程 琥

專(zhuān)門(mén)法院是法律現(xiàn)代化和司法專(zhuān)門(mén)化的必然產(chǎn)物。我國(guó)憲法第129 條第1 款規(guī)定，中華人民共和國(guó)設(shè)立最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和軍事法院等專(zhuān)門(mén)人民法院。因此，最高人民法院、地方各級(jí)人民法院以及專(zhuān)門(mén)法院是由國(guó)家設(shè)立的三大主要法院類(lèi)型。最高人民法院是國(guó)家最高審判機(jī)關(guān)，地方各級(jí)人民法院是國(guó)家根據(jù)行政區(qū)劃依法設(shè)在地方的人民法院，屬于地方政權(quán)機(jī)關(guān)的一部分。專(zhuān)門(mén)法院是國(guó)家設(shè)立的專(zhuān)門(mén)審理特定案件的法院，與地方各級(jí)人民法院不同，專(zhuān)門(mén)法院不按行政區(qū)劃設(shè)立，也不受理一般民刑事案件[1]。

新中國(guó)成立初期，為保障鐵路、水路等經(jīng)濟(jì)命脈的安全，我國(guó)借鑒蘇聯(lián)做法，相繼設(shè)立了鐵路運(yùn)輸法院、水上運(yùn)輸法院等專(zhuān)門(mén)法院，后來(lái)又相繼撤銷(xiāo)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)恢復(fù)和新設(shè)鐵路運(yùn)輸法院、海事法院等10余種專(zhuān)門(mén)法院。黨的十八以來(lái)，我國(guó)先后設(shè)立了知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、金融法院等新型專(zhuān)門(mén)法院，專(zhuān)門(mén)法院建設(shè)已頗具規(guī)模，制度優(yōu)勢(shì)逐漸釋放。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，專(zhuān)門(mén)法院從司法理念到制度設(shè)計(jì)、實(shí)踐需求都發(fā)生了重大變革，專(zhuān)門(mén)法院所面臨的各種發(fā)展困境也不斷呈現(xiàn)。新征程上，為推動(dòng)我國(guó)專(zhuān)門(mén)法院制度的發(fā)展與完善，需要重點(diǎn)關(guān)注解決如下問(wèn)題：新時(shí)代設(shè)立專(zhuān)門(mén)法院的目的和必要性是什么？如何解決傳統(tǒng)法院設(shè)置碎片化并盤(pán)活用好現(xiàn)有專(zhuān)門(mén)法院司法資源？如何理順專(zhuān)門(mén)法院與普通法院的職責(zé)關(guān)系？專(zhuān)門(mén)法院如何實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和總體布局？這些都是當(dāng)前擺在法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界面前的重大課題。

一、我國(guó)專(zhuān)門(mén)法院制度建設(shè)的基本要求

我國(guó)專(zhuān)門(mén)法院制度是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以實(shí)現(xiàn)專(zhuān)門(mén)法院高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，以維護(hù)社會(huì)公平正義為價(jià)值追求，遵循中國(guó)特色司法發(fā)展規(guī)律的一項(xiàng)制度。實(shí)現(xiàn)專(zhuān)門(mén)法院高質(zhì)量發(fā)展，必須深入貫徹習(xí)近平法治思想，始終堅(jiān)持正確政治方向。

（一）牢牢堅(jiān)持專(zhuān)門(mén)法院建設(shè)的正確方向

司法權(quán)具有鮮明的政治屬性。習(xí)近平總書(shū)記指出：“在堅(jiān)持黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)這樣的大是大非面前，一定要保持政治清醒和政治自覺(jué)，任何時(shí)候任何情況下都不能有絲毫動(dòng)搖?！盵2]《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》明確將“堅(jiān)持黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到政法工作各方面和全過(guò)程”作為政法工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的首要原則。實(shí)現(xiàn)專(zhuān)門(mén)法院高質(zhì)量發(fā)展是司法體制改革的重要組成部分，要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，站在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度和長(zhǎng)遠(yuǎn)角度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和總體布局，在司法體制改革中進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和整體推進(jìn)。

（二）牢牢堅(jiān)持專(zhuān)門(mén)法院建設(shè)的價(jià)值追求

公平正義是法治的基本價(jià)值追求，必須貫穿到立法、執(zhí)法、司法、守法的全過(guò)程和各方面。實(shí)現(xiàn)專(zhuān)門(mén)法院高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義來(lái)進(jìn)行，不斷健全社會(huì)公平正義的司法保障制度。由于地方各級(jí)人民法院司法管轄區(qū)與行政管轄區(qū)高度重合，地方各級(jí)人民法院在審理涉及地方重大利益案件時(shí)，容易受到地方保護(hù)和行政干預(yù)影響，形成訴訟“主客場(chǎng)”現(xiàn)象，嚴(yán)重削弱地方各級(jí)人民法院承擔(dān)的維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一和全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的使命任務(wù)。管轄特殊案件面臨的地方保護(hù)和行政干預(yù)影響，是地方各級(jí)人民法院的結(jié)構(gòu)性矛盾和深層次體制機(jī)制問(wèn)題，單靠地方各級(jí)人民法院難以解決?？缧姓^(qū)劃管轄案件是專(zhuān)門(mén)法院在抵御地方保護(hù)和行政干預(yù)影響、維護(hù)社會(huì)公平正義方面有別于地方各級(jí)人民法院的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。實(shí)現(xiàn)專(zhuān)門(mén)法院高質(zhì)量發(fā)展是在充分發(fā)揮地方各級(jí)人民法院維護(hù)社會(huì)公平正義主體作用的同時(shí)，發(fā)揮專(zhuān)門(mén)法院在維護(hù)社會(huì)公平正義方面的補(bǔ)充作用，進(jìn)而形成維護(hù)社會(huì)公平正義的司法保障整體合力。

（三）牢牢堅(jiān)持專(zhuān)門(mén)法院制度發(fā)展的時(shí)代主題

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民對(duì)民主、法治、公平、正義、環(huán)保、安全的需求更加強(qiáng)烈，對(duì)人民法院司法保障提出新的更高要求。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)專(zhuān)門(mén)法院設(shè)置碎片化現(xiàn)象突出，專(zhuān)門(mén)法院在滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的司法新需求、遵循司法規(guī)律實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展方面仍存在短板。實(shí)踐中有的專(zhuān)門(mén)法院設(shè)置缺少必要的案件支撐，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)、編制、人員閑置；有的專(zhuān)門(mén)法院設(shè)立后審判質(zhì)效不高，有的甚至加劇了案多人少矛盾；有的專(zhuān)門(mén)法院轉(zhuǎn)制移交地方以后，如何實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，如何盤(pán)活這些專(zhuān)門(mén)法院資源，仍然是當(dāng)前司法體制改革不可回避的課題[3]。實(shí)現(xiàn)專(zhuān)門(mén)法院高質(zhì)量發(fā)展，就要圍繞當(dāng)前的實(shí)際問(wèn)題，加快形成專(zhuān)門(mén)法院可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展體制機(jī)制。

二、傳統(tǒng)專(zhuān)門(mén)法院設(shè)置的碎片化現(xiàn)象審視

當(dāng)前，我國(guó)專(zhuān)門(mén)法院碎片化問(wèn)題仍然比較突出，集中表現(xiàn)在理念、結(jié)構(gòu)、功能、機(jī)制等方面。

