李 燕 陸 帆

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 102206）

內(nèi)容提要：統(tǒng)籌發(fā)展與安全是新時(shí)代黨確定的重大戰(zhàn)略方針。目前，我國(guó)地方政府債務(wù)面臨“發(fā)展”和“安全”雙重目標(biāo)，但在促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之間存在目標(biāo)沖突與協(xié)同缺失：目標(biāo)沖突主要表現(xiàn)為中央與地方行為邏輯不一致下發(fā)展與安全的相互制約以及地方政府策略性行為下的目標(biāo)偏離，協(xié)同缺失包括政策間及主體間的協(xié)同缺失。這種目標(biāo)沖突與協(xié)同缺失損害了發(fā)展與安全之間的平衡與協(xié)調(diào)，應(yīng)避免“二元法”觀點(diǎn)，運(yùn)用“一體化”系統(tǒng)思維，兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)防范。本文從認(rèn)知、政策和管理等三個(gè)層面提出對(duì)策建議，以期實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動(dòng)。

一、引言

統(tǒng)籌發(fā)展和安全是落實(shí)總體國(guó)家安全觀的必然要求。2017 年，國(guó)家安全工作座談會(huì)上首次提出“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”，黨的十九大報(bào)告首次將其列為戰(zhàn)略部署。黨的二十大報(bào)告兩次強(qiáng)調(diào)了“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”的重要性，明確將其作為新時(shí)代十年偉大變革之一以及全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大原則之一?？梢钥闯觯趶?fù)雜形勢(shì)下國(guó)家對(duì)于發(fā)展和安全問(wèn)題的高度重視。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與安全穩(wěn)定是我國(guó)國(guó)家治理最為重要的兩件大事，但在新時(shí)期，發(fā)展與安全面臨著新矛盾、新環(huán)境與新挑戰(zhàn)，其內(nèi)涵也在發(fā)生變化，“發(fā)展”的內(nèi)涵由過(guò)去強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展擴(kuò)展到各領(lǐng)域的高質(zhì)量發(fā)展，“安全”的視域也在不斷變化和拓展，特別是“十四五”時(shí)期，立足于全局性、基礎(chǔ)性和支撐性的財(cái)政安全問(wèn)題被擺在了國(guó)家安全的重要位置，相較于其他安全，財(cái)政安全更具有底線意義（高培勇，2021）。

在統(tǒng)籌發(fā)展與安全的研究范疇之下，作為宏觀調(diào)控重要政策工具的地方政府債務(wù)（以下簡(jiǎn)稱為地方債）①本文所討論的地方債為廣義概念，包括表內(nèi)顯性地方債和表外隱性地方債。具有重要研究?jī)r(jià)值。實(shí)際上地方債本身是中性工具，并不存在利弊之分，但在不同的宏觀政策背景下對(duì)工具的運(yùn)用賦予了它職能與風(fēng)險(xiǎn)。從發(fā)展維度看，在債務(wù)水平未超過(guò)債務(wù)平衡點(diǎn)的情況下，地方政府負(fù)債有助于緩解城鎮(zhèn)化過(guò)程中資金壓力，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施建設(shè)的步伐（陳志勇，2014），促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和高質(zhì)量發(fā)展（毛捷、黃春元，2018）；從安全維度看，地方政府債務(wù)所面臨的違約風(fēng)險(xiǎn)、所帶來(lái)的預(yù)算軟約束問(wèn)題（王永欽等，2016），以及所導(dǎo)致的金融和經(jīng)濟(jì)杠桿率快速上升、潛在系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題（毛銳等，2018），使得地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為防范化解重大經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)的重要內(nèi)容。

在后疫情時(shí)期經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的背景下，2023 年《政府工作報(bào)告》提出積極的財(cái)政政策要加力提效，而5%的GDP 增長(zhǎng)目標(biāo)及3%的赤字率安排又表明要考慮安全性和穩(wěn)健性，因此，需要著力于動(dòng)態(tài)平衡政策成本、政策效應(yīng)和風(fēng)險(xiǎn)防控三者關(guān)系。這使得地方政府債務(wù)面臨“發(fā)展”與“安全”雙重目標(biāo)壓力，但這兩大目標(biāo)在實(shí)踐過(guò)程中存在目標(biāo)沖突與協(xié)同缺失的問(wèn)題。如何統(tǒng)籌發(fā)展與安全，合理運(yùn)用地方債工具，既充分發(fā)揮其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所產(chǎn)生的積極影響，又能有效防范其對(duì)經(jīng)濟(jì)金融所造成的潛在威脅，是一個(gè)值得深入研究和探索的問(wèn)題?，F(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)于地方政府債務(wù)的利與弊、職能與風(fēng)險(xiǎn)的探討較多偏向于“二元論”的思維模式，即單獨(dú)探討如何提高地方債在發(fā)展中的政策效果、如何防范化解地方債風(fēng)險(xiǎn)，而忽視了思考這兩者之間交織、融合且有張力的復(fù)雜關(guān)聯(lián)。系統(tǒng)觀是統(tǒng)籌發(fā)展與安全的重要方法論，通過(guò)辯證“一體化”統(tǒng)籌治理范式實(shí)現(xiàn)發(fā)展與安全的耦合共進(jìn)。本文運(yùn)用系統(tǒng)觀作為方法論，從整體性謀劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)的角度出發(fā)，探討如何實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全的良性互動(dòng)。

二、系統(tǒng)思維統(tǒng)籌地方債發(fā)展與安全的底層邏輯

（一）政策制定思維的轉(zhuǎn)變：?jiǎn)我凰季S到系統(tǒng)思維

中共十八屆三中全會(huì)之后初步確立了重點(diǎn)領(lǐng)域的改革框架，因此當(dāng)前新的著力點(diǎn)在于如何轉(zhuǎn)變思維、系統(tǒng)集成地進(jìn)行各項(xiàng)制度改革。

