毋文文

現(xiàn)代社會中，國家負(fù)有保護(hù)公眾健康的義務(wù)。公共衛(wèi)生規(guī)制作為衛(wèi)生服務(wù)的重要組成，其核心即在于維護(hù)公眾健康。“預(yù)防是最經(jīng)濟(jì)最有效的健康策略”[1]，故為了更好地保護(hù)公眾健康，國家需要事先采取預(yù)防措施以降低健康風(fēng)險。風(fēng)險與預(yù)防密切相關(guān)，“風(fēng)險指明了一個未來，我們必須對此加以預(yù)防”，“以便確定并組織我們眼前的行動”[2]。但由于風(fēng)險的不確定性，這一觀念付諸公共衛(wèi)生規(guī)制實踐時卻可能引發(fā)限制個人自由、損害經(jīng)濟(jì)利益等法律問題。風(fēng)險預(yù)防并不意味著無限預(yù)防，公共衛(wèi)生規(guī)制應(yīng)存在一定的條件和標(biāo)準(zhǔn)。那么，公共衛(wèi)生規(guī)制在什么條件下可以實施，規(guī)制應(yīng)對的方案又應(yīng)當(dāng)如何抉擇，均系本文所要探討的問題?，F(xiàn)有關(guān)于風(fēng)險預(yù)防的相關(guān)研究雖然不少，但結(jié)合生物安全、傳染病防治的探討卻相對不多，因此其仍值得推進(jìn)和深挖。人類歷史中絕大多數(shù)傳染病都是由病毒和細(xì)菌等微生物病原體引起[3]，而過去幾十年新出現(xiàn)的由微生物病原體引發(fā)的感染大多數(shù)為人畜共患疾病，產(chǎn)生了人際傳播的現(xiàn)象[4]?？茖W(xué)對新型微生物病原體及由其引發(fā)的傳染病的認(rèn)識不充分，是公共衛(wèi)生規(guī)制介入干預(yù)時所面臨的重要障礙。因此，本文擬以微生物病原體所引發(fā)的傳染病為主要參照領(lǐng)域，對公共衛(wèi)生規(guī)制的這些基礎(chǔ)問題進(jìn)行剖析，首先指出公共衛(wèi)生規(guī)制所面臨的科學(xué)不確定性挑戰(zhàn)，接著探討公共衛(wèi)生規(guī)制的啟動條件，最后給出公共衛(wèi)生規(guī)制的應(yīng)對方案并展開討論。

一、公共衛(wèi)生風(fēng)險預(yù)防引發(fā)規(guī)制困境

現(xiàn)代社會所面臨的健康風(fēng)險具有不確定性，因而，套用既有的預(yù)防觀念，延續(xù)傳統(tǒng)的預(yù)防行動，將難以為公共衛(wèi)生規(guī)制提供有效的支撐。如何更新預(yù)防理念、并在此背景下平衡好降低健康風(fēng)險與維護(hù)個人權(quán)利之間的關(guān)系，是公共衛(wèi)生規(guī)制所需解決的問題。

（一）公共衛(wèi)生的預(yù)防理念界定

公共衛(wèi)生是與醫(yī)療衛(wèi)生相對而言的，二者的區(qū)別建立在預(yù)防與治療相區(qū)分的基礎(chǔ)之上，也就是說，公共衛(wèi)生以預(yù)防疾病為取向，醫(yī)療衛(wèi)生則以治療疾病為取向。當(dāng)然，其理論上區(qū)分明確，實踐中卻并非涇渭分明。公共衛(wèi)生通常的所謂“四級預(yù)防”，即指社區(qū)層面的環(huán)境預(yù)防、疫苗接種等病因預(yù)防、早發(fā)現(xiàn)早治療的臨床前預(yù)防和緩解疾病發(fā)展進(jìn)程的臨床預(yù)防，實際上其中是預(yù)防與治療相互交織，這在傳染病防治領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為明顯。[5]但是，公共衛(wèi)生與醫(yī)療衛(wèi)生還是具有不同的分析取向，以死亡原因為例，醫(yī)療衛(wèi)生所關(guān)注的是流感或肺炎等病理生理狀態(tài)，而公共所衛(wèi)生則重在探析這些狀態(tài)的根源所在，比如環(huán)境因素、行為因素等。醫(yī)學(xué)研究和衛(wèi)生實踐的長期經(jīng)驗表明，預(yù)防比治療更具效益性[6]；因而，各國均在預(yù)防取向的基礎(chǔ)上架構(gòu)了公共衛(wèi)生的規(guī)制框架，我國亦不例外，以《傳染病防治法》為代表的公共衛(wèi)生規(guī)制的相關(guān)立法都明確了人民健康“預(yù)防為主”的原則。

在法理上，預(yù)防可以分為風(fēng)險預(yù)防（precaution）與損害預(yù)防（prevention）。就公共衛(wèi)生領(lǐng)域而言，“損害預(yù)防”是指對可預(yù)見未來的健康損害的預(yù)防，適用于科學(xué)上具有確定性的公共衛(wèi)生領(lǐng)域；“風(fēng)險預(yù)防”是指對未來可能發(fā)生的健康風(fēng)險的預(yù)防，適用于科學(xué)認(rèn)識有限、科學(xué)上具有不確定性的公共衛(wèi)生領(lǐng)域。損害預(yù)防和風(fēng)險預(yù)防均關(guān)注科學(xué)如何發(fā)揮作用，但各有側(cè)重：損害預(yù)防中科學(xué)作用的發(fā)揮重在處理科學(xué)與政治等外部關(guān)系，即科學(xué)旨在確保其免受政治經(jīng)濟(jì)利益、私人動機(jī)等外部影響（這一話題在“前風(fēng)險時代”便存在，其理論和實踐積累均頗豐，故本文不予展開）①；風(fēng)險預(yù)防源自科學(xué)知識的有限性，所關(guān)注的是如何在科學(xué)證據(jù)無法予以充分證明的情形下發(fā)揮科學(xué)的作用，這一層面的預(yù)防取向為本文擬探討的重點。

公共衛(wèi)生領(lǐng)域的預(yù)防長期以來偏重?fù)p害預(yù)防，近些年，風(fēng)險預(yù)防的觀念才逐漸嵌入傳染病防止和生物安全領(lǐng)域的立法。我國《傳染病防治法》所規(guī)定的“預(yù)防為主”原則是否包含風(fēng)險預(yù)防的意義雖存在爭議②，但與其相關(guān)的法律條款的內(nèi)容已實質(zhì)性地涉及了風(fēng)險預(yù)防，如在2004年修法時所引進(jìn)的預(yù)警制度、各級疾控機(jī)構(gòu)承擔(dān)“預(yù)測傳染病的發(fā)生、流行趨勢”的職責(zé)等；2020年頒布的《生物安全法》，其第三條則首次在規(guī)范條文中使用了“風(fēng)險預(yù)防”這一概念，由此風(fēng)險預(yù)防正式成為實定法上的法律原則③?？梢?，風(fēng)險預(yù)防在我國傳染病防治和生物安全立法中已獲得廣泛的承認(rèn)，但要想成為規(guī)范公共衛(wèi)生之規(guī)制的法原理，尚有待在立法中進(jìn)一步明確其適用條件和方法。