（一）理念碎片化

1.部門(mén)化理念。即由部門(mén)（企業(yè)）管理專(zhuān)門(mén)法院的理念。新中國(guó)成立初期，為打擊刑事犯罪，保護(hù)鐵路、林區(qū)、礦山等國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈安全，保護(hù)群眾生命財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定，我國(guó)專(zhuān)門(mén)成立了分屬鐵路、林業(yè)、農(nóng)墾、石油等部門(mén)的法院，形成了部門(mén)（企業(yè)）管理法院模式[4]。在這種模式下，人員錄用、干部任命、辦案經(jīng)費(fèi)、資金投入等由部門(mén)（企業(yè)）自行管理承擔(dān)?！霸缙诘膶?zhuān)門(mén)法院雖有跨行政區(qū)劃的形式，但與相關(guān)單位的聯(lián)系更為密切，從某種意義上說(shuō)，是一種部門(mén)法院，并非理想意義上的專(zhuān)業(yè)法院，對(duì)案件的公正審判反而有消極影響?！盵5]為此，自20 世紀(jì)90 年代末開(kāi)始，我國(guó)啟動(dòng)部門(mén)（企業(yè)）管理法院體制改革，將油田、林業(yè)、鐵路法院等統(tǒng)一納入國(guó)家司法體系，經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政予以保障，目前傳統(tǒng)專(zhuān)門(mén)法院轉(zhuǎn)制移交地方改革已經(jīng)完成。實(shí)踐證明，部門(mén)化理念盡管有其歷史原因，但這種理念已經(jīng)過(guò)時(shí)，應(yīng)當(dāng)摒棄。

2.地方化理念。即由地方管理專(zhuān)門(mén)法院的理念。專(zhuān)門(mén)法院具有突出的跨行政區(qū)劃特性，與地方關(guān)系相對(duì)超脫。專(zhuān)門(mén)法院轉(zhuǎn)制移交地方以后，事實(shí)上已經(jīng)納入地方各級(jí)人民法院的組織體系。習(xí)近平總書(shū)記指出：“我國(guó)是單一制國(guó)家，司法權(quán)從根本上說(shuō)是中央事權(quán)。各地法院不是地方的法院，而是國(guó)家設(shè)在地方代表國(guó)家行使審判權(quán)的法院。”[6]但是現(xiàn)實(shí)中，由于地方各級(jí)人民法院與行政區(qū)劃高度重合，有的地方把本行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立專(zhuān)門(mén)法庭、專(zhuān)門(mén)法院作為法治建設(shè)、營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的重要標(biāo)志，作為地方重點(diǎn)工作來(lái)抓，專(zhuān)門(mén)法庭、專(zhuān)門(mén)法院的設(shè)立呈現(xiàn)明顯的地方化趨勢(shì)，這背離了設(shè)立專(zhuān)門(mén)法院的制度初衷。實(shí)踐證明，地方化理念無(wú)助于發(fā)揮專(zhuān)門(mén)法院跨行政區(qū)劃管轄案件優(yōu)勢(shì)，無(wú)助于破解地方各級(jí)人民法院面臨的司法地方化難題。

3.行業(yè)化理念。即按行業(yè)設(shè)立專(zhuān)門(mén)法院的理念。從我國(guó)專(zhuān)門(mén)法院類(lèi)型結(jié)構(gòu)看，除軍事法院外，其他類(lèi)型專(zhuān)門(mén)法院主要是基于行業(yè)管理需要設(shè)立的。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，“其實(shí)任何類(lèi)型的案件都有一定程度的專(zhuān)門(mén)性，如涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的案件，但人們將知識(shí)產(chǎn)權(quán)庭設(shè)在地方法院之下并無(wú)疑問(wèn)，也就是說(shuō)，專(zhuān)門(mén)性并不能夠推導(dǎo)出要設(shè)立專(zhuān)門(mén)法院的結(jié)論?！盵7]且“案件集中由一個(gè)法院審理，確實(shí)有助于裁判統(tǒng)一，但由此帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)是：對(duì)同一類(lèi)案件，由于缺乏多元化的裁判，無(wú)法擇優(yōu)產(chǎn)生更好的司法政策?！盵8]我國(guó)法律行業(yè)眾多，實(shí)踐中希望按行業(yè)設(shè)立專(zhuān)門(mén)法院呼聲很高，但這種按某個(gè)領(lǐng)域或行業(yè)設(shè)立專(zhuān)門(mén)法院的做法，既不符合節(jié)約司法資源的要求，也很難持續(xù)，容易導(dǎo)致案件管轄復(fù)雜化和審判職能碎片化，不便于當(dāng)事人訴訟。

（二）結(jié)構(gòu)碎片化

1.組織體系不完整。除軍事法院外，我國(guó)并沒(méi)有形成完整的專(zhuān)門(mén)法院組織體系。目前專(zhuān)門(mén)法院大多是一級(jí)結(jié)構(gòu)，存在部分二級(jí)結(jié)構(gòu)，缺乏三級(jí)結(jié)構(gòu)。所謂“一級(jí)”結(jié)構(gòu)是指在省級(jí)（高級(jí)法院）、市級(jí)（中級(jí)法院）、縣級(jí)（基層法院）中選擇一級(jí)，設(shè)立專(zhuān)門(mén)法院。設(shè)立省級(jí)（高級(jí)法院）專(zhuān)門(mén)法院在我國(guó)較為罕見(jiàn)，除改革開(kāi)放初期短暫設(shè)立鐵路運(yùn)輸高級(jí)法院外，并沒(méi)有設(shè)立其他省級(jí)（高級(jí)法院）專(zhuān)門(mén)法院的做法①1953 年10 月16 日，根據(jù)第二屆全國(guó)司法會(huì)議精神，經(jīng)天津市人民政府批準(zhǔn)，天津鐵路沿線(xiàn)專(zhuān)門(mén)法院正式宣告成立。這是我國(guó)最早在鐵路系統(tǒng)設(shè)立的審判機(jī)關(guān)。隨后，鐵路沿線(xiàn)專(zhuān)門(mén)法院在全國(guó)各地相繼組建。1955年更名為鐵路運(yùn)輸法院，1957 年撤銷(xiāo)。1980 年7 月25 日，根據(jù)司法部、鐵道部聯(lián)合發(fā)出的《關(guān)于籌建各級(jí)鐵路法院有關(guān)編制的通知》，在北京設(shè)立鐵路運(yùn)輸高級(jí)法院，在鐵路局所在地設(shè)立鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院，在鐵路分局所在地設(shè)立鐵路運(yùn)輸法院，并于1982 年全面恢復(fù)運(yùn)行。1987年4月，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于撤銷(xiāo)鐵路運(yùn)輸高級(jí)法院和全國(guó)鐵路運(yùn)輸檢察院有關(guān)問(wèn)題的通知》，鐵路運(yùn)輸法院被撤銷(xiāo)，鐵路運(yùn)輸法院僅設(shè)鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院和鐵路運(yùn)輸基層法院兩級(jí)。。我國(guó)設(shè)立的專(zhuān)門(mén)法院大多是市級(jí)（中級(jí)法院）。如在北京、上海設(shè)立的金融法院，在北京、上海、廣州、海南自由貿(mào)易港設(shè)立的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院，先后在廣州、上海等地設(shè)立的海事法院，在級(jí)別上都屬于中級(jí)法院。而僅在縣級(jí)（基層法院）設(shè)立專(zhuān)門(mén)法院，目前已不多見(jiàn)。所謂“二級(jí)結(jié)構(gòu)”是指在省級(jí)（高級(jí)法院）、市級(jí)（中級(jí)法院）、縣級(jí)（基層法院）中選擇兩級(jí)，設(shè)立專(zhuān)門(mén)法院組織體系。我國(guó)并不存在省、市兩級(jí)專(zhuān)門(mén)法院體系，僅有部分市、縣兩級(jí)專(zhuān)門(mén)法院體系。傳統(tǒng)專(zhuān)門(mén)法院，比如鐵路運(yùn)輸法院、林區(qū)法院等目前仍然存在中級(jí)、基層兩級(jí)專(zhuān)門(mén)法院體系。所謂“三級(jí)”結(jié)構(gòu)是指在省、市、縣中均設(shè)立專(zhuān)門(mén)法院。目前在我國(guó)并未構(gòu)建此種結(jié)構(gòu)體系。因此，由于沒(méi)有省級(jí)專(zhuān)門(mén)法院，無(wú)論是“一級(jí)”結(jié)構(gòu)還是“二級(jí)”結(jié)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)法院第一審判決、裁定的上訴案件，仍由地方高級(jí)人民法院審理，專(zhuān)門(mén)法院事實(shí)上是地方各級(jí)人民法院組織體系的一部分。專(zhuān)門(mén)法院與地方法院混合設(shè)立、專(zhuān)門(mén)法院缺少完整建制的問(wèn)題，制約了專(zhuān)門(mén)法院專(zhuān)業(yè)化審判職能的發(fā)揮，導(dǎo)致專(zhuān)門(mén)法院的專(zhuān)業(yè)化審判目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)[9]。

