徐緒卿 周朝成

(浙江樹人大學(xué)，浙江 杭州 310015)

制度的英文為“institutions”，包含有組織、機(jī)構(gòu)、體制等含義，一般是指組織內(nèi)部要求成員共同遵守的辦事規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則?！杜＝蛴⒄Z(yǔ)大詞典》中，制度被定義為“由規(guī)則調(diào)節(jié)建立起來(lái)的秩序”。國(guó)家制度是國(guó)家在管轄范圍內(nèi)要求全組織和成員共同遵守的行為規(guī)范，一些行業(yè)制度更是直接規(guī)定了組織和機(jī)構(gòu)中個(gè)人行動(dòng)與團(tuán)體互動(dòng)的約束。在舊制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中，制度是作為既定不變的靜態(tài)環(huán)境而存在的，實(shí)質(zhì)上暗含著“所有的現(xiàn)存制度都是合理的、固定不變”的假設(shè)，任何制度下運(yùn)作的事物都不可能涉及制度風(fēng)險(xiǎn)。然而，新制度主義學(xué)派在對(duì)“制度”的研究分析中突破常規(guī)，將其看成是會(huì)發(fā)生變化、變遷進(jìn)而影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生變量，從而賦予“制度”一種新的生命力。他們認(rèn)為，制度是動(dòng)態(tài)的、會(huì)變遷的。制度之所以發(fā)生變遷，要么是現(xiàn)有制度本身有缺陷，要么是制度本身的過(guò)渡性質(zhì)尚待完善或有更好的新的制度來(lái)替代。

制度變遷是指主體為實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)目標(biāo)而進(jìn)行的制度重新安排或制度結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整。林毅夫(1991)將制度變遷分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷兩種類型(1)林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷》，出自R.H.科斯、阿爾欽、諾斯：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》(中譯本)，上海三聯(lián)書店1991年版，第1頁(yè)。。誘致性制度變遷是指現(xiàn)行制度安排的變更或替代，又或是新制度安排的創(chuàng)新，是由個(gè)人或群體在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行的，其模式是自下而上的。一種制度實(shí)施以后，由于在實(shí)施過(guò)程中缺乏整體性的認(rèn)知，制度失去存在的價(jià)值，從而引發(fā)制度變遷。當(dāng)已有制度無(wú)法適應(yīng)制度需求時(shí)，制度非均衡就會(huì)出現(xiàn)，制度變遷就會(huì)發(fā)生。強(qiáng)制性制度變遷是指通過(guò)行政權(quán)力和立法手段等外在強(qiáng)制力推行制度、變革制度的一種制度變遷方式。強(qiáng)制性制度變遷的模式是自上而下的，其主體是國(guó)家和政府，政府從國(guó)家導(dǎo)向出發(fā)，根據(jù)工作發(fā)展的需要，憑借資源優(yōu)勢(shì)強(qiáng)制推行相關(guān)制度，從而使這種制度變遷推進(jìn)的力度較強(qiáng)、速度較快。強(qiáng)制性制度變遷的原因是政府認(rèn)為其自身的利益就等價(jià)于社會(huì)利益，原有制度損害社會(huì)利益，或者損害社會(huì)大多數(shù)人的利益，又或者不利于政府的統(tǒng)籌管理，而新的制度實(shí)施后有利于整體發(fā)展，也有利于社會(huì)和諧。開展制度變遷中民辦高校風(fēng)險(xiǎn)治理的研究，目的在于厘清民辦高校制度變遷中的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生機(jī)理，進(jìn)而針對(duì)民辦高校發(fā)展實(shí)際，提出制度變遷中民辦高校風(fēng)險(xiǎn)治理的應(yīng)對(duì)措施，促進(jìn)制度變遷的順暢推進(jìn)，促使民辦高校穩(wěn)定、健康和可持續(xù)發(fā)展。

一、民辦高校的辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)假設(shè)

風(fēng)險(xiǎn)是指某種特定的危險(xiǎn)事件(事故或意外事件)發(fā)生的可能性與其產(chǎn)生的后果的組合。田德錄認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)是指在特定時(shí)期內(nèi)，人們對(duì)對(duì)象系統(tǒng)未來(lái)行為的決策及客觀條件的不確定性而引起的可能后果與預(yù)期目標(biāo)發(fā)生多種負(fù)偏離的綜合(2)轉(zhuǎn)引自盧彩晨：《危機(jī)與轉(zhuǎn)機(jī)：從民辦高校倒閉看民辦高等教育發(fā)展》，廣東高等教育出版社2009年版，第138頁(yè)。?？梢姡L(fēng)險(xiǎn)是由兩個(gè)因素共同作用組合而成的：一是決策、行動(dòng)或行為導(dǎo)致危險(xiǎn)發(fā)生的可能性；二是決策、行動(dòng)或行為導(dǎo)致危險(xiǎn)發(fā)生后所產(chǎn)生的后果。研究和控制風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)是阻止風(fēng)險(xiǎn)的可能性轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)性，即阻止可能的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的損失。

制度風(fēng)險(xiǎn)是指制度缺失、制度缺陷和制度變遷而造成的風(fēng)險(xiǎn)，即制度缺失、制度缺陷和制度變遷造成危害的可能性。對(duì)不同主體而言，從作用和效果分析，制度可能是正向的，也可能是負(fù)面的，并可能觸發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。制度風(fēng)險(xiǎn)可以分為兩種類型：一種是因現(xiàn)存制度缺陷而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，叫制度內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)；另一種是因制度變遷導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，叫制度變遷風(fēng)險(xiǎn)(3)王維安、周向軍：《制度、制度變遷與金融風(fēng)險(xiǎn)》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2000年第5期，第23-27頁(yè)。。進(jìn)一步分析可以發(fā)現(xiàn)，制度內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)是制度與生俱來(lái)的，例如，實(shí)施財(cái)政寬松制度可能帶來(lái)通貨膨脹，這種風(fēng)險(xiǎn)具有一定邏輯性，因而容易預(yù)判和評(píng)估。而制度變遷風(fēng)險(xiǎn)是一種動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，是在舊制度即將廢除、新制度即將實(shí)施的區(qū)間發(fā)生的，由于對(duì)新制度的收益預(yù)期還不確定，相關(guān)主體可能采取一些有利于自身的行動(dòng)，從而帶來(lái)一系列的風(fēng)險(xiǎn)。在這里，風(fēng)險(xiǎn)與制度之間的關(guān)系并不應(yīng)然。例如，實(shí)施分類管理政策，由于制度預(yù)期的不確定性，民辦高校發(fā)生兼并、拋售和過(guò)戶等現(xiàn)象，并引發(fā)部分學(xué)校的辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。值得強(qiáng)調(diào)的是，無(wú)論是制度內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)還是制度變遷風(fēng)險(xiǎn)，其引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的因素都是客觀存在的。

