郭 潔,姜 欣

(遼寧大學(xué),遼寧 沈陽 110036)

一、問題的提出

從根本上解決農(nóng)村宅基地超占問題是國家宅基地制度改革的重點(diǎn)之一,其中宅基地有償使用是“激活閑置宅基地和空置農(nóng)房”的財(cái)產(chǎn)價(jià)值,合理引導(dǎo)農(nóng)戶有序退出和有效利用的關(guān)鍵性制度(1)參見《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》。。截至目前,全國已完成了第一輪宅基地制度改革試點(diǎn)工作(2)2015年2月,十二屆全國人大常委會第十三次會議審議通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》,授權(quán)在試點(diǎn)地區(qū)暫停實(shí)施《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定,啟動(dòng)了農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)工作。全國33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))名單為:北京市大興區(qū)、天津市薊縣、河北省定州市、山西省澤州縣、內(nèi)蒙古自治區(qū)和林格爾縣、遼寧省海城市、吉林省長春市九臺區(qū)、黑龍江省安達(dá)市、上海市松江區(qū)、江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)、浙江省義烏市、浙江省德清縣、安徽省金寨縣、福建省晉江市、江西省余江縣、山東省禹城市、河南省長垣縣、湖北省宜城市、湖南省瀏陽市、廣東省佛山市南海區(qū)、廣西壯族自治區(qū)北流市、海南省文昌市、重慶市大足區(qū)、四川省郫縣、四川省瀘縣、貴州省湄潭縣、云南省大理市、西藏自治區(qū)曲水縣、陜西省西安市高陵區(qū)、甘肅省隴西縣、青海省湟源縣、寧夏回族自治區(qū)平羅縣、新疆維吾爾自治區(qū)伊寧市。,2020年第二輪改革試點(diǎn)正推進(jìn)(3)2020年6月,中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》;同年9月,中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部召開深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)電視電話會議,新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)在104個(gè)縣(市、區(qū))和3個(gè)地級市啟動(dòng),其中包括了北京市、天津市、河北省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、遼寧省、吉林省、黑龍江省、上海市、江蘇省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山東省、河南省、湖北省、湖南省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)、海南省、重慶市、四川省、貴州省、云南省、西藏自治區(qū)、陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)。中央農(nóng)辦秘書局局長吳宏耀在2021年2月國務(wù)院新聞辦公室舉行的新聞發(fā)布會上介紹,“新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的核心是要探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實(shí)現(xiàn)形式,同時(shí)通過探索宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、有償使用、抵押、自愿有償退出等,來增加農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性收入”。其中,兩輪改革試點(diǎn)地區(qū)關(guān)于超占宅基地有償使用制度的內(nèi)容以及部署要求基本相同,本文以兩輪試點(diǎn)中部分代表性地區(qū)制度為研究對象。。在試點(diǎn)地區(qū),有償使用制度運(yùn)行的一般做法是按照原國土資源部2015年提出的“對歷史原因形成的超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等情況”,由試點(diǎn)地區(qū)政府探索出臺規(guī)范性文件,確定適用的對象、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收取辦法和收費(fèi)主體等制度要素,村集體經(jīng)濟(jì)組織通過自治程序落地實(shí)施。此外,部分試點(diǎn)地區(qū)加入了因繼承農(nóng)房超標(biāo)占用宅基地與改變宅基地居住用途等情形。宅基地超占問題具有深刻的歷史原因。鑒于宅基地制度的保障功能和財(cái)產(chǎn)權(quán)益的雙重屬性,《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》再次強(qiáng)調(diào),要“穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革”,對宅基地有償使用制度改革提出了精細(xì)化和妥當(dāng)性的要求。

目前,法學(xué)界對超占宅基地有償使用的研究沿著公法與私法兩個(gè)路徑展開。在公法路徑方面,有學(xué)者認(rèn)為,應(yīng)將有償使用費(fèi)規(guī)范為土地地價(jià)稅,將宅基地有償使用費(fèi)納入稅收監(jiān)管體系[1]。另有學(xué)者以一般超占宅基地行為作為討論對象,認(rèn)為應(yīng)區(qū)分超占行為的不同情節(jié),對情節(jié)較輕的超占行為,由村集體經(jīng)濟(jì)組織收取使用費(fèi);對情節(jié)較重的超占行為,由縣級以上人民政府責(zé)令退還非法占用的土地[2]。在私法路徑方面,學(xué)者討論主要圍繞超占部分宅基地的權(quán)源認(rèn)定和完善村集體自治的角度展開。部分學(xué)者提出,由集體經(jīng)濟(jì)組織與宅基地使用人建立宅基地法定租賃關(guān)系[3];另有學(xué)者提出,由農(nóng)戶對超額部分一次性向集體經(jīng)濟(jì)組織支付土地使用權(quán)對價(jià),以獲得與宅基地使用權(quán)的同等權(quán)能[4]。綜合來看,現(xiàn)有研究對超占宅基地有償使用制度的公法與私法結(jié)合研究不足。雖有學(xué)者提出宅基地有償使用收費(fèi)“應(yīng)完全屬于集體內(nèi)部事情”,由政府決定有償使用存在法理上的悖論[5],但宅基地的使用若完全脫離公權(quán)力的約束,不僅違反宅基地使用權(quán)這一特殊用益物權(quán)的社會屬性,也脫離了試點(diǎn)地區(qū)私權(quán)利與公權(quán)力混合介入宅基地有償使用關(guān)系的客觀事實(shí)。

超占宅基地有償使用以土地的集體所有權(quán)與成員公平使用權(quán)的私法關(guān)系為基礎(chǔ),制度配置的關(guān)鍵在于界定私權(quán)利與公權(quán)力的行使領(lǐng)域,由此確定兩類制度的配置關(guān)系和限度,實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”政策下保障集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)權(quán)和成員權(quán)的改革目標(biāo)。本文通過分析試點(diǎn)地區(qū)超占宅基地有償使用制度的特點(diǎn),從公法與私法配置協(xié)同的角度,提出強(qiáng)化村集體經(jīng)濟(jì)組織的私權(quán)權(quán)能、合理化政府公權(quán)力介入的制度方案。