2.區(qū)域分布不均衡。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)先后設(shè)立鐵路、海事、林區(qū)、礦區(qū)、農(nóng)墾等專(zhuān)門(mén)法院。鐵路法院分別設(shè)立在鐵路局和鐵路分局所在地；海事法院源于水上運(yùn)輸法院，主要設(shè)立在沿海、沿江港口城市；林區(qū)法院是20世紀(jì)80年代設(shè)立的專(zhuān)門(mén)審理與森林相關(guān)案件的審判機(jī)關(guān)，主要集中在東北、甘肅等林區(qū)所在地；礦區(qū)法院是設(shè)在國(guó)有礦區(qū)的專(zhuān)門(mén)法院，目前僅有甘肅礦區(qū)人民法院；農(nóng)墾法院是根據(jù)《黑龍江省五屆人大常委會(huì)關(guān)于在林區(qū)、農(nóng)墾區(qū)建立人民法院和人民檢察院的決定》在墾區(qū)設(shè)立的專(zhuān)門(mén)法院，1982年設(shè)立了黑龍江農(nóng)墾中級(jí)法院，下轄寶泉嶺等8 個(gè)農(nóng)墾基層法院。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)先后設(shè)立了知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、跨行政區(qū)劃法院、金融法院等專(zhuān)門(mén)法院。從我國(guó)專(zhuān)門(mén)法院的分布來(lái)看，主要集中在鐵路沿線(xiàn)、沿海沿江港口城市、林區(qū)、礦區(qū)、墾區(qū)，以及北京、上海、廣州、海南、重慶等省市。專(zhuān)門(mén)法院在各地分布不均衡，尚未形成全國(guó)統(tǒng)一布局。

3.管理體制不統(tǒng)一。專(zhuān)門(mén)法院轉(zhuǎn)制移交地方以后，專(zhuān)門(mén)法院由原來(lái)部門(mén)（企業(yè)）的“條條”管理轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤降摹皦K塊”管理，并未形成統(tǒng)一管理體制。一是干部管理體制不統(tǒng)一。由于我國(guó)專(zhuān)門(mén)法院類(lèi)型不同、級(jí)別不同、分布不同，各地對(duì)專(zhuān)門(mén)法院干部管理存在較大差異。對(duì)于在直轄市設(shè)立的專(zhuān)門(mén)法院，如鐵路運(yùn)輸法院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、金融法院，由市委直接管理；對(duì)于在省、自治區(qū)設(shè)立的專(zhuān)門(mén)法院，有的由所在地省委、自治區(qū)黨委、高級(jí)人民法院按干部的級(jí)別設(shè)定管理權(quán)限，共同管理有關(guān)干部；有的由省委、自治區(qū)黨委組織部門(mén)委托所在地市委進(jìn)行管理，其中院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)由省委、自治區(qū)黨委、高級(jí)人民法院黨組管理，其他干部由所在地市委管理；有的由省委、自治區(qū)黨委委托高級(jí)人民法院管理。二是對(duì)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作模式不統(tǒng)一。如北京、上海、廣州設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院是對(duì)所在地的市人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，海南自由貿(mào)易港知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院對(duì)海南省人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，北京、上海金融法院分別對(duì)北京市人大常委會(huì)、上海市人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，成渝金融法院對(duì)重慶市人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。三是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于設(shè)立有關(guān)專(zhuān)門(mén)法院決定的授權(quán)，專(zhuān)門(mén)法院審判庭的設(shè)置，由最高人民法院根據(jù)案件的類(lèi)型和數(shù)量決定。目前專(zhuān)門(mén)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一、名稱(chēng)各異、職責(zé)差異很大。四是案件管轄標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。專(zhuān)門(mén)法院實(shí)行專(zhuān)門(mén)案件的跨區(qū)劃集中管轄模式，在將原由地方各級(jí)人民法院的管轄案件中剝離出來(lái)交由專(zhuān)門(mén)法院集中管轄時(shí)，容易導(dǎo)致專(zhuān)門(mén)法院跨區(qū)域管轄“條”與地方各級(jí)人民法院地域管轄“塊”的沖突。

（三）功能碎片化

1.難以形成服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略整體合力。專(zhuān)門(mén)法院是服務(wù)保障國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)法院。新中國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)設(shè)立的分屬鐵路、林業(yè)、農(nóng)墾、礦山、油田等特定行業(yè)或區(qū)域的專(zhuān)門(mén)法院，對(duì)于服務(wù)保障國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈安全，發(fā)揮了特殊職能作用。近年來(lái)，為了服務(wù)保障海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、金融戰(zhàn)略實(shí)施，我國(guó)先后設(shè)立海事、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、金融等專(zhuān)門(mén)法院。服務(wù)保障國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施是人民法院的重要職責(zé)使命，是否需要通過(guò)設(shè)立專(zhuān)門(mén)法院服務(wù)保障國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施，主要取決于設(shè)立相關(guān)專(zhuān)門(mén)法院的必要性和可行性?！叭绻^(guò)多地設(shè)立專(zhuān)門(mén)法院，不僅會(huì)占用大量司法資源，也會(huì)給當(dāng)事人選擇管轄法院帶來(lái)不便?！盵10]長(zhǎng)期以來(lái)，我們對(duì)專(zhuān)門(mén)法院司法規(guī)律的把握還不夠精準(zhǔn)，專(zhuān)門(mén)法院設(shè)立較為零散，導(dǎo)致服務(wù)保障國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施功能發(fā)揮不夠充分，難以形成整體合力。