（二）風(fēng)險預(yù)防對公共衛(wèi)生規(guī)制的挑戰(zhàn)

為了與公共衛(wèi)生的預(yù)防取向相適應(yīng)，公共衛(wèi)生規(guī)制不僅要遵循傳統(tǒng)規(guī)制的一般要求，還要秉持風(fēng)險預(yù)防的觀念。所謂“風(fēng)險預(yù)防觀念”，意指在公共衛(wèi)生決策中，規(guī)制者要對缺乏充分科學(xué)確定性，而是具有潛在發(fā)生可能性的健康危害作出回應(yīng)，妥善采取預(yù)防措施。風(fēng)險預(yù)防的核心不在當(dāng)下，而在未來?！霸陲L(fēng)險社會里，‘過去’喪失了它決定‘現(xiàn)在’的能力，取而代之的是‘未來’。也就是說，某些不存在、設(shè)計的、虛構(gòu)的事物，成了當(dāng)下經(jīng)驗和行動的‘原因’。我們在今天積極作為，是為了避免、緩解或預(yù)防明后天的問題與危機(jī)——或者干脆什么也不做?！盵7]理想狀態(tài)下，風(fēng)險預(yù)防被認(rèn)為能夠降低健康風(fēng)險，但在公共衛(wèi)生規(guī)制領(lǐng)域，其實際操作則相當(dāng)復(fù)雜。風(fēng)險預(yù)防要求不能任由風(fēng)險發(fā)展為實際損害而不采取規(guī)制措施，但究竟要采取何種規(guī)制措施，則無法給出精確的答案。[8]

從行政法視角來看，風(fēng)險預(yù)防涉及行政裁量問題[9]，即公共衛(wèi)生規(guī)制必須要在科學(xué)不確定情形下處理是否采取規(guī)制措施以及怎樣采取規(guī)制措施。裁量權(quán)的規(guī)范和控制始終是行政法上的一項重要課題。在傳統(tǒng)的損害預(yù)防觀念之下，規(guī)制機(jī)關(guān)應(yīng)盡早在傳染病損害發(fā)生之前采取規(guī)制措施以保護(hù)公眾健康，其重點在于防止傳染病傳播損害的發(fā)生，傳統(tǒng)規(guī)制邏輯據(jù)此構(gòu)建了成熟的實體和程序等多重制約路徑。相比之下，根據(jù)風(fēng)險預(yù)防的觀念，即使是缺乏科學(xué)知識的潛在傳染病風(fēng)險，也可以采取規(guī)制措施，其重點在于采取規(guī)制措施以降低傳染病風(fēng)險發(fā)生的可能性，由此將導(dǎo)致公共衛(wèi)生規(guī)制啟動的條件更寬松，規(guī)制權(quán)膨脹的可能性更大；而與規(guī)制權(quán)膨脹相伴而來的，是對權(quán)利自由的侵蝕。

為保護(hù)公眾健康，規(guī)制者有權(quán)對私人權(quán)利加以限制，公共衛(wèi)生歷史特別是傳染病防治史上也一直對個人自由與經(jīng)營自由進(jìn)行限制。對于公共衛(wèi)生法來說，一個永恒的話題是在保障和促進(jìn)政府權(quán)力與個人權(quán)益之間達(dá)成一個公正的平衡。一方面，政府要采取規(guī)制措施控制健康風(fēng)險；另一方面，不能以公眾健康為名過度地限制個人權(quán)利。當(dāng)公共衛(wèi)生規(guī)制在帶來微小的健康利益卻不得不付出巨大代價時，就是過度規(guī)制，這在法治社會是不被接受的。在科學(xué)不確定時，為了降低潛在的傳染病危害，規(guī)制措施很容易過度，而這種過度的預(yù)防性規(guī)制將會限制個人與企業(yè)的自由與權(quán)利，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。更為重要的是，“在其防范自由所遭遇的個別危險的過程中，它也在整體上削弱了社會秩序的自由品質(zhì)，同時，也在部分程度上侵蝕了民主和法治性的保障機(jī)制，而這些機(jī)制正是為了限制國家權(quán)力，保護(hù)個人自由而發(fā)展出來的”[10]?？傊?，由于事前預(yù)防存在不確定性，公共衛(wèi)生規(guī)制具有兩面性——有助于降低健康風(fēng)險，但是也有可能對其他現(xiàn)實利益構(gòu)成威脅。

二、公共衛(wèi)生規(guī)制的啟動條件——潛在健康危害

鑒于公共衛(wèi)生規(guī)制有可能限制個人權(quán)利和自由，且在不確定的情形下也可以采取實施規(guī)制措施，因此公共衛(wèi)生規(guī)制的啟動條件便成為當(dāng)首要關(guān)注的問題。下文將結(jié)合一則新近發(fā)生的生物安全與傳染病防治的案例展開討論。

（一）新型動物源性亨尼帕病毒感染案例

2022年8月4日，權(quán)威醫(yī)學(xué)期刊《新英格蘭醫(yī)學(xué)》（NEJM）在線刊登了一篇名為《中國新發(fā)現(xiàn)一種與人類發(fā)熱性疾病相關(guān)的動物源性亨尼帕病毒》的學(xué)術(shù)文章，[11]稱通過高通量測序和病毒分離，在中國東部近期有動物接觸史的發(fā)熱患者的哨點監(jiān)測期間，一名患者的咽拭子樣本中發(fā)現(xiàn)了一種新型動物源性亨尼帕病毒（henipavirus），作者將之命名為“l(fā)angya病毒”（LayV）。此次新發(fā)現(xiàn)的LayV的基因組結(jié)構(gòu)與亨尼帕病毒相同。根據(jù)現(xiàn)有科學(xué)認(rèn)知，亨尼帕病毒會感染人類并誘發(fā)致命疾病，傳染性不高，但病死率較高，在50%～75%之間。對于亨尼帕病毒，目前，還沒有疫苗和治療藥物，唯一的治療方法是支持性護(hù)理，以控制并發(fā)癥。世衛(wèi)組織對防控亨尼帕病毒的建議是：一旦出現(xiàn)疑似病例就應(yīng)盡快實施隔離，并采取感染控制措施，立即通知公共衛(wèi)生當(dāng)局。④