沿用制度變遷的分類，也可將制度變遷風(fēng)險(xiǎn)分為誘致性制度變遷風(fēng)險(xiǎn)和強(qiáng)制性制度變遷風(fēng)險(xiǎn)。誘致性制度變遷風(fēng)險(xiǎn)是誘致性制度變遷導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。誘致性制度變遷的原因在于原有制度缺失或者具有缺陷，不能適應(yīng)事物的發(fā)展，政府順應(yīng)部分主體的呼聲和要求進(jìn)行制度變遷。這種制度變遷是在大多數(shù)主體可能獲利的預(yù)期下自下而上開展的，但是新制度的出臺(tái)和制度變遷開始后，對(duì)整體長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展而言可能未必是最優(yōu)的結(jié)果，長(zhǎng)期實(shí)施甚至可能違背制度設(shè)定的發(fā)展方向，或者可能與其他法律和利益相沖突，又或者可能引發(fā)其他社會(huì)問(wèn)題。相關(guān)主體對(duì)制度變遷的預(yù)期很不確定，甚至擔(dān)心制度實(shí)施后對(duì)自身不利，在制度變遷中采取“鉆空子”或違背制度變遷規(guī)則行動(dòng)獲利，從而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。強(qiáng)制性制度變遷風(fēng)險(xiǎn)是指政府實(shí)施強(qiáng)制性制度變遷引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。由于情況掌握程度和認(rèn)知的局限，或者對(duì)新制度實(shí)施的結(jié)果預(yù)判偏離，政府的選擇也有可能出現(xiàn)不符合實(shí)際的情況，導(dǎo)致相關(guān)主體對(duì)新制度的預(yù)期很不確定，擔(dān)心利益受損而采取行動(dòng)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。實(shí)踐中，誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷往往交互出現(xiàn)或先后發(fā)生，與此相應(yīng)，誘致性制度和強(qiáng)制性制度的變遷風(fēng)險(xiǎn)也是相互作用、交叉重疊的。

民辦高等教育兼具教育屬性和經(jīng)濟(jì)屬性，因此經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科理論對(duì)民辦高等教育發(fā)展的實(shí)踐探索和理論研究有著深刻的借鑒意義。發(fā)展民辦高等教育是我國(guó)教育體制改革的大膽創(chuàng)新和重要成果，也是社會(huì)主義制度下舉辦私立大學(xué)的重大突破。與歐美國(guó)家先有私立大學(xué)后有公立(國(guó)立)大學(xué)的發(fā)展道路不同，我國(guó)民辦高校辦學(xué)是在公辦高校一枝獨(dú)秀、相關(guān)制度一片空白的環(huán)境下起步的，其制度供給一直滯后于實(shí)踐發(fā)展。相關(guān)制度的建設(shè)一方面為民辦高校的合法發(fā)展、健康發(fā)展和穩(wěn)定發(fā)展提供了依據(jù)與保障，另一方面，受發(fā)展階段、發(fā)展過(guò)程的制約，加上發(fā)展經(jīng)驗(yàn)需要探索和積累，制度缺失的風(fēng)險(xiǎn)、制度缺陷的風(fēng)險(xiǎn)和制度變遷的風(fēng)險(xiǎn)也一直伴隨著民辦高校的發(fā)展過(guò)程，制約其發(fā)展甚至影響到局部地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定，使政府、社會(huì)和舉辦者深受困擾。

從主體因素分析，民辦高校辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)是利益相關(guān)者博弈的綜合反映，本質(zhì)上是各利益相關(guān)者為實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)而采取行動(dòng)的綜合結(jié)果。從政府角度來(lái)說(shuō)，在社會(huì)主義制度下舉辦民辦高校，本身就是教育制度改革的一大創(chuàng)新。長(zhǎng)期以來(lái)，世界上社會(huì)主義國(guó)家均無(wú)私立大學(xué)發(fā)展空間，國(guó)(公)立大學(xué)獨(dú)占高等教育舞臺(tái)。改革開放后，我國(guó)政府根據(jù)國(guó)家發(fā)展需要，破除“姓社姓資”難題，積極探索在社會(huì)主義制度下社會(huì)力量舉辦高等教育的發(fā)展路子。當(dāng)然，用公辦高校的辦學(xué)理念和制度去發(fā)展民辦高校是不適宜的，需要逐步建立一整套新的制度。在制度探索、建立和變遷的過(guò)程中，出現(xiàn)一些辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)的可能性是客觀存在的，政府管理也需要改革和創(chuàng)新。從舉辦者(組織和個(gè)人)角度來(lái)說(shuō)，也有風(fēng)險(xiǎn)存在的根源。對(duì)于這一點(diǎn)，學(xué)者們有一個(gè)共識(shí)，即我國(guó)民辦高校的基本特征是辦學(xué)動(dòng)機(jī)的投資性。鑒于民辦高校獨(dú)特的發(fā)展條件和環(huán)境，舉辦者大都存在投資營(yíng)利的辦學(xué)動(dòng)機(jī)。潘懋元等(2012)認(rèn)為，無(wú)論是以較少資金投入還是一次性資金投入舉辦的民辦高校，都屬于投資辦學(xué)。投資辦學(xué)是改革開放之后我國(guó)民辦教育的基本特征(4)潘懋元、鄔大光、別敦榮：《我國(guó)民辦高等教育發(fā)展的第三條道路》，《高等教育研究》2012年第4期，第1-8頁(yè)。。吳華(2017)甚至斷言：“現(xiàn)有民辦學(xué)校中90%以上都存在投資動(dòng)機(jī)?！?5)轉(zhuǎn)引自盛夢(mèng)露：《新民促法明天實(shí)施：對(duì)民辦教育釋放了哪些信號(hào)？》，2017-08-31，http：//mt.sohu.com/learning/d20170831/168599053_473325.shtml。鄔大光(2007)也認(rèn)為：“投資辦學(xué)所產(chǎn)生的效應(yīng)是雙重的， 它是一把‘雙刃劍’。當(dāng)辦學(xué)成為一種投資行為之后，對(duì)民辦教育的最大影響就是發(fā)展的不穩(wěn)定性，民辦學(xué)校既可能在短期內(nèi)得到快速發(fā)展，也可能在短期內(nèi)出現(xiàn)危機(jī)。既然是投資辦學(xué)，就可能有營(yíng)利行為，有非理性投資，也可能出現(xiàn)‘投機(jī)辦學(xué)’，因此也就蘊(yùn)含了投資風(fēng)險(xiǎn)?！?6)鄔大光：《我國(guó)民辦教育的特殊性與基本特征》，《教育研究》2007年第1期，第3-8頁(yè)?！巴顿Y”“營(yíng)利”的辦學(xué)動(dòng)機(jī)成為舉辦者行為引發(fā)制度變遷風(fēng)險(xiǎn)的重要根源，這一假設(shè)為本文分析民辦高校的辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)提供了依據(jù)。

