(fā)展已有研究，在宏觀層面上，有學(xué)者提出我國社會救助應(yīng)建設(shè)成為“普惠型”救助體系或是“發(fā)展型”救助體系[2]；在微觀層面上，有學(xué)者提出從社會救助的現(xiàn)有框架下進(jìn)行部分調(diào)整和優(yōu)化，在救助對象、救助水平、給付方式、救助主體、救助的法治化建設(shè)以及救助的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等方面進(jìn)行改革。就如何實現(xiàn)農(nóng)村社會救助制度的功能轉(zhuǎn)型，當(dāng)前研究的普遍共識是社會救助應(yīng)由消極輸血向積極造血功能轉(zhuǎn)化，改革創(chuàng)新的內(nèi)容不僅包括現(xiàn)行的生活救助，還應(yīng)當(dāng)涵蓋促進(jìn)發(fā)展的功能[3]，在堅持弱有所扶基本發(fā)展方向的基礎(chǔ)上，采取積極的、發(fā)展型的救助理念，確立兜底保障與融入發(fā)展相結(jié)合[4]，強(qiáng)化“助人自助”的貧困治理功能，注重受助者可持續(xù)發(fā)展[5]，著眼于構(gòu)建更具綜合性、發(fā)展性和積極性的反貧困政策體系，提升貧困人口的發(fā)展能力、滿足弱勢人群多樣化的服務(wù)需求[6]。在確定制度目標(biāo)后，應(yīng)探索建立精準(zhǔn)的社會救助資源供給體系，完善多維度的社會救助資源供給結(jié)構(gòu)，形成與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適恰的供給水平[7]，以及以需求為導(dǎo)向、以大數(shù)據(jù)技術(shù)為手段的社會救助對象瞄準(zhǔn)機(jī)制[8]，實現(xiàn)與精準(zhǔn)脫貧等政策的銜接和整合。在社會救助資源供給方面，統(tǒng)籌政府救助和社會援助兩大資源體系，廣泛鏈接并合理利用各類社會資源，構(gòu)建以提升可持續(xù)生計能力、社會融入能力為核心的社會救助體系，對困難群體開展“資金+物資+服務(wù)”的多樣化、個性化救助服務(wù)[9]。已有研究對社會救助制度的改革和發(fā)展進(jìn)行了較為充分的探討，普遍認(rèn)為社會救助制度在鞏固保障生存基礎(chǔ)、維護(hù)底線公平的同時，應(yīng)增加更多促進(jìn)貧困人口能力發(fā)展的措施，以更好地滿足當(dāng)前貧困群體的多元需求。本文立足于鄉(xiāng)村振興視角，合理定位當(dāng)前農(nóng)村社會救助的制度目標(biāo)，并對存在的問題進(jìn)行剖析，就如何使社會救助制度更好地滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求提出政策建議。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中明確要求建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”[10]，特別是對社會救助中重特大疾病救助、特困人員救助、低保制度等事項做了具體部署；習(xí)近平總書記在中共中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)中進(jìn)一步提出促進(jìn)社會保障高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的要求，強(qiáng)調(diào)“要把農(nóng)村社會救助納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌謀劃，健全農(nóng)村社會救助制度”，明確了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下社會救助的地位和作用。因此，要在充分總結(jié)社會救助與脫貧攻堅銜接互嵌、共同促進(jìn)的經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村社會救助制度進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃發(fā)展，以更好地滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)和要求，為實現(xiàn)共同富裕奠定民生基礎(chǔ)。

一、農(nóng)村社會救助制度在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的目標(biāo)定位

兜底保障低收入群體的基本生活是農(nóng)村社會救助本該有的功能目標(biāo)定位，但是，以“輸血”為主的救助方式已不能滿足當(dāng)前低收入群體的救助需求，社會救助制度應(yīng)不斷提升功能，朝著促進(jìn)發(fā)展的“造血”救助方式轉(zhuǎn)變，并逐漸實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌融合發(fā)展。

(一)繼續(xù)強(qiáng)化兜底保障：筑牢鄉(xiāng)村振興的民生底線

雖然完成了脫貧攻堅、消除絕對貧困的時代使命，但依舊存在無法通過扶貧手段擺脫貧困的群體。由于扶貧開發(fā)政策主要對有勞動能力的貧困戶進(jìn)行幫扶，農(nóng)村現(xiàn)有的貧困群體中很多都是在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中不斷沉淀到最下層的群體，如老弱病殘群體，需要社會救助制度長期兜底保障。另外，部分脫貧地區(qū)從扶貧開發(fā)到鄉(xiāng)村振興的銜接基礎(chǔ)還比較薄弱，即使對貧困人口進(jìn)行建檔立卡，通過項目開發(fā)扶貧，但項目從投入到產(chǎn)出也有一定的時效，在此情況下，貧困群體脆弱性較強(qiáng)，面臨較高的返貧致貧風(fēng)險。2016年以來，民政部等相關(guān)部門提出加強(qiáng)農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的政策文件，確保將符合條件的建檔立卡貧困人口及時納入低?；蛱乩藛T救助供養(yǎng)，實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?。截至2020年11月，已有2 004萬建檔立卡貧困人口享受低保或特困人員救助供養(yǎng)政策[11]，社會救助兜底保障扶貧群體已取得顯著成效。但是，扶貧開發(fā)的“軟環(huán)境”和低保政策的“硬制度”在具體認(rèn)定條件和援助標(biāo)準(zhǔn)之間還存在宏觀與微觀矛盾，在實際操作中難以把握兩方面對象的交叉和動態(tài)變化，影響了資源的合理配置和政策銜接效果，未來還需進(jìn)一步完善。