科學(xué)家進(jìn)一步調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，在中國山東和河南兩地發(fā)現(xiàn)35例急性LayV感染患者，其中26例僅感染LayV（未檢測到其他病原體）；這26例患者的臨床癥狀有發(fā)熱（100%）、乏力（54%）、咳嗽（50%）、厭食（50%）、肌痛（46%）、惡心（38%）、頭痛（35%）、嘔吐（35%），并伴有血小板減少（35%）、白細(xì)胞減少（54%）以及肝功能受損（35%）和腎功能受損（8%）等。研究者指出，雖然本研究不符合科赫假設(shè)（一種用以建立疾病和微生物病原體之間的因果關(guān)系的科學(xué)準(zhǔn)則），但來自急性LayV感染患者的以下發(fā)現(xiàn)提示，LayV是這些患者發(fā)熱性疾病的原因：在35例急性LayV感染患者中，26例（74%）只檢測到LayV；在14例患者的急性期和恢復(fù)期配對血清中，86%的恢復(fù)期血清IgG滴度是急性期血清的4倍；病毒血癥與急性LayV感染相關(guān)；肺炎患者病毒載量高于非肺炎患者（平均數(shù)[±SD]log10轉(zhuǎn)換的copies/mL，7.64±0.98 vs.4.52±1.13）。研究者還另外指出，由于樣本量太小，無法確定LayV的人際傳播狀況。此前研究表明亨尼帕病毒可發(fā)生人際傳播，但研究者對現(xiàn)有樣本量中的9例患者與15名密切接觸家庭成員的追蹤，均未發(fā)現(xiàn)LayV的密切接觸傳播；病例患者和LayV在空間或時間上未發(fā)現(xiàn)有明顯聚集，不同患者之間無密切接觸史和共同暴露史，這提示人群感染可能為散發(fā)。

通過研究者對LayV與患者病例的科學(xué)整理和鑒定，可以得出以下基本的科學(xué)事實：

第一，中國東部發(fā)現(xiàn)一種新型病毒LayV，其基因組結(jié)構(gòu)與亨尼帕病毒相同，與亨尼帕病毒屬于同一屬；根據(jù)既有科學(xué)認(rèn)知，亨尼帕病毒會感染人類，可發(fā)生人際傳播并誘發(fā)致命性疾病。

第二，收集到35例急性LayV感染患者樣本，其中26例體內(nèi)僅檢測到LayV，26例患者中100%有發(fā)熱癥狀；這提示LayV是這些患者發(fā)熱的原因，但這一事實不符合科赫假設(shè)。

第三，根據(jù)現(xiàn)有樣本，LayV不存在人際傳播；但由于樣本量太小，而且與其基因組結(jié)構(gòu)相同的亨尼帕病毒會感染人類，因此LayV是否存在人傳人現(xiàn)象尚待進(jìn)一步觀察。

從上述可以得出的結(jié)論是：發(fā)現(xiàn)潛在的健康危害是公共衛(wèi)生規(guī)制介入的前提；風(fēng)險預(yù)防并非是理論上的猜想或臆測，其應(yīng)當(dāng)能監(jiān)測到現(xiàn)實的風(fēng)險。正是哨點監(jiān)測期間的發(fā)現(xiàn)引起了研究人員的警覺，才有后面展開進(jìn)一步調(diào)查研究和評估預(yù)測的活動。但是，由于樣本量有限，研究人員發(fā)現(xiàn)科學(xué)研究似乎無法提供確切的答案，這個時候就面臨是否采取規(guī)制措施的問題。這個考量的過程即是判斷是否啟動規(guī)制的過程。歐盟委員會在2000年發(fā)布的如何適用風(fēng)險預(yù)防原則的說明文件《歐盟委員會關(guān)于風(fēng)險預(yù)防原則的通訊》（Commission from the European Communities on the Precautionary Principle，2000）中也規(guī)定，只有在發(fā)現(xiàn)潛在危害并進(jìn)行了科學(xué)研究、而科學(xué)研究結(jié)果是不確定的情況下，才可以采取干預(yù)措施。由此，公共衛(wèi)生規(guī)制的啟動條件可以概括為潛在健康危害的辨識、潛在健康危害的評估與科學(xué)上的不確定性三個條件；這三個條件環(huán)環(huán)相扣，潛在健康危害的評估以其科學(xué)辨識為基礎(chǔ)，科學(xué)上的不確定性又是在科學(xué)評估過程中產(chǎn)生的。

（二）潛在健康危害的辨識

在前述案例中的一名發(fā)熱患者咽拭子樣本里監(jiān)測出LayV病毒之后，研究人員即刻展開進(jìn)一步研究：一方面，對LayV病毒開展分子研究，獲取了其基因組結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)；另一方面，收集LayV病毒感染者的信息，揭示了感染者的流行病學(xué)特征。在決定采取規(guī)制措施之前，應(yīng)當(dāng)識別傳染病或危險生物因子對公眾健康產(chǎn)生的潛在負(fù)面風(fēng)險。在科學(xué)上，主要表現(xiàn)為開展調(diào)查研究、收集數(shù)據(jù)。為了加強(qiáng)對風(fēng)險更深入完整的理解，要及時、準(zhǔn)確、持續(xù)地收集有關(guān)風(fēng)險數(shù)據(jù)并不斷更新，確保適當(dāng)?shù)臄?shù)據(jù)在適當(dāng)?shù)臅r間被收集，進(jìn)而對獲取的科學(xué)數(shù)據(jù)作出判斷。同時，科學(xué)探究不能完全依靠于收集有關(guān)風(fēng)險的數(shù)據(jù)和信息，風(fēng)險的潛在性也決定了提供充分的數(shù)據(jù)樣本量以供科學(xué)研究是難以實現(xiàn)的。這要求不待追加風(fēng)險數(shù)據(jù)，即開展科學(xué)探究，并用多種方法設(shè)計研究方案，具有綜合運用實時、靜態(tài)、前瞻和歷史數(shù)據(jù)的能力，以準(zhǔn)確識別風(fēng)險。美國國土安全部在2016年更新了可適用于傳染病防治和生物安全等公共衛(wèi)生領(lǐng)域的《國家緩解框架》（第二版）（National Mitigation Framework，Second Edition，June 2016），該框架以風(fēng)險預(yù)防為原則，在“核心能力”部分中涉及到潛在危害辨識的問題，要求要及時、準(zhǔn)確、持續(xù)地收集有關(guān)風(fēng)險數(shù)據(jù)，確保適當(dāng)?shù)臄?shù)據(jù)在適當(dāng)?shù)臅r間被收集，進(jìn)而實施科學(xué)的探究?！秶揖徑饪蚣堋愤€提供了一些具體的可操作性方案，如自下而上多渠道收集數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)收集使用標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)集、平臺、方法、術(shù)語和指標(biāo)等，以統(tǒng)一各個主體的工作，提高效率；將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為有助于公眾理解的信息等。