二、試點(diǎn)地區(qū)超占宅基地有償使用制度公私法配置的特點(diǎn)

考察兩輪試點(diǎn)地區(qū)政府規(guī)范性文件可以發(fā)現(xiàn),地方政府管理超占宅基地等社會公共事務(wù)制發(fā)的公文,具有普遍規(guī)范性特征,運(yùn)用公法規(guī)則對宅基地私權(quán)法律關(guān)系加以調(diào)控,從而使私法自治受到公權(quán)力的限制,呈現(xiàn)出明顯的公法與私法混合配置屬性。

(一)政府強(qiáng)制與集體自治方式結(jié)合的調(diào)整模式

1.試點(diǎn)地區(qū)多以強(qiáng)制性規(guī)范與行政指導(dǎo)規(guī)范設(shè)定有償使用的收費(fèi)依據(jù)。

第一,多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)以縣區(qū)政府規(guī)范性文件的形式規(guī)定超占宅基地適用收費(fèi)規(guī)則,并明確了有償使用的適用情形、起征面積、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收取方式和費(fèi)用管理等制度要素。例如,河南長垣縣以出臺《辦法》的強(qiáng)制模式設(shè)定制度要素,規(guī)定起征面積按照167平方米或根據(jù)村內(nèi)確權(quán)登記面積的平均值確定,嚴(yán)格限制起征面積不得超過0.5畝,同時(shí)明確超出標(biāo)準(zhǔn)面積1～100平方米、101～200平方米等部分計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別為5元和10元每平方米等(4)參見2022年《長垣縣農(nóng)村宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)和退出暫行辦法》第1條(有償使用)。;山東禹城市覃塘區(qū)規(guī)定宅基地超標(biāo)占用居于全市農(nóng)村地區(qū)宅基地占用的44.46%,地方政府采用“地方行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)、村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會負(fù)責(zé)實(shí)施”的方式[6];山東省巨野縣政府甚至確定了唯一的計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)(5)參見2020年《巨野縣農(nóng)村宅基地有償使用管理辦法(試行)》第7條、第10條和第13條。,突出體現(xiàn)了政府意志介入改革的剛性。

第二,少數(shù)試點(diǎn)地區(qū)政府通過指導(dǎo)性意見,建議集體經(jīng)濟(jì)組織按照指導(dǎo)意見的標(biāo)準(zhǔn)或者在給定幅度內(nèi)決定集體經(jīng)濟(jì)組織收費(fèi)事項(xiàng)。如安徽泗縣出臺指導(dǎo)辦法,在規(guī)定220平方米的起征面積基礎(chǔ)上,對本集體經(jīng)濟(jì)組織成員與非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員分別制定了1000元/畝和5元/平方米的收費(fèi)參照標(biāo)準(zhǔn),村集體經(jīng)濟(jì)組織亦可通過村民大會自行擬定收費(fèi)金額(6)參見2021年《泗縣農(nóng)村宅基地有償使用指導(dǎo)辦法(試行)》第5條、第9條。;四川成都郫都區(qū)對本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員超標(biāo)占用面積部分與非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員占用全部面積擬定了5～10元/平方米的收費(fèi)參考標(biāo)準(zhǔn),并允許村集體經(jīng)濟(jì)組織“經(jīng)民主決策程序自主決定本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)宅基地有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”(7)參見2018年《成都市郫都區(qū)農(nóng)村宅基地有償使用指導(dǎo)意見(試行)》第7條、第9條。。

2.收費(fèi)要素的強(qiáng)制性程度決定了村集體經(jīng)濟(jì)組織不同的自治空間。貴州遵義正安縣、安徽東至縣、湖南汨羅川山坪鎮(zhèn)和江西萍鄉(xiāng)武功山風(fēng)景名勝區(qū)等地(8)參見2020年《正安縣楊興鎮(zhèn)農(nóng)村宅基地管理工作實(shí)施方案》第(3)項(xiàng);2021年《東至縣農(nóng)村宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)、退出管理暫行辦法》第二章第3條;2022年《川山坪鎮(zhèn)農(nóng)村宅基地有償使用、退出暫行辦法實(shí)施方案》第3項(xiàng)、第4項(xiàng);2021年《萍鄉(xiāng)武功山風(fēng)景名勝區(qū)農(nóng)村宅基地有償使用和退出暫行辦法》第(4)項(xiàng)、第(5)項(xiàng)。,均以強(qiáng)制性規(guī)范形式固定了大部分制度標(biāo)準(zhǔn),采用一刀切的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),村集體經(jīng)濟(jì)組織自治權(quán)范圍較小,主要體現(xiàn)在收費(fèi)幅度上。如浙江義烏對超標(biāo)占用宅基地的本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員,按照宅基地基準(zhǔn)地價(jià)0.15%收取占用費(fèi),允許村集體經(jīng)濟(jì)組織依據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)在上下10%的范圍內(nèi)調(diào)整確定(9)參見2017年《義烏市農(nóng)村宅基地超標(biāo)準(zhǔn)占用有償使用細(xì)則(試行)》第6條。;廣東佛山南海區(qū)區(qū)分了宅基地分配和歷史違規(guī)形成的有償使用情形,允許村集體經(jīng)濟(jì)組織按照民主程序,合理確定有償收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與方式(10)參見《佛山市南海區(qū)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于明確農(nóng)村宅基地有償使用費(fèi)收取及使用有關(guān)問題的通知》(南宅改辦[2022]號)第1條第(2)項(xiàng)。,賦予了村集體經(jīng)濟(jì)組織完全的自治空間。