對于那些已實現(xiàn)脫貧的群體和處于貧困邊緣的群體來說，從扶貧開發(fā)的“兩不愁、三保障”跨越到鄉(xiāng)村振興的“生活富裕”標(biāo)準(zhǔn)還比較難[12]，這部分群體目前主要依靠臨時救助制度來解決生活中的突發(fā)風(fēng)險。臨時救助制度作為解決居民各類突發(fā)性、緊迫性、臨時性生活困難的重要舉措，對加強(qiáng)貧困人口的兜底保障有重要作用。中央曾出臺《關(guān)于在脫貧攻堅兜底保障中充分發(fā)揮臨時救助作用的意見》，要求針對建檔立卡貧困戶、低保對象、特困人員等困難群眾的各類臨時性生活救助措施統(tǒng)一納入臨時救助制度管理，充分重視和肯定了臨時救助在整個扶貧行動中查缺補(bǔ)漏、強(qiáng)化扶貧效果的功能。鞏固拓展脫貧成果和脫貧質(zhì)量是當(dāng)前推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的底線任務(wù)，中央已出臺意見明確提出加強(qiáng)脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興這兩項制度銜接的頂層謀劃?？梢?，無論是在話語表述還是政策行動中，農(nóng)村各類低收入人口依然是政策扶持的重點對象，而這些都需要社會救助制度繼續(xù)發(fā)揮兜底保障的作用。

“相對貧困進(jìn)一步緩解，共同富裕邁出堅實步伐”是鄉(xiāng)村振興2035年的遠(yuǎn)景目標(biāo)，這就要求在堅持公平正義的原則下，建立完善的農(nóng)村社會保障制度，確保農(nóng)村社會分配的公平合理。而社會救助的“托底線”原則也應(yīng)從托住困難群眾基本生存的底線逐漸穩(wěn)步提高到托住其達(dá)到社會常規(guī)生活水平的底線，以及困難群眾在收入和實際生活水平方面與社會平均水平差距的底線，保障困難群眾的收入和實際生活不低于人均水平的一定比例，從而縮小農(nóng)村貧困群體的收入和生活水平差距，緩解相對貧困，實現(xiàn)農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。

(二)促進(jìn)發(fā)展：提高貧困群體的內(nèi)生動力

傳統(tǒng)的觀點認(rèn)為，社會救助主要用來解決社會最貧困群體的基本生存問題，無需有其他延伸功能，如果僅在這一層面上理解社會救助的制度目標(biāo)的話，那社會救助在后全面小康時代下助力解決相對貧困、實現(xiàn)共同富裕中發(fā)揮的作用不是很大。但是近年來，我國農(nóng)村低保對象呈現(xiàn)不斷減少的趨勢，2012年農(nóng)村低保人口占同期農(nóng)村總?cè)丝诘?.3%，2020年這一比例降至6%[15]，說明生活水平處于低保標(biāo)準(zhǔn)以下的困難家庭正在快速減少，再過幾年可能就會維持在很小的規(guī)模，但這并不意味著反貧困事業(yè)的大功告成。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入差距拉大，處于生活型和發(fā)展型貧困的人數(shù)在逐漸增多，該群體對自我發(fā)展的要求日益凸顯，使得社會救助中的“底線”內(nèi)涵急需升級。目前，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對社會救助的制度目標(biāo)已經(jīng)有了新的認(rèn)識，較為普遍地認(rèn)為社會救助制度應(yīng)在促進(jìn)救助對象個人能力發(fā)展中發(fā)揮積極作用，滿足基本生活需要是最低要求，還應(yīng)使救助對象獲得發(fā)展的機(jī)會和能力，利用有限的救助資源實現(xiàn)自助，并最終融入社會[14]?！胺e極的社會救助”[15]“發(fā)展型社會救助”[16]等理念不斷被提及，這些理念更加注重救助對象能力提升建設(shè)，強(qiáng)調(diào)人力資本投資，推進(jìn)救助資源與市場參與之間的有效銜接，把短期的“救急難”與長遠(yuǎn)的“社會投資”的社會政策有機(jī)結(jié)合，在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的背景下具有極強(qiáng)的借鑒意義。