（三）潛在健康危害的評估

“潛在健康危害的評估”是指運用科學(xué)與其他方法對風(fēng)險進(jìn)行評估，以加強(qiáng)對這一危害的性質(zhì)特征、發(fā)生概率與嚴(yán)重程度等的認(rèn)識，從而使規(guī)制者能夠作出明智的決定并采取適當(dāng)?shù)男袆?。這一評估以科學(xué)為基礎(chǔ)，直接連接上一步驟基于相關(guān)數(shù)據(jù)和信息所得出的對潛在健康危害的科學(xué)認(rèn)定。在前述案例中檢測到LayV病毒之后，科學(xué)家在進(jìn)一步的研究中識別了LayV病毒的基因組結(jié)構(gòu)和LayV確診感染患者的流行別學(xué)特征，得出了其與已知的亨尼帕病毒屬于同一屬、在有限的樣本量中未發(fā)現(xiàn)人際傳播等科學(xué)評估結(jié)論。這些科學(xué)評估的結(jié)論可以在一定程度上衡量LayV的危害狀況。在進(jìn)行數(shù)據(jù)分析時，要使用科學(xué)有效和廣泛使用的風(fēng)險評估技術(shù)，也要通過有限數(shù)據(jù)之外的經(jīng)驗和知識來驗證、校準(zhǔn)和增強(qiáng)評估的可信性。比如借鑒已知的亨尼帕病毒的防治措施等。在考慮潛在的健康危害是否會轉(zhuǎn)化為真實的健康損害時，評估應(yīng)盡可能基于客觀可靠的科學(xué)證據(jù)之上，沒有任何科學(xué)證據(jù)，僅為非理性的猜測、恐懼或臆想應(yīng)當(dāng)予以避免。但科學(xué)證據(jù)的可靠性也會受到研究方法的影響，通常來講，研究方法有系統(tǒng)性文獻(xiàn)回顧、綜合分析、隨機(jī)對照、“雙盲”隨機(jī)對照、病例對照等，每種研究方法均有其優(yōu)缺點。[12]

理論上，根據(jù)潛在危害的狀況不同，風(fēng)險預(yù)防可以分為“強(qiáng)”“弱”兩種模式，但這一二分法已無法概括復(fù)雜的現(xiàn)實。實踐中，不同國家、不同領(lǐng)域存在各種潛在危害狀況的版本。不過，更多國家、更多領(lǐng)域普遍接受和采用的還是以“嚴(yán)重或不可逆損害危害”來表述潛在危害的嚴(yán)重程度。如果有潛在危害便可采取規(guī)制措施，而不論潛在危害的大小，則容易侵犯其他重要的現(xiàn)實權(quán)益。在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，可用疾病的發(fā)病率、重癥率、死亡率等科學(xué)指標(biāo)來評估某一健康風(fēng)險是否達(dá)到“嚴(yán)重或不可逆危害”的程度。當(dāng)然，除此之外，也要考慮整體的社會接受水平?？茖W(xué)主要是依據(jù)危害發(fā)生的概率及其后果的嚴(yán)重程度來理解風(fēng)險，但一般公眾對風(fēng)險的衡量可能不僅于此，還會考慮個人、社會與文化價值觀等。在一些情況下，一種健康風(fēng)險在科學(xué)上的發(fā)生概率和嚴(yán)重程度可能明顯很小，但公眾的關(guān)注有時確是不相稱的?；诖耍稓W盟委員會關(guān)于風(fēng)險預(yù)防原則的通訊》提出的標(biāo)準(zhǔn)是“適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)水準(zhǔn)”，其具有規(guī)范性和政治性，與科學(xué)上的科學(xué)判斷具有對照性。需要注意的是，要避免風(fēng)險權(quán)衡的政治化，應(yīng)及時向公眾傳達(dá)基本科學(xué)信息、對公眾進(jìn)行一般健康教育。

（四）基于“科學(xué)上的不確定性”的公共衛(wèi)生規(guī)制調(diào)整

將公共衛(wèi)生風(fēng)險作為調(diào)整對象進(jìn)行規(guī)制，還是選擇不予規(guī)制而由社會公眾整體承受，須以科學(xué)為基礎(chǔ)作出的規(guī)制決定才具有正當(dāng)性。⑤但風(fēng)險預(yù)防的問題在于，現(xiàn)有科學(xué)證據(jù)無法給出可靠的答案。而缺乏充分的科學(xué)知識和信息，就難以避免規(guī)制行動所帶來的困境。當(dāng)由細(xì)菌、病毒等微生物帶來的傳染病風(fēng)險有可能發(fā)生損害健康的潛在后果時，是否啟動并開展公共衛(wèi)生規(guī)制，規(guī)制者總顯得頗為猶豫。此時規(guī)制者的憂慮在于：積極采取行動則可能會浪費資源甚至引起恐慌，不積極采取行動則可能會造成災(zāi)難性后果。此間規(guī)制者更重要的困惑，在于規(guī)制介入的時機(jī)、程度和強(qiáng)度。也正是基于科學(xué)上的不確定性，公共衛(wèi)生規(guī)制突破了傳統(tǒng)規(guī)制的確定性要求，給個人權(quán)利和自由造成了挑戰(zhàn)。

“‘科學(xué)上的不確定性’一語自風(fēng)險預(yù)防原則誕生之日起即存在于其表述之中，它也是‘風(fēng)險’一詞的固有內(nèi)涵?！盵13]一般來講，風(fēng)險預(yù)防中談?wù)摰目茖W(xué)上的不確定性是指由于科學(xué)認(rèn)識不足導(dǎo)致的某種原因和危害之間的因果關(guān)系不能通過科學(xué)方法證明，比如本案中，LayV與發(fā)熱等癥狀的因果關(guān)系無法通過科赫假設(shè)這一科學(xué)準(zhǔn)則來證明。它與科學(xué)家受政治經(jīng)濟(jì)利益、私人動機(jī)等外部影響而產(chǎn)生的不確定性不同。為此，有學(xué)者提出外在不確定性與內(nèi)在不確定性用以區(qū)分二者?？茖W(xué)上的不確定性可以分為認(rèn)識不確定和可變不確定兩類。前者是指因現(xiàn)有掌握的知識的不完備所引起的不確定性，本案中的不確定性即屬于這種不確定，其可以通過進(jìn)一步的科學(xué)研究來緩解。后者是內(nèi)在于事物本身所具有的可變性所導(dǎo)致的科學(xué)上的不確定性，這種不確定通過科學(xué)研究無法認(rèn)識和預(yù)測。[14]新冠病毒即屬于這種不確定。其具有變異性，新冠變異毒株如何發(fā)展，無法作出預(yù)測。