(二)有償收費(fèi)決定權(quán)以政府決定為主導(dǎo)形式

兩輪試點(diǎn)改革中,絕大部分地區(qū)的強(qiáng)制性規(guī)范賦予了地方政府收費(fèi)決定權(quán)。廣西覃塘區(qū)規(guī)定了起征面積、繳費(fèi)適用情形與收費(fèi)對象,以300元/平方米的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要求各村一次性收取有償使用費(fèi)(11)參見2021年《覃塘區(qū)農(nóng)村宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)和退出的暫行辦法》第一章。;安徽金寨縣雖提出“應(yīng)遵循政府引導(dǎo)、集體主導(dǎo)”原則,但在規(guī)范其他內(nèi)容上對收費(fèi)對象、起征面積、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等均做了強(qiáng)制性規(guī)定,包括“一戶一宅超標(biāo)準(zhǔn)占有使用宅基地、一戶多宅、非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員占有使用宅基地應(yīng)當(dāng)繳納有償使用費(fèi)”等(12)參見2016年《金寨縣農(nóng)村宅基地節(jié)約集約和有償使用辦法》第4條、第8條、第9條。。此外,還有極少數(shù)地方政府規(guī)定,村集體經(jīng)濟(jì)組織可自行決定超占宅基地是否收費(fèi)(13)如海南文昌市通過地方立法規(guī)定,“因歷史原因造成的超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地或一戶多宅等情況,經(jīng)農(nóng)戶申請,村集體同意,向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納一定數(shù)額的有償使用費(fèi),獲取其超占宅基地使用權(quán)”,即尊重農(nóng)戶自愿意愿,賦予村集體是否收取費(fèi)用的最終決定權(quán)。參見2022年《文昌市農(nóng)村宅基地有償使用指導(dǎo)辦法》第2條。。

(三)收費(fèi)性質(zhì)的公法與私法屬性并存

依據(jù)收費(fèi)性質(zhì)定位的不同,試點(diǎn)地區(qū)的規(guī)范性文件可以分為處罰類、稅費(fèi)類、征地補(bǔ)償類和地價(jià)類四種。在法律屬性上,前三種具有公法性質(zhì)的規(guī)制屬性,第四種屬于宅基地使用權(quán)的對價(jià),兼顧宅基地的私法財(cái)產(chǎn)特性。基于收費(fèi)的性質(zhì)不同,收費(fèi)的計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也相應(yīng)采用不同標(biāo)準(zhǔn)。

1.收費(fèi)公法規(guī)制的具體表現(xiàn)

第一,絕大部分試點(diǎn)地區(qū)采用了累進(jìn)制階梯式收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),即超占面積越多、收取費(fèi)用越多;同時(shí),對非本村集體組織成員成倍收取費(fèi)用的規(guī)則,體現(xiàn)了有償使用費(fèi)的懲罰性特征。以河南新鄉(xiāng)縣為例,對超出標(biāo)準(zhǔn)面積1～100平方米的農(nóng)戶,按照5元/平方米收取費(fèi)用;下一檔即超出標(biāo)準(zhǔn)面積100～200平方米,增至按10元/平方米計(jì)費(fèi)(14)參見2020年《新鄉(xiāng)縣農(nóng)村宅基地有償使用流轉(zhuǎn)和退出暫行辦法》第(4)項(xiàng)收取標(biāo)準(zhǔn)。。廣西北流市對超占農(nóng)戶的懲罰性更為明顯,即按照超占每50平方米為一檔位,依次以10元/平方米、20元/平方米、40元/平方米標(biāo)準(zhǔn)收取;超過151平方米的部分,則陡增至100元/平方米,且不設(shè)上限(15)參見2017年《北流市農(nóng)村宅基地退出、有償使用和流轉(zhuǎn)暫行辦法》第5項(xiàng)(1)有償使用標(biāo)準(zhǔn)。,對農(nóng)戶的懲罰性畸高。上述收費(fèi)趨向于強(qiáng)制定價(jià),村集體無任何自治權(quán)。

第二,一些地方立法采用稅費(fèi)模式的計(jì)取宅基地收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。如遼寧海城市政府規(guī)定,對超占宅基地的收費(fèi),按照“每年當(dāng)?shù)赝恋厥褂枚惖?0%～30%收取”;變更宅基地用途、從事經(jīng)營活動(dòng)的,按當(dāng)?shù)赝恋厥褂枚惖?0%收取計(jì)征,具體幅度視超標(biāo)占用情形和是否為本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員確定。超標(biāo)越多、繳納比例越大(16)參見2018年《海城市農(nóng)村宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)、退出暫時(shí)辦法》第4條。。這種收費(fèi)除稅費(fèi)類規(guī)制外,又帶有懲罰性特點(diǎn)。

第三,在第二輪改革中,部分試點(diǎn)地區(qū)以當(dāng)?shù)卣r(nóng)地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),作為宅基地使用費(fèi)計(jì)費(fèi)依據(jù),由政府主導(dǎo)確定標(biāo)準(zhǔn)后,強(qiáng)制農(nóng)戶向村集體經(jīng)濟(jì)組織履行繳費(fèi)義務(wù)。如貴州貴陽息烽縣政府規(guī)定,有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)年縣政府耕地征地補(bǔ)償為基準(zhǔn),由村集體經(jīng)濟(jì)組織一次性收取;對面積超標(biāo)5%～30%的自住農(nóng)戶,按照一倍計(jì)收;對面積超標(biāo)30%～50%的農(nóng)戶,按照1.5倍計(jì)收;對面積超標(biāo)50%以上的農(nóng)戶,按照2倍計(jì)收,封頂計(jì)收標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)年耕地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的3倍(17)參見2021年《息烽縣農(nóng)村宅基地及農(nóng)房歷史遺留問題處理暫行辦法》第13條。。

2.以宅基地使用權(quán)的對價(jià)作為收費(fèi)基礎(chǔ)

部分試點(diǎn)地區(qū)探索以宅基地基準(zhǔn)地價(jià)作為基礎(chǔ),結(jié)合當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)用地市場情況配比不同系數(shù),確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。該做法的代表性地區(qū)有海南文昌和浙江義烏。海南文昌市有償使用辦法規(guī)定,宅基地使用費(fèi)“參照所處位置住宅用地的城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)的40%進(jìn)行核算”;浙江義烏市于2017年首推宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系,將試點(diǎn)地區(qū)分為九大均質(zhì)區(qū)片,區(qū)片宅基地價(jià)格從最高25870元/平方米到最低的2870元/平方米,有償使用費(fèi)按照每年每平方米宅基地基準(zhǔn)地價(jià)的0.15%收取。筆者按此換算,該收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的有償使用費(fèi)區(qū)間約在4.5～38元/平方米,且每36平方米為一檔,每上升一檔在原基礎(chǔ)上增加20%的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。相對公法屬性的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),上述收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)加入了土地市場因素,地價(jià)每年動(dòng)態(tài)調(diào)整,充分體現(xiàn)了宅基地使用的財(cái)產(chǎn)行為屬性。