鄉(xiāng)村振興的20字方針具有豐富的內(nèi)涵，其中“生活富?！笔青l(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本目標(biāo)，即著力解決農(nóng)村的貧困問題，向著共同富裕邁進(jìn)，而“產(chǎn)業(yè)興旺”是解決農(nóng)村一切問題的前提，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不起來，鄉(xiāng)村振興就缺乏根基，共同富裕無從談起。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體是農(nóng)民，在鄉(xiāng)村振興視角下的農(nóng)村貧困群體將更多地面臨發(fā)展型貧困，對這類“有潛能的貧困者”，要加快建立緩解相對貧困的長效機(jī)制和政策體系，增強(qiáng)脫貧地區(qū)造血功能。與之相適應(yīng)，社會救助的理念也應(yīng)從著力解決絕對貧困向逐步解決相對貧困轉(zhuǎn)型，制度目標(biāo)應(yīng)從生活型救助轉(zhuǎn)型到預(yù)防性救助和增能型救助。生活型救助的目標(biāo)是要保障困難群眾的生活水平不低于社會常規(guī)生活水平或在當(dāng)前階段保障不低于社會平均水平的一定比例，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展解除后顧之憂；預(yù)防性救助則要求將社會救助行動提前到貧困預(yù)防階段，提前降低那些可預(yù)見的返貧風(fēng)險；而增能性救助則是要重點關(guān)注困難群眾的發(fā)展能力，包括增加發(fā)展機(jī)會，增強(qiáng)自身發(fā)展能力和激勵發(fā)展動機(jī)，一些專項救助如教育救助、就業(yè)救助等都可以為貧困群體賦能，增強(qiáng)內(nèi)生動力，從而強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興的人才支撐。

(三)加強(qiáng)制度統(tǒng)籌：助力城鄉(xiāng)融合治理

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃、完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展做了具體政策部署，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距、破除城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)勢在必行。“振興”體現(xiàn)了村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市同步發(fā)展的格局和城鄉(xiāng)互動、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)、相互融合的發(fā)展理念[17]，這有別于過去針對某一具體農(nóng)村問題的發(fā)展對策。長期以來，資源要素由農(nóng)村單向流向城市，農(nóng)村大多處于被城市帶動和輻射的附屬狀態(tài)，導(dǎo)致其逐漸出現(xiàn)“空心化”和“貧血癥”[18]狀況，加深了城鄉(xiāng)差距。當(dāng)前，以農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、資本下鄉(xiāng)、項目開發(fā)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為標(biāo)志的“城鄉(xiāng)融合”正加快發(fā)展，農(nóng)民增收渠道增多，城鄉(xiāng)差距縮小，城鄉(xiāng)共融共治成為鄉(xiāng)村振興中的必然要求。 進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村社會救助體系、實現(xiàn)社會救助城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是跨越分割、消除身份差異的必然要求，是助力鄉(xiāng)村振興的客觀需要?！蛾P(guān)于改革完善社會救助制度的意見》中也提到要“推進(jìn)社會救助制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)救助服務(wù)均等化，加強(qiáng)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接”。過去，我國社會救助制度受城鄉(xiāng)二元分割的社會結(jié)構(gòu)影響比較嚴(yán)重，制度的制定和實施都實行城鄉(xiāng)分治的方式，城鄉(xiāng)在救助對象的認(rèn)定、救助資金的發(fā)放、救助基金的日常管理以及低保標(biāo)準(zhǔn)的測算、公共財政投入等方面均存在難以跨越的鴻溝[19]，在一定程度上強(qiáng)化了城鄉(xiāng)居民的身份差異，個別地區(qū)城鄉(xiāng)社會救助水平差距巨大，農(nóng)村社會救助成為制度體系建設(shè)的短板。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助制度是保障城鄉(xiāng)居民平等獲得社會救助權(quán)利、促進(jìn)社會公平、提高社會治理水平的必然要求。近年來，各地區(qū)的社會救助城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展速度明顯加快，在救助政策、救助管理、救助標(biāo)準(zhǔn)方面逐步走向城鄉(xiāng)統(tǒng)一，尤其在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)已率先實現(xiàn)社會救助的城鄉(xiāng)一體化[20]。推進(jìn)社會救助的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，需要穩(wěn)步提高農(nóng)村的社會救助標(biāo)準(zhǔn)，解決救助體系的城鄉(xiāng)分治狀態(tài)，為貧困群體在城鄉(xiāng)之間的合理流動提供保障，充分發(fā)揮安全網(wǎng)的作用，免除農(nóng)村貧困群體的后顧之憂，助力鄉(xiāng)村振興的全面實現(xiàn)。

二、當(dāng)前農(nóng)村社會救助制度面臨的問題

社會救助制度在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中應(yīng)有繼續(xù)強(qiáng)化兜底保障、促進(jìn)發(fā)展以及助力城鄉(xiāng)融合共治的目標(biāo)定位，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興不可或缺的制度安排，其功能不僅不能降低，反而要繼續(xù)提升。但是，農(nóng)村社會救助制度還存在救助標(biāo)準(zhǔn)偏低、救助覆蓋狹窄、救助方式單一等問題，不適應(yīng)鄉(xiāng)村振興的要求，亟需進(jìn)一步改善。