2.回應(yīng)人民公平正義需求不夠及時(shí)有效。改革開(kāi)放以來(lái)，人民法院專(zhuān)業(yè)化審判的水平和能力持續(xù)提升。地方各級(jí)人民法院通過(guò)設(shè)立專(zhuān)業(yè)化審判庭，將大量高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)審判人員配置到審判一線(xiàn)，專(zhuān)業(yè)性案件專(zhuān)業(yè)化審判總體能夠得到保證。但與此同時(shí)，“由于我國(guó)司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃高度重合，一些跨地區(qū)的重大特殊案件審理中受到地方保護(hù)和行政干預(yù)影響仍然比較突出，這已經(jīng)嚴(yán)重影響到社會(huì)公平正義、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境和社會(huì)安全穩(wěn)定，也影響到司法權(quán)威和司法公信力[11]”。當(dāng)前的專(zhuān)門(mén)法院在及時(shí)回應(yīng)人民對(duì)美好生活的新需要，特別是回應(yīng)消除訴訟“主客場(chǎng)”現(xiàn)象、維護(hù)社會(huì)公平正義期待方面，功能還未得到充分釋放。

3.未能形成專(zhuān)門(mén)法院全國(guó)整體布局。我國(guó)傳統(tǒng)專(zhuān)門(mén)法院類(lèi)型多，區(qū)域分布不均衡。一是傳統(tǒng)專(zhuān)門(mén)法院改革任務(wù)繁重。如鐵路運(yùn)輸法院有18家中級(jí)法院和58 家基層法院，其中有的鐵路運(yùn)輸法院已經(jīng)改造為其他類(lèi)型法院，如北京鐵路運(yùn)輸法院已經(jīng)改造為北京互聯(lián)網(wǎng)法院，杭州鐵路運(yùn)輸法院已經(jīng)改造為杭州互聯(lián)網(wǎng)法院。如何實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)專(zhuān)門(mén)法院向新時(shí)代專(zhuān)門(mén)法院轉(zhuǎn)型，這是一個(gè)重大法學(xué)理論和司法實(shí)踐課題。二是覆蓋全國(guó)的專(zhuān)門(mén)法院缺乏。目前專(zhuān)門(mén)法院大多分布在鐵路沿線(xiàn)城市、沿江沿海城市、國(guó)有林區(qū)、礦區(qū)、墾區(qū)，或者北京、上海、廣州、成渝、海南等城市，并沒(méi)有能夠覆蓋全國(guó)專(zhuān)門(mén)法院。這導(dǎo)致對(duì)同樣類(lèi)型的專(zhuān)業(yè)化案件，有的由專(zhuān)門(mén)法院集中管轄，有的由地方法院管轄，容易導(dǎo)致裁判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。三是專(zhuān)門(mén)法院容易被邊緣化。地方各級(jí)人民法院在全國(guó)法院組織體系中數(shù)量最大，集聚的人、財(cái)、物等審判資源最多，而專(zhuān)門(mén)法院數(shù)量和集聚審判資源占比很小。特別是20世紀(jì)90年代后半期以來(lái)，一些傳統(tǒng)專(zhuān)門(mén)法院移交地方管理，由于專(zhuān)門(mén)法院是跨區(qū)域管轄，在地域歸屬上不明，導(dǎo)致有的專(zhuān)門(mén)法院“邊緣化，地位極為尷尬”[12]。

（四）機(jī)制碎片化

1.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。專(zhuān)門(mén)法院作為法院組織體系的重要組成部分，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)諸多方面關(guān)系。在傳統(tǒng)專(zhuān)門(mén)法院轉(zhuǎn)制移交地方之前，專(zhuān)門(mén)法院主要由部門(mén)（企業(yè)）監(jiān)督管理和保障，專(zhuān)門(mén)法院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)任務(wù)不重。專(zhuān)門(mén)法院轉(zhuǎn)制移交地方以后，專(zhuān)門(mén)法院需要開(kāi)展橫向和縱向全方位的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。地方各級(jí)人民法院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方關(guān)系具有天然優(yōu)勢(shì)，專(zhuān)門(mén)法院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制較欠缺，在與地方黨委、人大、政府以及地方法院關(guān)系統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面存在不足。

2.綜合保障機(jī)制不健全。專(zhuān)門(mén)法院轉(zhuǎn)制移交地方以前，專(zhuān)門(mén)法院由部門(mén)（企業(yè)）提供保障，轉(zhuǎn)制移交地方以后，則由地方財(cái)政提供保障。由于專(zhuān)門(mén)法院類(lèi)型不同，各地為專(zhuān)門(mén)法院提供的綜合保障差異較大。與所在地的地方法院相比，專(zhuān)門(mén)法院在辦公場(chǎng)所、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制等方面有較大差距。

3.全面監(jiān)督機(jī)制不健全。從理論上講，專(zhuān)門(mén)法院的全面監(jiān)督機(jī)制包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、國(guó)家監(jiān)察、法律監(jiān)督、民主監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等機(jī)制。由于相關(guān)法律法規(guī)不完善，與專(zhuān)門(mén)法院履行審判職責(zé)相適應(yīng)的全面監(jiān)督機(jī)制并未銜接起來(lái)，沒(méi)有形成整體監(jiān)督合力，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督效果。

三、專(zhuān)門(mén)法院制度發(fā)展與完善的路徑選擇

基于傳統(tǒng)專(zhuān)門(mén)法院存在突出碎片化現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度和長(zhǎng)遠(yuǎn)角度，堅(jiān)持整體性思維，推進(jìn)專(zhuān)門(mén)法院理念、結(jié)構(gòu)、功能、機(jī)制的更新與完善。

（一）專(zhuān)門(mén)法院理念的更新

1.堅(jiān)持整體性思維。專(zhuān)門(mén)法院未來(lái)改革思路是從分散化、碎片化設(shè)立專(zhuān)門(mén)法院模式轉(zhuǎn)變?yōu)樵O(shè)立綜合性專(zhuān)門(mén)法院模式。所謂綜合性的專(zhuān)門(mén)法院，是指整合現(xiàn)有專(zhuān)門(mén)法院資源，集中管轄多種類(lèi)型特殊案件的專(zhuān)門(mén)法院。理由如下：一是審判權(quán)集中統(tǒng)一行使的需要。審判權(quán)是一種判斷權(quán)，過(guò)多設(shè)立專(zhuān)門(mén)法院，會(huì)讓審判權(quán)過(guò)于分散，導(dǎo)致審判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，甚至影響國(guó)家法制統(tǒng)一。二是我國(guó)幅員遼闊，各地情況千差萬(wàn)別，如果設(shè)立單一性專(zhuān)門(mén)法院，那么任何一種單一性專(zhuān)門(mén)法院都難以覆蓋全國(guó)。在我國(guó)已經(jīng)設(shè)立的10 余種專(zhuān)門(mén)法院中，除軍事法院形成覆蓋全國(guó)的組織體系外，其他任何一種專(zhuān)門(mén)法院都未能形成覆蓋全國(guó)的組織體系。這勢(shì)必加劇各地司法資源分布不均的問(wèn)題。三是設(shè)立專(zhuān)門(mén)法院需要投入大量司法資源，設(shè)立覆蓋全國(guó)的各種類(lèi)型的專(zhuān)門(mén)法院并不實(shí)際。設(shè)立綜合性專(zhuān)門(mén)法院，目的在于將分散設(shè)立的單一性專(zhuān)門(mén)法院投入的司法資源集中起來(lái)，既能解決專(zhuān)門(mén)法院職能碎片化問(wèn)題，又能將有限司法資源集中起來(lái)對(duì)綜合性專(zhuān)門(mén)法院提供更加充分的綜合配套保障。四是設(shè)立綜合性專(zhuān)門(mén)法院，是落實(shí)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革精神的具體舉措，目的在于科學(xué)設(shè)立專(zhuān)門(mén)法院，防止專(zhuān)門(mén)法院機(jī)構(gòu)重疊、職能重復(fù)、工作重合，整合優(yōu)化資源和力量，發(fā)揮整體綜合效益。