我國(guó)民辦高等教育的制度建設(shè)過(guò)程類似“摸著石頭過(guò)河”，其中很多制度一開始是一些層次不高的文件，甚至是約定俗成的“非正式制度”，這為社會(huì)力量舉辦民辦高校提供了良好的機(jī)遇和寬松的條件，也為民辦高校的健康發(fā)展提供了一定的規(guī)范。之后，政府加快制度建設(shè)，力圖為民辦高校的發(fā)展提供更加優(yōu)化的政策環(huán)境，這使得制度總是處于探索和多變狀態(tài)，誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷頻發(fā)，民辦高校發(fā)展處于一種制度變遷過(guò)程中，辦學(xué)預(yù)期處于一種不穩(wěn)定、不確定的狀態(tài)中，成為引發(fā)民辦高校辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)的重要根源。從制度變遷中尋找“漏洞”“空子”的動(dòng)機(jī)和行為，是許多民辦高校抓住“發(fā)展機(jī)遇”的重要手段，也往往因?yàn)檫@些制度的界限不清、政策不定而成為民辦高校辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的重要誘因和爆點(diǎn)。對(duì)于一些突變型、跳躍型的制度變遷，考慮到社會(huì)需要一個(gè)熟悉、接受和適應(yīng)的過(guò)程，政策設(shè)定了較長(zhǎng)的過(guò)渡期。在過(guò)渡期內(nèi)，更可能存在某種謀取利益的時(shí)間和空間，從而使一些民辦高校舉辦者鋌而走險(xiǎn)，給學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)挑戰(zhàn)。事實(shí)證明，制度變遷過(guò)程也是民辦高校風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)的階段，值得引起重視和關(guān)注。

二、民辦高校辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理

在民辦高校發(fā)展進(jìn)程中，制度建設(shè)始終相伴相隨，制度在平衡民辦高校辦學(xué)的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益中擔(dān)負(fù)重要的責(zé)任。鑒于民辦高校發(fā)展所處經(jīng)濟(jì)環(huán)境和制度環(huán)境的特殊性，制度變遷在平衡這種狀態(tài)中擔(dān)當(dāng)重要職責(zé)。而民辦高校舉辦者群體客觀存有一種從制度缺失、制度缺陷和制度變遷中逐“利”的動(dòng)機(jī)，這種“利”包括經(jīng)濟(jì)的利益，也包括其他有利于自身的各種利益。一旦制度變遷中有營(yíng)利空間和機(jī)會(huì)，就可能有人(機(jī)構(gòu))實(shí)施辦學(xué)逐利行為，想方設(shè)法謀利。從實(shí)踐分析，政策制定者和研究者的一個(gè)基本思路是，從博弈論出發(fā)，從制度設(shè)計(jì)的角度提出各種應(yīng)對(duì)措施，以預(yù)防各種可能出現(xiàn)的問(wèn)題。由于民辦學(xué)校舉辦者更了解情況、掌握更多信息，他們有更多的手段逃避政策的限制，保證自身的利益。逐利與“不得營(yíng)利”的矛盾推動(dòng)著民辦高校辦學(xué)制度的變遷，但由于制度變遷的預(yù)期不確定和不穩(wěn)定，過(guò)分逐利超越制度界限或者在制度模糊地帶逐利的行為都可能引發(fā)辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。

盡管道理如此簡(jiǎn)單，但是在制度更迭和變遷的過(guò)程中，由于新舊制度之間存在差異性，每個(gè)主體都期望在制度變遷中能保護(hù)自身的既得利益，同時(shí)在新制度下能占據(jù)有利地位，發(fā)展和擴(kuò)大自身的利益。任何一項(xiàng)新制度的出臺(tái)都可能撥動(dòng)舉辦者的神經(jīng)，他們擔(dān)心舊制度帶來(lái)的既得利益不保，還擔(dān)心在新制度下喪失已有的制度利益，因此會(huì)抓住制度變遷的機(jī)會(huì)和空間獲取利益。在新制度建立和實(shí)施以后，受營(yíng)利驅(qū)動(dòng)，一些主體又開始尋找新制度下的逐利機(jī)會(huì)，在組織大學(xué)運(yùn)行過(guò)程中繼續(xù)實(shí)施營(yíng)利活動(dòng)，從而可能產(chǎn)生新制度的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)，如此無(wú)止境地循環(huán)反復(fù)。

在我國(guó)民辦高校發(fā)展進(jìn)程中，政府一直以一個(gè)社會(huì)利益代表和教育事業(yè)主要管理者的身份直接參與整個(gè)過(guò)程的調(diào)節(jié)及管理。在現(xiàn)有的教育體制之下，政府的作用并沒有削弱，反而隨著社會(huì)的發(fā)展時(shí)有增強(qiáng)。政府行為的目標(biāo)是多重的，具體到教育領(lǐng)域，政府既要保證國(guó)家教育主權(quán)、政治方向，也要盡可能提供數(shù)量和品種更豐富的資源，確保資源供給，還要協(xié)調(diào)各方關(guān)系、監(jiān)控辦學(xué)行為、保證目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。在對(duì)民辦教育的監(jiān)控和管理上，政府除了對(duì)正常的教學(xué)業(yè)務(wù)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管外，還希望民辦高校承擔(dān)一些超出其屬性和業(yè)務(wù)的社會(huì)職責(zé)。從制度目標(biāo)分析，一方面，政府鼓勵(lì)并期待市場(chǎng)力量和資源參與舉辦高等教育，彌補(bǔ)教育資源的不足，協(xié)同服務(wù)教育事業(yè)發(fā)展，滿足人民群眾接受高等教育的需求；另一方面，政府希望對(duì)民辦高校的監(jiān)管自始至終掌握在可控范圍內(nèi)，縮小民辦高校的逐利空間，盡量克服市場(chǎng)帶來(lái)的逐利影響，保障民辦高校的辦學(xué)方向和辦學(xué)質(zhì)量。但是，這種以公益性為主導(dǎo)的制度變遷思路與許多民辦高校的辦學(xué)訴求從根本利益上來(lái)說(shuō)存在沖突。有的地方政府及下屬機(jī)構(gòu)甚至直接舉辦“公參民”的民辦學(xué)校，存在制度變遷利益關(guān)聯(lián)的現(xiàn)象，從而制約制度變遷的內(nèi)容、路徑、進(jìn)程和成效。中央政府的政策與地方實(shí)際和政府行為目標(biāo)存有差異、地方政府對(duì)民辦高校辦學(xué)的目的與中央政府不盡相同，導(dǎo)致制度變遷過(guò)程延長(zhǎng)，制度的執(zhí)行力削弱，制度的不穩(wěn)定性、不確定性更加凸顯。政府對(duì)制度變遷的信心動(dòng)搖，影響到民辦高校的正常運(yùn)行，導(dǎo)致辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