科學(xué)不確定性是在對潛在健康危害進(jìn)行科學(xué)評估的過程中產(chǎn)生的，科學(xué)評估需要科學(xué)方法，科學(xué)方法通常具有選擇的變量、測定的方法、采集的樣本、使用的模型以及它們之間的因果關(guān)系五個特征[15]。本案中，之所以對LayV是否存在人際傳播無法確定，即在于采集的樣本量過小。另外，現(xiàn)代科學(xué)發(fā)展到今天，科學(xué)上的不確定性并不意味著完全沒有科學(xué)認(rèn)知，事實上在通常情況下，不確定性在一定條件、一定范圍內(nèi)是可以被有效衡量的，只是沒有明確充分的證據(jù)與不可能被完全準(zhǔn)確的認(rèn)識。比如，LayV的基因組結(jié)構(gòu)被檢測出之后，通過科學(xué)類比，與亨尼帕病毒屬于同一屬，自然具有與后者相似的某些性質(zhì)特征；雖難以確定是否存在人際傳播，但至少從采集的樣本量得出的流行病學(xué)特征來看是不存在的。由此，規(guī)制者既要充分利用對有限數(shù)據(jù)進(jìn)行分析所得出的科學(xué)結(jié)論，也要充分理解未完全證明的不確定性因素，在此基礎(chǔ)上，采取適當(dāng)?shù)囊?guī)制措施，然后再盡可能繼續(xù)收集信息，進(jìn)行科學(xué)評估并及時對規(guī)制措施作出調(diào)整。

三、公共衛(wèi)生規(guī)制的應(yīng)對方案

在公共衛(wèi)生規(guī)制啟動之后，規(guī)制者在規(guī)制方案的選取上將有較大的裁量空間，因而公共衛(wèi)生規(guī)制的應(yīng)對方案亦值得探討。為在風(fēng)險、健康與自由之間達(dá)成適當(dāng)?shù)钠胶猓斜匾獜耐桩?dāng)規(guī)制、動態(tài)規(guī)制、開放規(guī)制三個方面提升公共衛(wèi)生規(guī)制的應(yīng)對水準(zhǔn)。

（一）妥當(dāng)規(guī)制

在不確定性風(fēng)險之下采取規(guī)制措施時，規(guī)制者一方面要防范將來可能發(fā)生的潛在健康危害，另一方面要盡量減少規(guī)制介入產(chǎn)生的不利影響。于是，進(jìn)一步的追問在于，為實現(xiàn)預(yù)防潛在健康危害的目的，什么樣的規(guī)制手段具有正當(dāng)性？對此，理論界和實務(wù)界展開了深入探討，比如，有學(xué)者主張“謹(jǐn)慎避免”，即只采取產(chǎn)生適度成本的規(guī)制措施。有學(xué)者將危害狀況、知識狀況及應(yīng)對措施分別由輕到重劃分為不同的情形，要求規(guī)制根據(jù)不同的危害后果的不同程度、科學(xué)不確定性的程度而采取不同的應(yīng)對措施。實務(wù)界，《歐盟委員會關(guān)于風(fēng)險預(yù)防原則的通訊》提出根據(jù)風(fēng)險預(yù)防原則采取的措施應(yīng)滿足合乎比例（proportionate）和成本效益分析（examining costs and benefits）。這些探討均體現(xiàn)了追求損益權(quán)衡以期達(dá)至妥當(dāng)平衡的思路，而比例原則所提供的合比例性分析框架，正是實現(xiàn)這一思路的體系化準(zhǔn)則。比例原則起源于德國，在大陸法系國家應(yīng)用廣泛，但缺點在于具有主觀性與不確定性。現(xiàn)在，比例原則與來自英美法系的成本收益分析產(chǎn)生了一定的融合。通常認(rèn)為，成本收益分析可以佐助比例原則，在比例原則的整體框架下引入成本效益分析的輔助，可以使合比例性分析更為精確化。[16]

然而，合比例性分析框架只提供了一般準(zhǔn)則，問題在于：在科學(xué)認(rèn)識不充分情形下適用比例原則的尺度。合比例性分析中的損益權(quán)衡是以事實和證據(jù)為基礎(chǔ)的，但這正是風(fēng)險預(yù)防的軟肋。就傳染病規(guī)制而言，由于對病毒危害多大、傳播多廣的科學(xué)認(rèn)識不足，導(dǎo)致潛在的健康危害、規(guī)制的預(yù)期成本、預(yù)期收益、對個人權(quán)利的限制等等均是不確定的，這種情形下將難以作出精確合比例的權(quán)衡。正因如此，有必要對規(guī)制者作出尊讓，規(guī)制者只需要作出尺度寬松的整體權(quán)衡就是合比例的。根據(jù)合比例性分析框架，其具體如下。

一則是目的正當(dāng)性分析?！澳康恼?dāng)性”是指規(guī)制的目的必須具有正當(dāng)性。傳統(tǒng)比例原則通常忽視目的正當(dāng)性的價值，現(xiàn)在目的正當(dāng)性分析正日益引起重視。科學(xué)不確定時，規(guī)制的目的只需要是寬泛、整體的目的即可。例如，《傳染病防治法》第五、六條規(guī)定，地方政府負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的傳染病防治工作。由此可知，傳染病領(lǐng)域的公共衛(wèi)生規(guī)制目的應(yīng)當(dāng)是傳染病防治。那么，只要規(guī)制者以傳染病防治為目的開展規(guī)制，即具有正當(dāng)性。

二則是適當(dāng)性分析。其要求規(guī)制手段有助于規(guī)制目的實現(xiàn)，其所要解決的是科學(xué)問題，即對“手段-目的”之間是否存在因果關(guān)系作出客觀的科學(xué)論證。若某項規(guī)制手段有助于實現(xiàn)規(guī)制目的，那么就具有適當(dāng)性。但是，在科學(xué)證據(jù)不足致使健康風(fēng)險不確定的情形下，“適當(dāng)性審查對于手段能否有助于目標(biāo)實現(xiàn)的因果判斷，就不可避免地帶有預(yù)測的不確定性?！盵17]欲緩解這一不確定性，不能僅憑規(guī)制者的主觀判斷或預(yù)測，而應(yīng)盡量對有限的科學(xué)數(shù)據(jù)和信息進(jìn)行科學(xué)辨識和科學(xué)評估，然后在對病原體危險源和傳染病危害性科學(xué)認(rèn)定的基礎(chǔ)上作出科學(xué)的預(yù)測。在這一過程中，規(guī)制者要對潛在危害性所涉及的科學(xué)事實作出判斷，具體包括兩個方面：一是對“科學(xué)上的確定性”進(jìn)行辨識得出的事實的判斷，例如LayV病毒遺傳結(jié)構(gòu)以及有限樣本中的危害性；二是對“科學(xué)上的不確定性”導(dǎo)致的未來事實的判斷。例如沒有充分證據(jù)證明LayV病毒與發(fā)熱癥狀存在因果關(guān)系，但對發(fā)熱病人進(jìn)行隔離治療可以阻斷病毒傳播。不難發(fā)現(xiàn)，后者基于科學(xué)上的不確定性而采取的規(guī)制手段與規(guī)制目的之間是否存在因果關(guān)系，應(yīng)以前者提供的確定的科學(xué)事實為重要參考。那么，這種確定的科學(xué)事實對于“手段—目的”的因果關(guān)系需要證明到什么程度，才能滿足適當(dāng)性分析的要求呢？本文認(rèn)為只需要證明到最低程度即可，在規(guī)制手段沒有明顯錯誤的情況下可以賦予規(guī)制者較大的判斷空間。