2.堅(jiān)持公平正義理念。由于地方各級(jí)人民法院與行政區(qū)劃高度重合，這種現(xiàn)狀容易使地方司法機(jī)關(guān)為維護(hù)地方的利益而淪為地方的司法機(jī)關(guān)，從而嚴(yán)重影響司法功能和司法公正[13]。為消除產(chǎn)生訴訟“主客場(chǎng)”的風(fēng)險(xiǎn)，綜合考慮司法改革成本與收益，比較切合實(shí)際的選擇思路是，保持現(xiàn)行地方各級(jí)人民法院司法體制不變，將那些容易受到地方保護(hù)和行政干預(yù)影響的特殊案件從地方各級(jí)人民法院管轄中剝離出來(lái)，交由專(zhuān)門(mén)法院審理，實(shí)現(xiàn)特殊案件與地方各級(jí)人民法院之間的管轄區(qū)隔，消除特殊案件審理中的地方保護(hù)和行政干預(yù)影響。

3.堅(jiān)持探索創(chuàng)新意識(shí)。創(chuàng)新是推進(jìn)專(zhuān)門(mén)法院高質(zhì)量發(fā)展的第一動(dòng)力。要實(shí)現(xiàn)專(zhuān)門(mén)法院設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)新，更加突出維護(hù)公平正義在專(zhuān)門(mén)法院設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)中的地位；要實(shí)現(xiàn)專(zhuān)門(mén)法院設(shè)置模式的創(chuàng)新，專(zhuān)門(mén)法院應(yīng)當(dāng)在全國(guó)整體布點(diǎn)布局，實(shí)現(xiàn)專(zhuān)門(mén)法院司法資源全國(guó)范圍內(nèi)的均衡分布；要實(shí)現(xiàn)專(zhuān)門(mén)法院組織體系的創(chuàng)新，以設(shè)置綜合性專(zhuān)門(mén)法院為標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的專(zhuān)門(mén)法院組織體系；要實(shí)現(xiàn)專(zhuān)門(mén)法院與普通法院職責(zé)關(guān)系的創(chuàng)新，專(zhuān)門(mén)法院與普通法院是相互補(bǔ)充、相得益彰的關(guān)系，作為普通法院的地方各級(jí)人民法院發(fā)揮主體作用，專(zhuān)門(mén)法院重在解決普通法院不能公正審判的特殊案件；要實(shí)現(xiàn)專(zhuān)門(mén)法院管轄案件的創(chuàng)新，專(zhuān)門(mén)法院集中管轄行政案件、重大商事案件、環(huán)境資源案件、公益訴訟案件等。

（二）專(zhuān)門(mén)法院結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

專(zhuān)門(mén)法院結(jié)構(gòu)可以從宏觀、中觀、微觀三個(gè)層次分析，各層次相互依存、相互聯(lián)系、相互作用。

1.優(yōu)化專(zhuān)門(mén)法院的宏觀結(jié)構(gòu)。專(zhuān)門(mén)法院的宏觀結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為依據(jù)憲法創(chuàng)設(shè)專(zhuān)門(mén)法院組織，這是專(zhuān)門(mén)法院作為憲法機(jī)關(guān)的明確依據(jù)，是專(zhuān)門(mén)法院類(lèi)型的最高層次，為專(zhuān)門(mén)法院其他層次的存在和運(yùn)行提供了憲法依據(jù)和空間范圍。憲法第129 條第1款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)設(shè)立最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和軍事法院等專(zhuān)門(mén)人民法院?！边@既明確了專(zhuān)門(mén)法院的憲法地位和國(guó)家審判機(jī)關(guān)屬性，賦予專(zhuān)門(mén)法院的憲法機(jī)關(guān)地位，又解決了專(zhuān)門(mén)法院與最高人民法院、地方各級(jí)人民法院的關(guān)系問(wèn)題。實(shí)踐證明，憲法確立的最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和專(zhuān)門(mén)法院，從而形成了最高人民法院居于法院組織體系頂端、地方各級(jí)人民法院和專(zhuān)門(mén)法院分列兩端的三角形結(jié)構(gòu)，符合我國(guó)政治制度、基本國(guó)情、文化傳統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了法院組織體系的長(zhǎng)期穩(wěn)定性。

因此，保持專(zhuān)門(mén)法院宏觀結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期穩(wěn)定不變極有必要，既不能把專(zhuān)門(mén)法院與地方各級(jí)人民法院合二為一，也不宜在地方各級(jí)人民法院和專(zhuān)門(mén)法院之外增加其他類(lèi)型的法院，否則必然會(huì)破壞法院組織體系三角形結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性。優(yōu)化專(zhuān)門(mén)法院的宏觀結(jié)構(gòu)，就是要回歸憲法確立的法院組織體系三角形結(jié)構(gòu)上來(lái)，將專(zhuān)門(mén)法院與地方各級(jí)人民法院分開(kāi)，構(gòu)建獨(dú)立完整的專(zhuān)門(mén)法院組織體系。由于“我國(guó)憲法規(guī)定專(zhuān)門(mén)法院、專(zhuān)門(mén)檢察院管轄范圍區(qū)別于按行政區(qū)劃設(shè)置的地方各級(jí)法院、檢察院，雖然還不是全面依法治國(guó)語(yǔ)境下的跨行政區(qū)劃司法機(jī)關(guān)，但該規(guī)定隱含地認(rèn)可了跨行政區(qū)劃司法機(jī)關(guān)設(shè)置的合憲性。”[14]并且，“跨行政區(qū)劃人民法院的設(shè)立，在某種程度上能夠?qū)崿F(xiàn)法院與地方的相對(duì)超脫，進(jìn)一步明確司法權(quán)的中央事權(quán)屬性，使地方對(duì)司法的干擾大大降低，為人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)提供組織制度保障[15]”。因此，在專(zhuān)門(mén)法院改革中，設(shè)立跨行政區(qū)劃法院可以成為專(zhuān)門(mén)法院未來(lái)改革發(fā)展的優(yōu)選方案[16]。

2.優(yōu)化專(zhuān)門(mén)法院的中觀結(jié)構(gòu)。專(zhuān)門(mén)法院的中觀結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為在法律層面創(chuàng)設(shè)何種類(lèi)型的專(zhuān)門(mén)法院，比如鐵路運(yùn)輸法院、海事法院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院等，這是專(zhuān)門(mén)法院的第二個(gè)層次，也是法律對(duì)憲法層面專(zhuān)門(mén)法院規(guī)定的具體實(shí)現(xiàn)形式。1951年《中華人民共和國(guó)人民法院暫行組織條例》規(guī)定，專(zhuān)門(mén)的人民法院之設(shè)立與組織另定之。根據(jù)1954年人民法院組織法的規(guī)定，專(zhuān)門(mén)人民法院包括軍事法院、鐵路運(yùn)輸法院、水上運(yùn)輸法院。1979 年人民法院組織法規(guī)定，專(zhuān)門(mén)人民法院包括軍事法院、鐵路運(yùn)輸法院、水上運(yùn)輸法院、森林法院、其他專(zhuān)門(mén)法院。該條規(guī)定增加森林法院，還作了其他專(zhuān)門(mén)法院兜底性規(guī)定。1983年人民法院組織法對(duì)專(zhuān)門(mén)法院類(lèi)型作出重大調(diào)整，刪除了對(duì)專(zhuān)門(mén)法院類(lèi)型的列舉性規(guī)定，并將“專(zhuān)門(mén)人民法院”修改為“軍事法院等專(zhuān)門(mén)人民法院”。1986年人民法院組織法修正對(duì)專(zhuān)門(mén)法院類(lèi)型并未作出新的修改。2018年修訂的人民法院組織法對(duì)憲法規(guī)定的專(zhuān)門(mén)法院類(lèi)型作出列舉性規(guī)定，其中第15條第1款規(guī)定：“專(zhuān)門(mén)人民法院包括軍事法院和海事法院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、金融法院等?！蓖ㄟ^(guò)修改，專(zhuān)門(mén)法院類(lèi)型從軍事法院等專(zhuān)門(mén)法院擴(kuò)展為軍事法院和海事法院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、金融法院等。