舉辦者多數(shù)時(shí)候是民辦高校的代表，根據(jù)“現(xiàn)有民辦學(xué)校中90%以上都存在投資動(dòng)機(jī)”(7)盛夢(mèng)露：《新民促法明天實(shí)施：對(duì)民辦教育釋放了哪些信號(hào)？》，2017-08-31，http：//mt.sohu.com/learning/d20170831/168599053_473325.shtml。的假設(shè)，與政府的多重行為目標(biāo)相比，民辦高校行為目的相對(duì)單純一些，無(wú)非是通過(guò)辦學(xué)行為實(shí)現(xiàn)追求經(jīng)濟(jì)利益的目的，這表現(xiàn)在追求辦學(xué)成本的最低化和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的最大化。在制度變遷過(guò)程中，舊制度即將退出，新制度正在建立，新舊制度交替的空隙往往成為利益主體爭(zhēng)奪最激烈也最容易冒險(xiǎn)而為的重要時(shí)刻。根據(jù)前述假設(shè)，民辦高校舉辦者往往從制度變遷中投機(jī)鉆營(yíng)、獲取利益。只要民辦高校舉辦者預(yù)期的相關(guān)行為收益大于為獲取這種收益而支付的成本，就會(huì)有一部分人鉆制度的“空子”，采取逐利行為獲得相關(guān)利益。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，利益與風(fēng)險(xiǎn)總是伴生的，有人獲利可能就有人損失。同一個(gè)制度變遷，對(duì)于有的民辦高校是利好，對(duì)于有的民辦高校可能就是風(fēng)險(xiǎn)了。如果民辦高校的辦學(xué)行為超出制度界限或不符合制度變遷的方向和目標(biāo)，政府就可能果斷出手干預(yù)，從而給民辦高校的發(fā)展帶來(lái)辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。

在我國(guó)，學(xué)生一直是民辦高等教育資源的享受者，民辦高校給學(xué)生提供了接受高等教育的機(jī)會(huì)。目前，全國(guó)民辦普通、職業(yè)本?？圃谛Ｉ_(dá)845.74萬(wàn)人，占全國(guó)普通、職業(yè)本專科在校生的24.19%(8)教育部：《2021年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2022-09-14，http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202209/t20220914_660850.html。，民辦高等教育已成為國(guó)家高等教育系統(tǒng)的重要組成部分。同時(shí)，學(xué)生也是民辦高校的主要投資者。我國(guó)民間資金集聚度不足，社會(huì)力量投資民辦高校實(shí)力較弱，絕大多數(shù)民辦高校存在經(jīng)費(fèi)投入不足的情況。從文化角度分析，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)社會(huì)缺乏捐資辦學(xué)的傳統(tǒng)文化，社會(huì)對(duì)民辦高校的捐贈(zèng)非常稀缺。民辦高校資金來(lái)源單一，學(xué)費(fèi)占民辦高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的90%以上(9)徐緒卿：《民辦高校辦學(xué)體制與發(fā)展政策研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2018年版，第248頁(yè)。。依靠收費(fèi)來(lái)歸還貸款、支撐基建和維持運(yùn)行，是大多數(shù)民辦高校的辦學(xué)常態(tài)。從市場(chǎng)供求角度分析，民辦高校舉辦者是資源供給方，學(xué)生是資源消費(fèi)方，政府是行業(yè)監(jiān)管方。在這個(gè)“鐵三角”的關(guān)系中，政府有權(quán)發(fā)布政策決定民辦高校的重大發(fā)展方向，有權(quán)干預(yù)民辦高校的辦學(xué)；舉辦者是具體執(zhí)行方，決定著民辦高校內(nèi)部資源的配置；學(xué)生雖然繳納了學(xué)雜費(fèi)，承擔(dān)出資者的角色，但是在資源的分配方面鮮有發(fā)言權(quán)，屬于制度中的弱勢(shì)群體。學(xué)生到民辦高校的目的是學(xué)習(xí)知識(shí)，成為一個(gè)對(duì)社會(huì)有用的人。在制度變遷過(guò)程中，面對(duì)民辦高校舉辦者的逐利行為，學(xué)生的權(quán)益得不到保護(hù)，知情權(quán)或喪失或非常有限。學(xué)生往往是直接的受害者和風(fēng)險(xiǎn)的直接引爆者，很多風(fēng)險(xiǎn)都是從民辦高校學(xué)生的群體性事件或輿情開始的，學(xué)生最關(guān)心的是自身的權(quán)益能否得到有力的保障。另外，民辦高校教職工的作用也不容小覷，制度變遷涉及他們的相關(guān)利益，但是受職業(yè)本能和就業(yè)等相關(guān)因素的影響，一般來(lái)說(shuō)這一群體引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的可能性較小。

最后討論分析的是制度變遷中民辦高校自身行為的變化。民辦高校的發(fā)展需要遵循教育規(guī)律，尊重大學(xué)的基本辦學(xué)規(guī)范。然而，逐利是民辦高校辦學(xué)的本質(zhì)特征，教育規(guī)律與市場(chǎng)規(guī)律之間固有的矛盾始終存在，往往顧此失彼，平衡不好便可能發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)。民辦高校只能在兩者間努力尋找平衡點(diǎn)，以克服過(guò)度逐利導(dǎo)致的辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。因此，民辦高校制度建設(shè)和制度變遷始終圍繞學(xué)校穩(wěn)定辦學(xué)的主線前行。在整個(gè)過(guò)程中，政府、舉辦者和學(xué)生等相關(guān)利益者都在博弈，以獲取自身更大的利益。民辦高校辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)的各種要素實(shí)質(zhì)上是一定宏觀背景下各利益相關(guān)者行為對(duì)民辦高?；顒?dòng)影響的表現(xiàn)形式，即辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)上不過(guò)是各利益相關(guān)者包括高校本身活動(dòng)作用的綜合產(chǎn)物。