三則是必要性分析。其所關(guān)注的問題是當(dāng)面對多種可能實現(xiàn)規(guī)制目的之手段時，規(guī)制者要進(jìn)行成本收益分析的科學(xué)計算，對多種可選擇的不同手段所造成的損害作客觀的分析比較，進(jìn)而在多種手段中選擇一個損害最小的手段。規(guī)制者要對不同的手段進(jìn)行可替代性分析，2007年，英國納菲爾德生物倫理委員會提出了一個公共衛(wèi)生領(lǐng)域的規(guī)制干預(yù)階梯（intervention ladder），在這一干預(yù)階梯中，政府規(guī)制的區(qū)間從重到輕分別為：排除選擇、限制選擇、通過抑制措施引導(dǎo)選擇、通過激勵引導(dǎo)選擇、通過更改默認(rèn)政策引導(dǎo)選擇、讓選擇成為可能、提供信息、不干預(yù)或者僅對當(dāng)前情況進(jìn)行監(jiān)測。干預(yù)階梯為考量不同公共衛(wèi)生措施的可接受性提供了一種思路，委員會認(rèn)為規(guī)制者所采取的干預(yù)方式階梯越高，就必須提供越有力的正當(dāng)化理由。由于事前預(yù)防的不確定性，必要性分析是一種寬泛的分析，不必嚴(yán)格追問可替代性手段是否為最小損害。

四則是均衡性分析，其核心是總體成本與收益的平衡。對于經(jīng)必要性分析而挑選出的規(guī)制手段，應(yīng)進(jìn)行尺度寬松的成本收益分析，使相沖突的多元利益盡量達(dá)致均衡。由于規(guī)制者需要在諸多不確定因素之間進(jìn)行比較衡量，因此應(yīng)給予其較大的判斷空間。

需要承認(rèn)的是，合比例性分析所提供的妥當(dāng)規(guī)制框架對控制和規(guī)范規(guī)制措施的裁量余地是有限的。這種合比例性的“妥當(dāng)”只是一種在認(rèn)知有限條件下的“暫時妥當(dāng)”，在辨識到潛在健康危害的初期，可以對規(guī)制措施予以適度尊讓，不對規(guī)制者過分苛責(zé)。但停留于此是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，規(guī)制者應(yīng)當(dāng)根據(jù)數(shù)據(jù)信息的持續(xù)收集和科學(xué)認(rèn)識的不斷深入，動態(tài)進(jìn)行合比例性分析，反思規(guī)制措施的合比例性，進(jìn)而不斷對規(guī)制措施進(jìn)行調(diào)整。

（二）動態(tài)規(guī)制

理想的規(guī)制決策應(yīng)當(dāng)是針對具體事項，有堅實可靠的事理基礎(chǔ)[18]，正所謂“以事實為依據(jù)”。但是科學(xué)上的不確定性決定了公共衛(wèi)生規(guī)制“決策于未知”是一種常態(tài)，因而基于證據(jù)、依靠既有數(shù)據(jù)和專家知識的傳統(tǒng)規(guī)制模式將難以適應(yīng)風(fēng)險預(yù)防的特點。要靈活適應(yīng)公共衛(wèi)生規(guī)制中的科學(xué)不確定性，必須重視動態(tài)規(guī)制。所謂“動態(tài)規(guī)制”，是指在面臨潛在健康危害的初期，根據(jù)有限的認(rèn)知實施臨時性規(guī)制措施，同時隨著不斷獲取新的科學(xué)知識而對措施開展評估，進(jìn)而重新確立規(guī)制思路的過程。動態(tài)規(guī)制的方法來自實驗主義治理（Experimentalist Governance）的理念⑥，“其是一種臨時性目標(biāo)設(shè)置與修正的遞歸過程，所謂遞歸就是基于對在不同環(huán)境中推進(jìn)臨時性目標(biāo)的不同方法展開比較學(xué)習(xí)、改進(jìn)的過程”[19]。實驗是探索未知的有效方法，最佳規(guī)制措施往往是在問題的解決過程中發(fā)現(xiàn)的，既然規(guī)制者難以判斷應(yīng)當(dāng)何時介入規(guī)制以及如何進(jìn)行有效規(guī)制，那就不妨規(guī)制者在實驗的過程中用有限的“意指”探索無限的“未知”。[20]

在我國疫情防控實踐中，動態(tài)規(guī)制得到了廣泛的應(yīng)用，是我國成功守護(hù)人民生命健康和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。面對不斷變異的新冠病毒和持續(xù)變化的疫情形勢，黨和政府帶領(lǐng)廣大人民不斷加深對疫情的認(rèn)識，在動態(tài)變化的疫情中實現(xiàn)了防疫政策的持續(xù)跟進(jìn)。我國在疫情防控中所制定的指導(dǎo)性文件有《新型冠狀病毒感染的肺炎防控方案》《新型冠狀病毒感染者轉(zhuǎn)運工作方案》《全員新型冠狀病毒核酸檢測組織實施指南》《新型冠狀病毒肺炎診療方案》《醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)新型冠狀病毒感染預(yù)防與控制技術(shù)指南》《醫(yī)療機(jī)構(gòu)新型冠狀病毒核酸檢測工作手冊》等，其中的具體疫情防治措施均秉持學(xué)習(xí)的態(tài)度，剛開始由于認(rèn)識有限，因此先制定相對簡約的工作方案。隨著科學(xué)認(rèn)識不斷加深和實踐經(jīng)驗不斷總結(jié)，再逐步用更精準(zhǔn)的工作方案來暫時取代之前的版本，在適用、反饋、適調(diào)與修正中實現(xiàn)動態(tài)演進(jìn)。