從人民法院組織法歷次修訂中關(guān)于專(zhuān)門(mén)法院的修改情況看，除軍事法院類(lèi)型始終保持不變外，其他專(zhuān)門(mén)法院類(lèi)型變化情況較大，這也從一個(gè)側(cè)面反映了我國(guó)專(zhuān)門(mén)法院的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)置模式一直在探索之中。優(yōu)化專(zhuān)門(mén)法院中觀結(jié)構(gòu)，就是要科學(xué)確定專(zhuān)門(mén)法院類(lèi)型,明確專(zhuān)門(mén)法院發(fā)展方向。專(zhuān)門(mén)法院的結(jié)構(gòu)調(diào)整不是簡(jiǎn)單地合并重組，而是要找到問(wèn)題癥結(jié)所在，科學(xué)確定地方各級(jí)人民法院和專(zhuān)門(mén)法院的功能定位和合理分工，地方各級(jí)人民法院重在管轄本行政區(qū)劃內(nèi)絕大多數(shù)不易受到地方保護(hù)和行政干預(yù)的普通案件，專(zhuān)門(mén)法院重在管轄少數(shù)容易受到地方保護(hù)和行政干預(yù)影響且不適宜由地方各級(jí)人民法院管轄的特殊案件。專(zhuān)門(mén)法院和地方各級(jí)人民法院分屬兩種不同的法院組織體系，目前地方各級(jí)人民法院依托行政區(qū)劃已經(jīng)形成三級(jí)法院組織體系。設(shè)立任何類(lèi)型的法院都需要投入大量司法資源，設(shè)立專(zhuān)門(mén)法院也不例外，并且專(zhuān)門(mén)法院類(lèi)型越多，投入司法資源自然越多。因此，專(zhuān)門(mén)法院類(lèi)型多少與能否在全國(guó)形成獨(dú)立完整組織體系存在密切關(guān)系。實(shí)踐證明，專(zhuān)門(mén)法院類(lèi)型越少或者類(lèi)似于地方各級(jí)人民法院只有一種類(lèi)型，那么越容易在全國(guó)形成獨(dú)立完整組織體系；專(zhuān)門(mén)法院類(lèi)型越多，越難以在全國(guó)全面鋪開(kāi)形成獨(dú)立完整組織體系。習(xí)近平總書(shū)記提出“構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局”[17]的重要論斷，為構(gòu)建覆蓋全國(guó)的專(zhuān)門(mén)法院組織體系指明了方向，提供了根本遵循。為節(jié)約司法資源、促進(jìn)專(zhuān)業(yè)化審判、形成全國(guó)獨(dú)立完整的專(zhuān)門(mén)法院組織體系，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的綜合性專(zhuān)門(mén)法院應(yīng)當(dāng)是專(zhuān)門(mén)法院未來(lái)發(fā)展的最佳選擇。跨行政區(qū)劃的綜合性專(zhuān)門(mén)法院是對(duì)傳統(tǒng)專(zhuān)門(mén)法院設(shè)置碎片化的統(tǒng)一化要求，不僅有利于實(shí)現(xiàn)專(zhuān)門(mén)法院類(lèi)型的集中，而且有利于實(shí)現(xiàn)專(zhuān)門(mén)法院管轄案件、機(jī)構(gòu)編制、法官員額的集中。優(yōu)化專(zhuān)門(mén)法院的中觀結(jié)構(gòu)，目的在于科學(xué)確定專(zhuān)門(mén)法院類(lèi)型，將軍事法院以外的專(zhuān)門(mén)法院類(lèi)型統(tǒng)一整合為跨行政區(qū)劃的綜合性專(zhuān)門(mén)法院，構(gòu)建全國(guó)獨(dú)立完整的專(zhuān)門(mén)法院組織體系?？缧姓^(qū)劃的綜合性專(zhuān)門(mén)法院可以確定為跨行政區(qū)劃法院，重在跨行政區(qū)劃集中管轄少數(shù)容易受到地方保護(hù)和行政干預(yù)的特殊案件。因此，在修改人民法院組織法時(shí)，有必要將跨行政區(qū)劃法院作為專(zhuān)門(mén)法院類(lèi)型予以明確規(guī)定。

3.優(yōu)化專(zhuān)門(mén)法院的微觀結(jié)構(gòu)。專(zhuān)門(mén)法院的微觀結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為在全國(guó)人大常委會(huì)決定層面創(chuàng)設(shè)某種具體的專(zhuān)門(mén)法院，這是專(zhuān)門(mén)法院的第三個(gè)層次，也是專(zhuān)門(mén)法院從憲法法律規(guī)定到具體設(shè)置的一個(gè)基礎(chǔ)性層次。人民法院組織法規(guī)定：“專(zhuān)門(mén)人民法院的設(shè)置、組織、職權(quán)和法官任免，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)定。”改革開(kāi)放以來(lái)，由全國(guó)人大常委會(huì)決定設(shè)立專(zhuān)門(mén)法院的情形不斷增多，包括據(jù)1984年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在沿海港口城市設(shè)立海事法院的決定》先后在廣州、上海等地設(shè)立的11個(gè)海事法院，2014年設(shè)立北京、上海、廣州知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院，2018年設(shè)立上海金融法院，2020年設(shè)立海南自由貿(mào)易港知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院，2021年設(shè)立北京金融法院，2022年設(shè)立的成渝金融法院。