過(guò)去政策制定缺乏系統(tǒng)性思維，專注單一目標(biāo)的解決而忽略潛在政策后果的思維、關(guān)注單一政策手段而非多種手段系統(tǒng)治理的思維、注重短期利益而缺乏長(zhǎng)期思維。但隨著改革行至深水區(qū)，政策環(huán)境中風(fēng)險(xiǎn)因素復(fù)雜化，過(guò)往局部、漸進(jìn)、試點(diǎn)式改革的適用性在下降：一是從現(xiàn)象到原因的潛在性和隱蔽性。許多風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題只能觀測(cè)到表面和結(jié)果，而這些現(xiàn)狀往往只是“冰山一角”，背后則涉及改革和發(fā)展的深層次原因。二是從改革初期到深水區(qū)的復(fù)雜性和交織性。各項(xiàng)政策之間存在相互關(guān)聯(lián)性和相互影響性，如果不能協(xié)調(diào)統(tǒng)籌好各項(xiàng)政策，多項(xiàng)政策齊頭并進(jìn)實(shí)施可能會(huì)帶來(lái)合成謬誤，而過(guò)多過(guò)細(xì)的任務(wù)分解也可能造成整體無(wú)序和相互掣肘從而產(chǎn)生分解謬誤①此處參考中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希在《北京日?qǐng)?bào)》刊發(fā)的《避免政策的“合成謬誤”“分解謬誤”》一文。，尤其是財(cái)政政策，往往牽扯政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等其他各類主體，任何一處政策改動(dòng)都需要考慮政策所帶來(lái)的系統(tǒng)效應(yīng)。

系統(tǒng)思維能夠幫助理解和把握整個(gè)系統(tǒng)的復(fù)雜性和互動(dòng)關(guān)系，避免片面性和局部性思維的影響。在復(fù)雜系統(tǒng)內(nèi)部存在大量相互影響的組元，組元之間的互動(dòng)具有高復(fù)雜程度，不能用系統(tǒng)組元本身的特征及其之間簡(jiǎn)單線性的相互作用來(lái)解釋（祁昊天，2023）。有效處理復(fù)雜系統(tǒng)的方法論，除了把握問(wèn)題的全貌，還需要協(xié)同綜合利用各個(gè)領(lǐng)域的專家、資源、技術(shù)，發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)和綜合優(yōu)勢(shì)（鄭賢操等，2023），在跨領(lǐng)域、跨層級(jí)的多維度問(wèn)題上實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。

（二）缺乏系統(tǒng)性思維的后果：目標(biāo)沖突與協(xié)同缺失

缺乏系統(tǒng)性思維的后果是目標(biāo)沖突和協(xié)同缺失。以地方債為例，目標(biāo)沖突是指由于發(fā)展與安全存在相互對(duì)立的一面，因此以發(fā)展為目的的政策和以安全為目的的政策也會(huì)存在相互阻礙的一面。如防范地方債風(fēng)險(xiǎn)的一些舉措抑制了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，而刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方債政策也會(huì)相應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范產(chǎn)生挑戰(zhàn)。此外，目標(biāo)偏離也是目標(biāo)沖突問(wèn)題產(chǎn)生的新表現(xiàn)（張正平，2011），反映了地方債在不同目標(biāo)相互作用、動(dòng)態(tài)博弈下，地方政府的策略性行為使得某些政策的實(shí)施效果逐步偏離了初始目標(biāo)的現(xiàn)象。

協(xié)同缺失是缺乏系統(tǒng)性思維的另一層后果，協(xié)同是指系統(tǒng)內(nèi)各要素、主體之間協(xié)調(diào)、同步、合作和互補(bǔ)的關(guān)系，通過(guò)上述關(guān)系形成系統(tǒng)內(nèi)新的有序結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)進(jìn)化。而協(xié)同缺失則是指要素和主體之間缺乏緊密的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，未能形成相互促進(jìn)、協(xié)同治理的局面，不能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全穩(wěn)定雙贏的目標(biāo)。協(xié)同缺失也可分為政策間的協(xié)同缺失與主體間的協(xié)同缺失。

（三）系統(tǒng)思維統(tǒng)籌發(fā)展與安全的方法特質(zhì)

在系統(tǒng)觀下，運(yùn)用系統(tǒng)思維統(tǒng)籌發(fā)展與安全的方法特質(zhì)體現(xiàn)在：第一，強(qiáng)調(diào)整體性。在考慮發(fā)展與安全時(shí)，需要考慮復(fù)雜系統(tǒng)的各個(gè)方面，在發(fā)展過(guò)程中綜合考量安全因素，在確保安全目標(biāo)時(shí)也兼顧對(duì)發(fā)展的合理需求。第二，注重互動(dòng)性。發(fā)展和安全的相互關(guān)聯(lián)性要求政策制定綜合考慮兩者之間的相互影響和互動(dòng)關(guān)系。第三，強(qiáng)調(diào)反饋機(jī)制。在統(tǒng)籌發(fā)展與安全時(shí)，需要設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)測(cè)指標(biāo)和評(píng)估機(jī)制，并結(jié)合反饋結(jié)果及時(shí)糾正問(wèn)題并做出調(diào)整。第四，注重多樣性。在統(tǒng)籌發(fā)展與安全時(shí)考慮各種因素的多樣性和復(fù)雜性。例如，在制定隱性化債方式時(shí)，需要考慮到不同地區(qū)、不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景的差異，在化債的同時(shí)避免對(duì)發(fā)展造成影響。

三、地方政府債務(wù)發(fā)展與安全的特征事實(shí)及目標(biāo)演變

（一）地方政府債務(wù)發(fā)展與安全的特征事實(shí)