三、試點(diǎn)地區(qū)超占宅基地有償使用制度公法與私法要素配置存在的問題

(一)對村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地私權(quán)保護(hù)效果不彰

1.強(qiáng)制收費(fèi)違背宅基地使用權(quán)的私權(quán)屬性

《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)“物權(quán)編”第362條規(guī)定,“宅基地使用權(quán)是農(nóng)村村民依法在集體所有的土地上建造住宅及其附屬設(shè)施并保有其所有權(quán)的用益物權(quán)”,即宅基地使用權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)之上設(shè)定的用益物權(quán)。宅基地使用權(quán)收費(fèi)是集體經(jīng)濟(jì)組織行使所有權(quán)的表現(xiàn),其來源于所有權(quán)的處分權(quán)和收益權(quán)的私權(quán)權(quán)能。由此決定,宅基地使用權(quán)收費(fèi)應(yīng)當(dāng)遵守權(quán)利保護(hù)、私權(quán)自治、所有權(quán)自由的原則。宅基地超標(biāo)占用行為,屬于對集體土地所有權(quán)的侵權(quán)行為,從法益保護(hù)角度分析,該行為侵害的是村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的私權(quán)。相對于國家利益和其他集體、私人的利益而言,特定集體的利益是該集體的私利[7],“只要他物權(quán)的設(shè)定主要涉及當(dāng)事人雙方的私人利益,而不過多地關(guān)涉國家利益和公共利益,法律沒有必要對當(dāng)事人的決策作出過多的干預(yù)”[8],不需要政府公權(quán)力的介入。如果占有行為構(gòu)成違法占用耕地,面臨違反《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)用途管制的行政法律責(zé)任,才發(fā)生公權(quán)力介入規(guī)制的法律后果。

根據(jù)有償使用費(fèi)收取的私權(quán)屬性,試點(diǎn)地區(qū)對宅基地收費(fèi)予以公法規(guī)制會產(chǎn)生如下問題。

第一,強(qiáng)制規(guī)定收取有償使用費(fèi),侵害了集體經(jīng)濟(jì)組織的所有者決定權(quán);強(qiáng)制限定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)要素,侵害了集體經(jīng)濟(jì)組織團(tuán)體自治權(quán)。

第二,在現(xiàn)行農(nóng)村土地稅收體制上,我國并不存在土地保有稅的稅類,試點(diǎn)地區(qū)以土地使用稅收費(fèi),違反了稅收法定原則。有學(xué)者提出,以村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會作為稅費(fèi)的公法征收主體進(jìn)行制度設(shè)計(jì),可以強(qiáng)化村集體組織的公法強(qiáng)制力[9]。雖然此種收費(fèi)方式借用稅收征管權(quán),能發(fā)揮強(qiáng)化收費(fèi)的效果,但是村集體代替稅收機(jī)關(guān)行使征稅權(quán),容易滋生村集體利用公權(quán)力尋租的行為。

第四,部分學(xué)者認(rèn)同階梯式收費(fèi)的懲罰性立法設(shè)計(jì),認(rèn)為“超占宅基地不僅構(gòu)成行政違法,同時(shí)也侵犯了農(nóng)村集體的土地所有權(quán),宅基地超占使用費(fèi)既可看成是行政處罰,也可看成是侵權(quán)賠償”;如果強(qiáng)調(diào)宅基地分配的公平,“宅基地超占使用費(fèi)就應(yīng)當(dāng)作為超占者對農(nóng)民集體的侵權(quán)賠償”[11]。本文認(rèn)為,這種觀點(diǎn)值得省思。首先,當(dāng)侵占集體土地行為發(fā)生責(zé)任競合時(shí),民事責(zé)任與行政責(zé)任基于不同的啟動(dòng)機(jī)制。民事責(zé)任實(shí)施需要權(quán)利人行使對侵權(quán)人的請求權(quán),請求權(quán)關(guān)系發(fā)生于相對人之間,而非外部的強(qiáng)制。其次,根據(jù)2021年修正的《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定,行政處罰權(quán)需要法律、行政法規(guī)對行政處罰機(jī)關(guān)進(jìn)行明確的授權(quán)。村集體經(jīng)濟(jì)組織對超占宅基地以收費(fèi)行使行政處罰權(quán),無《土地管理法》等現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的依據(jù)。最后,公權(quán)力主體行使處罰權(quán),應(yīng)依據(jù)比例原則,確定是否處罰以及處罰的形式與限度,而非單一的征收有償使用費(fèi)。

2.強(qiáng)制收費(fèi)不符合宅基地改革“三權(quán)分置”的政策導(dǎo)向

按照法政策學(xué)的原理,每項(xiàng)法律規(guī)范都承載著該規(guī)范所確立的政策[12]。政策目標(biāo)應(yīng)通過法律之工具加以轉(zhuǎn)換,最終以法律規(guī)范體現(xiàn)目的之價(jià)值。2020年6月30日發(fā)布的《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案〉的通知》中提出,宅基地改革要守住“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條底線。中央宅基地改革的政策導(dǎo)向,是以維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)權(quán)不受損為首要原則,以保護(hù)農(nóng)民權(quán)益為基礎(chǔ),實(shí)現(xiàn)宅基地的賦權(quán)擴(kuò)能?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》提出,“保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭作為宅基地資格權(quán)人依法享有的權(quán)益,防止以各種形式非法剝奪限制宅基地農(nóng)戶資格權(quán)”。因此,宅基地改革要以尊重財(cái)產(chǎn)權(quán)自由和集體組織自治為核心。在改革的具體實(shí)施環(huán)節(jié),2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《宅基地制度改革試點(diǎn)工作指引》強(qiáng)調(diào),探索宅基地集體所有權(quán)的行使機(jī)制,“在充分聽取集體和農(nóng)民意見的基礎(chǔ)上,提出有償使用的原則意見”(18)參見農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《宅基地制度改革試點(diǎn)工作指引》(農(nóng)辦經(jīng)〔2020〕8號)第二部分第(6)項(xiàng)。,指導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織通過民主協(xié)商確定有償使用的標(biāo)準(zhǔn)和方式。部分試點(diǎn)地區(qū)采用強(qiáng)制收費(fèi)方式,顯然有悖于保護(hù)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的改革精神。