以《新型冠狀病毒肺炎診療方案》的演進(jìn)為例，疫情發(fā)生后，國家衛(wèi)生健康委員會快速組織相關(guān)專家于2020年1月15日、18日和22日分別制定了《新型冠狀病毒感染的肺炎診療方案》試行、試行第二版和試行第三版。隨著病例數(shù)的增加，對新冠病毒病的遺傳結(jié)構(gòu)和流行病學(xué)特征等有了一定的辨識和評估，但畢竟鑒于時間短、樣本少，對病毒的來源、感染后排毒時間、發(fā)病機(jī)制等還不明確。隨著疾病認(rèn)識的深入和診療經(jīng)驗的積累，當(dāng)月27日試行第四版增加了對新冠病毒的流行病學(xué)特征；當(dāng)年2月5日試行第五版修改了流行病學(xué)特征、臨床表現(xiàn)、治療方法、解除隔離和出院標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容；當(dāng)月8日試行第五版修訂版調(diào)整了利巴韋林的使用劑量；當(dāng)月19日試行第六版修改了傳播途徑、臨床表現(xiàn)、診斷標(biāo)準(zhǔn)、臨床分型、鑒別診斷、病例發(fā)現(xiàn)與報告、治療方法、解除隔離和出院標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。隨著疫情防控的不斷推進(jìn)，疫情形勢和對病毒的認(rèn)識均發(fā)生了變化，首先，通過采取一系列預(yù)防控制和醫(yī)療救治措施，我國境內(nèi)疫情得到一定遏制，但境外的發(fā)病人數(shù)則呈上升態(tài)勢；其次，對疾病臨床表現(xiàn)、病理的認(rèn)識更加深入，診療經(jīng)驗的積累更加豐富。于是，當(dāng)年3月3日試行第七版對傳播途徑、臨床表現(xiàn)、診斷標(biāo)準(zhǔn)、臨床分型、治療方法、出院標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容進(jìn)行了修改，增加了病理改變、疑似病例排除標(biāo)準(zhǔn)、重型危重型臨床預(yù)警指標(biāo)等內(nèi)容；當(dāng)年8月19日試行第八版修改了流行病學(xué)特征、臨床特征、診斷標(biāo)準(zhǔn)、鑒別分型等內(nèi)容。隨著新冠病毒疫苗的接種工作在全球范圍內(nèi)的組織開展，多數(shù)人員在接種疫苗后會產(chǎn)生特異性抗體，在此背景下，當(dāng)年4月15日發(fā)布的試行第八版修訂版對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了完善。但是，當(dāng)年下半年以來，新冠病毒出現(xiàn)了新的不確定性，即發(fā)現(xiàn)了新的變異毒株。在此背景下，當(dāng)年3月15日的試行第九版基于奧密克戎變異毒株新的傳播特點，并結(jié)合相關(guān)科學(xué)研究成果和實踐經(jīng)驗而形成。

動態(tài)規(guī)制要求規(guī)制在學(xué)習(xí)中不斷得到修正和改進(jìn)，才能適應(yīng)風(fēng)險的不確定性。正如我國《新型冠狀病毒感染的肺炎診療方案》《新型冠狀病毒感染的肺炎防控方案》等工作方案的每一版均表明“試行”二字一樣，動態(tài)規(guī)制中的規(guī)制措施一般是一種臨時措施，而不可以無期限地實施下去。規(guī)制者應(yīng)當(dāng)根據(jù)科學(xué)認(rèn)知的不斷發(fā)展，周期性地對規(guī)制措施展開評估并進(jìn)行修正。制定臨時規(guī)范的暫時性處理是風(fēng)險規(guī)制的法律機(jī)制之一，鑒于風(fēng)險的特性，規(guī)制者常常無法終局性地確定規(guī)制措施，而只能根據(jù)風(fēng)險的最新變化，“事后修正、變更先前的風(fēng)險決定、給該決定課予事后的負(fù)擔(dān)”[21]。因此，“規(guī)制者就需要構(gòu)建規(guī)制的學(xué)習(xí)觀”，“在學(xué)習(xí)中，規(guī)制者要收集信息、校正政策目標(biāo)、調(diào)整規(guī)制工具、評估政策結(jié)果”，“通過學(xué)習(xí)不斷提升規(guī)制能力”。[22]

（三）開放規(guī)制

“開放規(guī)制”是指規(guī)制應(yīng)當(dāng)遵循參與和透明原則。面對風(fēng)險的不確定性，適當(dāng)權(quán)衡與動態(tài)適調(diào)可能不足以控制規(guī)制措施。規(guī)制者“可能基于自己的某種偏見利用已有的信息優(yōu)勢輕易就采取風(fēng)險預(yù)防措施，而要想作出反駁就需要更多的信息作支撐”[23]，故開放規(guī)制政策制定程序，充分考慮各種利益，并為公眾提供發(fā)表意見的機(jī)會，在關(guān)注和考慮不同的意見的基礎(chǔ)上作出權(quán)衡、達(dá)成平衡。這不僅有利于控制規(guī)制措施，提高決策質(zhì)量，更有利于提高公共衛(wèi)生規(guī)制的合法性以及可接受性。

通常情況下，風(fēng)險預(yù)防實行舉證責(zé)任倒置機(jī)制，即規(guī)制者無需向法院承擔(dān)存在健康風(fēng)險這一證明責(zé)任。但是這并不意味著規(guī)制者可以不向社會公眾說明規(guī)制理由，證明規(guī)制措施的必要性。在環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的風(fēng)險規(guī)制中，舉證責(zé)任一般由作為風(fēng)險制造者的企業(yè)來承擔(dān)。企業(yè)通過證明風(fēng)險在可容許的范圍內(nèi)，為自己的產(chǎn)品辯護(hù)并形成對規(guī)制者可能過度的規(guī)制措施的限制。但在病毒、細(xì)菌等微生物或其他不明原因引發(fā)的新型傳染病中，這一“兩造對抗”局面是不存在的，因此更需要外在于規(guī)制者的公眾作為參與者參與進(jìn)來，以形成對規(guī)制者的制約。故而，參與和透明原則的重要性就顯得尤為突出。

另外，由于充分科學(xué)知識的缺乏，導(dǎo)致是否規(guī)制以及規(guī)制措施的抉擇面臨很大裁量問題，而比例原則或成本收益分析等實體法路徑在適用于風(fēng)險預(yù)防時又面臨很大的局限性，因此，引入程序法上的參與和透明原則是規(guī)范和控制風(fēng)險規(guī)制的有效途徑。《歐盟委員會關(guān)于風(fēng)險預(yù)防原則的通訊》要求，風(fēng)險預(yù)防措施的作出應(yīng)盡可能透明，并讓利害關(guān)系人盡早參與決策過程。對規(guī)制者來講，無論是最終選擇不采取行動，還是采取行動進(jìn)行干預(yù)，都必須積極向公眾闡釋其中的原因，并向公眾承諾，當(dāng)獲得新的科學(xué)證據(jù)將重新進(jìn)行評估，以調(diào)整規(guī)制方案。規(guī)制者應(yīng)當(dāng)向公眾披露相關(guān)數(shù)據(jù)，并向公眾公開其推理與論證過程。公眾享有獲得相關(guān)信息的權(quán)利。規(guī)制者也負(fù)有讓公眾獲取有關(guān)影響他們生活的數(shù)據(jù)與行動的持續(xù)性義務(wù)。例如，規(guī)制者有責(zé)任披露疾病的發(fā)生原因、發(fā)病率、重癥率、死亡率等數(shù)據(jù)。