從發(fā)展維度來(lái)看，作為宏觀調(diào)控的重要政策工具，地方政府債務(wù)與我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)密切相關(guān)，主要從以下幾個(gè)路徑推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)：第一，直接融資效應(yīng)。地方政府通過(guò)發(fā)行地方債擴(kuò)大公共投資，直接拉動(dòng)了總需求的擴(kuò)張（李桂君等，2023）。尤其在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)期，地方債為市場(chǎng)注入資金，通過(guò)“放水養(yǎng)魚”積蓄經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能。第二，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。地方政府通過(guò)債務(wù)融資為企業(yè)創(chuàng)新提供補(bǔ)貼、對(duì)交通運(yùn)輸?shù)瘸鞘谢A(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資以積累人力與物質(zhì)資本推動(dòng)城市化進(jìn)程、建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)通過(guò)共享資源帶動(dòng)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有效推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)升級(jí)（司海平，李群，2020）。第三，資源配置優(yōu)化。地方債重點(diǎn)投入社會(huì)公共產(chǎn)品，這一過(guò)程將推動(dòng)資金在全社會(huì)的公共部門與私人部門之間進(jìn)行再配置，促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展。在后疫情時(shí)期，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)企穩(wěn)向上基礎(chǔ)尚需鞏固，仍需堅(jiān)持積極財(cái)政政策，發(fā)揮地方債在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。

從安全維度來(lái)看，地方債安全關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定和財(cái)政可持續(xù)，防范地方債風(fēng)險(xiǎn)是守牢系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線的重中之重。這里提及地方債風(fēng)險(xiǎn)，主要是指專項(xiàng)債的累積風(fēng)險(xiǎn)和隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：第一，作為表內(nèi)債務(wù)的政府專項(xiàng)債面臨著風(fēng)險(xiǎn)累積的危險(xiǎn)。從發(fā)債來(lái)看，省級(jí)政府間接提供了隱性擔(dān)保。盡管實(shí)踐中省級(jí)層面明確不承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，但市場(chǎng)對(duì)新發(fā)專項(xiàng)債券的信用評(píng)估往往基于整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政的綜合信息，而忽視項(xiàng)目本身的風(fēng)險(xiǎn)水平。這導(dǎo)致地方債信用評(píng)級(jí)結(jié)果的趨高和趨同，削弱了專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別機(jī)制的作用。從償債來(lái)看，專項(xiàng)債還存在著可持續(xù)性的風(fēng)險(xiǎn)。如果專項(xiàng)債對(duì)接項(xiàng)目資金流無(wú)法涵蓋還款本息，需要政府性基金或發(fā)放再融資債券來(lái)償付資金。而地方政府性基金大部分支出為?？顚Ｓ?，償還專項(xiàng)債本息的操作空間不大，一旦再融資券因防風(fēng)險(xiǎn)約束而下降時(shí)，將增加專項(xiàng)債償付風(fēng)險(xiǎn)。第二，作為表外債務(wù)的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更為隱蔽、影響范圍更廣?，F(xiàn)實(shí)中越來(lái)越多的治理工具變?yōu)楸硗鈧鶆?wù)的載體，如PPP 項(xiàng)目的原目標(biāo)是用于防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，卻逐漸演變成了新的融資方式（周世愚，2021）。此外，政府購(gòu)買、資管計(jì)劃（資產(chǎn)證券化）等形式也成為隱匿舉債的“新馬甲”（吉富星，2018），導(dǎo)致中央監(jiān)管難度增加。隱性債務(wù)具有復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)和隱蔽且較長(zhǎng)的傳導(dǎo)鏈條，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)事件，將可能引發(fā)整條擔(dān)保鏈主體的危機(jī)，并觸發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)以及其他風(fēng)險(xiǎn)之間的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。

（二）發(fā)展與安全目標(biāo)下的地方債政策演變

作為宏觀調(diào)控的重要政策工具，地方債通常服務(wù)于特定時(shí)期的國(guó)家經(jīng)濟(jì)方針，其政策主線也有不同（見(jiàn)圖 1）。20 世紀(jì) 80 年代至 90 年代初，不少地方政府為籌集資金開(kāi)展重大基礎(chǔ)建設(shè)都曾發(fā)行過(guò)地方債券，中間存在發(fā)行和資金使用不規(guī)范等問(wèn)題。1995 年起實(shí)施的預(yù)算法明文規(guī)定“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方債券”。因此從1995 年至2007 年，地方債的管理以“安全”為主線。

2008 年金融危機(jī)爆發(fā)，為應(yīng)對(duì)沖擊、擴(kuò)大內(nèi)需、刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，我國(guó)迅速調(diào)整實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策。為部分緩解“四萬(wàn)億”計(jì)劃下地方政府的配套資金壓力，財(cái)政部安排代發(fā)地方債2000 億元，標(biāo)志著地方債重回歷史舞臺(tái)。2009 年以來(lái)，地方政府債券經(jīng)歷了“代發(fā)代還—自發(fā)代還—自發(fā)自還”三大階段?！按l(fā)代還”模式由財(cái)政部負(fù)責(zé)發(fā)行及還本付息，地方自主程度較低。2011 年開(kāi)始試點(diǎn)省市自主發(fā)行地方債券，極大調(diào)動(dòng)了地方政府積極性，但也因此陷入“一放就松”的局面。2014 年，部分地區(qū)試點(diǎn)“自發(fā)自還”，并于2015 年在全國(guó)實(shí)行（呂煒等，2019）。隨著“穩(wěn)增長(zhǎng)”目標(biāo)的逐步實(shí)現(xiàn)及“防風(fēng)險(xiǎn)”目標(biāo)的不斷凸顯，2015 年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出2016 年經(jīng)濟(jì)工作要“防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)”，2017 年，全國(guó)金融工作會(huì)議提出“嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量”，2018 年，在全國(guó)開(kāi)展地方政府隱性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)與上報(bào)，2019 年，國(guó)務(wù)院發(fā)文指導(dǎo)隱性債務(wù)置換。