(一)救助標(biāo)準(zhǔn)偏低，兜底保障功能弱化

從總體上看，目前我國社會救助的水平偏低，首先表現(xiàn)在低保救助標(biāo)準(zhǔn)低。2020年，全國農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)占同年農(nóng)村居民人均可支配收入的34.8%，占全國居民人均可支配收入的18.5%[21]，相比之下，發(fā)達(dá)國家的貧困標(biāo)準(zhǔn)一般占居民人均可支配收入的50%～60%左右，當(dāng)前的救助水平仍然只能保障貧困人口的基本生存。在反貧困的實踐中我們發(fā)現(xiàn)，即使達(dá)到了脫貧的收入標(biāo)準(zhǔn)，很多情況下，貧困群體依然會存在獲取教育、基本醫(yī)療和住房的實際困難，而具有較高的返貧風(fēng)險，這與脫貧或救助標(biāo)準(zhǔn)偏低有很大的關(guān)系。低保標(biāo)準(zhǔn)偏低不僅影響到低保制度的覆蓋人數(shù)，由于低保標(biāo)準(zhǔn)也是實施其他專項救助的前提和基礎(chǔ)，也影響到了與低保制度掛鉤的多個救助項目的對象規(guī)模，并最終造成整個社會救助體系功能的弱化[22]，引發(fā)漏保和救助不足危機(jī)。

除低保標(biāo)準(zhǔn)偏低外，在醫(yī)療救助方面，盡管貧困人口享有較高的醫(yī)療報銷比例，根據(jù)就近就醫(yī)的原則，農(nóng)民應(yīng)選擇可及性強(qiáng)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，但是，當(dāng)前城市優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉力度不夠，就近的衛(wèi)生室和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院往往只能提供最基礎(chǔ)的醫(yī)療服務(wù)，農(nóng)村貧困人口獲得及時的、高水平的醫(yī)療救助的可及性較差，面臨較高的因病致貧風(fēng)險。再者，隨著部分城中村、城郊村與城市之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益密切，農(nóng)村居民與城市居民在產(chǎn)品消費(fèi)和生活成本方面的分界線逐漸模糊，越來越多的消費(fèi)品涌向農(nóng)村，農(nóng)村居民日常生活日益“都市化”，致使農(nóng)村社會救助制度對貧困人口生活質(zhì)量的提升作用比較有限。低標(biāo)準(zhǔn)的保障水平與社會認(rèn)可的基本生活水平間的鴻溝難以逾越，難以從根本上改善貧困群體的生活狀況，在鄉(xiāng)村振興的背景下，低保障標(biāo)準(zhǔn)也對社會救助在鞏固脫貧成果、降低貧困人口返貧風(fēng)險等功能的發(fā)揮形成較大的挑戰(zhàn)。

(二)救助覆蓋面小，相對貧困人口缺乏常態(tài)化幫扶

消除絕對貧困后，農(nóng)村貧困的性質(zhì)也在發(fā)生改變，相對貧困治理成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的一個重要方面。相對貧困是一個富有張力的概念，有的將其理解為收入低于社會平均水平或收入狀況相對他人匱乏的狀態(tài)，有的將其理解為支出型貧困，還有的理解為生活型貧困或者發(fā)展型貧困，總的來說，相對貧困的概念更加關(guān)注群體間生活水平的差距，更加重視社會公平。2020年，農(nóng)村20%低收入組家庭年人均可支配收入4 681.5元，折合每月390元，20%中間偏下收入組可支配收入也只有10 391.6元，每月866元，而農(nóng)村20%最高收入組家庭可支配收入為38 520.3元，城市20%最低收入組家庭可支配收入為15 597.7元[23]，所以，不管與城市人口相比或者與農(nóng)村高收入戶相比，農(nóng)村低收入組的收入狀況都與之相差較多，遠(yuǎn)未達(dá)社會平均標(biāo)準(zhǔn)。2020年農(nóng)村人口5.05億，這40%的低收入人口就有2億多。相比絕對貧困，農(nóng)村相對貧困人口呈現(xiàn)出群體數(shù)量更多、邊緣化范圍更大、界定標(biāo)準(zhǔn)更難等特點。

相對貧困人口有效應(yīng)對生活風(fēng)險，離不開社會救助制度在?；旧钜约按龠M(jìn)就醫(yī)、就學(xué)、就業(yè)等方面的保障。在特困和低保群體已實現(xiàn)應(yīng)保盡保的基礎(chǔ)上，社會救助應(yīng)拓展范圍覆蓋到那些有著較高致貧風(fēng)險的相對貧困弱勢群體，如果面臨生活困境而缺乏幫扶，他們極易成為最貧困群體的一部分。當(dāng)前農(nóng)村社會救助制度的覆蓋面還較為有限，以特困、低保等貧困戶為主且存在福利捆綁問題，相對貧困群體未被常態(tài)化納入救助體系中。雖然已有地區(qū)對社會救助兜底保障的標(biāo)準(zhǔn)和范圍進(jìn)行了一定程度的拓展，特別是權(quán)衡和優(yōu)化了剛性支出等指標(biāo)，適度擴(kuò)大了覆蓋范圍，但是這些政策執(zhí)行較為松散且地區(qū)發(fā)展差異大，與地方政府的民政理念和財政狀況密切相關(guān)，未形成統(tǒng)一的常態(tài)化救助模式。