3.強(qiáng)制收費(fèi)與使用費(fèi)歸屬于集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)邏輯相左

各試點(diǎn)地方均規(guī)定,收費(fèi)所有權(quán)和使用權(quán)歸屬村集體經(jīng)濟(jì)組織,按照村民自治程序決定其使用和支配方向,這與我國在90年代首次探索農(nóng)村宅基地有償使用制度中推行的行政性收費(fèi)有根本性差別。2015年開始的兩輪宅基地改革中,國家均部署試點(diǎn)地區(qū)的村集體經(jīng)濟(jì)組織收取宅基地使用費(fèi),并采用專戶管理或村賬鎮(zhèn)管,以保障村集體所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)。在使用權(quán)限定上,試點(diǎn)地區(qū)一般規(guī)定將收取的使用費(fèi)優(yōu)先用于村莊公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),盈余作為集體財(cái)產(chǎn)向村民分配。如河南新鄉(xiāng)規(guī)定,宅基地收費(fèi)“主要用于村莊改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、宅基地退出補(bǔ)償、務(wù)工補(bǔ)助等,也可用于對在法定面積標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)節(jié)約使用土地農(nóng)戶的獎(jiǎng)勵(lì)”;海南文昌宅基地收費(fèi)“主要用于本集體經(jīng)濟(jì)組織基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生保障、公益事業(yè)、公共支出、宅基地有償退出回購等”。即使采用稅收標(biāo)準(zhǔn)確定使用費(fèi)的地區(qū),如遼寧海城市,也未采取財(cái)政收費(fèi)管理的方式,而是規(guī)定村集體經(jīng)濟(jì)組織享有收費(fèi)的所有權(quán)。由此,宅基地收費(fèi)的產(chǎn)權(quán)行使邏輯,應(yīng)遵循私權(quán)的權(quán)利取得和權(quán)利行使方式。采用強(qiáng)制收費(fèi)的制度模式,會產(chǎn)生李代桃僵的制度錯(cuò)位。

(二)公權(quán)力過度介入導(dǎo)致市場失靈

有償使用制度以促進(jìn)宅基地節(jié)約集約利用為目標(biāo),而集約利用需要土地要素按照市場規(guī)律進(jìn)行最佳組合[13]。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為,市場行為的目的在于增進(jìn)經(jīng)濟(jì)福利和配置效率。在理想狀態(tài)下,完全競爭能達(dá)到市場效率的帕累托最優(yōu)。但市場運(yùn)行機(jī)制受資源配置方式、信息獲取、制度供給和市場主體有限理性等多種因素的制約,影響了帕累托最優(yōu)的實(shí)現(xiàn)[14]。宅基地市場因受成員身份性限制無法完全開放,但集體內(nèi)宅基地供求關(guān)系則宜引入市場機(jī)制。在內(nèi)部市場欠缺競爭元素時(shí),公權(quán)力有必要合理地介入,以便紓解市場公共物品的供給不足,消解上述困局。目前,試點(diǎn)地區(qū)對宅基地收費(fèi)關(guān)系的公權(quán)力過度介入,卻制約了宅基地的“市場化”配置。

1.導(dǎo)致宅基地資源配置效率降低

作為宅基地供應(yīng)方的村集體經(jīng)濟(jì)組織和需求方的超占用地農(nóng)戶,并未按照各自的邊際收益和邊際成本決定土地供應(yīng)量和需求量,而是在地方政府的定價(jià)指導(dǎo)下,按照強(qiáng)制、統(tǒng)一的收費(fèi)價(jià)格供應(yīng)宅基地,導(dǎo)致村集體經(jīng)濟(jì)組織參與市場決策低,價(jià)格機(jī)制弱化。即如果政府定價(jià)高于集體經(jīng)營性建設(shè)用地租金,則會超出農(nóng)戶的接受能力,不利于穩(wěn)慎推進(jìn)宅基地的退出;如果低于集體經(jīng)營性建設(shè)用地租金標(biāo)準(zhǔn),則無法對超占行為形成退出激勵(lì)。

本研究中順鉑誘導(dǎo)的急性腎損傷小鼠模型在經(jīng)過大黃制劑灌腸聯(lián)合參麥注射液治療后，可以明顯緩解腎組織中氧化應(yīng)激損傷，我們認(rèn)為具有重要的臨床意義，可以將該方法臨床推廣應(yīng)用。

2.存在社會福利損失

政府的統(tǒng)一定價(jià)實(shí)則否定了在無償分配農(nóng)戶宅基地之外,集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地市場通過“招拍掛”方式出讓集體建設(shè)用地的權(quán)利,進(jìn)而不能以最優(yōu)價(jià)格形成集體財(cái)產(chǎn)收益,同時(shí)也會發(fā)生降低入市集體經(jīng)營性建設(shè)用地?cái)?shù)量的連鎖反應(yīng)。目前,各地存量的集體經(jīng)營性建設(shè)用地限于既有的廢棄鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地,數(shù)量十分有限,只有通過整理退出的宅基地,才能形成經(jīng)營性建設(shè)用地成片的規(guī)劃條件。政府統(tǒng)一定價(jià),并沒有考量整理退出土地的實(shí)際成本,集體經(jīng)濟(jì)組織自然欠缺引導(dǎo)超占宅基地退出的動(dòng)力。