2019 年以來(lái)，“穩(wěn)增長(zhǎng)”目標(biāo)再度凸顯，宏觀調(diào)控強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步平衡好穩(wěn)增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，注重在穩(wěn)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上防風(fēng)險(xiǎn)（陳創(chuàng)練等，2022）。2021年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2021〕5 號(hào)），再次強(qiáng)調(diào)禁止地方政府以各種形式變相舉債。2022 年，財(cái)政部通報(bào)了8 個(gè)地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)典型案例。2022 年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出要有效防范化解重大經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)。2023 年《政府工作報(bào)告》，一方面強(qiáng)調(diào)“積極的財(cái)政政策要加力提效”，并擬安排地方專項(xiàng)債券3.8 萬(wàn)億元，另一方面也強(qiáng)調(diào)“防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”?，F(xiàn)實(shí)環(huán)境下地方債同時(shí)面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與防范風(fēng)險(xiǎn)雙重目標(biāo)和任務(wù)。

四、地方政府債務(wù)發(fā)展與安全的目標(biāo)沖突與協(xié)同缺失

地方政府債務(wù)發(fā)展與安全的目標(biāo)沖突與協(xié)同缺失，是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要問(wèn)題。一方面，兩大目標(biāo)之間存在著目標(biāo)沖突，不僅影響單個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在兩類目標(biāo)的相互影響下，還會(huì)形成既定目標(biāo)的偏離。另一方面，地方政府債務(wù)發(fā)展與安全之間還存在著協(xié)同缺失，包括政策間的協(xié)同缺失和主體間的協(xié)同缺失。

圖1 不同時(shí)期的宏觀政策主線及地方債政策

（一）地方政府債務(wù)發(fā)展與安全的目標(biāo)沖突

中央基于政治影響力和在資源配置能力等方面的優(yōu)勢(shì)地位，自上而下設(shè)定制度架構(gòu)，而地方政府關(guān)注自身利益，在制度框架下采取策略性行為，二者之間的動(dòng)態(tài)博弈呈現(xiàn)出行為邏輯的不同（見(jiàn)圖2）。中央政府的行為邏輯在于：在權(quán)威治理體制內(nèi)，中央政府面臨的首要問(wèn)題是如何降低執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)，確保政權(quán)穩(wěn)定（曹正漢，2011）。其既希望通過(guò)分權(quán)激勵(lì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)，又擔(dān)心權(quán)力下放給地方帶來(lái)過(guò)多的自主性，從而影響到中央權(quán)威。此外，從時(shí)間維度來(lái)看，中央政府出于維護(hù)政權(quán)長(zhǎng)治久安的目的，在跨期決策中更加注重基于長(zhǎng)期利益、整體利益的考量，必然要控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府的行為邏輯在于：分權(quán)改革之后，地方政府擁有更多的決策權(quán)。盡管整體目標(biāo)仍由中央政府設(shè)定，但是地方政府往往與中央進(jìn)行博弈、討價(jià)還價(jià)，采取策略性行為。從時(shí)間維度來(lái)看，地方官員更關(guān)注自身任期內(nèi)的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，因此在跨期決策中，更愿意當(dāng)期借更多的債務(wù)以刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

圖2 地方政府債務(wù)發(fā)展與安全的目標(biāo)沖突

1.發(fā)展對(duì)安全的制約

由于發(fā)展與安全本身就存在對(duì)立的一面，如果缺乏系統(tǒng)思維，只專注單一政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，就會(huì)產(chǎn)生不同目標(biāo)下的政策相互影響、相互阻礙的現(xiàn)象。如近年來(lái)隨著中央對(duì)“穩(wěn)增長(zhǎng)”目標(biāo)的強(qiáng)調(diào)，為加快專項(xiàng)債職能發(fā)揮，2018 年底之后，我國(guó)地方債發(fā)行時(shí)點(diǎn)呈現(xiàn)前置特征。此外，由于多地審計(jì)報(bào)告披露存在專項(xiàng)債資金支出不及時(shí)、存在“趴在賬上”睡覺(jué)的現(xiàn)象，國(guó)務(wù)院要求地方政府加快形成實(shí)物工作量。首先專項(xiàng)債項(xiàng)目需經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的可行性評(píng)估基礎(chǔ)程序，針對(duì)債券本息覆蓋情況、項(xiàng)目收入和成本的合理性、項(xiàng)目用地手續(xù)等情況進(jìn)行評(píng)審才準(zhǔn)許發(fā)行。但現(xiàn)實(shí)中地方政府往往缺乏優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目庫(kù)存，在發(fā)債后出現(xiàn)無(wú)庫(kù)存項(xiàng)目可申報(bào)的“無(wú)米之炊”或“濫竽充數(shù)”現(xiàn)象，導(dǎo)致無(wú)法通過(guò)評(píng)審或是在各種壓力下通過(guò)評(píng)審后引發(fā)后續(xù)償債風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。為了使所發(fā)債務(wù)盡快形成實(shí)物工作量從而拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，地方政府很容易產(chǎn)生“被動(dòng)開(kāi)工”“開(kāi)快車”“蘿卜快了不洗泥”等行為。因此，加快專項(xiàng)債職能發(fā)揮實(shí)際上存在著債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。