三、民辦高校辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)的案例分析

民辦高校發(fā)展初期，由于制度缺失，借鑒國(guó)外私立大學(xué)的經(jīng)驗(yàn)甚至沿用國(guó)內(nèi)歷史上私立大學(xué)的辦學(xué)模式探索前行，邊發(fā)展、邊立制、邊規(guī)范的痕跡明顯。制度供給不足、制度變遷頻繁給舉辦者留下了逐利空間，也存在許多辦學(xué)制度變遷的風(fēng)險(xiǎn)，其中誘致性制度變遷風(fēng)險(xiǎn)和強(qiáng)制性制度變遷風(fēng)險(xiǎn)均有發(fā)生。這里舉例分析如下。

案例一：“合理回報(bào)”產(chǎn)生的誘致性制度變遷風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)民辦高校舉辦之初，國(guó)家還處于一個(gè)經(jīng)濟(jì)比較落后的狀態(tài)，社會(huì)資金集聚度較低，導(dǎo)致民辦高校投入不足。為了符合國(guó)家要求，具備辦學(xué)條件，保證辦學(xué)質(zhì)量，舉辦者傾盡全力采用多種方法投入，在投入辦學(xué)的同時(shí)也希望獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。如前所述，我國(guó)民辦高校辦學(xué)的重要特征就是投資性，當(dāng)投資辦學(xué)成為民辦高校發(fā)展的一個(gè)“既定”事實(shí)時(shí)，它就成為制度設(shè)計(jì)者應(yīng)思考的重要依據(jù)。1999年全國(guó)人大常委會(huì)開始審議《民辦教育促進(jìn)法》，歷經(jīng)4次會(huì)議審議，2002年才獲得通過(guò)，其中爭(zhēng)論和分歧最大的莫過(guò)于民辦學(xué)校的營(yíng)利問(wèn)題。堅(jiān)持不以營(yíng)利為目的，是我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展的歷史傳統(tǒng)，但是鑒于民辦學(xué)校舉辦實(shí)踐中存在普遍的投資性以及眾多舉辦者的強(qiáng)烈要求、眾多學(xué)者的大聲疾呼，現(xiàn)實(shí)中許多民辦學(xué)校舉辦者在“不得以營(yíng)利為目的”的政策下，私下獲取大量的經(jīng)濟(jì)回報(bào)而逃避政府監(jiān)管。作為解決這一問(wèn)題的集中體現(xiàn)，《民辦教育促進(jìn)法》設(shè)置了“合理回報(bào)”的法律條款，其中第五十一條明確規(guī)定：“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)?！?/p>

誘致性制度變遷是個(gè)人和群體為追求自身利益而自發(fā)倡導(dǎo)組織的制度變遷，并且大多是由某種在原有制度安排下無(wú)法得到的獲利機(jī)會(huì)所引起的。原有“教育不得營(yíng)利”的制度原則根深蒂固，無(wú)法滿足民辦學(xué)校舉辦者的需求，為激勵(lì)社會(huì)“投資辦學(xué)”的熱情，兼顧“不得營(yíng)利”的教育原則，民辦學(xué)校的利益主體自發(fā)倡導(dǎo)組織“合理回報(bào)”的制度變遷。這一制度變遷帶有明顯的“誘致性”特征。當(dāng)然，制度總是由政府制定發(fā)布的。但是，這一制度變遷本身存在一定的風(fēng)險(xiǎn)因素。從舉辦者角度來(lái)看，首先，“合理回報(bào)”與“不得營(yíng)利”存在矛盾，只要《教育法》中“不得營(yíng)利”這一原則不取消，“合理回報(bào)”就存在一定程度的不合理性；其次，法律規(guī)定的“取得合理回報(bào)的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”后續(xù)條款遲遲沒有出臺(tái)，增加了這一制度變遷的不確定性；最后，“合理回報(bào)”這一法律條款的出臺(tái)引發(fā)社會(huì)激烈爭(zhēng)論，分歧未得到解決。從政府角度來(lái)看，雖然立法表明了允許“合理回報(bào)”的態(tài)度，但是由于缺乏操作性的“實(shí)施細(xì)則”，如何管理無(wú)據(jù)可依，“合理回報(bào)”舉步維艱。從學(xué)生層面來(lái)說(shuō)，“合理回報(bào)”意味著辦學(xué)資源被擠壓，辦學(xué)質(zhì)量會(huì)下降，利益可能會(huì)受到損害。因此，“合理回報(bào)”這一制度變遷存在諸多的不確定、不穩(wěn)定因素。諸多原因使得許多舉辦者對(duì)這一條款能否長(zhǎng)期實(shí)施產(chǎn)生懷疑，辦學(xué)預(yù)期無(wú)法確定，一些舉辦者開始大量獲取“回報(bào)”，甚至獲取暴利，不斷積累辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。以江西省為例，僅2006年10月至2007年6月期間就發(fā)生60起高校學(xué)生群體性事件，其中相當(dāng)一部分發(fā)生在民辦高校(10)陳美紅：《新時(shí)期民辦高校學(xué)生群體性事件防范問(wèn)題研究》，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)2009年碩士學(xué)位論文，第1頁(yè)。。尤其是2006年上半年，個(gè)別民辦高校相繼發(fā)生因?qū)W籍、學(xué)歷、收費(fèi)等問(wèn)題而導(dǎo)致的學(xué)生群體性事件，并逐漸蔓延至全國(guó)多個(gè)省份。制度變遷風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)影響了局部地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定，引起了黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視以及社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，各界開始對(duì)“合理回報(bào)”立法產(chǎn)生疑慮，開始思考“合理回報(bào)”的替代制度，最終促成“分類管理”政策的試點(diǎn)和推行。

案例二：獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的強(qiáng)制性制度變遷風(fēng)險(xiǎn)。獨(dú)立學(xué)院是我國(guó)民辦高等教育發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。為全面實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略，國(guó)家推進(jìn)高等教育大眾化和積極發(fā)展高等教育的相關(guān)政策，1999年，浙江等一些高等教育資源本身就比較緊缺的省份開始了獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)的嘗試。由于借助母體公辦高校的資源和聲譽(yù)優(yōu)勢(shì)，獨(dú)立學(xué)院受到了社會(huì)的廣泛歡迎，在短時(shí)期內(nèi)快速發(fā)展起來(lái)，在高等教育尤其是本科教育中的占比快速提高。