3.政府強(qiáng)制干預(yù)導(dǎo)致集體建設(shè)用地市場信息失真

政府強(qiáng)制定價(jià)適宜宅基地儲量適中、宅基地供需平衡的地區(qū)。此類地區(qū)的宅基地流轉(zhuǎn)相對封閉,內(nèi)部市場信息較為單一,無法對占地使用費(fèi)進(jìn)行公平的評估。但政府強(qiáng)制定價(jià)對兩類主要的農(nóng)村區(qū)域不甚適宜。第一類是地理環(huán)境優(yōu)越、配套設(shè)施較為完善、建設(shè)用地稀缺的地區(qū)。該類地區(qū)集體建設(shè)用地區(qū)位地價(jià)高于平均地價(jià),且同一村內(nèi)不同宅基地地塊也有地理位置優(yōu)劣的差異,此時(shí)村內(nèi)農(nóng)戶更愿意通過競價(jià)方式取得宅基地,甚至愿意在宅基地限定標(biāo)準(zhǔn)面積內(nèi),支付對價(jià)而取得宅基地的使用權(quán)。此時(shí),政府部門擬定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可能低于村莊實(shí)際“市場化”定價(jià),無法促進(jìn)超占用地退出。第二類是地理區(qū)位較差、配套設(shè)施不足、建設(shè)用地供應(yīng)充足的地區(qū)。該類村莊人口外流量大,區(qū)位地價(jià)往往低于平均地價(jià),地區(qū)集體建設(shè)用地供大于求,村內(nèi)待分配宅基地較為充足。因歷史遺留原因,超占的宅基地有償收費(fèi)在村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶中,均存在經(jīng)濟(jì)動(dòng)力不足的問題,只能因地制宜、循序漸進(jìn)。政府的盲目定價(jià)脫離了土地市場真實(shí)的供需關(guān)系。

按照市場競爭規(guī)律,價(jià)格機(jī)制發(fā)揮著均衡供給和需求的作用。同時(shí),土地市場價(jià)格在供給與需求的共同作用下,才能使供需雙方的交易處于相對公平、對等的地位,形成以均衡價(jià)格、供給均衡為表征的穩(wěn)定供需結(jié)構(gòu)[15]。由此,宅基地收費(fèi)在確定其使用權(quán)對價(jià)屬性之后,收費(fèi)定價(jià)應(yīng)取決于市場,政府的強(qiáng)制定價(jià)會發(fā)生價(jià)格失靈、供需失衡、閑置宅基地退出激勵(lì)缺失的負(fù)面效應(yīng)。事實(shí)上,一些試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)突破了宅基地有償使用改革的政策范圍,引入了競爭機(jī)制,將宅基地置于市場供需關(guān)系之中,并形成收費(fèi)定價(jià)和獲取機(jī)制。比如浙江義烏探索了有償選位制度,規(guī)定對農(nóng)村更新改造中新申請宅基地的農(nóng)戶和退出原有宅基地、有新建農(nóng)房需求的農(nóng)戶,由村級組織統(tǒng)一進(jìn)行投標(biāo)選位。這種探索排除了公權(quán)力外部介入的剛性,保證了集體成員對宅基地權(quán)利的處分權(quán),實(shí)現(xiàn)了集體內(nèi)部按照財(cái)產(chǎn)價(jià)值配置宅基地的公平性。

(三)村民委員會決策代替村集體自治

在試點(diǎn)地區(qū),村級組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會、村民事務(wù)理事會等村內(nèi)不同組織主體的表述,常被混用于同一制度文件。由于各主體之間的外延重復(fù)、職能交叉,導(dǎo)致村民委員會代行村民自治的結(jié)果,村民委員會的公法人主體代行集體權(quán)利。例如,《義烏市農(nóng)村宅基地超標(biāo)準(zhǔn)占用有償使用細(xì)則》第4條規(guī)定“有償使用費(fèi)在鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)的統(tǒng)一組織和指導(dǎo)下,由村級組織收取”,此處村級組織主體指向不明確,村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會,都可能落在村級組織概念涵射范圍內(nèi);其他試點(diǎn)地區(qū),如廣東龍門、廣西北流、江西余江和安徽東至等地,地方政府甚至拓展了主體模式,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會授權(quán)村民理事會作為執(zhí)行主體。上述方式因主體模糊、授權(quán)范圍不清晰等問題,使村民自治主體及其內(nèi)部監(jiān)督主體、集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)主體混淆,行政權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)交錯(cuò),不利于村集體事務(wù)的政經(jīng)分離。事實(shí)上,我國《民法典》已明確規(guī)定村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于特別法人,在宅基地收費(fèi)改革中,村民委員會并非當(dāng)然具有財(cái)產(chǎn)決定權(quán)。只有村內(nèi)沒有設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織,或村民委員會得到村集體經(jīng)濟(jì)組織的明確授權(quán)時(shí),村民委員會才能代行其權(quán)利(19)《民法典》第101條規(guī)定:“未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的,村民委員會可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能”。。同時(shí),村民理事會是在村民小組基礎(chǔ)上成立的村民自我組織與管理的組織形式,是村委會的內(nèi)部組織,無對外代表權(quán)[16]。

四、超占宅基地有償使用制度公法與私法配置的優(yōu)化方案

穩(wěn)慎推進(jìn)宅基地改革,需要優(yōu)化公法與私法要素的配置,以私法為基礎(chǔ),適配公法制度,由此實(shí)現(xiàn)宅基地有償收費(fèi)制度的優(yōu)化。

(一)以村集體經(jīng)濟(jì)組織的私權(quán)權(quán)能為核心構(gòu)建宅基地收費(fèi)制度

1.宅基地有償使用關(guān)系以私法配置為基本原則

按照《土地管理法》規(guī)定的“一戶一宅”原則,在法定標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi),農(nóng)戶對集體宅基地享有無償使用權(quán)。在此意義上,宅基地已經(jīng)完成了農(nóng)戶居住保障使命。集體成員超出法定面積標(biāo)準(zhǔn)或者非集體成員占有宅基地,則應(yīng)以宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)能為主導(dǎo),考量其法律關(guān)系。權(quán)能即主體依據(jù)其享有的權(quán)利,實(shí)施各種外部行為的可能性[17]。主體依據(jù)權(quán)利實(shí)施的行為,都屬于權(quán)能的范疇。以宅基地集體所有權(quán)為基礎(chǔ),集體與集體成員之間構(gòu)成的邏輯關(guān)系是:所有權(quán)人即村集體依據(jù)對內(nèi)的土地所有權(quán)處分自己的土地財(cái)產(chǎn),將宅基地使用權(quán)出讓于集體成員,基于所有人收益權(quán),農(nóng)民集體享有宅基地收費(fèi)權(quán);同時(shí),宅基地所有權(quán)為集體公有制基礎(chǔ)上的成員集體共有,承載著集體成員的公有利益。依據(jù)集體經(jīng)濟(jì)組織的團(tuán)體特性和成員自治的法定規(guī)則,集體的收益權(quán),需要通過村民自治程序達(dá)成行權(quán)合意。