綜合考慮專(zhuān)門(mén)法院未來(lái)發(fā)展，專(zhuān)門(mén)法院微觀結(jié)構(gòu)以?xún)杉?jí)設(shè)置為宜，其原因在于專(zhuān)門(mén)法院管轄特殊案件，盡管“訴訟公正要求設(shè)置更多的審級(jí)，審級(jí)越多意味著錯(cuò)誤裁判得到糾正的機(jī)會(huì)越多。然而審級(jí)越多，訴訟成本越高，而且伴隨著訴訟的拖延，權(quán)利義務(wù)關(guān)系長(zhǎng)期處于不確定狀態(tài)[18]”。專(zhuān)門(mén)法院具體設(shè)置思路如下：一是設(shè)立省域內(nèi)綜合性專(zhuān)門(mén)法院作為初審法院。原則上在每一個(gè)省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立一家綜合性專(zhuān)門(mén)法院，集中管轄特殊案件，從而實(shí)現(xiàn)專(zhuān)門(mén)法院在各省、自治區(qū)、直轄市全覆蓋。同時(shí)，根據(jù)中央司法改革需要并經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)決定可以在特定省區(qū)市設(shè)立單一性專(zhuān)門(mén)法院，比如知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、金融法院等新型專(zhuān)門(mén)法院，對(duì)于這些單一性的專(zhuān)門(mén)法院審結(jié)的一審案件的上訴案件，統(tǒng)一上訴至跨省綜合性專(zhuān)門(mén)法院，從而形成“多對(duì)一”的組織體系，以消除特殊案件在地方法院審理中可能出現(xiàn)的地方保護(hù)和行政干預(yù)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)特殊案件的專(zhuān)門(mén)化審理目標(biāo)，避免專(zhuān)門(mén)法院管轄的特殊案件仍然上訴到地方法院。這些省域內(nèi)綜合性專(zhuān)門(mén)法院或單一性專(zhuān)門(mén)法院屬于中級(jí)法院建制，如果所在地專(zhuān)門(mén)法院規(guī)格不一致，以中級(jí)法院較高規(guī)格設(shè)置。二是設(shè)立跨省域綜合性專(zhuān)門(mén)法院作為上訴法院。跨省域綜合性專(zhuān)門(mén)法院可以按七大地理區(qū)來(lái)設(shè)立。每一個(gè)跨省域綜合性專(zhuān)門(mén)法院對(duì)應(yīng)若干省內(nèi)綜合性專(zhuān)門(mén)法院或單一性專(zhuān)門(mén)法院?？缡∮蚓C合性專(zhuān)門(mén)法院屬于高級(jí)法院建制，集中管轄所對(duì)應(yīng)的省內(nèi)綜合性專(zhuān)門(mén)法院或單一性專(zhuān)門(mén)法院審結(jié)的一審案件的上訴案件。同時(shí)，可以依托最高人民法院巡回法庭的現(xiàn)有資源設(shè)立跨省域綜合性專(zhuān)門(mén)法院。對(duì)跨省域綜合性專(zhuān)門(mén)法院的生效裁判不服的，可以向最高人民法院申訴和申請(qǐng)?jiān)賹彙Ｓ袑W(xué)者提出我國(guó)目前設(shè)立最高人民法院大區(qū)分院的基本構(gòu)想[19]。但事實(shí)上，新中國(guó)成立初期短暫設(shè)立并被撤銷(xiāo)的最高人民法院大區(qū)分院做法，已經(jīng)證明最高人民法院的審判權(quán)應(yīng)當(dāng)集中統(tǒng)一行使，而設(shè)立多少個(gè)最高人民法院大區(qū)分院，就會(huì)出現(xiàn)多少個(gè)最高人民法院，不僅會(huì)影響最高人民法院審判權(quán)的集中統(tǒng)一行使，而且會(huì)導(dǎo)致司法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，因此在我國(guó)設(shè)立最高人民法院大區(qū)分院并不可行。相比較而言，設(shè)立跨省域的綜合性專(zhuān)門(mén)法院方案更加切合實(shí)際。

（三）專(zhuān)門(mén)法院功能的健全

專(zhuān)門(mén)法院結(jié)構(gòu)決定專(zhuān)門(mén)法院功能，構(gòu)建專(zhuān)門(mén)法院獨(dú)立完整的組織體系對(duì)專(zhuān)門(mén)法院發(fā)揮特殊功能無(wú)疑具有決定性意義。具體來(lái)講，重點(diǎn)強(qiáng)化專(zhuān)門(mén)法院以下功能。

1.強(qiáng)化戰(zhàn)略性功能。地方各級(jí)人民法院與專(zhuān)門(mén)法院分屬不同組織體系，有著不同組織結(jié)構(gòu)，發(fā)揮不同功能。以高級(jí)人民法院、中級(jí)人民法院和基層人民法院為組成部分的地方各級(jí)人民法院，在我國(guó)法院組織體系中居于主體地位，發(fā)揮主導(dǎo)作用。實(shí)踐中我國(guó)絕大多數(shù)訴訟案件的審判任務(wù)由地方各級(jí)人民法院承擔(dān)，與之相適應(yīng)，法院人、財(cái)、物等司法資源主要向地方各級(jí)人民法院集中。地方各級(jí)人民法院在全國(guó)法院組織體系中數(shù)量最大，承擔(dān)著就地化解矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)公平正義的基本職能。專(zhuān)門(mén)法院相較地方各級(jí)人民法院而言，則重點(diǎn)承擔(dān)國(guó)家戰(zhàn)略服務(wù)保障功能。專(zhuān)門(mén)法院和地方各級(jí)人民法院在功能發(fā)揮上應(yīng)當(dāng)各有側(cè)重、各具特色，從而避免司法功能同質(zhì)化。

2.強(qiáng)化回應(yīng)性功能。由于地方各級(jí)人民法院和專(zhuān)門(mén)法院結(jié)構(gòu)不同，功能也存在差異。由于受地方保護(hù)和行政干預(yù)的影響，地方各級(jí)人民法院在審理涉及地方重大利益特殊案件時(shí)，盡管能夠做到專(zhuān)業(yè)化審判，但未必都能夠保證公正審判。因此，地方各級(jí)人民法院審理特殊案件時(shí)容易出現(xiàn)的司法地方化，是影響司法公正和制約司法能力的深層次體制機(jī)制問(wèn)題。為更好回應(yīng)人民群眾對(duì)公平正義的期待，有必要將訴訟案件以是否容易受到地方保護(hù)和行政干預(yù)影響為標(biāo)準(zhǔn)，劃分為普通案件和特殊案件。對(duì)于絕大多數(shù)不易受到地方保護(hù)和行政干預(yù)影響的普通案件，完全可以交由地方各級(jí)人民法院審理；對(duì)于少數(shù)容易受到地方保護(hù)和行政干預(yù)影響的特殊案件，則由專(zhuān)門(mén)法院集中管轄，從而實(shí)現(xiàn)全部訴訟案件，無(wú)論是普通案件還是特殊案件都能得到公正審判。

3.強(qiáng)化分配性功能。專(zhuān)門(mén)法院分配性功能涉及專(zhuān)門(mén)法院審判權(quán)在特定層級(jí)和區(qū)域的分配，即由全國(guó)人大常委會(huì)以決定形式將專(zhuān)門(mén)法院審判權(quán)分配給特定層級(jí)和區(qū)域的審判組織。分配性功能要求專(zhuān)門(mén)法院設(shè)立實(shí)現(xiàn)橫向和縱向上的分配正義。分配性功能在橫向上表現(xiàn)為專(zhuān)門(mén)法院審判權(quán)在特定區(qū)域分配，如1984年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在沿海港口城市設(shè)立海事法院的決定》指出，“根據(jù)需要在沿海一定的港口城市設(shè)立海事法院”。事實(shí)上，專(zhuān)門(mén)法院在橫向上分配并不均衡，有的地方集中了多種類(lèi)型專(zhuān)門(mén)法院，有的地方卻設(shè)立很少或沒(méi)有設(shè)立，這加劇了司法資源分布不均。分配性功能在縱向上表現(xiàn)為專(zhuān)門(mén)法院審判權(quán)層級(jí)分配。目前專(zhuān)門(mén)法院在縱向上分配也不均衡，有的是一級(jí)法院，有的是兩級(jí)法院，并且都被納入地方法院組織體系。專(zhuān)門(mén)法院在橫向和縱向上分配不均衡，使得群眾平等獲得專(zhuān)門(mén)法院司法救濟(jì)權(quán)利存在較大差異。為此，要通過(guò)強(qiáng)化專(zhuān)門(mén)法院在橫向上的分配性功能，實(shí)現(xiàn)專(zhuān)門(mén)法院在各省、自治區(qū)、直轄區(qū)的均衡分布；通過(guò)強(qiáng)化專(zhuān)門(mén)法院在縱向上的分配性功能，實(shí)現(xiàn)專(zhuān)門(mén)法院兩級(jí)設(shè)置，并與最高法院、地方各級(jí)人民法院設(shè)置相銜接。