2.安全對(duì)發(fā)展的制約

安全目標(biāo)也會(huì)在特定階段阻礙發(fā)展。從保障地方債安全的幾大舉措來(lái)看，第一，地方債限額管理。地方債限額管理使得地方政府的借貸渠道受到一定程度的限制，無(wú)法獲得足夠的資金來(lái)支持其發(fā)展，從而影響政府投資，也可能導(dǎo)致政府對(duì)某些產(chǎn)業(yè)的扶持減弱。第二，專項(xiàng)債收益覆蓋倍數(shù)要求。根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕89 號(hào)）規(guī)定，項(xiàng)目現(xiàn)金流收入應(yīng)當(dāng)能夠完全覆蓋專項(xiàng)債券還本付息的規(guī)模，這一倍數(shù)通常要求項(xiàng)目收益可覆蓋本息1.1 倍以上。實(shí)踐中要求的倍數(shù)可能更高，達(dá)到1.2—1.3 倍，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目通常難以達(dá)到這一要求。第三，堅(jiān)持中央不救原則。財(cái)政部多次強(qiáng)調(diào)打破政府兜底預(yù)期，堅(jiān)持中央不救原則。然而地方債之所以回報(bào)率較低，一方面原因是其回報(bào)部分體現(xiàn)在社會(huì)層面，項(xiàng)目的外部性很難轉(zhuǎn)換為項(xiàng)目本身的現(xiàn)金回報(bào)，另一方面地方債形成的資產(chǎn)看上去沒(méi)有直接收益，但實(shí)際上會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)檎愂盏脑黾?，而稅收很多是央地共享，甚至異地共享。這兩者共同的原因?qū)е碌胤絺氖找娌⒎侨砂l(fā)債地區(qū)享受，如果中央完全不干涉，可能會(huì)導(dǎo)致地區(qū)間發(fā)展不平衡。第四，債務(wù)置換和重組債務(wù)等化債方式。債務(wù)置換將還債周期拉長(zhǎng)，以時(shí)間換空間，但存在集中償還風(fēng)險(xiǎn)，并且這一手段頻繁運(yùn)用可能會(huì)傳遞出政府承擔(dān)無(wú)限責(zé)任的錯(cuò)誤信息，變相刺激地方政府通過(guò)城投平臺(tái)等途徑舉借隱性債務(wù)，造成地方債的無(wú)序發(fā)展。除了債務(wù)置換，實(shí)踐中也常見(jiàn)展期和置換同步開(kāi)展的隱性債務(wù)化解操作，通過(guò)變更債權(quán)債務(wù)關(guān)系、債務(wù)形式等方式化解債務(wù)。但是大規(guī)模展期降息將導(dǎo)致銀行資產(chǎn)收益大幅下降，甚至可能波及銀行體系穩(wěn)定，因此現(xiàn)有的隱債化解手段能否大規(guī)模使用尚需考量，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度來(lái)說(shuō)可能會(huì)給發(fā)展帶來(lái)負(fù)面影響。

3.策略性行為下的目標(biāo)偏離

在央地博弈下，地方政府為了實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，可能采取策略性行為，從而產(chǎn)生央地之間的委托—代理問(wèn)題，并導(dǎo)致目標(biāo)的偏離。地方可能采取的策略性行為包括：第一，延長(zhǎng)專項(xiàng)債發(fā)行期限。近年來(lái)新增專項(xiàng)債的發(fā)行期限整體呈現(xiàn)期限延長(zhǎng)的變化趨勢(shì)，專項(xiàng)債期限的延長(zhǎng)有助于更好匹配項(xiàng)目資金需求和期限以降低償債風(fēng)險(xiǎn)。但現(xiàn)實(shí)中一些地方官員只關(guān)注自己任期內(nèi)的政績(jī)和風(fēng)險(xiǎn)，將當(dāng)前的財(cái)政困難狀況和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)后移，給未來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展留下較大的隱患，延長(zhǎng)專項(xiàng)債發(fā)行期限這一政策的實(shí)施初衷是希望更好匹配項(xiàng)目的收益周期，而地方政府的策略性行為使其偏離了保障安全的初衷。第二，調(diào)整債券資金用途。2022 年，全國(guó)共有24 個(gè)省份發(fā)布了債券資金用途調(diào)整公告，一些省份還涉及2022 年新發(fā)行的專項(xiàng)債項(xiàng)目。雖然調(diào)整債券資金用途能起到地方政府加快投資進(jìn)度、合理調(diào)劑項(xiàng)目資金余缺、提高債券資金使用效益的作用，但債券資金用途調(diào)整只是補(bǔ)救工具，造成債券資金用途頻繁調(diào)整的根本原因還是地方對(duì)債券項(xiàng)目規(guī)劃和管理不到位。允許地方政府對(duì)債券資金用途進(jìn)行調(diào)整，實(shí)際上給了地方政府二次補(bǔ)救的機(jī)會(huì)，使得部分地方政府不重視前期科學(xué)系統(tǒng)的可行性分析，此后即使調(diào)整了債券用途，也會(huì)因?yàn)轫?xiàng)目籌備不充分而存在還本付息風(fēng)險(xiǎn)。