2.宅基地有償收費(fèi)制度私法要素配置

第一,集體經(jīng)濟(jì)組織享有有償收費(fèi)的決定權(quán)。在厘清超占宅基地行為的私法屬性基礎(chǔ)上,處理村集體與成員的法律關(guān)系,應(yīng)遵循法無禁止即自由的私法原則。《土地管理法》未禁止集體經(jīng)濟(jì)組織對超占宅基地設(shè)置收費(fèi)規(guī)定,集體土地所有權(quán)人享有有償收費(fèi)的決定權(quán)。

第二,收費(fèi)各制度要素通過村民自治決定。集體經(jīng)濟(jì)組織決定有償收費(fèi)的具體規(guī)則,包括收費(fèi)主體、收費(fèi)對象、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)的變更、繳納時(shí)間、繳納方式、減免情況、使用費(fèi)的管理和分配。地方政府僅需以指導(dǎo)意見的形式,明確超占宅基地有償使用制度的適用情形,以促進(jìn)中央宅基地改革政策的落實(shí)。政府應(yīng)通過制度供給,對“歷史原因形成超占宅基地”“因合法行為取得宅基地上農(nóng)房所有權(quán)形成一戶多宅”“改變宅基地居住用途”等行為的法律內(nèi)涵進(jìn)行準(zhǔn)確界定,以防止集體經(jīng)濟(jì)組織收費(fèi)權(quán)濫用。

第三,明確收費(fèi)規(guī)則適用超占宅基地的不同情形。首先,因歷史原因形成的超占問題,應(yīng)依據(jù)村集體自治程序,向農(nóng)戶收取有償使用費(fèi)。其次,因合法繼承農(nóng)房占用宅基地情形,應(yīng)區(qū)分繼承人是否為本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員,確定不同的收費(fèi)規(guī)則:繼承人為本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員時(shí),繼承農(nóng)房面積與原有宅基地面積合計(jì)不超過標(biāo)準(zhǔn)的,免收使用費(fèi),超過部分按照實(shí)際超標(biāo)面積計(jì)算;繼承人非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員,按照繼承農(nóng)房實(shí)際占地面積繳納有償使用費(fèi)。由于占地原因行為的合法性,為了促進(jìn)其自愿退出宅基地,村集體經(jīng)濟(jì)組織可根據(jù)實(shí)際情況,予以一定期限內(nèi)的收費(fèi)減免優(yōu)惠。最后,使用人利用宅基地從事經(jīng)營的,使用行為的本質(zhì)屬于利用宅基地實(shí)現(xiàn)增值收益。有學(xué)者建議將此種行為與宅基地流轉(zhuǎn)后形成的增值收益一并規(guī)制,農(nóng)戶繳納了集體宅基地收益金后,集體就不再享有收益權(quán)能,在收益金涵蓋的年限內(nèi),土地使用者不需要再向集體繳納有償使用費(fèi)[18]。筆者贊同此觀點(diǎn),同時(shí)認(rèn)為,有償使用費(fèi)的收取原則是規(guī)制以居住為目的超標(biāo)占用行為,旨在減少宅基地的閑置;在宅基地從事經(jīng)營活動(dòng)的,在兼顧居住利益時(shí),可以按照宅基地的多功能加以考量,核定一定比例的有償收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。所以,針對存在經(jīng)營行為的農(nóng)戶,有償收費(fèi)應(yīng)以宅基地增值收益金替代,經(jīng)營人向村集體繳納收益金后,無需另行繳納有償使用費(fèi);若農(nóng)房停止了經(jīng)營性活動(dòng),則應(yīng)以有償使用制度規(guī)制。

(二)按照比例原則適配公權(quán)力

1.公權(quán)力介入以耕地保護(hù)為目標(biāo)

維護(hù)公共利益是公權(quán)力介入私權(quán)關(guān)系的基本原則。在土地法治領(lǐng)域,宅基地上的公共利益是落實(shí)耕地用途管制,保障糧食安全。理論上,公共利益是地方政府進(jìn)行耕地保護(hù)的理論“元點(diǎn)”。因此,政府不僅要自身行使耕地保護(hù)規(guī)制權(quán),還要促進(jìn)集體成員積極參與耕地保護(hù),抑制、消除違法占地行為。對于超占宅基地?fù)p害耕地的行為,《土地管理法》設(shè)置了行政規(guī)制體系,賦予地方土地行政執(zhí)法主體法定職權(quán)及行政法律責(zé)任。公權(quán)力介入超占宅基地關(guān)系時(shí),應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政權(quán)比例原則,區(qū)分宅基地占用耕地和違法占用集體建設(shè)用地兩種情形。第一,宅基地占用耕地或永久基本農(nóng)田的,應(yīng)當(dāng)根據(jù)占用行為發(fā)生時(shí)是否存在村莊規(guī)劃分情況處理。我國村莊規(guī)劃制度長期缺失,宅基地空間布局失于規(guī)劃,導(dǎo)致占用耕地現(xiàn)象突出。實(shí)施國土空間規(guī)劃后,隨著村莊實(shí)施性規(guī)劃的陸續(xù)出臺和耕地保護(hù)紅線的劃定,大量超占宅基地處于一般耕地和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)域。故根據(jù)行政法信賴?yán)嬖瓌t,對歷史原因形成的宅基地占用耕地現(xiàn)象,農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門有權(quán)對此做出占用宅基地退出的強(qiáng)制性規(guī)定;同時(shí),應(yīng)按照妥當(dāng)性原則,重新為無地建房農(nóng)戶批準(zhǔn)新的宅基地,并給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償;對于村莊規(guī)劃實(shí)施后,違反規(guī)劃侵越耕地保護(hù)紅線、占用耕地建房的行為,自然資源主管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應(yīng)適用《土地管理法》關(guān)于未經(jīng)審批、非法占用行為的規(guī)定,追究其行政責(zé)任。第二,對于超標(biāo)宅基地占用集體建設(shè)用地的,應(yīng)作為侵害集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為,由集體經(jīng)濟(jì)組織按照團(tuán)體自治程序和村規(guī)民約的規(guī)定加以解決。