建立常態(tài)化的相對貧困人口救助幫扶機(jī)制是防范致貧風(fēng)險的現(xiàn)實需要，但這并不是要求將社會救助的制度目標(biāo)完全轉(zhuǎn)向相對貧困治理，社會救助只是反貧困社會政策的一種，其最重要的功能依舊在于保障貧困群體的基本生活水平，但是，相對貧困研究的轉(zhuǎn)向為社會救助提供了一種動態(tài)的視角，即社會救助瞄準(zhǔn)的貧困現(xiàn)象不會隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提升而自動消失，而是長期存在的。在相對貧困的治理中，雖然市場機(jī)制可以發(fā)揮重要作用，但社會保障制度的作用在現(xiàn)階段更加基礎(chǔ)且重要。除了少數(shù)特別需要的領(lǐng)域之外，普惠性的福利制度目前還難以做到大幅度擴(kuò)展和提升，其原因不僅是資金上的制約，更重要的是普惠性民生保障對市場和其他社會主體及其保障機(jī)制都有較強(qiáng)的擠出效應(yīng)[24]，在這種背景下，優(yōu)化社會救助體系、進(jìn)一步擴(kuò)大救助覆蓋面成為解決農(nóng)村低收入群體相對貧困問題的制度選擇。

(三)救助方式單一，難以滿足貧困群體的多元需求

在社會救助制度發(fā)展的初期，農(nóng)村低保制度及其他救助項目的主要目標(biāo)是滿足最貧困者的基本生存需要，大多數(shù)項目都采用直接的物質(zhì)給予和現(xiàn)金救助方式，比如低保制度通過現(xiàn)金補(bǔ)差、醫(yī)療救助通過報銷醫(yī)療費(fèi)用、教育救助通過免除學(xué)雜費(fèi)、就業(yè)救助通過給付失業(yè)補(bǔ)貼等方式直接給予救助，在一定程度上存在維持低收入群體生存現(xiàn)狀的傾向，服務(wù)型救助不足所導(dǎo)致的負(fù)面影響還不是很突出。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和反貧困行動取得了實質(zhì)性成果，貧困者在物質(zhì)生活各方面的困難基本得到解決，在服務(wù)方面的救助需求上升，尤其是面對社會融入、技能提升、自我發(fā)展等方面的內(nèi)外障礙難以解決，這在農(nóng)村表現(xiàn)尤為突出。例如，在教育問題上，雖然教育救助通過學(xué)費(fèi)減免、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼等方式為農(nóng)村貧困群體的就學(xué)問題提供了一定的保障，但農(nóng)村青少年輟學(xué)率還是明顯高于城市，教育救助僅在經(jīng)濟(jì)層面發(fā)揮的作用是比較有限的，農(nóng)村貧困家庭子女輟學(xué)的原因較為復(fù)雜，不全是經(jīng)濟(jì)原因，也有缺乏引導(dǎo)、關(guān)愛、對教育認(rèn)知不足等因素。教育救助層面缺乏一定的文化敏感性，注重對象資格識別而忽略對對象內(nèi)部需求差異，注重貨幣化幫扶而對專業(yè)服務(wù)提供關(guān)注不足等[25]，因而在教育救助中還需要探索其他救助方式。又如，在老年人口幫扶方面，隨著農(nóng)村人口老齡化日益加深，與城市老年人相比，農(nóng)村老年人能夠享受到的公共服務(wù)較少，除了提供基本的養(yǎng)老金和貧困補(bǔ)貼外，還需增加情感慰藉、生活照料、健康醫(yī)護(hù)等其他服務(wù)型項目。福利需求的提升促使社會政策手段不斷革新，社會救助方式也應(yīng)更加多元化和專業(yè)化。

還有值得注意的一點是，由于社會救助方式的單一，加之農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)供給也相對不足，對于某些貧困戶而言，如果想獲得醫(yī)療、教育、就業(yè)等方面的服務(wù)性幫扶政策，可以通過取得貧困戶的身份來實現(xiàn)，從而帶來農(nóng)村群體間的橫向不公平，造成貧困戶與普通農(nóng)戶之間新的“懸崖效應(yīng)”[26]。在鄉(xiāng)村振興背景下，面向未來的社會救助仍然需要現(xiàn)金救助的兜底保障機(jī)制，但擴(kuò)展服務(wù)型救助方式的必要性也越來越突出。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村社會救助制度的政策調(diào)適

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是國家現(xiàn)代化進(jìn)程中帶動農(nóng)村發(fā)展的中長期宏大戰(zhàn)略規(guī)劃，是對脫貧攻堅成果的鞏固，是解決三農(nóng)問題的統(tǒng)籌謀劃，是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根本措施，其主要目標(biāo)是不斷增強(qiáng)農(nóng)村居民的幸福感、獲得感、安全感。社會救助制度是保障基本民生、促進(jìn)社會公平、維護(hù)社會穩(wěn)定的兜底性、基礎(chǔ)性制度安排，也是體現(xiàn)黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨和中國特色社會主義制度優(yōu)越性的民心事業(yè)。習(xí)近平總書記在十九屆中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)等不同場合發(fā)表重要講話，明確指出，社會政策要兜住兜牢民生底線，要把農(nóng)村社會救助納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌謀劃，深化社會救助制度改革，完善日常性幫扶措施，形成覆蓋全面、分層分類、綜合高效的社會救助格局。進(jìn)一步完善社會救助制度是減輕農(nóng)村現(xiàn)存貧困、化解返貧風(fēng)險、縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距的政策選擇。要使農(nóng)村社會救助制度在鄉(xiāng)村振興中持續(xù)發(fā)揮作用，就需要超越傳統(tǒng)社會救助的理念和實踐，在救助標(biāo)準(zhǔn)、救助對象和救助方式等方面加以改革和發(fā)展，實現(xiàn)從生存型救助向發(fā)展型救助的轉(zhuǎn)變。