（二）統(tǒng)籌地方政府債務(wù)發(fā)展與安全中的協(xié)同缺失

除了目標(biāo)沖突，統(tǒng)籌地方政府債務(wù)發(fā)展與安全過(guò)程中還存在政策間與主體間協(xié)同缺失的問(wèn)題。

1.政策間的協(xié)同缺失

第一，地方債配額政策與監(jiān)管政策。近年來(lái)我國(guó)不斷完善地方政府債券信息披露平臺(tái)建設(shè)，這一平臺(tái)有利于中央全面了解各級(jí)政府負(fù)債情況，更加精準(zhǔn)地配置各個(gè)地區(qū)的債務(wù)限額，從全局角度判斷并控制整體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。也有利于地方債券在一級(jí)發(fā)行市場(chǎng)和二級(jí)流通市場(chǎng)的合理定價(jià)，提高地方債券市場(chǎng)的流動(dòng)性，促進(jìn)債券市場(chǎng)的有序繁榮發(fā)展。但債券信息披露平臺(tái)的作用能否有效發(fā)揮？平臺(tái)對(duì)債券基本要素、發(fā)行方式、募集資金投向、債券信用評(píng)級(jí)等信息進(jìn)行了披露，然而豐富并不代表有效，現(xiàn)有的地方債發(fā)行前公告披露的數(shù)據(jù)較為宏觀，少數(shù)涉及到已經(jīng)發(fā)行債券本身的情況，投資者并不能從中判斷出債務(wù)的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是政府專項(xiàng)債信用評(píng)級(jí)清一色的“AAA”，根據(jù)現(xiàn)有大多數(shù)省份信用評(píng)級(jí)報(bào)告來(lái)看（見(jiàn)圖3），報(bào)告內(nèi)容以地方政府信用分析為主，包括經(jīng)濟(jì)實(shí)力、財(cái)政實(shí)力、債務(wù)負(fù)擔(dān)、政府管理等內(nèi)容，模版化較為嚴(yán)重，涉及債務(wù)項(xiàng)目本身的分析極少，銀行愿意投資地方債券也主要依靠背后地方政府的信用，且發(fā)行結(jié)果的報(bào)告里也幾乎沒(méi)有披露資金投向和效益。不論是地方政府債券信息披露平臺(tái)建設(shè)還是政府專項(xiàng)債信用評(píng)級(jí)，都是從債務(wù)安全角度出發(fā)采取了舉措，盡管從形式和模式上已經(jīng)有了一定的進(jìn)展，但未能真正有效反映真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，因而不能與中央分配地方債配額、地方政府舉債、投資者投資等舉措相銜接，也不能有效促進(jìn)債券市場(chǎng)的有序繁榮發(fā)展。

圖3 地方政府債券評(píng)級(jí)體系

第二，地方政府專項(xiàng)債券績(jī)效評(píng)價(jià)與官員問(wèn)責(zé)。我國(guó)長(zhǎng)期開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的探索，但總體來(lái)說(shuō)效果并不理想，支出固化問(wèn)題嚴(yán)重，受限于財(cái)政部門的職權(quán)，評(píng)價(jià)結(jié)果并不能起到實(shí)質(zhì)作用，無(wú)法做出有力的獎(jiǎng)懲。此外，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的一大原因在于部分地方主要領(lǐng)導(dǎo)只關(guān)注任期內(nèi)工作舉措的成效所產(chǎn)生的為追求政績(jī)盲目舉債的情況。地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果能否對(duì)官員政績(jī)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響？官員終身問(wèn)責(zé)制的建設(shè)究竟能不能嚴(yán)格落實(shí)？這些問(wèn)題還有待考量。

第三，地方債限額管理與中長(zhǎng)期預(yù)算管理。預(yù)算中長(zhǎng)期滾動(dòng)使得預(yù)算制定綜合考慮了中長(zhǎng)期戰(zhàn)略和未來(lái)環(huán)境變化預(yù)估，而地方專項(xiàng)債的收益需要考慮長(zhǎng)期回報(bào)率和社會(huì)效益，也需要進(jìn)行中長(zhǎng)期的預(yù)估與測(cè)算，以真正實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)限額管理。盡管我國(guó)當(dāng)前已經(jīng)建立限額管理機(jī)制，設(shè)置了地方政府債務(wù)的“天花板”，要求地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額，但與預(yù)算中長(zhǎng)期滾動(dòng)管理的結(jié)合并不緊密，未能實(shí)現(xiàn)真正科學(xué)的地方債限額管理。

第四，債務(wù)政策與稅收政策。由財(cái)政“三元悖論”可知，增加財(cái)政支出、減少稅收和控制債務(wù)水平不能同時(shí)實(shí)現(xiàn)，由于財(cái)政支出剛性不減，因此政府需要在減稅降費(fèi)和控制債務(wù)水平之間取舍。2015 年起確立總基調(diào)的減稅降費(fèi)政策取得了顯著成效，但也給地方政府帶來(lái)了較大的財(cái)政壓力。目前債務(wù)政策與稅收政策之間的協(xié)同程度還不夠，在無(wú)法同等幅度削減支出的情況下，大幅度、粗線條的減稅降費(fèi)政策使得地方政府的負(fù)債率和債務(wù)率進(jìn)一步攀升，不論是發(fā)債還是減稅降費(fèi)，都應(yīng)考慮邊際效益，并進(jìn)行精細(xì)化考量，給其他政策以實(shí)施空間。

第五，財(cái)政政策與金融政策。財(cái)政、金融政策不協(xié)同可能使地方政府在處置債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)面臨兩難選擇。一方面，地方政府若處置存量隱性債不當(dāng)，可能會(huì)惡化當(dāng)?shù)亟鹑谏鷳B(tài)環(huán)境，最終又會(huì)反過(guò)來(lái)影響地方政府融資。另一方面，融資平臺(tái)本質(zhì)上屬于國(guó)有企業(yè)，地方政府作為股東仍需要對(duì)其承擔(dān)違約責(zé)任。如果金融政策在債務(wù)存續(xù)、滾動(dòng)等方面不給予支持，地方政府償債壓力可能會(huì)加大（楊宇焰，張柏楊，2018）。

2.主體間協(xié)同缺失

第一，縱向主體協(xié)同缺失。近年來(lái)中央政府將越來(lái)越多的事權(quán)和支出責(zé)任下放給地方政府，尤其是基層政府，同時(shí)，中央對(duì)地方政府的考核從單一目標(biāo)轉(zhuǎn)向多元目標(biāo)，要求地方政府在保障經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，完成環(huán)境保護(hù)、脫貧攻堅(jiān)、風(fēng)險(xiǎn)防范等重點(diǎn)工程，這些都使得地方政府面臨更大的支出壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?？v向主體之間事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清，也是我國(guó)地方隱債問(wèn)題產(chǎn)生的根源。