獨(dú)立學(xué)院一開始并沒有制度規(guī)制，處于“野蠻生長(zhǎng)”的狀態(tài)。由于無(wú)章可循，獨(dú)立學(xué)院規(guī)模迅速擴(kuò)大，發(fā)展速度極快，短短幾年就成為高等教育大眾化中本科教育的生力軍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，獨(dú)立學(xué)院從1999年的46所快速增加到2003年的366所，直到2008年《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》頒布要求獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)，當(dāng)年仍有318所(11)金秋平、徐緒卿、宋斌等：《中國(guó)民辦高等教育發(fā)展研究報(bào)告》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2019年版，第163頁(yè)。。與此同時(shí)，獨(dú)立學(xué)院缺乏國(guó)家相關(guān)制度的支撐和規(guī)制，其規(guī)模的快速增長(zhǎng)引發(fā)了管理層的關(guān)注和擔(dān)憂。2003年，教育部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見》。如果說(shuō)該文件只是獨(dú)立學(xué)院的臨時(shí)制度，那么《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》則是發(fā)展制度的完善。辦法強(qiáng)調(diào)了獨(dú)立學(xué)院的性質(zhì)，在提出“獨(dú)立學(xué)院是民辦高等教育的重要組成部分”的同時(shí)，明確自文件施行之日起5年內(nèi)，基本符合辦法要求的，由獨(dú)立學(xué)院提出考察驗(yàn)收申請(qǐng)，經(jīng)省級(jí)教育行政部門審核后報(bào)國(guó)務(wù)院教育行政部門組織考察驗(yàn)收，考察驗(yàn)收合格的，核發(fā)辦學(xué)許可證。這一規(guī)定后來(lái)演變成獨(dú)立學(xué)院脫離母體高校轉(zhuǎn)設(shè)為具有獨(dú)立辦學(xué)資格的民辦高校，簡(jiǎn)稱“轉(zhuǎn)設(shè)”。緊接著，教育部還專門下文要求各省編報(bào)省級(jí)《獨(dú)立學(xué)院五年過(guò)渡期工作方案》，實(shí)際上隱含了獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)的過(guò)渡性質(zhì)。

2009—2019年，教育部一直在引導(dǎo)和推動(dòng)獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)，但是收效并不明顯，只轉(zhuǎn)了70余所，占20%左右。獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)展緩慢的原因有二。一方面，獨(dú)立學(xué)院承擔(dān)了高等教育大眾化中本科教育新的增長(zhǎng)點(diǎn)，自籌資金增加高等教育資源的努力得到地方政府的支持，母體高校的聲譽(yù)得到學(xué)生的認(rèn)可和支持。另一方面，獨(dú)立學(xué)院多年來(lái)形成的復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系很難厘清。但是作為過(guò)渡性質(zhì)的獨(dú)立學(xué)院，“立”而不“獨(dú)”，越來(lái)越體現(xiàn)出“尋租”“冒牌”和不公的問(wèn)題，社會(huì)資金進(jìn)入不多，主要靠學(xué)費(fèi)運(yùn)行；學(xué)校條件改善不快，影響辦學(xué)質(zhì)量，引發(fā)社會(huì)輿論高度關(guān)注。2020年，教育部下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的實(shí)施方案》，指出“獨(dú)立學(xué)院在發(fā)展過(guò)程中存在的法人地位未落實(shí)、產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、辦學(xué)條件不達(dá)標(biāo)、師資結(jié)構(gòu)不合理、內(nèi)部治理不健全等問(wèn)題，在一定程度上影響了教育公平和高等教育健康發(fā)展”，并提出“能轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)、能轉(zhuǎn)快轉(zhuǎn)，統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)推進(jìn)，分類指導(dǎo)、因校施策”的工作思路和要求，轉(zhuǎn)設(shè)路徑也從單一的轉(zhuǎn)為民辦，改為轉(zhuǎn)為民辦、轉(zhuǎn)為公辦(含鼓勵(lì)與公辦高職學(xué)院聯(lián)合舉辦職業(yè)大學(xué))和停止辦學(xué)，并明確“到 2020 年末，各獨(dú)立學(xué)院全部制定轉(zhuǎn)設(shè)工作方案，同時(shí)推動(dòng)一批獨(dú)立學(xué)院實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)設(shè)”。至此，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的制度實(shí)行強(qiáng)制性變遷，各地根據(jù)文件精神加快規(guī)劃安排，轉(zhuǎn)設(shè)工作也有較快的推進(jìn)。僅在2020年，就有68所獨(dú)立學(xué)院完成轉(zhuǎn)設(shè)，2021年上半年又有38所獨(dú)立學(xué)院獲得轉(zhuǎn)設(shè)批復(fù)和公示。但是，由于制度變遷剛性、轉(zhuǎn)設(shè)信息不透明，相關(guān)群體不了解、不理解、不認(rèn)可：教師顧慮職業(yè)不保，學(xué)生擔(dān)心影響就業(yè)和考研，舉辦者憂心投入打水漂。在多方的共同作用下，抵制獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的輿情暴漲，網(wǎng)絡(luò)上集中出現(xiàn)大量獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的不實(shí)信息，事件蔓延10多個(gè)省份，部分地區(qū)出現(xiàn)了學(xué)生家長(zhǎng)上訪甚至學(xué)生圍困學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)的極端事件(12)江蘇省丹陽(yáng)市公安局2021年6月8日發(fā)布警情通報(bào)：南京師范大學(xué)中北學(xué)院部分學(xué)生因?qū)Κ?dú)立學(xué)院與高職院校合并轉(zhuǎn)設(shè)工作不滿，在校內(nèi)長(zhǎng)時(shí)間聚集，并將前來(lái)做解釋說(shuō)明工作的學(xué)院院長(zhǎng)常某(男，55歲)非法扣留，限制其人身自由達(dá)30余小時(shí)，在省教育廳和南京師范大學(xué)分別發(fā)布暫停獨(dú)立學(xué)院與高職院校合并轉(zhuǎn)設(shè)工作和終止中北學(xué)院與高職院校合并轉(zhuǎn)設(shè)工作的公告并現(xiàn)場(chǎng)宣讀解釋后，少數(shù)學(xué)生仍不聽勸阻繼續(xù)阻止常某離開。公安機(jī)關(guān)多次向?qū)W生喊話警告，開展法律宣傳，但遭到一些學(xué)生的圍攻漫罵、阻礙執(zhí)法。為維護(hù)校園秩序和被困人員人身安全，公安機(jī)關(guān)依法采取必要手段將被困人員帶離，后立即送醫(yī)院救治。對(duì)該起事件涉及的違法行為，公安機(jī)關(guān)正在依法調(diào)查。參見：《江蘇丹陽(yáng)警方：南京師范大學(xué)一學(xué)院院長(zhǎng)被部分學(xué)生非法扣留30余小時(shí)》，2021-06-08，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1701979626737912293&wfr=spider&for=pc。，強(qiáng)制性制度變遷風(fēng)險(xiǎn)終究爆發(fā)了。