2.以行政指導(dǎo)方式引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織制定有償收費(fèi)規(guī)則

相較于傳統(tǒng)行政強(qiáng)制的公權(quán)力規(guī)制,行政指導(dǎo)是激勵(lì)性規(guī)制的重要方式。因?yàn)槌颊噩F(xiàn)象在我國農(nóng)村具有相當(dāng)?shù)钠毡樾?基于歷史原因和多元利益的交織,強(qiáng)制性干預(yù)必將產(chǎn)生較高的社會成本,引發(fā)政府管制失靈。激勵(lì)性管制是處理復(fù)雜管制問題、協(xié)調(diào)政府管制與市場利益的平衡途徑,其特點(diǎn)是采用靈活多變的非強(qiáng)制性手段,引導(dǎo)行政相對方為或不為某特定行為,在實(shí)現(xiàn)私人目標(biāo)的同時(shí),有助于實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo),從而兼顧公益與私益[19]。行政指導(dǎo)用于宅基地有償收費(fèi),能激活社區(qū)民主、基層自治的內(nèi)在動(dòng)力,也符合有償收費(fèi)私法關(guān)系的本質(zhì)。試點(diǎn)地區(qū)中,安徽泗縣和成都郫都區(qū)都采取了行政指導(dǎo)模式,在政府提供收費(fèi)價(jià)格參考標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,允許村集體通過自治程序決定有償使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn),尊重了村集體定價(jià)權(quán)的自愿性。上述做法值得借鑒。具體來講,筆者認(rèn)為宜從如下方面入手,構(gòu)建超占宅基地收費(fèi)的行政指導(dǎo)制度:第一,明確縣(區(qū))一級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門行政指導(dǎo)主體地位;第二,行政指導(dǎo)以法律法規(guī)、國家宅基地改革政策為依據(jù);第三,行政指導(dǎo)一般為抽象性和具體性行政指導(dǎo)相結(jié)合。在宅基地收費(fèi)改革中,行政指導(dǎo)宜采用抽象的行政行為方式,地方政府出臺類似指導(dǎo)性意見文件,引導(dǎo)和調(diào)動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)組織集約利用宅基地制度的積極性,并對集體經(jīng)濟(jì)組織侵害村民合法權(quán)益的行為進(jìn)行必要的監(jiān)督。

3.政府搭建地區(qū)地價(jià)平臺,促進(jìn)宅基地定價(jià)機(jī)制的生成

農(nóng)村宅基地市場具有地域性和壟斷性的特征。因受所處地域、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和自然環(huán)境等綜合因素的影響,各地區(qū)宅基地市場呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)性特點(diǎn),信息失靈、信息扭曲并存,市場主體獲取價(jià)格信息將發(fā)生較高的信息成本。2022年1月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《要素市場化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》要求,健全包括土地要素在內(nèi)的資源全要素市場治理,“完善要素市場化交易平臺”?；趦r(jià)格的公共信息特點(diǎn),政府應(yīng)承擔(dān)該類公共物品供給義務(wù)。對此,可借鑒浙江義烏市推出的宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系的有益經(jīng)驗(yàn),通過地方政府整合宅基地交易數(shù)據(jù),搭建集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易平臺,為宅基地有償收費(fèi)提供定價(jià)參考;同時(shí),為農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、宅基地退出補(bǔ)償?shù)汝P(guān)聯(lián)制度提供價(jià)格依據(jù)。

4.運(yùn)用村規(guī)民約的社團(tuán)罰則,協(xié)調(diào)成員與集體間的權(quán)利沖突

經(jīng)村民自治形成的超占宅基地收費(fèi)規(guī)則,屬于村民內(nèi)部的團(tuán)體自治規(guī)范,宜適用社團(tuán)罰的原理,賦予其適度的強(qiáng)制力。村規(guī)民約可規(guī)定成員違背宅基地收費(fèi)規(guī)范的不利后果。當(dāng)成員侵犯村集體收益權(quán)時(shí),可以規(guī)定對遲繳、未繳、漏繳、少繳的人員實(shí)施制裁;也可以利用社團(tuán)內(nèi)部的聲譽(yù)機(jī)制,用村內(nèi)批評、剝奪或取消違規(guī)成員參加某類活動(dòng)的資格等處罰方式,迫使其履行繳費(fèi)義務(wù)[20]。

五、結(jié)語

解決歷史遺留的宅基地超占問題,不宜采用“父愛主義式”的公權(quán)力主導(dǎo)模式。在私法基礎(chǔ)上,優(yōu)化私法與公法配置結(jié)構(gòu),是建構(gòu)宅基地有償使用制度的必然選擇。宅基地收費(fèi)的本質(zhì),是以集體土地所有權(quán)和成員權(quán)為主體的私法關(guān)系,其制度目標(biāo)是將收費(fèi)決定權(quán)還權(quán)于民,將收費(fèi)定價(jià)權(quán)還權(quán)于市場。而單純的私法配置,則忽略了耕地保護(hù)的公共利益目標(biāo)和土地市場公共物品的特殊需求?；诘胤皆圏c(diǎn)改革的制度經(jīng)驗(yàn),私法要素配置的主要表現(xiàn),是集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)通過村民自治程序,決定是否收費(fèi)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及收費(fèi)條件;而公權(quán)力介入的強(qiáng)制性規(guī)定,限于保護(hù)耕地的立法目標(biāo)。對集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地收費(fèi),應(yīng)尊重村民自治,并采用行政指導(dǎo)的激勵(lì)規(guī)制方式。