(一)擬定多維貧困標(biāo)準(zhǔn)，完善監(jiān)測幫扶機(jī)制

隨著貧困治理視角的轉(zhuǎn)變，社會救助的制度目標(biāo)要將絕對貧困視角下主要解決生存型貧困問題轉(zhuǎn)變到在相對貧困視角下主要解決生活型貧困和發(fā)展型貧困。為此，要對社會救助對象，即貧困人口的救助標(biāo)準(zhǔn)加以改革。救助標(biāo)準(zhǔn)具體包括2個方面：一是救助的識別標(biāo)準(zhǔn)，主要指的是采取何種方式確定受助對象的問題。我國救助實踐中對救助對象的確定，一般以家庭人均收入及家庭資產(chǎn)條件為參考，只要收入和財產(chǎn)符合當(dāng)?shù)卣摹皽?zhǔn)入線”，即可獲得救助。長期以來，這種認(rèn)定方式簡單地與收入捆綁，難以反映家庭在其他層面的實際困難，且造成福利疊加，如獲得低保身份即等于獲得在教育、醫(yī)療、住房等項目上的所有救助資源。進(jìn)入后扶貧時代，為及時將救助范圍擴(kuò)大到更多的困難家庭，應(yīng)摒棄僅靠收入準(zhǔn)入線識別救助對象的方式，采取多維貧困指標(biāo)，綜合貧困群體對健康、教育、就業(yè)、住房等方面的實際需求來確定。參考國際上使用較廣的多維貧困指數(shù)(MPI)，多維貧困指標(biāo)一般包括健康、教育和生活條件3個維度以及營養(yǎng)狀況、兒童死亡率、兒童入學(xué)率、受教育程度、飲用水、電、日常生活用燃料、室內(nèi)空間面積、環(huán)境衛(wèi)生、耐用消費(fèi)品10個指標(biāo)[27]，可以反映不同個體或家庭在不同維度上的貧困程度，其取值越小，說明該個體或家庭貧困程度就越低，相反，則越高。該指標(biāo)體系可以根據(jù)實際情況進(jìn)行調(diào)整，目前被廣泛應(yīng)用于國家或地區(qū)宏觀貧困狀況的測算以及城鄉(xiāng)居民、兒童、農(nóng)民工等特殊微觀群體的多維貧困研究中。二是救助的幫扶標(biāo)準(zhǔn)，指的是救助水平的高低。當(dāng)前我國農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)及其他項目的救助水平都普遍偏低，還存在較大的城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距，根據(jù)民政部發(fā)布的2021年四季度城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，西部地區(qū)各省份城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)差距都顯著高于東中部地區(qū)，且總體救助標(biāo)準(zhǔn)低，西部地區(qū)是脫貧攻堅的主戰(zhàn)場，低保障標(biāo)準(zhǔn)對鞏固脫貧成果、降低貧困人口返貧風(fēng)險等功能的發(fā)揮形成較大的挑戰(zhàn)。貧困地區(qū)有可能不具備繼續(xù)提高幫扶標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，國家救助資金應(yīng)適當(dāng)向深度貧困地區(qū)進(jìn)行傾斜，為未來城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展提供支持。

在確定農(nóng)村低收入群體的識別標(biāo)準(zhǔn)后，應(yīng)充分利用建檔立卡、低保制度等已建成的數(shù)據(jù)庫，進(jìn)一步整合農(nóng)村低收入人口信息，將社會救助的干預(yù)端口前移，從“人找制度”過渡到“制度找人”[28]，即通過建立大數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)目標(biāo)人群的精準(zhǔn)定位，建立起農(nóng)村低收入人口監(jiān)測幫扶機(jī)制。通常認(rèn)為貧困脆弱性是對家庭未來福利水平變化的預(yù)判，家庭脆弱性與遭受的風(fēng)險和抵御沖擊的能力相關(guān)。為便于監(jiān)測農(nóng)村低收入人口的脆弱性，建議在救助實施過程中增加面板數(shù)據(jù)的收集積累環(huán)節(jié)，通過貧困脆弱性測度篩查出潛在的受助對象和易返貧的脆弱群體，防患于未然地采取一系列干預(yù)措施，提供事前的物質(zhì)或者服務(wù)支持，降低疾病、失業(yè)等生活風(fēng)險對家庭造成的沖擊程度[29]。還要通過實地復(fù)核、與其他部門建立信息聯(lián)動等手段關(guān)注農(nóng)村貧困家庭的收入變化情況，及時更新農(nóng)村低收入人口大數(shù)據(jù)庫，確保救助幫扶有進(jìn)有出。農(nóng)村居民收入來源較為復(fù)雜，存在隱匿性、難以量化等特征，在此情況下應(yīng)完善申請-核查-評議-審批機(jī)制，聯(lián)動村民小組、村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政專干等管理主體，確保能夠較為及時地掌握家庭收入變化情況。另外，包括社會救助在內(nèi)的社會政策應(yīng)當(dāng)致力于減少或者消除那些導(dǎo)致居民陷入貧困的各種誘因。例如通過教育救助提升貧困家庭子女接受教育的可及性和提高教育水平，以切斷貧困代際傳遞；通過實施積極的就業(yè)政策和有效的就業(yè)培訓(xùn)促進(jìn)貧困群體的市場參與，減少失業(yè)現(xiàn)象的產(chǎn)生等。