四、制度變遷視角下民辦高校辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)治理路徑

如前所述，我國(guó)民辦高校是在制度空白的狀態(tài)下起步的，在發(fā)展的進(jìn)程中，需要制度建設(shè)適時(shí)跟進(jìn)。尤其是最近幾年，隨著高等教育普及化的深入推進(jìn)、高等教育供求關(guān)系的持續(xù)改善和政府財(cái)政的日漸豐裕，市場(chǎng)的選擇性行為更加突出，從辦人民滿意的教育宗旨出發(fā)，政府加大了制度建設(shè)的步伐，制度變遷頻繁，制度變遷風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)。民辦高校發(fā)展到現(xiàn)階段，制度變遷也從誘致性變遷為主向強(qiáng)制性變遷為主過(guò)渡。而這種強(qiáng)制性制度變遷一旦推行，勢(shì)必觸及利益相關(guān)者的利益調(diào)整，一些辦學(xué)主體風(fēng)險(xiǎn)的增大和爆發(fā)在所難免。過(guò)去幾年因制度變遷引發(fā)的民辦高校辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)民辦高校的發(fā)展和社會(huì)形象、政府發(fā)展民辦高校的信心以及就讀民辦高校的學(xué)生都造成了非常大的負(fù)面影響，并且干擾了政府的正常工作和局部地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定，教訓(xùn)深刻，值得政府管理部門和社會(huì)各界高度警惕。

(一)高度重視制度變遷下民辦高校辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)的危害性

我國(guó)民辦高校辦學(xué)起步遲、政策滯后，制度建設(shè)任務(wù)重，變遷頻繁。由于制度變遷涉及相關(guān)利益者的利益調(diào)整，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，便會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的后果?！昂侠砘貓?bào)”引發(fā)的誘致性制度變遷風(fēng)險(xiǎn)曾導(dǎo)致許多省份的民辦高校一度被整頓，中共中央、國(guó)務(wù)院和各省(區(qū)、市)政府為此都下發(fā)過(guò)文件，經(jīng)過(guò)了很長(zhǎng)時(shí)間才得以平息。獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)引發(fā)的強(qiáng)制性制度變遷風(fēng)險(xiǎn)，也在社會(huì)上產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響。由于當(dāng)時(shí)正值制度變遷帶來(lái)的敏感時(shí)期，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生影響了局部地區(qū)穩(wěn)定，干擾了黨和政府的政策工作；事件中一些省份的教育行政主管部門為息事寧人，都暫停了獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作，許多獨(dú)立學(xué)院紛紛宣布不轉(zhuǎn)設(shè)為民辦高校，或者不與高職院校聯(lián)合舉辦職業(yè)大學(xué)；已經(jīng)獲得教育部批準(zhǔn)公示的獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)也暫停公布和招生。據(jù)筆者粗略估計(jì)，受事件影響的省份達(dá)10多個(gè)。雖然沒有文件要求或者默認(rèn)暫停獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作，但從實(shí)際情況來(lái)看，近一年來(lái)除了個(gè)別省份的個(gè)別獨(dú)立學(xué)院得以轉(zhuǎn)設(shè)外，其他獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作基本處于停頓狀態(tài)。事實(shí)說(shuō)明，制度變遷對(duì)于民辦高校的穩(wěn)定、健康發(fā)展意義重大，同時(shí)，制度變遷過(guò)程也是辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)的多發(fā)期，需要做好風(fēng)險(xiǎn)防控，以保證制度變遷的順利推進(jìn)。

(二)加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，注意制度變遷的邏輯性、穩(wěn)定性和連續(xù)性

長(zhǎng)期以來(lái)，公辦高校獨(dú)步高等教育舞臺(tái)，國(guó)家高等教育制度體系也是圍繞公辦高校而建立的。民辦高校是在國(guó)家相應(yīng)制度空白的狀態(tài)下起步的，由于制度本身的供給不足、不完善或者需要糾錯(cuò)，制度變遷在所難免，與此相對(duì)應(yīng)，制度變遷的風(fēng)險(xiǎn)也經(jīng)常發(fā)生。尤其是當(dāng)一些巨變、突變的制度變遷發(fā)生時(shí)，變革往往是非直線的，充滿不確定性，也往往蘊(yùn)含著變遷的風(fēng)險(xiǎn)。從非學(xué)歷到學(xué)歷文憑考試，從“合理回報(bào)”到“分類管理”，制度建設(shè)一直在進(jìn)行中，制度變遷的風(fēng)險(xiǎn)也始終相伴隨。由于制度尚未完善，民辦高校屬于政策高敏感性組織，任何政策的出臺(tái)和制度的改變都可能影響其發(fā)展走向。為避免政策在一定程度上出現(xiàn)的不確定性、不連續(xù)性、不穩(wěn)定性、不適切性對(duì)民辦高校發(fā)展所帶來(lái)的沖擊，有必要加強(qiáng)制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，切實(shí)把握制度變遷的邏輯性和連續(xù)性，避免制度變遷的大起大落，尤其是切忌大起大落的顛覆性的制度變遷，防范因政策預(yù)期的不確定性和不穩(wěn)定性引發(fā)制度變遷風(fēng)險(xiǎn)。2016年以來(lái)，國(guó)家對(duì)民辦高校實(shí)施分類管理，由于宣傳不足、缺乏相關(guān)配套文件的支持，在一些地區(qū)出現(xiàn)了民辦高校關(guān)聯(lián)交易等不良事件，導(dǎo)致辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)劇增。事實(shí)已經(jīng)證明，制度變遷必須做好宣傳解釋，夯實(shí)制度變遷的思想基礎(chǔ)。