（四）專(zhuān)門(mén)法院機(jī)制的創(chuàng)新

專(zhuān)門(mén)法院的理念、結(jié)構(gòu)和功能，最終需要依靠機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)圍繞專(zhuān)門(mén)法院理念、結(jié)構(gòu)和功能的變化，不斷創(chuàng)新專(zhuān)門(mén)法院機(jī)制。

1.創(chuàng)新統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)專(zhuān)門(mén)法院結(jié)構(gòu)與功能的關(guān)系。專(zhuān)門(mén)法院的結(jié)構(gòu)決定專(zhuān)門(mén)法院的功能，專(zhuān)門(mén)法院發(fā)揮有別于地方各級(jí)人民法院的功能，首先應(yīng)當(dāng)在結(jié)構(gòu)上構(gòu)建獨(dú)立完整的組織體系，橫向上要處理好與屬地黨委、人大、政府、地方法院、檢察院的關(guān)系，縱向上要處理好與上下級(jí)專(zhuān)門(mén)法院的關(guān)系。二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)專(zhuān)門(mén)法院整體與局部的關(guān)系。憲法層面的專(zhuān)門(mén)法院是統(tǒng)一整體，落實(shí)在法律上則分成眾多類(lèi)型。專(zhuān)門(mén)法院改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持整體性思維，堅(jiān)持整體謀劃和頂層設(shè)計(jì)，走整體推進(jìn)之路。專(zhuān)門(mén)法院改革的整體推進(jìn)，并不排斥局部試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。專(zhuān)門(mén)法院整體改革部署可以在全國(guó)局部地區(qū)先行試點(diǎn)，待形成試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)后，再將改革向全國(guó)全面鋪開(kāi)。三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)專(zhuān)門(mén)法院目標(biāo)與手段的關(guān)系。專(zhuān)門(mén)法院改革目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)專(zhuān)門(mén)法院高質(zhì)量發(fā)展，充分發(fā)揮專(zhuān)門(mén)法院在國(guó)家治理現(xiàn)代化中的獨(dú)特作用。實(shí)現(xiàn)專(zhuān)門(mén)法院的改革目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇更為科學(xué)、經(jīng)濟(jì)、效果更優(yōu)的手段。四是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)專(zhuān)門(mén)法院當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系。專(zhuān)門(mén)法院的發(fā)展應(yīng)當(dāng)從服務(wù)保障中國(guó)式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度和長(zhǎng)遠(yuǎn)角度，進(jìn)行整體謀劃，不應(yīng)僅僅局限于某種類(lèi)型專(zhuān)門(mén)法院改革。

2.創(chuàng)新綜合保障機(jī)制。一是推動(dòng)專(zhuān)門(mén)法院立法。在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，盡早啟動(dòng)專(zhuān)門(mén)人民法院組織法的制定，至少要在人民法院組織法修訂中對(duì)專(zhuān)門(mén)法院作出科學(xué)合理的照應(yīng)性的安排設(shè)計(jì)或者為未來(lái)專(zhuān)門(mén)法院立法留出法律空間。[20]二是專(zhuān)門(mén)法院規(guī)格。省域內(nèi)的綜合性專(zhuān)門(mén)法院按照中級(jí)法院規(guī)格設(shè)置，由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)產(chǎn)生，對(duì)省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)負(fù)責(zé)；跨省域的綜合性專(zhuān)門(mén)法院按照高級(jí)法院規(guī)格設(shè)置，由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)產(chǎn)生，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)負(fù)責(zé)。三是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。對(duì)于省域內(nèi)綜合性專(zhuān)門(mén)法院、跨省域綜合性專(zhuān)門(mén)法院的審判機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)置，由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高人民法院規(guī)定。按照扁平化管理要求，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)設(shè)置。四是職務(wù)任免。省域內(nèi)綜合性專(zhuān)門(mén)法院院長(zhǎng)由專(zhuān)門(mén)法院所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主任會(huì)議提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)任免，副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判員由省域內(nèi)綜合性專(zhuān)門(mén)法院院長(zhǎng)提請(qǐng)所在地的省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)任免；跨省域綜合性專(zhuān)門(mén)法院院長(zhǎng)由全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)任免，副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判員由跨省域綜合性專(zhuān)門(mén)法院院長(zhǎng)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)任免[21]。五是財(cái)政保障。對(duì)省域內(nèi)綜合性專(zhuān)門(mén)法院由專(zhuān)門(mén)法院所在地的省、自治區(qū)、直轄市黨委進(jìn)行管理，由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌，中央財(cái)政保障部分經(jīng)費(fèi)；跨省綜合性專(zhuān)門(mén)法院由中央統(tǒng)一管理，經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政保障[22]。

3.創(chuàng)新全面監(jiān)督機(jī)制。一是專(zhuān)門(mén)法院接受人大及其常委會(huì)監(jiān)督。省域內(nèi)的綜合性專(zhuān)門(mén)法院對(duì)所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，跨省域的綜合性專(zhuān)門(mén)法院向全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)。二是下級(jí)專(zhuān)門(mén)法院接受上級(jí)專(zhuān)門(mén)法院監(jiān)督。三是專(zhuān)門(mén)法院接受檢察院法律監(jiān)督?？缧姓^(qū)劃的司法組織主要包括跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，因此省域內(nèi)的綜合性專(zhuān)門(mén)法院和跨省域的綜合性專(zhuān)門(mén)法院依法接受跨行政區(qū)劃的人民檢察院法律監(jiān)督。

習(xí)近平總書(shū)記指出：“司法體制改革必須同我國(guó)根本政治制度、基本政治制度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，保持我們自己的特色和優(yōu)勢(shì)?！盵23]專(zhuān)門(mén)法院制度立足于中國(guó)國(guó)情和發(fā)展階段，是一條不同于西方國(guó)家專(zhuān)門(mén)法院制度的中國(guó)特色社會(huì)主義專(zhuān)門(mén)法院發(fā)展新道路。我國(guó)的專(zhuān)門(mén)法院制度承擔(dān)的重要使命任務(wù)是發(fā)揮不同于地方各級(jí)人民法院的特殊職能作用，解決地方各級(jí)人民法院難以解決的突出問(wèn)題，該制度完善的基本方向是有機(jī)整合現(xiàn)有的專(zhuān)門(mén)法院資源，設(shè)立跨行政區(qū)劃的綜合性專(zhuān)門(mén)法院組織體系，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)專(zhuān)門(mén)法院的轉(zhuǎn)型升級(jí)。要立足中國(guó)司法制度、司法體制和基本國(guó)情，堅(jiān)持守正創(chuàng)新、解放思想、實(shí)事求是，遵循司法活動(dòng)的客觀規(guī)律，科學(xué)合理劃分地方各級(jí)人民法院和專(zhuān)門(mén)法院的職責(zé)權(quán)限，構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院（地方各級(jí)人民法院）審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院（綜合性專(zhuān)門(mén)法院）審理的新型訴訟格局。