第二，橫向主體協(xié)同缺失。這主要表現(xiàn)在政府與市場(chǎng)關(guān)系未能法治化定型以及橫向部門之間缺乏協(xié)作配合。市場(chǎng)追求效率優(yōu)化，而政府則強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)平衡。二者都有作用范圍和局限性，需要相互配合和制衡。因此，在實(shí)現(xiàn)二者有機(jī)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)明確二者作用邊界并避免缺位或越界。我國(guó)政府承擔(dān)了過(guò)多過(guò)重的責(zé)任，在很多領(lǐng)域超越了其應(yīng)有的職能范圍，長(zhǎng)期如此，將導(dǎo)致政府債務(wù)率攀升，并威脅到地方債務(wù)發(fā)展與安全的平衡。此外，在橫向部門層面上，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委、中國(guó)人民銀行、金融監(jiān)督管理總局和證監(jiān)會(huì)等還需要針對(duì)地方債問(wèn)題形成更有效的聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)。

五、系統(tǒng)觀下統(tǒng)籌地方政府債務(wù)發(fā)展與安全的思路和舉措

地方政府債務(wù)問(wèn)題不能用“二元法”來(lái)對(duì)待，既不能以過(guò)度舉債刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也不能過(guò)度防范風(fēng)險(xiǎn)抑制債務(wù)功能發(fā)揮，更重要的是要凝聚社會(huì)各方共識(shí)，在各種矛盾中尋求一個(gè)最大公約數(shù)，在發(fā)展中解決問(wèn)題，即運(yùn)用系統(tǒng)思維，在“發(fā)展”與“安全”之間尋求平衡點(diǎn)。系統(tǒng)思維處理地方債發(fā)展和安全的關(guān)系是國(guó)家治理語(yǔ)境下的重大戰(zhàn)略問(wèn)題，是一個(gè)根據(jù)開(kāi)放的內(nèi)外環(huán)境與條件資源，以明確的目標(biāo)、完整的計(jì)劃、可操作的方案、有效的執(zhí)行，將戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)績(jī)效的動(dòng)態(tài)過(guò)程。

（一）認(rèn)知層面：樹(shù)立統(tǒng)籌地方債發(fā)展與安全的系統(tǒng)觀

樹(shù)立統(tǒng)籌地方債發(fā)展與安全的系統(tǒng)認(rèn)知，需要加強(qiáng)以下四個(gè)方面的思維轉(zhuǎn)變：

1.系統(tǒng)思維。地方債政策應(yīng)兼顧發(fā)展與安全雙目標(biāo)底線，一方面要綜合考慮政策實(shí)施的成本與收益，不能只關(guān)注收益而忽視成本，另一方面政策的實(shí)施也要兼顧雙重目標(biāo)，在防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)給地方發(fā)展留有余地，在發(fā)揮地方債功能時(shí)也要考慮風(fēng)險(xiǎn)底線，避免單一決策思維可能造成的目標(biāo)沖突，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展與高質(zhì)量安全的耦合共進(jìn)。

2.多元思維。地方債系統(tǒng)由多維度構(gòu)成，必須從多元維度評(píng)估地方債的收益與風(fēng)險(xiǎn)。在收益方面，地方債務(wù)收益不僅包括當(dāng)前賬面上的收益率，還包括長(zhǎng)期回報(bào)率、社會(huì)效益以及城投公司在新型城鎮(zhèn)化中的作用等多個(gè)維度，并且需要區(qū)分地方債收益是否具有空間外溢性。在風(fēng)險(xiǎn)方面，一方面是全口徑衡量，將隱性債務(wù)納入全口徑債務(wù)負(fù)擔(dān)率測(cè)算中，另一方面是整體與局部兼顧，在考慮整體風(fēng)險(xiǎn)之外，也要關(guān)注部分重點(diǎn)地區(qū)債務(wù)“暴雷”的風(fēng)險(xiǎn)。

3.協(xié)同思維。為避免不同政策之間缺乏聯(lián)系和溝通而產(chǎn)生“合成謬誤”“分解謬誤”的問(wèn)題，還需要實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，包括政策與改革協(xié)同、不同政策之間的協(xié)同和不同主體之間的協(xié)同。通過(guò)建立共識(shí)，形成聯(lián)合力量，穩(wěn)定預(yù)期，共同促進(jìn)發(fā)展與安全。

4.動(dòng)態(tài)思維。統(tǒng)籌發(fā)展與安全是一個(gè)長(zhǎng)期漸進(jìn)的過(guò)程，在宏觀背景下地方債的首要政策目標(biāo)在“發(fā)展”與“安全”之間進(jìn)行靈活動(dòng)態(tài)調(diào)整，以使得系統(tǒng)在不確定情境下，具備強(qiáng)大的防御力、恢復(fù)力、適應(yīng)力等韌性特征。

（二）政策層面：兼顧頂層設(shè)計(jì)與地方參與

1. 重視專項(xiàng)債額度分配和投向引導(dǎo)的科學(xué)性、系統(tǒng)性。為充分發(fā)揮地方債尤其是專項(xiàng)債對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，同時(shí)避免地方政府的盲目建設(shè)行為，中央層面應(yīng)建立專項(xiàng)債宏觀調(diào)控體系，結(jié)合不同地區(qū)財(cái)力狀況、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目需求等情況，對(duì)不同地區(qū)進(jìn)行地方債額度分配和轉(zhuǎn)移支付制度的綜合安排。還應(yīng)該加強(qiáng)全局性謀劃，對(duì)不同地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，一方面要對(duì)標(biāo)黨的二十大提出的總體發(fā)展目標(biāo)和未來(lái)五年的主要目標(biāo)任務(wù)，另一方面要結(jié)合全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)規(guī)劃，明確各個(gè)省份的分工與定位，安排不同的專項(xiàng)債投資導(dǎo)向，尋找差異化的項(xiàng)目發(fā)力點(diǎn)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。