(二)優(yōu)化分層分類格局，擴(kuò)展救助覆蓋面

《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》提到，2035年要實現(xiàn)社會救助事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及更多困難群眾，民生兜底保障安全網(wǎng)密實牢靠，適應(yīng)建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo)，這與鄉(xiāng)村振興2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)不謀而合。社會救助的高質(zhì)量發(fā)展需要形成分層分類的救助格局，從而惠及更多相對貧困群體。

在我國，雖然分層分類的救助理念早已提及，相關(guān)救助政策也已在部分城市試點實施，但尚有諸多問題與不足，主要表現(xiàn)在作為實施分類救助的前提和基礎(chǔ)的分類標(biāo)準(zhǔn)還很粗糙，難以體現(xiàn)特殊困難群體內(nèi)部的細(xì)致差別，以至于對特殊困難群體的救助力度不足[30]。分層分類的救助體系建設(shè)應(yīng)以完善的信息系統(tǒng)為支撐，可以按“五層次+四類別”進(jìn)行設(shè)計：“五層次”指救助對象的分層，分為特困群體、低保群體、低保邊緣群體、低收入群體、臨時救助群體5個圈層，基本能夠涵蓋當(dāng)前農(nóng)村所有的低收入人口；“四類別”指救助項目的分類，可形成基本生活救助、專項救助、急難救助和補(bǔ)充性救助4大類別。在具體實踐層面，5個圈層的貧困家庭都可以享受救助資源，但救助項目的覆蓋面根據(jù)家庭貧困程度的不同而擴(kuò)大或縮小。比如基本生活救助主要覆蓋特困、低保群體，專項救助覆蓋延伸到低保邊緣家庭和低收入家庭，急難救助、補(bǔ)充性救助則覆蓋所有困難家庭。需要注意的是，基本生活救助與專項救助的分離意味著要將低保制度與其他救助項目解綁，合理有序地剝離低保制度的疊加福利，未來的基本生活救助主要用于解除貧困群體的生存危機(jī)，取消不必要的延伸功能，使其逐步回歸保生存的底線定位[31]?！拔鍖哟?四類別”的救助模式形成了“?；?、多組合”的“救助套餐”，從救助對象來看，既涵蓋了社會救助中的傳統(tǒng)目標(biāo)群體，也逐步把相對貧困中的困難家庭納入到社會救助體系中，擴(kuò)大了救助覆蓋范圍；從救助項目來看，理清了生活救助、專項救助、急難救助、補(bǔ)充救助項目的不同功能，緩解了福利疊加、救助懸崖等問題，使救助措施更加精細(xì)化和有針對性，進(jìn)一步拓展了救助內(nèi)容，逐步形成大救助格局，促進(jìn)農(nóng)村救助體系的轉(zhuǎn)型。

(三)增加服務(wù)型救助，滿足多樣化的救助需求

以提供現(xiàn)金或?qū)嵨餅閮?nèi)容的救助方式無法滿足當(dāng)前救助對象差異性和多樣化的救助需求。隨著人力成本和市場化服務(wù)的價格越來越高，即使現(xiàn)金救助再增加一倍，事實上也不足以支付農(nóng)村居民購買所需的服務(wù)。因此，社會救助方案應(yīng)更多地考慮增加服務(wù)救助而非現(xiàn)金救助。服務(wù)救助是以勞動、服務(wù)、活動等方式提供救助，與現(xiàn)金和實物救助相對應(yīng)，以解決救助對象的具體困難、實現(xiàn)特定救助目的的救助方式[32]，服務(wù)救助的功能主要體現(xiàn)在生活、照護(hù)、支持等多個層面[33]。鄉(xiāng)村振興背景下，超越基本生存條件的低收入群體的困難情況往往更加復(fù)雜，社會救助制度的具體目標(biāo)應(yīng)該指向預(yù)防性救助和增能性救助方向，不斷增加服務(wù)性的救助手段。