對規(guī)制而言，公眾能容忍多大程度的不確定性是科學(xué)評估難以解決的，適當(dāng)?shù)囊?guī)制應(yīng)對往往是帶有政治性的結(jié)果，與社會對風(fēng)險的接受水平密切相關(guān)。此時，規(guī)制者更需要常態(tài)化的面向公眾，聽取公眾意見、接受公眾監(jiān)督。雖然傳染病規(guī)制通常要求規(guī)制者快速作出決策，但公開透明并不會降低決策的效率，相反，積極吸納公眾參與決策，向公眾傳達(dá)相關(guān)信息、闡明其中緣由，決策獲得支持的可能性也會提高。規(guī)制政策制定的決策環(huán)節(jié)的公開是透明原則的核心，規(guī)制者應(yīng)對決策形成的科學(xué)事實和證據(jù)、規(guī)制目標(biāo)、為保障個人權(quán)利而采取的手段、決定的理由等因素向公眾傳達(dá)。因為決策過程公開透明，決策的實施和執(zhí)行成本亦將隨之降低。通過程序化理念和參與式程序的引入，不同主體就有機(jī)會表達(dá)各自的觀點和立場。規(guī)制者也能在此過程中更好地組織各方進(jìn)行協(xié)商，協(xié)調(diào)各方利益，進(jìn)而形成促進(jìn)相互學(xué)習(xí)的良好機(jī)制。此外，公眾在面臨不同健康風(fēng)險的權(quán)衡時，作出的選擇有時是失衡的。比如，對自來水采取化學(xué)消毒可能增加癌癥風(fēng)險，如不消毒則容易導(dǎo)致腸胃疾病。即使在科學(xué)上化學(xué)消毒所引起的癌癥風(fēng)險的概率幾乎可以忽略不計，而不消毒導(dǎo)致感染水源性病原體，進(jìn)而引發(fā)腸胃疾病的風(fēng)險非常高，但公眾也有可能更關(guān)注前者而忽略后者。在這個過程中，有效的參與和透明機(jī)制也將使公眾得到相應(yīng)的一般知識教育，以合理權(quán)衡風(fēng)險、作出選擇。

規(guī)制的合法性取決于公平、公開的程序以及有關(guān)政府運轉(zhuǎn)過程與政府行動的信息的自由流動。公眾通過參與規(guī)制決策并表達(dá)自身意見，在這個過程中個人的意見被傾聽，將會獲得一種滿足感和被認(rèn)可感?？傊_放規(guī)制通過積極吸納公眾參與決策，確保規(guī)制信息的有效傳達(dá)，使得規(guī)制者和公眾進(jìn)行更為有效的溝通，有助于規(guī)制者贏得公眾信任，取得規(guī)制的合法性和可接受性。

四、結(jié)語

近幾十年，由生物病原體導(dǎo)致的新發(fā)傳染病已成為人類面臨的主要公共衛(wèi)生風(fēng)險。各種新出現(xiàn)的傳染病昭示著人類難以真正將其徹底消除，但人類可以不斷加深對傳染病的認(rèn)識。從人類公共衛(wèi)生史來看，今日的疫情防控政策是由傳染病本身與對人類對傳染病認(rèn)識地不斷加深而共同塑造的。如果公共衛(wèi)生規(guī)制靜態(tài)僵化，就可能難以與傳染病風(fēng)險的發(fā)展同時并進(jìn)，甚至成為阻礙經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展的絆腳石。中國兩年多的疫情防控歷程，亦是規(guī)制應(yīng)對不斷完善的過程。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，適時對防疫政策加以反思，在動態(tài)變化的疫情環(huán)境中實現(xiàn)了防疫政策的持續(xù)跟進(jìn)。公共衛(wèi)生意在預(yù)防，但不應(yīng)無限預(yù)防，無限預(yù)防貌似安全，但不僅難以做到，亦將扼殺自由，最終損害經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。本文探討了公共衛(wèi)生的風(fēng)險預(yù)防取向及其帶來的規(guī)制挑戰(zhàn)，并從風(fēng)險預(yù)防角度分析了公共衛(wèi)生規(guī)制的啟動條件與應(yīng)對方案，旨在闡明公共衛(wèi)生規(guī)制的實施標(biāo)準(zhǔn)并促進(jìn)其應(yīng)對公共衛(wèi)生不確定性的發(fā)展，期冀對我國公共衛(wèi)生規(guī)制實踐有所啟發(fā)。

注釋

①最新的相關(guān)研究，參見綜述性文章：Thomas O.McGarity&Wendy E，“Wagner，Deregulation Using Stealth Science Strategies”，Duke Law Journal，Vol.68，Issue 8，2019，pp.1719-1804.

②環(huán)境保護(hù)、食品安全等領(lǐng)域的立法也都規(guī)定了“預(yù)防為主”的原則，不同學(xué)者對這一概念的理解也存在爭議。有學(xué)者認(rèn)為“預(yù)防為主”原則既包括損害預(yù)防原則，也包括風(fēng)險預(yù)防原則，參見竺效：《論中國環(huán)境法基本原則的立法發(fā)展與再發(fā)展》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2014年第3期，第13頁。也有學(xué)者認(rèn)為，“預(yù)防為主”原則對應(yīng)的應(yīng)當(dāng)是損害預(yù)防原則，參見金自寧：《風(fēng)險中的行政法》，法律出版社2014年版，第61頁。

③《生物安全法》第三條規(guī)定：“生物安全是國家安全的重要組成部分。維護(hù)生物安全應(yīng)當(dāng)貫徹總體國家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅持以人為本、風(fēng)險預(yù)防、分類管理、協(xié)同配合的原則。”

④《一種可感染人的新病毒被發(fā)現(xiàn)》，載光明網(wǎng)2022年8月9日，https://m.gmw.cn/baijia/2022-08/09/1303083213.html.

⑤科學(xué)在風(fēng)險規(guī)制中的作用經(jīng)歷了古典、現(xiàn)代、新型三種模式，See Antonia Trichopoulou et.al.，European Policy on Food Safety，Working document for the STOA Panel，Luxembourg 2000，P.E.292.026/Fin.St.，pp.58-64.

⑥實驗主義治理理念，參見Charles F.Sabel，Jonathan Zeitlin.Learning from Difference:The New Architecture of Experimentalist Governance in the EU[J].European Law Journal，vol.14，no.3，2008，pp.271-327.