2.系統(tǒng)考慮多項(xiàng)政策的整體性推進(jìn)。統(tǒng)籌地方債發(fā)展與安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)多領(lǐng)域政策的配合與協(xié)同，因此需要從中央層面進(jìn)行系統(tǒng)安排。如完善現(xiàn)有的問(wèn)責(zé)機(jī)制，相關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)切實(shí)對(duì)其任職期間產(chǎn)生的政府債務(wù)終身負(fù)責(zé)，杜絕盲目舉債而透支未來(lái)的短視行為；盡快穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，在延續(xù)減稅降費(fèi)政策的基礎(chǔ)上進(jìn)行制度優(yōu)化，從追求數(shù)量轉(zhuǎn)向追求效果，以此擴(kuò)大債務(wù)工具的實(shí)施空間；將政府債務(wù)限額管理與中長(zhǎng)期預(yù)算結(jié)合，考慮中長(zhǎng)期國(guó)家戰(zhàn)略和未來(lái)環(huán)境預(yù)期，合理制定總體債務(wù)限額；建立財(cái)政與金融的聯(lián)合工作機(jī)制，在如何妥善處置存量隱性債問(wèn)題上加強(qiáng)地方政府和金融機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，防范債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)。

3.積極引導(dǎo)地方政府參與政策制定。在政策制定的不同階段，通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)等方式，積極引導(dǎo)地方政府參與政策制定過(guò)程，針對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目審批流程過(guò)多、收益覆蓋倍數(shù)要求過(guò)高等實(shí)踐中存在的問(wèn)題與難處，反映地方的真實(shí)訴求，以避免防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)舉措妨礙地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正常訴求。

（三）管理層面：構(gòu)建聯(lián)合監(jiān)管體系與政策反饋機(jī)制

1.打通“規(guī)劃—實(shí)施—評(píng)估”的全流程循環(huán)管理。目前，地方債的“規(guī)劃—實(shí)施—評(píng)估”單程管理已基本實(shí)現(xiàn)，但從評(píng)估到下一次規(guī)劃的鏈條還尚待打通。應(yīng)切實(shí)發(fā)揮地方政府債券信息披露平臺(tái)和地方債信用評(píng)級(jí)的作用，提升披露平臺(tái)披露信息的質(zhì)量，確保披露信息的可靠性，增添專項(xiàng)債詳細(xì)信息，如具體的建設(shè)規(guī)模、采用的技術(shù)等。地方政府債券信用評(píng)級(jí)體系中提高受評(píng)債券償債風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)的比重，提升評(píng)級(jí)區(qū)分度。此外，信息披露的質(zhì)量和信用評(píng)級(jí)結(jié)果也要與投資決策及發(fā)債額度分配相連接，不能讓評(píng)價(jià)結(jié)果停留在披露階段，要真正與規(guī)劃相結(jié)合并發(fā)揮效用。

2.構(gòu)建“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)—信息共享—聯(lián)合監(jiān)督—有效懲處”的跨部門聯(lián)合監(jiān)管體系。全國(guó)人大、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委、司法部、中國(guó)人民銀行、金融監(jiān)管管理總局和證監(jiān)會(huì)等多個(gè)部門，應(yīng)發(fā)揮跨部門聯(lián)合監(jiān)管作用，通過(guò)“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)—信息共享—聯(lián)合監(jiān)督—有效懲處”的體系構(gòu)建，打造多方協(xié)作監(jiān)管格局，形成監(jiān)督合力?！敖y(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”是指應(yīng)制定一套統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，確保各個(gè)部門之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)一致，避免監(jiān)管漏洞。尤其是針對(duì)地方債的監(jiān)管，要遵循統(tǒng)一規(guī)則?！靶畔⒐蚕怼笔侵父鞑块T應(yīng)積極推動(dòng)信息共享，及時(shí)了解地方債的發(fā)行情況、使用情況、償還情況等，避免因信息不暢通而導(dǎo)致的監(jiān)管失效?！奥?lián)合督查”是指協(xié)同監(jiān)督地方政府是否合規(guī)發(fā)行地方債、地方債是否用于規(guī)定的用途、地方債償還能力等情況，確保地方債合規(guī)性和安全性?！坝行吞帯笔侵讣皶r(shí)發(fā)現(xiàn)地方債違法違規(guī)問(wèn)題，對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行有效的處罰和制止，維護(hù)地方債市場(chǎng)的穩(wěn)定和健康發(fā)展。

3.建立“政策追蹤—目標(biāo)糾偏—制定對(duì)策”的政策反饋管理機(jī)制。通過(guò)政策分析和追蹤，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策目標(biāo)偏離的情況，并制定相應(yīng)糾偏對(duì)策。具體而言，在發(fā)現(xiàn)地方政府可能存在的策略性行為后，財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)擬發(fā)債項(xiàng)目的評(píng)估，合理測(cè)算項(xiàng)目預(yù)期收益和發(fā)債期限，避免地方政府故意延長(zhǎng)發(fā)債期限的行為。此外，還應(yīng)避免債務(wù)用途調(diào)整常態(tài)化，對(duì)于因前期規(guī)劃不當(dāng)導(dǎo)致債務(wù)用途調(diào)整以及用途調(diào)整頻次較高的地區(qū)，予以警告和懲罰，并在安排下一年發(fā)債額度時(shí)酌情調(diào)減。