我國服務(wù)救助整體處于普遍缺乏狀態(tài)，特別是農(nóng)村地區(qū)，主要突顯在數(shù)量、性質(zhì)、制度化缺乏3個方面。在數(shù)量上，城市推行較快的就業(yè)服務(wù)、護(hù)理服務(wù)、心理輔導(dǎo)、兒童照料等內(nèi)容，在農(nóng)村供給處于缺失狀態(tài)；在性質(zhì)上，服務(wù)救助供給被動化，主動介入性較弱，都是救助對象在困難擴(kuò)大化后向社區(qū)居委、救助中心等請求協(xié)助，政府部門接到困難請求后，才鏈接資源、啟動服務(wù)救助程序，基本是臨時處理、被動解決，缺少對救助對象的摸排、跟蹤及各項有效的服務(wù)管理；在制度性上，服務(wù)救助供給基本是非制度化，服務(wù)救助的時期較短、變動較多、差異較大，專業(yè)性不強(qiáng)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，社會政策目標(biāo)從特惠轉(zhuǎn)向了普惠，政策覆蓋群體也隨之?dāng)U大，這就需要增加多種多樣的服務(wù)性救助內(nèi)容，并與基本公共服務(wù)供給相銜接?！坝子兴?、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”，每一項都離不開服務(wù)，服務(wù)救助能夠針對貧困群體的致貧原因和脫貧障礙提供個性化的服務(wù)，滿足貧困群體的實際需要，在幫助他們擴(kuò)展機(jī)會、提高技能、激勵動機(jī)等方面發(fā)揮更大的作用。具體來說，在就業(yè)救助方面，可以增加面向就業(yè)困難群體的公益性扶貧崗位項目，同時把一些以工代賑項目下沉至基層[34]，就業(yè)服務(wù)救助還需要專業(yè)社會工作的介入，向低收入者提供以增能為重點的專業(yè)化服務(wù)，從機(jī)會擴(kuò)展、能力提升、動機(jī)激勵等方面加強(qiáng)對低收入者的幫助，以此幫助他們提高就業(yè)機(jī)會和就業(yè)質(zhì)量[35]；在醫(yī)療救助方面，除了幫繳醫(yī)保費(fèi)用、報銷門診住院費(fèi)用等經(jīng)濟(jì)手段外，還要加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，強(qiáng)化照料服務(wù)、身體康復(fù)、疾病預(yù)防和健康咨詢等醫(yī)療服務(wù)，按鄉(xiāng)村振興的要求銜接“健康鄉(xiāng)村”建設(shè)；在教育救助方面，需要拓展監(jiān)管服務(wù)、心理健康以及教育認(rèn)知服務(wù)等，以促進(jìn)貧困家庭子女和農(nóng)村留守兒童的健康成長，防止貧困的代際傳遞；另外，面對當(dāng)前農(nóng)村老齡化日益加深、傳統(tǒng)家庭保障功能弱化的現(xiàn)實，需建立針對老年群體的可及性強(qiáng)的照護(hù)服務(wù)、醫(yī)療保健服務(wù)，同時加快建立多層次農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系，與農(nóng)村基本公共服務(wù)、農(nóng)村特困供養(yǎng)服務(wù)等相互配合，形成農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。鄉(xiāng)村振興的總要求對基本公共服務(wù)方面的需求較大，戰(zhàn)略規(guī)劃中也明確提出要加強(qiáng)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共政策資源向農(nóng)村傾斜，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，在社會救助領(lǐng)域，服務(wù)性救助方式可以與社會工作、公共服務(wù)供給等形成發(fā)展合力，專業(yè)社會工作支持下的服務(wù)性救助可以嵌入公共服務(wù)供給的格局中，從而多方面保障農(nóng)村居民的服務(wù)性需求。

在我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)中，精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興是兩大基礎(chǔ)性發(fā)展戰(zhàn)略，是為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)而作出的重要部署，兩者既相互獨(dú)立又緊密聯(lián)系，脫貧攻堅是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和前提，鄉(xiāng)村振興則是脫貧攻堅的鞏固和深化。隨著實施的深入，逐漸面臨著發(fā)展戰(zhàn)略與社會政策的有效銜接以及戰(zhàn)略之間有效銜接的重要問題，目前扶貧與低保制度正在實現(xiàn)“兩線合一、兩庫合一”，在促進(jìn)脫貧攻堅銜接鄉(xiāng)村振興的交匯期，社會救助制度的作用依然不容忽視。脫貧攻堅戰(zhàn)略重點面向農(nóng)村有一定勞動能力的低收入群體、邊遠(yuǎn)山區(qū)的深度貧困群體等，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略則面向全體農(nóng)村居民，包括數(shù)量龐大的已脫貧人口和低收入人口，這就要求社會救助制度在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中不僅要繼續(xù)發(fā)揮兜底保障的重要作用，還要有增強(qiáng)貧困群體的內(nèi)生動力、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標(biāo)定位。雖然當(dāng)前農(nóng)村社會救助制度還存在救助標(biāo)準(zhǔn)偏低、救助覆蓋面小、救助方式單一等短板，但在新時代民生底線提升、貧困群體的救助需求日益多元化的現(xiàn)實下，社會救助將實現(xiàn)從生存型救助向生活型和發(fā)展型救助的轉(zhuǎn)型，在救助標(biāo)準(zhǔn)、救助覆蓋面、救助方式等方面進(jìn)行優(yōu)化和提升，從而有力保障脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略過渡和銜接。