(三)及時(shí)回應(yīng)關(guān)切，切實(shí)維護(hù)相關(guān)利益群體合法權(quán)益

制度變遷是一個(gè)關(guān)系全局的工作，涉及方方面面的利益調(diào)整，相關(guān)利益主體都會(huì)給予高度關(guān)注，都有很多關(guān)切希望表達(dá)，以爭(zhēng)取在制度變遷中獲取最大利益，因而這些關(guān)切往往是制度變遷風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的導(dǎo)火索。當(dāng)下互聯(lián)網(wǎng)與媒體技術(shù)緊密結(jié)合，各種新的傳播手段不斷出現(xiàn)，隨著網(wǎng)民數(shù)量的不斷增加，網(wǎng)絡(luò)影響不斷擴(kuò)大，若一些制度變遷的問(wèn)題處理不當(dāng)，極有可能成為風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的源頭。我國(guó)民辦高校的制度變遷，大多屬于強(qiáng)制性制度變遷。顧及和維護(hù)相關(guān)利益主體的已有利益，鞏固既有發(fā)展成果，對(duì)于民辦高校的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展來(lái)說(shuō)意義重大。回顧已經(jīng)發(fā)生的事件可知，每逢制度變遷總有一些利益訴求表達(dá)的出現(xiàn)，這些訴求實(shí)際上具有代表性，容易引起相關(guān)利益群體的共鳴，往往成為矛盾的焦點(diǎn)，而風(fēng)險(xiǎn)往往是從一些相關(guān)利益主體的訴求表達(dá)開始的，2021年許多省份發(fā)生的獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)波就是一個(gè)例證。因此，需要認(rèn)真對(duì)待，及時(shí)回應(yīng)訴求和關(guān)切，疏通難點(diǎn)和堵點(diǎn)，化解顧慮和情緒，耐心做好疑難解答。要顧及歷史和現(xiàn)實(shí)，維護(hù)利益主體的合法權(quán)益，避免制度變遷傷及無(wú)辜，挫傷他們的積極性和創(chuàng)造性。

(四)強(qiáng)化研判預(yù)警，妥善處理制度變遷過(guò)程中的輿情

制度變遷往往引發(fā)輿情，輿情往往是風(fēng)險(xiǎn)的前奏。因此，輿情風(fēng)險(xiǎn)是政府部門需要高度防范的一大風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)系到社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。民辦高校制度變遷中的一些輿情信息，涉及面廣、關(guān)注者多、鼓動(dòng)性強(qiáng)，非常容易成為相關(guān)群體行動(dòng)轉(zhuǎn)化的情緒鋪墊?？偨Y(jié)以往教訓(xùn)，民辦高校制度變遷中的一些問(wèn)題，有可能在一些討論中被不斷放大，形成社會(huì)熱點(diǎn)，引發(fā)群體性輿情。政府部門對(duì)一些事件若不能及時(shí)引導(dǎo)與有效處置，就很容易引發(fā)輿情風(fēng)波，并可能進(jìn)一步造成風(fēng)險(xiǎn)事件。因此，政府在監(jiān)管和治理民辦高校辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中，應(yīng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判，推行政策政令和配套規(guī)制，做好前置研究，完善民主建設(shè)和聽證機(jī)制，在制定落實(shí)政策法規(guī)前廣泛調(diào)研、充分論證，夯實(shí)制度建設(shè)的社會(huì)基礎(chǔ)；對(duì)于一些重大的制度變遷，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，周全考慮、細(xì)心設(shè)計(jì)，做好風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)案；在輿情發(fā)生后，要及時(shí)化解和消除風(fēng)險(xiǎn)，妥善處理制度變遷過(guò)程中的關(guān)鍵問(wèn)題、焦點(diǎn)問(wèn)題，盡快平息輿情風(fēng)波，避免觸發(fā)風(fēng)險(xiǎn)治理工作帶來(lái)的二次風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)統(tǒng)合央地、府學(xué)之間的縱向聯(lián)通和政府機(jī)構(gòu)的橫向協(xié)同，對(duì)于一些國(guó)家層面出臺(tái)的制度變遷，務(wù)必在省域?qū)用嬉虻刂埔烁M(jìn)落實(shí)配套政策和實(shí)施細(xì)則，以使制度變遷適合當(dāng)?shù)貙?shí)際，得到更好的落實(shí)。

(五)優(yōu)化制度環(huán)境，努力把制度變遷轉(zhuǎn)化為制度動(dòng)力

制度變遷是民辦高等教育發(fā)展中必然經(jīng)歷的環(huán)節(jié)，科學(xué)的制度變遷是民辦高校發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。但是，從制度變遷轉(zhuǎn)化為制度動(dòng)力，不可能是一個(gè)順暢、自然的過(guò)程，需要各方共同努力、協(xié)同工作。民辦高校的制度變遷，一是要成為新制度的吹風(fēng)、宣傳和動(dòng)員的過(guò)程，使得制度變遷的意義、內(nèi)容和價(jià)值深入人心，得到廣大相關(guān)利益者的理解和認(rèn)同；二是要宣傳新制度的價(jià)值和優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步明晰制度變遷的效益預(yù)期，穩(wěn)定相關(guān)群體的情緒和心理；三是要及時(shí)總結(jié)和宣傳典型經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大制度變遷的正面效應(yīng)，營(yíng)造制度變遷的和諧環(huán)境，及時(shí)克服和糾正制度變遷中的問(wèn)題，積極探索制度變遷的路徑創(chuàng)新，把制度變遷轉(zhuǎn)化為制度動(dòng)力，在民辦高校的健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮制度應(yīng)有的效益和效能。民辦高校發(fā)展的制度形成、實(shí)施和效益是歷史制度變遷共同作用下的結(jié)果，在不同的發(fā)展階段，民辦高校各利益主體對(duì)制度變遷有著不同的訴求，這也是制度變遷的原生動(dòng)力所在。政策、制度、體制和機(jī)制，是民辦高校改革發(fā)展的重要保障和生機(jī)活力所在。當(dāng)前，我國(guó)民辦高校發(fā)展總體已進(jìn)入內(nèi)涵提升和高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵階段，政府應(yīng)該抓住機(jī)遇，深化改革，打破常規(guī)，加強(qiáng)研究，及時(shí)化解和消除民辦高校辦學(xué)的各類風(fēng)險(xiǎn)，用好制度變遷的資源，以新理念、新制度、新模式激發(fā)民辦高校發(fā)展，用制度促進(jìn)民辦高校的健康穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

致謝：蘇州大學(xué)教育學(xué)博士研究生侯琮為本文的撰寫做過(guò)貢獻(xiàn)，在此表示感謝。